Dictamen de Consejo Consultivo de La Rioja D.054/23 de 2023

Cuestión

-D.054/23. Reclamación patrimonial contra el Ayto Logroño por daños causados por el vaciado de nicho y traslado al osario común del fallecido.

Contestacion

CONSEJO CONSULTIVO

DE

LA RIOJA

1

En Logroño, a 28 de septiembre de 2023, el Consejo Consultivo de La Rioja, reunido

en su sede, con asistencia de su Presidente, D. José Ignacio Pérez Sáenz, y de los Consejeros

D. Enrique de la Iglesia Palacios, Dª. Amelia Pascual Medrano, Dª. Ana Reboiro Martínez-

Zaporta y Dª. Mª. Belén Revilla Grande, así como del Letrado-Secretario General, D.

Ignacio Serrano Blanco, y siendo ponente D. Enrique de la Iglesia Palacios, emite, por

unanimidad, el siguiente

DICTAMEN

54/23

Correspondiente a la consulta formulada por el Excmo. Ayuntamiento de Logroño, a

través del Sr. Consejero de Política Local, Infraestructuras y Lucha contra la despoblación

del Gobierno de La Rioja, en relación con la Reclamación de responsabilidad patrimonial

formulada por los familiares de D. L.A.B.L., fallecido, contra el Ayuntamiento de Logroño

por los daños causados por el vaciado del nicho nº 388, cuadro 6, del Cementerio Municipal

y el traslado del fallecido al osario común.

ANTECEDENTES DE HECHO

Antecedentes del asunto

El Ayuntamiento de Logroño ha tramitado un procedimiento de responsabilidad

patrimonial y ha remitido a este Consejo Consultivo, para dictamen, el expediente relativo

a dicho procedimiento, del que resultan los siguientes antecedentes de interés.

Primero

La reclamación de los interesados

1. Mediante escrito presentado el 11-11-2022 en el Registro General del Ayuntamiento

de Logroño, Dª. R.A.G. y sus hijos D. I., D. L. y D. J.B.A., representados por abogado,

formularon una reclamación de responsabilidad patrimonial frente al referido

Ayuntamiento.

En su escrito los reclamantes expusieron, en síntesis, que su esposo y padre (D.

L.A.B.L.) había fallecido el 30-5-2010, y que sus restos habían sido depositados en el

Cementerio Municipal de Logroño (en adelante CML), donde el Ayuntamiento, a tal efecto,

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les había concedido el derecho al uso del nicho nº 388 del cuadro 6 de dicho CML durante

un plazo de diez años.

Transcurrido dicho plazo decenal el 30-5-2020, los interesados solicitaron del

Ayuntamiento el 7-8-2020 la renovación por cinco años del derecho al uso de ese nicho,

ingresando la cuota correspondiente a la tasa devengada (195,21 euros). El Ayuntamiento,

mediante Resolución de Alcaldía de 11-8-2020, renovó la concesión por cinco años, "del 31

de mayo de 2020 al 30 de mayo de 2025".

Según refieren los interesados, debido a la situación de riesgo sanitario generada por

el COVID-19 y a la enfermedad que padecía uno de los hijos de D. L.A., una vez iniciado

ese plazo de cinco años, no pudieron acudir al Cementerio hasta el 11-11-2021, día en el

que "al proceder a visitar y colocar flores en el citado nicho, se encuentran con la terrible

situación de ver que el mismo se encontraba completamente vacío, sin comprender el motivo

de dicha situación".

Personados ese mismo día en las oficinas del Ayuntamiento para pedir explicaciones

por lo sucedido, los responsables de los servicios municipales les expusieron que los restos

de su padre y esposo han sido trasladados por error "a un nicho común, donde resulta de

absoluta imposibilidad encontrar los mismos".

2. Esa situación ha deparado a los interesados, de acuerdo con su escrito de

reclamación, "un enorme perjuicio, ya no solamente patrimonial... sino también moral y

psicológico que... a día de hoy sigue perdurando en el tiempo... por saber que nunca podrán

recuperar los restos" de su padre y esposo.

3. A su escrito de reclamación -en el que no cuantificaron por el momento el importe

de la indemnización reclamada a la espera de "que se conozcan de forma definitiva los

daños"- acompañaron diversa documentación. En particular, solicitud de renovación de la

concesión (de 7-8-2020), Resolución de Alcaldía de 11-8-2020, y resguardo bancario

acreditativo del ingreso de la tasa municipal correspondiente.

Segundo

El procedimiento de responsabilidad patrimonial

1. Presentada la reclamación, y por Oficio de 10-2-2023, el Sr. Jefe del Negociado de

Patrimonio del Ayuntamiento de Logroño recaba la emisión del oportuno informe a la

Dirección General de Contratación, Responsabilidad Social Corporativa y de Servicios

Comunitarios.

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2. El mismo día, el Sr. Jefe del Negociado de Patrimonio comunica a los reclamantes

que, de conformidad con los arts. 67.2 y 68.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de

Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP), deben

"completar los datos de su solicitud" mediante la adición de la "evaluación económica de

la responsabilidad patrimonial" que atribuyen al Ayuntamiento.

3. En fecha 6-3-2023 los familiares del Sr. B.L. comunican al Ayuntamiento que la

indemnización por ellos solicitada se eleva a 60.000 euros. De esa cantidad:

-20.000 euros corresponderían al concepto "perdida de los restos óseos" del finado;

-40.000 euros serían debidos por razón de las "secuelas y daños morales" padecidos

por la viuda de D. L.A. (10.000 euros) y por los hijos (10.000 euros cada uno).

4. El 20-3-2023 el Ayuntamiento de Logroño comunicó a su compañía aseguradora la

reclamación presentada por los familiares del Sr. B.L.

5. Una vez completada la reclamación, y por Resolución de Alcaldía de 22-3-2023, el

Ayuntamiento acordó admitir a trámite la solicitud, iniciar la tramitación de un

procedimiento de responsabilidad patrimonial y nombrar instructor del mismo; lo que

comunicó a los interesados.

6. Tras el inicio del procedimiento, se emitieron dos informes:

Uno, evacuado el 29-3-2023 por el Sr. Director General de Contratación, quien, tras

recordar que "la efectividad del daño configurada por el art. 32.2 de la LRJSP, encuadra

tanto los daños materiales como los personales y morales", concluye que en este caso "se

dan los requisitos de existencia de responsabilidad patrimonial a resultas del

funcionamiento anormal de un servicio público".

El segundo informe fue suscrito el 20-4-2023 por el Técnico de Administración

General destinado en el Negociado de Patrimonio del Ayuntamiento de Logroño.

Examinada la solicitud formulada por los interesados, el informe considera: (i) que "se dan

todos los requisitos para la existencia de la responsabilidad patrimonial (existencia de

daño, relación de causalidad, antijuridicidad, ausencia de fuerza mayor)"; (ii) que en este

supuesto "nos encontramos ante el ámbito escasamente regulado de los derechos morales,

los cuales obviamente tienen un marcado carácter subjetivo"; y (iii) que "los daños morales

por la pérdida de restos óseos" deben cuantificarse en 2.000 euros, de modo que la

indemnización, "con la correspondiente revalorización" debe ascender a "2.552 euros".

7. El 20-4-2023 se dio traslado de todo lo actuado a los reclamantes, a quienes el

Instructor del expediente confirió un plazo de quince días hábiles para que formulasen

cuantas alegaciones tuvieran por conveniente.

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Los reclamantes hicieron uso de ese trámite, y presentaron escrito registrado el 25-5-

2023 en el que incidieron en los argumentos que ya habían sostenido, se ratificaron en su

petición indemnizatoria (60.000 euros) y calificaron como "más que insuficiente... ridícula"

la estimación cuantitativa de los daños contenida en el informe de 20-4-2023.

A su escrito adjuntaron la Sentencia del Juzgado de lo Contencioso administrativo nº1

de Vitoria-Gasteiz de 30-11-2020 (PO 562/2018) dictada en un asunto semejante.

8. Obra también incorporado al expediente de responsabilidad patrimonial un informe

del Servicio de Cementerios del Ayuntamiento de Logroño de 28-6-2023 en el que, si bien

se indica que "la fecha exacta del traslado" de los restos de D. L.A. "es imposible saberla",

se expone que el servicio ha "deducido" que el traslado pudo tener lugar en el periodo que

va del "23-12-2020 al 18-03-2021".

9. A la vista de las actuaciones practicadas hasta la fecha, el Instructor del expediente

formuló el 22-6-2023 una propuesta de resolución que coincide con los reclamantes en que

concurren los requisitos para atribuir una responsabilidad patrimonial imputable al

Ayuntamiento de Logroño. La propuesta se manifiesta favorable a:

"Estimar parcialmente en la cantidad de 2.552 euros, la reclamación interpuesta por [los interesados]

por los motivos señalados en la parte expositiva de la presente resolución".

10. Previa petición cursada el 17-8-2023, los Servicios Jurídicos del Ayuntamiento

evacuaron en fecha 18-8-2023 su informe preceptivo, en el que concluyeron que el

expediente había "seguido la tramitación establecida en la legislación aplicable" y que el

importe de la indemnización fijado por la propuesta de resolución era respetuoso con "la

Sentencia 20/2008, de 28/07/2008 del Juzgado de lo Contencioso administrativo nº 2 de

Logroño", que, en un supuesto fáctico de parecida naturaleza, había tasado en 2.000 euros

el quantum indemnizatorio.

11. Finalmente -en fecha que no consta- el Ayuntamiento de Logroño, de conformidad

con los arts. 10.2 de la Ley 3/2001, de 31 de mayo, del Consejo Consultivo de La Rioja y 9

de su Reglamento Orgánico y Funcional del Consejo, aprobado por Decreto 8/2002, de 24

de enero, solicitó de la Consejería competente en materia de política local (en la actualidad,

la Consejería de Política Local, infraestructuras y Lucha contra la despoblación del

Gobierno de La Rioja), que dirigiese al Consejo la solicitud de emisión de dictamen

preceptivo.

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Antecedentes de la consulta

Primero

Por escrito firmado, enviado y registrado de salida electrónicamente con fecha 5-9-

2023, y registrado de entrada en este Consejo el mismo día, el Excmo. Sr. Consejero de

Política Local, Infraestructuras y Lucha contra la despoblación del Gobierno de La Rioja,

remitió al Consejo Consultivo de La Rioja, para dictamen, el expediente tramitado sobre el

asunto referido.

Segundo

El Sr. Presidente del Consejo Consultivo de La Rioja, mediante escrito firmado,

enviado y registrado de salida electrónicamente el 11-9-2023, procedió, en nombre de dicho

Consejo, a acusar recibo de la consulta, a declarar provisionalmente la misma bien

efectuada, así como a apreciar la competencia del Consejo para evacuarla en forma de

dictamen.

Tercero

Asumida la ponencia por el Consejero señalado en el encabezamiento, al amparo de

la previsión de los artículos 33-E), 43.3 y 48.1 del RCCR?02, el Sr. Presidente propone, y el

Consejo acuerda, por unanimidad, introducir la correspondiente ponencia en el orden del

día, para debate y votación.

Cuarto

A petición del Consejo Consultivo, el Ayuntamiento de Logroño remitió el 25-9-2023

la Sentencia nº 20/2008, de 28-7-2008 (PO 145/2008) del Juzgado de lo Contencioso

administrativo nº 2 de Logroño; que consta citada en el Informe de 18-8-2023 de los

Servicios Jurídicos, pero que no había sido incorporada al expediente.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

Primero

Preceptividad del dictamen del Consejo Consultivo

1. A tenor de lo dispuesto en el art. 81.2 LPACAP, cuando las indemnizaciones

reclamadas sean de cuantía igual o superior a 50.000 euros o a la que se establezca en la

correspondiente legislación autonómica, así como en aquellos casos que disponga la

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LOCEs, será preceptivo solicitar dictamen del Consejo de Estado o, en su caso, del órgano

consultivo de la Comunidad Autónoma. A estos efectos, el órgano instructor, en el plazo de

diez días a contar desde la finalización del trámite de audiencia, remitirá al órgano

competente para solicitar el dictamen una Propuesta de resolución, que se ajustará a lo

previsto en el artículo 91, o, en su caso, la Propuesta de acuerdo por el que se podría terminar

convencionalmente el procedimiento.

2. En el caso de la CAR, el art. 11, g) LCCR remite a la normativa reguladora de los

procedimientos de responsabilidad patrimonial, legislación estatal, para la determinación

del carácter preceptivo de los dictámenes. Por aplicación de dicha normativa, como

acabamos de exponer, el dictamen será preceptivo cuando la indemnización reclamada sea

de cuantía igual o superior a 50.000 euros. Por tanto, reclamándose en este caso una cuantía

total superior a esa cifra (60.000 euros), nuestro dictamen resulta ser preceptivo.

3. En cuanto al contenido del dictamen, el párrafo final del citado art. 81 LPACAP

dispone que aquél deberá pronunciarse sobre la existencia o no de relación de causalidad

entre el funcionamiento del servicio público y la lesión producida y, en su caso, sobre la

valoración del daño causado y la cuantía y modo de la indemnización de acuerdo con los

criterios establecidos en esta Ley.

Segundo

Sobre la prescripción de la acción

Con carácter previo a abordar el fondo del asunto, el Consejo quiere dejar constancia

de que ha examinado la posible prescripción de la acción para reclamar, aunque ni el

instructor del expediente ni los Servicios Jurídicos plantean la cuestión.

1. De acuerdo con el art. 67.1 LPACAP, ?el derecho a reclamar prescribe al año de

producido el hecho o el acto que motive la indemnización o de manifestarse su efecto

lesivo?, y en iguales términos se expresaba el art. 142.5 de la Ley 30/1992, de 26 de

noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento

Administrativo común (LPACAP´92).

2. Teniendo en cuenta que la reclamación se presentó el 11-11-2022, la cuestión

relevante radica en precisar cuándo comenzó a computar ese plazo anual (dies a quo), esto

es: cuándo tuvo lugar el hecho motivador de la indemnización y cuándo se manifestó su

efecto lesivo.

3. En relación con el momento en el que comienza a correr el plazo de prescripción

de la acción de responsabilidad patrimonial, este Consejo se ha hecho eco reiteradamente

(por todos D.14/22) de la doctrina de la Sala 3ª del Tribunal Supremo, que ha acogido

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decididamente la doctrina de la actio nata, explicitada por el art. 1969 Cc (según el cual ?el

tiempo para la prescripción de toda clase de acciones, cuando no haya disposición especial

que otra cosa determine, se contará desde el día en que pudieron ejercitarse?).

Así, la STS de 23-1-2001 (RCas 7725/1996), citada luego por otras muchas como las

SSTS de 13-10-2004 (RCas 4516/2000) y 1-3-2011 (RCas 2721/2009), recuerda que:

?el cómputo del plazo para el ejercicio de la responsabilidad patrimonial no puede ejercitarse sino

desde el momento en que ello resulta posible por conocerse en sus dimensiones fácticas y jurídicas el

alcance de los perjuicios producidos? doctrina ?que tiene su origen en la aceptación por este Tribunal

(?) del principio de «actio nata» (nacimiento de la acción) para determinar el origen del cómputo del

plazo para ejercitarla, según el cual la acción sólo puede comenzar cuando ello es posible y esta

coyuntura se perfecciona cuando se unen los dos elementos del concepto de lesión, es decir, el daño y

la comprobación de su ilegitimidad?. Esta doctrina exige, en cada caso, un análisis pormenorizado del

momento en el que el reclamante tuvo conocimiento del hecho causante del daño y de la ilegitimidad

de ese daño.

4. Los interesados ejercitan su acción el 11-11-2022 y, al hacerlo, afirmaron que

habían tenido noticia del extravío de los restos de D. L.A. el 11-11-2021, día en el que

acudieron al CML.

La veracidad de esta afirmación puede ponerse en tela de juicio si se tiene en cuenta

la documentación presentada por los propios reclamantes, entre la que se halla un

documento, suscrito el día 8-11-2021, mediante el cual uno de los hermanos B.A. autoriza

a un letrado ?a recabar toda la información que sea necesaria ante el Ayuntamiento de

Logroño, especialmente, sección de cementerios, y en relación con el expediente de nueva

concesión nicho nº 388, cuadro 6,? así como a practicar todas las diligencias necesarias

ante dicho organismo que fueran necesarias, presentar escritos en mi nombre y

representarme en reuniones y encuentros técnicos??.

Resulta razonable conjeturar que si un documento de esas características se suscribió

en esa fecha (8-11-2021) es porque para ese día 8-11-2021 los reclamantes ya tenían

conocimiento de que el traslado se había producido.

Ahora bien, esto dicho, también resulta posible la hipótesis de que los familiares de

D. L.A. albergaran para el 8-11-2021 una simple sospecha o quizá una información

imprecisa sobre el posible vaciado del nicho nº 388/6; y que no fuera hasta el 11-11-2021

cuando confirmaran con seguridad -visitando el CML y entrevistándose con los

responsables de los servicios municipales- que el nicho se hallaba vacío y, además, que los

restos habían sido movidos al osario común y no a otro nicho diferente.

Sea como fuere, lo cierto es que ni los Servicios Jurídicos ni el Instructor del

expediente han negado que fuera cierto el dato -afirmado explícitamente en el escrito de

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reclamación- de que fue el 11-11-2021 cuando los interesados supieron que los restos de D.

L.A. habían sido trasladados al osario común.

Por todo ello, este Consejo no puede entender prescrita la acción, dado que ese hecho

no ha sido discutido, que la Administración municipal no ha aducido ni probado una posible

prescripción, y que el expediente no ofrece ningún elemento de prueba que prive

forzosamente de certeza a la fecha del 11-11-2021 como momento en que los interesados

tuvieron noticia del hecho dañoso.

Tercero

Consideraciones generales sobre la responsabilidad patrimonial de la CAR. El

carácter indemnizable de los daños morales

1. Nuestro Ordenamiento Jurídico (arts. 106.2 CE, arts. 32.1 y 34.1 LRJSP y arts. 65,

67, 81, 91.2 LPACAP), reconoce a los particulares el derecho a ser indemnizados de toda

lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor,

siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento, normal o anormal, de los

servicios públicos, entendido como cualquier hecho o actuación enmarcada dentro de la

gestión pública, sea lícito o ilícito, siendo necesario para declarar tal responsabilidad que la

parte reclamante acredite la efectividad de un daño material, individualizado y evaluable

económicamente, que no esté jurídicamente obligado a soportar el administrado y debiendo

existir una relación de causa a efecto, directa e inmediata, además de suficiente, entre la

actuación (acción u omisión) administrativa y el resultado dañoso para que la

responsabilidad de éste resulte imputable a la Administración; así, como, finalmente, que

ejercite su derecho a reclamar en el plazo legal de un año, contado desde la producción del

hecho o acto que motive la indemnización o desde la manifestación de su efecto lesivo.

2. Se trata de un sistema de responsabilidad objetiva y no culpabilístico que, sin

embargo, no constituye una suerte de seguro a todo riesgo para los particulares que, de

cualquier modo, se vean afectados por la actuación administrativa. En efecto, el sistema de

responsabilidad patrimonial objetiva no convierte a las Administraciones públicas en

aseguradoras universales de todos los riesgos con el fin de prevenir cualquier eventualidad

desfavorable o dañosa para los administrados, derivada de la actividad tan heterogénea de

las Administraciones públicas.

3. Como señala una consolidada doctrina jurisprudencial (por todas, STS, 3ª, de 21 de

marzo de 2007, RCas. núm. 6151/2002):

?...para apreciar la existencia de responsabilidad patrimonial de la Administración son precisos los

siguientes requisitos: a) la efectiva realidad del daño o perjuicio, evaluable económicamente e

individualizado en relación a una persona o grupo de personas. b) que el daño o lesión patrimonial

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sufrida por el reclamante sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal -es indiferente la

calificación- de los servicios públicos en una relación directa e inmediata y exclusiva de causa a efecto,

sin intervención de elementos extraños que pudieran influir, alterando, el nexo causal. c) ausencia de

fuerza mayor, y d) que el reclamante no tenga el deber jurídico de soportar el daño cabalmente por su

propia conducta?.

En parecidos términos, la STS, 3ª, de 21 de marzo de 2018 (RCas. núm. 5006/2016)

sintetiza los requisitos exigidos para la operatividad del instituto de la responsabilidad

patrimonial de la Administración por los arts. 139 y 141.1 LRJPAC (actualmente, arts. 32.1

y 34.1 LRJSP), que son:

?...daño efectivo, individualizado y evaluable económicamente; nexo causal entre el actuar de la

Administración y el resultado dañoso y lesión antijurídica en el sentido de ausencia de deber

jurídico del administrado de soportar el resultado lesivo?.

4. De cuanto acaba de exponerse, se desprende una primera conclusión: al igual que

sucede en cualesquiera otras reclamaciones de responsabilidad patrimonial, en este caso es

preciso analizar:

-Si los interesados han sufrido realmente los daños que afirman.

-Si esos daños están causalmente vinculados al actuar de la Administración, ?en una

relación, directa e inmediata y exclusiva, de causa a efecto, sin intervención de

elementos extraños que pudieran influir, alterando, el nexo causal? (STS de 21 de

marzo de 2007, antes citada).

-Si esos daños son constitutivos de una ?lesión antijurídica?, caracterizada por la

?ausencia de deber jurídico del interesado de soportar el resultado lesivo?. (STS de

21 de marzo de 2018).

-Si la cuantificación de los daños es correcta, de modo que el perjuicio sufrido sólo

puede ser resarcido mediante el reconocimiento y abono a los reclamantes de la

cantidad de dinero (indemnización) que solicitan.

5. Por lo demás, según el art. 217 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento

Civil (LEC), es carga de los interesados probar la concurrencia de los presupuestos a los que

la Ley anuda el nacimiento del derecho a la indemnización. Por ello, pesa sobre ellos la

carga de acreditar, no sólo los hechos en los que fundan su reclamación de responsabilidad,

sino, igualmente, la efectiva realidad de los perjuicios ocasionados y la procedencia de la

indemnización solicitada.

6. En su escrito de 6-3-2023, y para cuantificar el importe de la indemnización

reclamada, los tres interesados -la viuda y los hijos del Sr. B.L.- afirman que la actuación

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administrativa motivadora de la presente reclamación les ha provocado dos tipos de daños:

unos, estrictamente patrimoniales, que se habrían concretado en la ?pérdida de los restos

óseos? del fallecido y que cuantifican en 20.000 euros; y otros, de naturaleza moral, que

evalúan en 40.000 euros.

Desde luego, no es discutible que, en abstracto, las lesiones de naturaleza patrimonial

son indemnizables, cuestión diferente -que más adelante abordaremos- es si, en este

concreto caso, se ha producido o no un daño de tal índole y cuál sea su entidad. Pero,

centrándonos por el momento en el segundo concepto indemnizatorio incluido por los

interesados, cabe recordar que nuestros Tribunales, en los distintos Órdenes

Jurisdiccionales, han definido el daño moral como ?aquel que está representado por el

impacto o sufrimiento psíquico o espiritual que en la persona pueden desencadenar ciertas

conductas, actividades o, incluso, resultados, tanto si implican una agresión directa a

bienes materiales, como al acervo extrapatrimonial de la personalidad (...); daño moral es

así el infringido a la dignidad, a la estima moral...?. Por ejemplo, STS, Sala 4ª, de 12-12-

2007 (RCas 25/2007), citada por la STS, Sala 3ª, de 12-5-2014 (RCas 2043/2013).

El carácter indemnizable de los daños morales es una consecuencia inherente al

principio de reparación integral del daño, explicitado por los arts. 106.2 CE y 32.1 LRJSP

al establecer que los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que

sufran en ?cualquiera de sus bienes y derechos?. Esto es, no solo en los de índole o

contenido patrimonial, sino en todos aquellos que, cualquiera que sea su naturaleza, formen

parte de su patrimonio jurídico. Así lo hemos recordado, por ejemplo, en nuestro D.76/11 o,

más recientemente, en nuestros D.38/22 o D.50/23.

En este mismo sentido, la STS, Sala 3ª, de 12-6-2007 (RCas 9603/2003), con cita de

otras, razona sobre el daño moral que este resulta resarcible económicamente pues ?la

indemnización debe cubrir todos los daños y perjuicios sufridos hasta conseguir la

reparación integral de los mismos, y con ello la indemnidad del derecho subjetivo o del

interés lesionado?; y añade que ?la aplicación del principio de la reparación integral

implica que la misma comprende, dentro del ámbito de la responsabilidad patrimonial de

la Administración, los daños alegados y probados por el perjudicado, lo que supone la

inclusión de los intereses económicos valuables?.

Como explica la STS, Sala 4ª, de 11-6-2012 (RCas 3336/2011) ?la reparación del

daño o sufrimiento moral no atiende a la reintegración de un patrimonio, sino que va

dirigida, principalmente, a proporcionar en la medida de lo humanamente posible una

satisfacción como compensación al sufrimiento que se ha causado?. Por ello mismo, a

diferencia de lo que acontece con los bienes y derechos patrimoniales -que en el tráfico

jurídico ordinario tienen atribuida una valoración económica más o menos segura- en el

caso de los daños morales, ?lo que se valora es algo inmaterial y ajeno por completo a toda

realidad física evaluable? (D.76/11 o D.38/22), por lo que no existen criterios objetivos que

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permitan cuantificar el importe de la indemnización que sería necesaria para colocar al

perjudicado en una situación equivalente a la que disfrutaba antes de la lesión.

De ahí las dificultades que siempre plantea el determinar una indemnización por daño

moral. Al respecto, la STS, Sala 3ª, de 21-10-2011 (RCas 4161/2009) señala que: ?el

resarcimiento del daño moral por su carácter afectivo y de pretium doloris, carece de

módulos objetivos, lo que conduce a valorarlo en una cifra razonable, que siempre tendrá

un cierto componente subjetivo por lo que deben ponderarse todas las circunstancias

concurrentes en el caso. Y ello no implica en absoluto que se obvie o infrinja el principio

de reparación integral previsto en el artículo 141 de la Ley 30/1992, sino que su valoración

no es tasada y que admite una cierta subjetividad que no debe confundirse con

arbitrariedad?.

Ante esas dificultades de estimación, se ha considerado admisible acudir, como simple

referencia, a los baremos establecidos por la legislación sobre responsabilidad civil y seguro

en accidentes de circulación, pero en el buen entendimiento de que tales baremos, al estar

previstos normativamente para supuestos fácticos diferentes, no tienen aquí carácter

vinculante sino que solo pueden emplearse a título ?puramente orientativo, con la finalidad

de introducir criterios de objetividad en la determinación del «quantum» indemnizatorio?

(STS de 16-5-2012).

Cuarto

La responsabilidad patrimonial del Ayuntamiento en este caso. Relación de

causalidad y antijuridicidad de la lesión.

La proyección de las anteriores consideraciones al caso presente obliga a concluir que

en este caso existe inequívocamente una responsabilidad patrimonial imputable al

Ayuntamiento de Logroño. Algo que, por lo demás, aceptan el Instructor del expediente

(Propuesta de resolución de 22-6-2023) y los Servicios Jurídicos municipales (Informe de

18-8-2023).

1. Tanto los interesados como el Instructor del expediente y los Servicios Jurídicos del

Ayuntamiento coinciden: (i) en que, como consecuencia de una actuación imputable al

Ayuntamiento, se produjo el traslado de los restos mortales de D. L.A., sin conocimiento ni

consentimiento de sus familiares, desde el nicho en el que reposaban -el nº388, del Cuadro

6 del CML - hasta un osario común; (ii) en que ese traslado ha supuesto para los familiares

el extravío definitivo de tales restos, que ya resultan imposibles de identificar y recuperar;

y (iii) en que esa pérdida ha deparado a la esposa e hijos del fallecido un daño que no tenían

el deber jurídico de soportar.

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2. En cuanto a la presencia de una acción u omisión imputable a la Administración

local, es claro que el traslado de los restos de D. L.A. dentro del CML desde el nicho donde

se hallaban hasta el osario común fue una actuación no sólo realizada materialmente por el

Ayuntamiento (como explicita el Informe de 28-6-2023 reseñado en los Antecedentes de

Hecho) sino, además, ejecutada dentro del giro o tráfico administrativo, en tanto en cuanto

se verificó en el seno y como consecuencia de la prestación de un servicio de competencia

local.

En efecto, los municipios ostentan, ?en todo caso como competencias propias?, las

relativas a ?cementerios y actividades funerarias?, y todos los municipios, con

independencia de su población, deben prestar el servicio de ?cementerio? (arts. 25.2.k y

26.1.a) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases del Régimen Local).

Por otra parte, el CML, al igual que los de los Barrios de Varea y El Cortijo, son bienes

de titularidad municipal y naturaleza demanial, ?afectados al servicio público de

cementerio?, correspondiendo al Ayuntamiento de Logroño ?su dirección, administración

y conservación conforme a las disposiciones legales vigentes, al presente reglamento y

demás disposiciones que dicte el Ayuntamiento?. Así se expresa el art. 5º del Reglamento

de los Cementerios de la Ciudad de Logroño aprobado por el Ayuntamiento el 24-2-2014 (y

publicado en el BOR nº 26, del 28-2-2014).

3. En torno a la antijuridicidad del daño, esto es, a la existencia de un daño irrogado

a los perjudicados que éstos no tenían el deber jurídico de soportar, cabe añadir lo siguiente

a lo ya razonado por la Propuesta de resolución y por la Asesoría Jurídica municipal.

A) El ejercicio de las competencias locales en materia de ?cementerios y actividades

funerarias? debe obedecer a dos finalidades esenciales, que se corresponden con dos formas

paradigmáticas de la actividad administrativa: la actividad de policía y la de servicio

público.

-La primera finalidad es de índole higiénico-sanitaria, y en la CAR, es objeto de

regulación por el Reglamento de Policía Sanitaria Mortuoria, aprobado por Decreto

30/1998, de 27 de marzo. Ese Reglamento fue dictado en el ejercicio de las competencias

que la CAR ostenta para el desarrollo legislativo y la ejecución de la legislación básica del

Estado en materia de ?sanidad? (arts. 149.1.16 CE y 9.5 EAR´99), según este Consejo

recordó en su D.5/98, que fue emitido con ocasión del procedimiento reglamentario que

concluyó con la aprobación del referido Decreto 30/1998.

La vinculación de las competencias locales en materia de cementerios a la actividad

de policía sanitaria queda explicitada por el art. 42.3.e) de la Ley 14/1986, de 25 de abrir,

General de Sanidad, a cuyo tenor ?los Ayuntamientos, sin perjuicio de las competencias de

las demás Administraciones Públicas, tendrán las siguientes responsabilidades mínimas en

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relación al obligado cumplimiento de las normas y planes sanitarios: e) Control sanitario

de los cementerios y policía sanitaria mortuoria?. Parecido tenor puede encontrarse en el

art. 71.1.e) de la Ley 2/2002, de 17 de abril, de Salud de La Rioja.

-La segunda finalidad que ha de perseguirse en el ejercicio de esas competencias

locales -y es la que interesa a efectos de este Dictamen- es la prestación de un servicio

público dirigido a destinatarios concretos: los familiares y allegados de las personas

fallecidas. En este sentido, como con precisión describe el propio Reglamento municipal de

24-2-2014, entre los principios que deben inspirar la ejecución de esa competencia local se

encuentran ?la consecución de la satisfacción del ciudadano? así como ?intentar paliar el

sufrimiento de los familiares y allegados de los sufrientes vinculados a la prestación del

servicio?.

B) Como nos enseñan las más variadas disciplinas científicas (la antropología, la

historia, la psicología), los hombres -tal vez desde los mismos albores evolutivos del género

homo- han conferido especial dignidad a los restos mortales de aquellos de sus semejantes

por los que han sentido afecto o estima, a cuyo efecto han venido observando muy diversas

prácticas (inhumaciones, incineraciones, observancia de ritos, construcción de monumentos

funerarios?).

Tales comportamientos obedecen fundamentalmente a la necesidad de facilitar a los

vivos la adaptación psicológica a la ausencia del ser querido mediante la conservación de

los restos de éste en un lugar cierto y conocido por sus deudos, y al que estos puedan acudir

para honrar ritualmente su recuerdo. Para muchas personas, además, esa finalidad concurre

con el deseo de que su propio cuerpo descanse tras la muerte junto a los de sus allegados o

familiares. En fin, para quienes, por motivos religiosos o espirituales, albergan creencias

trascendentes, la preservación del cuerpo mortal puede vincularse a la esperanza de una vida

futura.

Conforme a esas concepciones culturales ancestrales, al ser humano se le preserva,

incluso tras su muerte, un reducto de dignitas¸ que se proyecta no solo sobre su memoria

sino también sobre sus restos físicos. Fiel heredero de esa tradición, el Derecho Positivo

español, aun estableciendo que la muerte determina el fin de la personalidad (art. 32 CC),

otorga una específica tutela penal al ?respeto debido a la memoria de los muertos?, pues el

art. 526 CP tipifica como delito la conducta de quien, faltando a ese respeto ?violare los

sepulcros o sepulturas, profanare un cadáver o sus cenizas o, con ánimo de ultraje,

destruyere, alterare o dañare las urnas funerarias, panteones, lápidas o nichos?.

En esa idea de fondo (el respeto a los muertos y el servicio a sus allegados), late una

de las razones por las que el Ordenamiento Jurídico español atribuye a las Administraciones

Públicas (en este caso, a las locales) el ejercicio de competencias en materia de cementerios

y actividades funerarias, y les encomienda el cuidado, conservación y acondicionamiento

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de espacios físicos adecuados a tales fines, así como el desarrollo en ellos del conjunto de

actividades que, por ejemplo, enumeran los arts. 5, 6, 7 y 9 del Reglamento municipal de

24-2-2014 al que ya hemos hecho referencia.

En particular, de acuerdo con el art. 5 del Reglamento, son competencias del

Ayuntamiento de Logroño:

?a) El cuidado, limpieza y acondicionamiento del cementerio, incluida la gestión de residuos

procedentes de la evacuación y limpieza de las unidades de enterramiento que no sean restos humanos.

b) La distribución y concesión de las unidades de enterramiento, así como la declaración de su

extinción o prórroga, en su caso.

c) La percepción de derechos y tasas que procedan por la ocupación de terrenos y licencias de obras.

d) La inhumación, exhumación y traslado de cadáveres, restos cadavéricos, restos humanos y cenizas

y la reducción de restos cadavéricos dentro de los Cementerios municipales.

e) Llevar el registro de sepulturas en el que constarán:

-las inhumaciones en las distintas unidades de enterramiento

-las exhumaciones

- las reducciones de restos

- los traslados de restos en los recintos del cementerio

- los derechos de concesión de suelo, panteón, nicho, columbario etc., y plazo de la concesión

f) Cualesquiera otras que les sean atribuidas por el Estado o la Comunidad Autónoma de La Rioja.?

Por otra parte, además de ?llevar el registro de sepulturas? (art. 5.e del Reglamento),

corresponde también al Ayuntamiento la ?concesión y reconocimiento de derecho funerario

sobre unidades de enterramiento de construcción municipal?, la ?toma de nota y registro

de la designación de los beneficiarios del derecho funerario?, la ?autorización para ?

traslado de cadáveres y restos humanos y cadavéricos? y la ?llevanza de los libros de

Registro, practicando en ellos los asientos correspondientes, que deberán comprender como

mínimo: inhumaciones, cremaciones, unidades de enterramiento y concesiones de derecho

funerario otorgadas a particulares? (art. 9 del Reglamento municipal).

C) Avanzando en nuestro análisis, cuando falleció el Sr. B.L. en el año 2010, su esposa

e hijos solicitaron del Ayuntamiento de Logroño la concesión de un ?derecho funerario?

para el enterramiento de D. L.A.

Conforme al Capítulo III del Reglamento municipal (arts. 14 y ss), ese derecho

funerario, ?atribuye a su titular el uso exclusivo del espacio o unidad de enterramiento

asignada, a los fines de inhumación de cadáveres, cenizas o restos, según su clase, durante

el tiempo fijado en la concesión?. El derecho funerario (que no transmite ?al titular la

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propiedad del suelo?, pues el cementerio es un bien demanial de propiedad municipal) ?se

adquiere, previa solicitud del interesado, mediante el pago de los derechos que establezcan

las tarifas vigentes al momento de la solicitud?.

De ese derecho son titulares las personas indicadas en el art. 16 del Reglamento

municipal, en el caso que nos atañe, lo eran las personas que solicitaron la concesión del

derecho, esto es, la esposa e hijos de D. L.A.

En definitiva, el derecho funerario constituye un ius in re aliena de naturaleza

típicamente concesional, pues nace a la vida jurídica como consecuencia de un acto

administrativo mediante el que una Administración Pública otorga a un sujeto determinado

el derecho al uso privativo de un bien demanial, bajo ciertas condiciones y durante un

periodo temporalmente limitado.

En este caso, el derecho de los interesados tenía por objeto una concreta unidad de

enterramiento (el nicho cadavérico nº 388 del Cuadro 6 del CML). Pues bien, el art. 25 del

Reglamento municipal regula la duración temporal del derecho al uso de nichos cadavéricos,

que, una vez concedido, puede disfrutarse durante un ?[p]eriodo inicial de 10 años, con una

prórroga como máximo por 10 años, en un único periodo, o en dos periodos quinquenales

(5 años)?. Esa prórroga ?será voluntaria para el titular concesional, y su otorgamiento

potestativo para el Ayuntamiento, que podrá denegarla por razones de interés público, o de

espacio disponible para nuevos enterramientos?. Con todo, el art. 25 del Reglamento prevé

también un disfrute por un ?[p]eriodo de 50 años, prorrogable por otros 25 años, con

posibilidad de concesionarse con anterioridad a su utilización.? En cualquier caso, ?la tasa

a abonar se determinará en la Ordenanza Fiscal?.

Según se ha recogido en los Antecedentes de Hecho, los interesados habían ejercido

ya su derecho funerario durante el periodo inicial de 10 años (del 30-5-2010 al 30-5-2020),

y en el mes de agosto de 2020 solicitaron una renovación por cinco años, abonando el

importe de la tasa correspondiente (195, 21 euros). Esa renovación les fue concedida, desde

el 31-5-2020, mediante Resolución de Alcaldía de 11-8-2020, de suerte que su derecho de

uso continuaba vigente hasta el 30-5-2025 y, por tanto, lo estaba en el momento en el que

se produjo el traslado al osario común de los restos de D. L.A., que tuvo lugar en una fecha

no determinada, pero que los propios encargados de la gestión del CML sitúan

verosímilmente entre diciembre de 2020 y marzo de 2021 (Informe de 28-6-2023).

Durante el periodo comprendido entre el 31-5-2020 y el 30-5-2025, el traslado de los

restos de D. L.A. desde el Nicho 388/6 a otra unidad de enterramiento del mismo cementerio

hubiera exigido ?el consentimiento de los titulares? del derecho de uso de aquel Nicho

388/6, esto es, el consentimiento de los reclamantes. Es taxativo al respecto el art. 38 del

Reglamento municipal.

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Sin embargo, quienes ejecutaron tal traslado lo hicieron sin contar con ese

consentimiento y sin siquiera ponerlo en conocimiento previo de los titulares del derecho

de uso. Derecho que se vio, así, vulnerado y privado de toda eficacia. Además, como se ha

indicado ya, al haberse depositado los restos en el osario común, resulta ya imposible

localizarlos e identificarlos y, por tanto, restituirlos, individualizados, a la misma unidad de

enterramiento en la que se encontraban o a otra semejante.

Conforme se ha indicado ya, el Ayuntamiento -que había concedido ese derecho de

uso y debía de tener consignado su otorgamiento en el correspondiente registro

administrativo- estaba obligado a velar por su adecuado ejercicio y a llevar un adecuado

control del periodo de tiempo en el que sus titulares podían disfrutar de él, periodo que no

había concluido cuando los restos de D. L.A. fueron llevados -además, sin que sus familiares

lo supieran ni lo autorizaran- al osario común.

D) En estas condiciones, no parecen precisos complicados razonamientos para

convenir en que esa actuación municipal ha generado a los reclamantes un resultado dañoso,

plenamente incardinable en la categoría del daño moral, en la medida en que se proyecta

directamente sobre la esfera íntima de las personas (en este caso, sobre el ámbito afectivo

de los reclamantes) y no tanto sobre bienes o derechos de contenido patrimonial o

económico.

Resulta enteramente comprensible -está en la naturaleza misma de las cosas- la

zozobra y el sentimiento de pérdida que los reclamantes afirman experimentar, pues han

pasado de disponer de un lugar concreto en el que sabían depositados los restos de su padre

y esposo, a verse privados no sólo del derecho de uso de ese espacio físico, sino, mucho

más allá, de la posibilidad de acudir a aquel lugar con la seguridad de hallarse allí su familiar

y del control y disposición sobre sus restos; que por otra parte no podrán ya recuperar.

4. Para concluir, es también evidente que en este caso no concurrió ningún factor que

excluya o mitigue la relación de causalidad (intervención de los perjudicados o de un tercero

ajeno a los servicios municipales); y lo es también que la actuación municipal no se vio

forzada o condicionada por ninguna fuerza mayor que impidiera la debida custodia de los

restos mortales de D. L.A.

Llevar un control mínimamente riguroso sobre la identidad de los restos que se

encuentran depositados en los distintos nichos de titularidad municipal así como sobre el

periodo de tiempo en el que pueden seguir estándolo (repárese en que es el propio

Ayuntamiento el que gestiona el otorgamiento de tales derechos de uso y recauda por ello la

tasa correspondiente) no parece que sea una tarea que exija el despliegue de medios

desproporcionados o que requiera de una diligencia extraordinaria, sino simplemente actuar

conforme a unos estándares de servicio básicos y a unas reglas elementales de prudencia.

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Desde luego, transportar unos restos que estaban depositados en un nicho hasta el

osario común constituye una actuación que produce efectos irreversibles, y no se explica

que fuera ejecutada sin que, previamente, se hubieran realizado unas sencillas labores de

comprobación: Para evitar el error, hubiera bastado cotejar el número de nicho (nº 388,

Cuadro 6) con los datos que a buen seguro constan en el correspondiente registro, atinentes

tanto a la identidad de los titulares del derecho a usarlo como al periodo de vigencia de tal

derecho. Bien lejos de observar esa diligencia debida, el traslado se produjo y, además, en

condiciones tales que los servicios municipales ni siquiera han sido capaces de precisar en

qué fecha concreta.

Todo ello pone en evidencia el poco cuidado que puso la Administración municipal

en la custodia de los restos de D. L.A. y, en definitiva, en el respeto a los derechos de sus

familiares.

Quinto

La indemnización

Llegados al punto de establecer la indemnización que deban percibir los reclamantes,

y a la vista del contenido de la reclamación, este Consejo Consultivo considera preciso hacer

una aclaración previa.

A) Los interesados incluyen, dentro de las partidas indemnizatorias que figuran en su

escrito de 6-3-2023, un importe de 20.000 euros por la ?pérdida de los restos óseos? del

fallecido. Sin embargo, además de que la cuantía concreta aparece vacía de cualquier

elemento probatorio que la sustente, tal petición no resulta atendible por razón de su propio

concepto. Desde el punto de vista estrictamente material, los ?restos óseos? de D. L.A. no

son un objeto que poseyera un valor económico intrínseco o que fuera susceptible de generar

a los familiares del fallecido un rendimiento económico mediante su explotación. Desde

luego, ninguna prueba se ha aportado en tal sentido.

A nuestro juicio, el daño netamente patrimonial se ciñe aquí al hecho de haber

abonado una cuota tributaria (debida por el devengo de una tasa) a cambio de la recepción

de un servicio municipal (derecho al uso de un bien municipal durante cinco años) que, sin

embargo, no se ha prestado. Ese importe (195,21 euros) sí debe serles abonado a los

reclamantes, con los intereses legales correspondientes desde la fecha en que lo ingresaron.

B) Como se ha anticipado ya, la conservación de los restos mortales de D. L.A. en un

lugar concreto, digno, identificado y visitable tenía para su esposa e hijos un sentido de otro

orden (afectivo, espiritual o simbólico), por lo que el extravío de tales restos les ha

generado, más que un daño patrimonial, un perjuicio eminentemente moral.

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Aunque no existan criterios o fuentes normativas que permitan cuantificar

objetivamente una indemnización debida por un daño como el ahora examinado, este

Consejo, como ha hecho en otras ocasiones (D.38/22, D.44/23 o D.50/23 por solo citar

algunos ejemplos), considera necesario asumir, como referencia puramente orientativa, el

baremo establecido en el Anexo de la Ley sobre responsabilidad civil y seguro en la

circulación de vehículos a motor (TR aprobado por RD-Leg 8/2004, de 29 de octubre) tal

como ha sido reformado por Ley 35/2015, de 22 de septiembre, de reforma del sistema para

la valoración de los daños y perjuicios causados a las personas en accidentes de circulación

y desarrollado por la Resolución de 2-2-2021, de la Dirección General de Seguros y Fondos

de Pensiones (BOE de 19-2-2021), que fija las cuantías de tal baremo para el año 2021.

Este año 2021 es el último de los dos en los que, según conjetura el Informe de 28-6-2023,

pudo producirse el traslado inconsentido de los restos de D. L.A., traslado que debió de

tener lugar entre diciembre de 2020 y marzo de 2021.

A partir de ahí, a nuestro juicio resultan factores relevantes a ponderar para aquilatar

debidamente la indemnización:

(i) La indudable proximidad de parentesco entre el fallecido y tres de los reclamantes

(aquel era padre de éstos) y el hecho de que la cuarta reclamante era la propia esposa

del finado;

(ii) La circunstancia de que los reclamantes hubieran renovado la concesión muy

pocos meses antes (mayo de 2020) del momento en que debió de tener lugar el traslado

(entre diciembre de 2020 y marzo de 2021), conducta que resulta demostrativa de su

voluntad de que los restos de D. L.A. siguieran depositados en el Nicho 388/6 y de su

deseo de poder visitarlos allí, al menos, hasta mayo de 2025;

(iii) La irreversibilidad de resultado producido;

(iv) La relevancia simbólica que presentan los restos mortales de un padre y un esposo

y la previsible importancia que su conservación y custodia revestía para sus familiares;

y

(v) en un sentido contrario, el amplio lapso de tiempo que ya había transcurrido desde

el fallecimiento de D. L.A. hasta el momento en que tuvo lugar el traslado (más de

diez años).

Pues bien, considerando conjuntamente todos esos parámetros y circunstancias y a la

vista de las cuantías señaladas en la Tabla 1.a) del Baremo (Indemnizaciones por causa de

muerte, perjuicio personal básico) se considera razonable una indemnización de 8.000 euros

para la esposa de D. L.A. y de 5.000 euros para cada uno de sus hijos.

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Los Servicios Jurídicos aluden en su informe de 18-8-2023 a una Sentencia de 28-7-

2008 dictada por el Juzgado de lo Contencioso administrativo nº 2 de Logroño en un

supuesto semejante; y, sobre la base del importe establecido en aquella ocasión (2.000

euros), proponen aquí una indemnización muy parecida (2.552 euros). Sin embargo, en

aquel asunto la relación de parentesco entre la reclamante y la persona fallecida era más

lejana que ahora (nieta-abuela, frente a hijos-padre y esposa-esposo) y el tiempo

transcurrido desde el fallecimiento era mayor (34 años frente a algo más de diez).

Sin que proceda alejarse excesivamente de aquel rango cuantitativo, las diferencias

observadas sí justifican un aumento razonable de la indemnización hasta los 8.000 y 5.000

euros que para este caso consideramos apropiados.

CONCLUSIONES

Primera

A juicio de este Consejo Consultivo, la presente reclamación debe ser estimada.

Segunda

Procede establecer una indemnización de 8.000 euros a favor de la Sra. R.A.G., de

5.000 euros a favor de cada uno de los Sres. B.A., y añadir a esas tres cuantías otra adicional

por importe de 195,21 euros; importes estos que deberán abonarse en metálico con cargo a

la partida presupuestaria correspondiente.

Este es el Dictamen emitido por el Consejo Consultivo de La Rioja que, para su

remisión conforme a lo establecido en el artículo 53.1 de su Reglamento, aprobado por

Decreto 8/2002, de 24 de enero, expido en el lugar y fecha señalados en el encabezamiento.

José Ignacio Pérez Sáenz

PRESIDENTE DEL CONSEJO CONSULTIVO