Dictamen de Consejo Consultivo de La Rioja D.054/01 de 2001

Contestacion

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En Logroño, a 5 de diciembre, de 2001, el Consejo Consultivo de La Rioja, reunido

en su sede provisional, con asistencia de su Presidente, D. Joaquín Espert y Pérez-

Caballero, de los Consejeros D. Antonio Fanlo Loras, D. Pedro de Pablo Conteras, Dª

María del Bueyo Díez Jalón, D. José Mª Cid Monreal y del Letrado-Secretario General, D.

Ignacio Granado Hijelmo, actuando como ponente Dª María del Bueyo Díez Jalón, emite,

por unanimidad, el siguiente

DICTAMEN

54/01

Correspondiente a la consulta elevada al Consejo Consultivo de La Rioja, a

instancia del Excmo Sr. Consejero de Salud y Servicios Sociales del Gobierno de La Rioja,

sobre el Proyecto de Decreto de autorizaciones sanitarias de funcionamiento de las

actividades, industrias y establecimientos alimentarios en la Comunidad Autónoma de La

Rioja.

ANTECEDENTES DE HECHO

Antecedentes del asunto

Primero

La Consejería de Salud y Servicios Sociales ha elaborado un Proyecto de Decreto

de autorizaciones sanitarias de funcionamiento de las actividades, industrias y

establecimientos alimentarios de la Comunidad Autónoma de La Rioja.

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Segundo

El 11 de septiembre de 2001, por el Centro Gestor, la Dirección General de Salud

de la Consejería de Salud y Servicios Sociales del Gobierno de La Rioja remite a la

Secretaria General Técnica el borrador del Decreto referido, poniendo en su conocimiento

que se ha dado cumplimiento al trámite de audiencia.

Tercero

Consta en el expediente administrativo (documentos nº 3 y 4º) que se ha dado

audiencia y que han presentado alegaciones, la Federación de Empresarios de La Rioja y

la Unión Sindical Obrera.

Cuarto

El 3 de octubre de 2001 la Secretaría General Técnica de la Consejería de

Desarrollo Autonómico y Administraciones Públicas del Gobierno de La Rioja emite

informe favorable al referido borrador de Decreto.

Quinto

El 6 de noviembre de 2001 por el Servicio Jurídico de dicha Consejería se emite

informe favorable a la referida norma reglamentaria proyectada, si bien con ciertas

consideraciones sobre su articulado.

Sexto

El 15 de noviembre de 2001 por el Secretario General Técnico de Salud y Servicios

Sociales se evacua la Memoria justificativa del borrador del Decreto de autorizaciones

sanitarias de funcionamiento de las actividades, industrias y establecimientos alimentarios

en la Comunidad Autónoma de La Rioja.

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Antecedentes de la consulta

Primero

Por escrito fechado el 16 de noviembre del 2001, registrado de entrada en este

Consejo el 21 de noviembre, el Excmo. Sr. Consejero de Salud y Servicios Sociales,

remite al Consejo Consultivo de La Rioja para dictamen el expediente tramitado sobre el

asunto referido.

Segundo

Mediante escrito de 21 de noviembre de 2001, registrado de salida el día 22 del

mismo mes y año, el Sr. Presidente del Consejo Consultivo de La Rioja procedió, en

nombre del mismo, a acusar recibo de la consulta, a declarar provisionalmente la misma

bien efectuada, así como la competencia del Consejo para evacuarla en forma de dictamen.

Tercero

Designado ponente el Consejero señalado en el encabezamiento, la correspondiente

ponencia quedó incluida, para debate y votación, en el orden del día de la sesión del

Consejo Consultivo convocada para la fecha allí mismo señalada.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

Primero

Necesidad del dictamen del Consejo Consultivo y su ámbito

Atendiendo a lo dispuesto en el artículo 11 de la Ley 3/2001, de 31 de mayo,

reguladora del Consejo Consultivo, éste órgano deberá ser consultado en los siguientes

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asuntos: ?c) Proyectos de reglamentos o de disposiciones de carácter general que se

dicten en desarrollo o ejecución de leyes estatales o autonómicas?; y de igual modo lo

expresa el artículo 8.4, c) de su Reglamento aprobado por el Decreto 33/1996, de 7 de

junio, habrá de recabarse el dictamen del Consejo Consultivo, salvo que se solicite del

Consejo de Estado, entre otros en relación con: ? c) Proyectos de reglamentos o

disposiciones de carácter general que haya de dictar el Consejo de Gobierno de la

Comunidad Autónoma de La Rioja en ejecución o desarrollo de las Leyes estatales o

autonómicas y sus modificaciones y, en los mismos términos, los reglamentos

independientes?.

Nos hallamos ante un reglamento ejecutivo o de desarrollo de una ley estatal que da

cumplimiento a la remisión normativa contenida, específicamente en el artículo 25.1º de la

Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad.

La elevación de la consulta sobre esta materia al Consejo Consultivo de La Rioja

goza de un carácter preceptivo por tratarse de un procedimiento de elaboración de una

disposición de carácter general de las denominadas ?ejecutivas? . La preceptividad del

dictamen del Consejo de Estado o en su caso, de los Órganos Consultivos de las

Comunidades Autónomas, en el procedimiento de elaboración de disposiciones de carácter

general, ha sido recordada por reiterada Jurisprudencia del Tribunal Supremo, en SS. TS

22-5-91, Ar. 4337; 23-12-91, Ar. 302; 20-1-92, Ar. 622; 16-1-93, Ar. 342; 27-5-93, Ar.

10204; 14-9-94, Ar. 6969; 17-3-95, Ar. 2646; 27-11-95, Ar. 8944; 13-3-96, Ar. 2126; 15-7-

96, Ar. 6394; 28-1-97, Ar. 534; 28-1-97, Ar. 1220; 3-2-97, Ar. 1552; 26-2-98, Ar. 1413;

17-4-98, Ar. 3374; 9-6-98, Ar. 4551; 26-9-98, Ar. 6667; 28-9-98, Ar. 7626; 19-10-98, Ar.

7641; 18-11-98, Ar. 9944; 24-11-98, Ar. 9949 y 17-1-00, Ar. 263.

En esta misma línea, la doctrina legal de este Consejo Consultivo ha abundado en la

obligatoriedad del dictamen en el supuesto que se informa, reglamentos de desarrollo de

una Ley, sea estatal o autonómica, y así citar los Dictámenes 5/97; 6/97; 7/97; 13/97;

17/97; 22/97; 23/97; 29/97; 3/98 y 7/99 entre otros.

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En cuanto al ámbito de nuestro dictamen sobre la materia, según se ha manifestado

en reiteradas ocasiones por este Órgano Consultivo procede, un juicio de estatutariedad ,

examinando la adecuación del texto reglamentario propuesto al Estatuto de Autonomía y

por extensión, al bloque de constitucionalidad definido en el artículo 28.1º de la Ley

Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional (en adelante LOTC), en el

que aquél se inserta, amen de la procedencia de un juicio de legalidad , esto es, de

adecuación de lo proyectado en la norma reglamentaria que se somete a consulta a la Ley

que le sirve de cobertura o a la que pretende desarrollar dando cumplimiento a la remisión

normativa que la misma contiene.

En resumen, de nuestra función genérica, cual es velar por la satisfacción del

principio de legalidad y canalizar la mayor eficacia de la Administración en el

cumplimiento de sus fines, derivan tres importantes aspectos cuyo cumplimiento se

pretenden satisfacer en la evacuación del presente dictamen:

a) Auxiliar a la autoridad que eleva la consulta a los efectos del ejercicio de sus

competencias;

b) Garantizar que el órgano o autoridad consultante actúe en los términos del

mandato contenido en el artículo 103 Const., esto es, servir con objetividad a

los intereses generales;

c) Constituir un control previo, que tiene su expresión en los dictámenes

evacuados que deben revestir las características de objetividad para procurar el

correcto hacer del Gobierno y de la Administración Autonómica en los

términos empleados por el Título IV Const. (S. TS 16-7-96, Ar. 6428).

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Segundo

Enjuiciamiento sobre el cumplimiento de los trámites del procedimiento para la

elaboración de disposiciones de carácter general establecido en la Ley 3/1995

y normativa complementaria

Este Consejo Consultivo viene insistiendo reiteradamente en la necesidad de

cumplir, no sólo formalmente, sino en profundidad y con rigor, la normativa sobre un

procedimiento administrativo especial, cual es el de la elaboración de disposiciones de

carácter general que tras su aprobación, publicación y entrada en vigor, pasarán a integrar

el sistema de fuentes del Derecho Administrativo, y a través del cual se ha de canalizar

adecuadamente el ejercicio de una de las potestades más intensas de la Administración cual

es, la reglamentaria.

En el presente caso, se ha de someter a enjuiciamiento si se han cumplido los

trámites establecidos en los artículos 67 y 68 de la Ley 3/1995, de 8 de marzo, del

Gobierno y Administración de la Comunidad Autónoma de La Rioja.

A) Iniciación: El proyecto reglamentario que se somete a consulta ha sido iniciado

por el órgano competente, Consejería Salud y Servicios Sociales del Gobierno de La Rioja

(artículo 67.1º Ley 3/1995).

B) Memoria Justificativa: El mismo va acompañado de la memoria expresiva del

marco jurídico en que se inserta la norma, así como la justificación de su oportunidad y

adecuación (artículo 67.2º Ley 3/1995).

C) Estudio Económico: En la Memoria justificativa del proyecto del Decreto se

justifica la innecesariedad del estudio económico expreso al no conllevar constes

económicos directos.

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D) Tabla de vigencias y Disposiciones afectadas: : No aparece en el expediente

administrativo.

E) Informe de la Asesoría Jurídica del Gobierno de La Rioja: También se ha

sometido la norma proyectada al dictamen de la Asesoría Jurídica y así obra en el

documento nº 6 del expediente con dos folios (artículo 67.4º Ley 3/1995).

F) Información pública y audiencia corporativa: Dispone el artículo 68 Ley 3/1995

que, ? 1º.Los proyectos con carácter de disposición general, cuando la Ley lo disponga o

así lo acuerden el Consejo de Gobierno o Consejero correspondiente, se someterán a

información pública ? y el párrafo 3º del precepto asimismo establece que, ?Podrán acceder

a la información pública y presentar alegaciones los ciudadanos, las organizaciones y

asociaciones reconocidas por la Ley, así como las demás personas jurídicas, públicas y

privadas ?.

Este trámite ? en el que viene también insistiendo este Consejo en numerosos

Dictámenes ? ha sido adecuadamente cumplido en la tramitación de la disposición general

objeto de nuestro examen.

De esta forma queda documentado en el expediente el envío del borrador de la

norma reglamentaria proyectada a los sectores afectados, habiendo recibido aportaciones

de la Federación de Empresarios de La Rioja (documento nº 3) y de la Unión Sindical

Obrera (documento nº 4).

Ahora bien, no consta en el expediente que se haya dado audiencia a las

Asociaciones de Consumidores y Usuarios que estimamos resulta tramite preceptivo a

tenor de su legislación reguladora, habida cuenta la materia sobre la que versa la

disposición proyectada.

Analizado el iter procedimental, hemos de concluir que la Administración

Autonómica ha dado cumplimiento al procedimiento de elaboración de Reglamentos, no

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obstante, este Consejo advierte que no se ha acompañado la tabla de disposiciones

afectadas por el proyecto de reglamento que se informe, mas no se erige en causa o vicio

constitutivo ni de nulidad ni de anulabilidad de la norma (artículos 62.2º y 63 LRJ-PAC).

Así lo ha confirmado entre otras, la Sentencia del TS de 31 de mayo de 2000 (Ar. 5127).

Tercero

Competencia de la Comunidad Autónoma de La Rioja para regular la materia

objeto del proyecto del Decreto consultado

La competencia de la Comunidad Autónoma de La Rioja constituye el primer y

esencial presupuesto para la validez de cualquier clase de disposición, -tanto legal como

reglamentaria -, que pretendan elaborar sus órganos.

En la Exposición de Motivos de la norma proyectada y en la Memoria justificativa

del mismo se solventa la competencia de la Comunidad Autónoma de La Rioja para

dictarla. Y todo ello se fundamenta en la cita de varias disposiciones estatales que

constituyen la legislación básica del Estado en el sentido expuesto en el artículo 149.1.16ª

C.E.

El título competencial de la Comunidad Autónoma dentro, del marco de la

legislación básica del Estado, para reglamentar la materia que nos ocupa se halla en el

artículo 9.5 del Estatuto de Autonomía (aprobado por la L.O. 3/1982, de 9 de junio,

modificado por las L.O. 3/1994, de 24 de marzo y 2/1999, de 7 de enero), a cuyo amparo le

compete a la Comunidad Autónoma de La Rioja, en el marco de la legislación básica del

Estado, el desarrollo legislativo y la ejecución en las siguientes materias:? 5. Sanidad e

higiene?.

Del mismo modo y en cuanto que el proyecto redunda en beneficio de los

consumidores, manifestado en el control, previa autorización sanitaria de funcionamiento,

de las industrias y establecimientos alimentarios en la Comunidad Autónoma de La Rioja,

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también sirve de título competencial el contenido en el artículo 9.3 del Estatuto de

Autonomía, a saber: ?3. Defensa del consumidor y usuario, de acuerdo con las bases y la

ordenación de la actividad económica general y la política monetaria del Estado, las bases

y coordinación general de la sanidad en los términos de lo dispuesto en los artículos 38,

131 y en los números 11, 13 y 15 del apartado 1 del artículo 149 de la Constitución ?.

En la Exposición de Motivos del Decreto proyectado se hace abundante mención al

marco de la legislación básica del Estado en que se inserta la norma, y así se citan:

- La Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad.

- El Real Decreto 1712/1991, de 29 de noviembre, sobre Registro General

Sanitario de los Alimentos.

- El Real Decreto 1945/1983, de 22 de junio, por el que se regulan las

infracciones y sanciones en materia de defensa del consumidor y de la

producción agroalimentaria.

- El Real Decreto 50/1993, de 15 de enero, por el que se regula el control oficial

de los productos alimenticios.

- El Real Decreto 1397/1995, de 4 de agosto, por el que se aprueban medidas

adicionales sobre el control oficial de productos alimenticios.

- El Real Decreto 2207/1995, de 28 de diciembre, por el que se establecen las

normas de higiene relativas a los productos alimenticios.

Resulta significativa la cita que la norma proyectada hace de la legislación básica

del Estado en que se inserta, más no hace mención alguna a los títulos estatutarios en los

que se ampara el ejercicio de la competencia de la Comunidad Autónoma de La Rioja,

siendo así que éstos son los únicos atributivos de competencias mientras que la legislación

básica tiene tan solo una virtualidad no atributiva de los mismos. Por ello, sería

conveniente a juicio de este Consejo Consultivo, que se deje constancia clara y precisa en

el preámbulo del reglamento proyectado, junto a las normas básicas del Estado, de los

títulos competenciales estatutarios que ostenta La Rioja.

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Cuarto

Sobre el rango reglamentario de la norma proyectada

Aclarado el título competencial autonómico, es preciso adentrarnos en el análisis

del rango que se le concede al proyecto en cuestión.

A tenor del artículo 1 de la norma proyectada y elevada a informe a este Órgano

Consultivo, ?El presente Decreto tiene por objeto la regulación de las autorizaciones

sanitarias de funcionamiento de las actividades, industrias y establecimientos alimentarios

de la Comunidad Autónoma de La Rioja estableciendo las condiciones y requisitos que han

de cumplir para obtener la correspondiente autorización?.

Sobre el rango reglamentario del proyecto, su norma habilitante es la legislación

básica del Estado de conformidad, por ende, con los títulos competenciales autonómicos

anteriormente relacionados. La ley que habilita concretamente a la Administración

Autonómica y al Poder Ejecutivo Autonómico para tramitar y aprobar el Reglamento, es la

Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad.

En concreto, el articulo 25.1º de dicha Ley 14/1986, de 25 de abril, dispone

literalmente que, ? La exigencia de autorizaciones sanitarias, así como la obligación de

someter a registro por razones sanitarias a las Empresas o productos, serán establecidas

reglamentariamente, tomando como base lo dispuesto en la presente Ley ?.

Nos hallamos ante un Reglamento ejecutivo, esto es, que trae su habilitación en la

remisión normativa expresada en una norma de superior rango que autoriza al Poder

Ejecutivo al desarrollo de la misma, ? remisión normativa?.

En la terminología pacíficamente aceptada por la doctrina científica y la

jurisprudencia, - quedando ceñido el ejercicio de la potestad reglamentaria de las

Administraciones Públicas a los principios de legalidad, reserva de ley y jerarquía

normativa -, la remisión que contiene la ley a un futuro desarrollo reglamentario, hace que

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el producto de la misma se denomine reglamentos ejecutivos y que tienen por finalidad

completar, desarrollar o concretar lo que en la ley aparece regulado de modo más genérico

o en forma principal dejando a la Administración un espacio regulativo a rellenar por

medio del Reglamento en el que se precise todo el casuismo de desarrollo que puede exigir

la situación o la compleja actuación administrativa sobre ella.

Quinto

Observaciones sobre el contenido del proyecto

A juicio de este Consejo Consultivo, el Proyecto de Decreto sometido a nuestro

dictamen, en la medida en que sus prescripciones se acomodan a las habilitaciones

contenidas en la Ley estatal General de Sanidad y sus disposiciones reglamentarias, es

conforme al Ordenamiento Jurídico. Sin embargo, se han de advertir las siguientes

matizaciones sobre su articulado:

- Artículo 7.3º se refiere el precepto al régimen del silencio administrativo en los

expedientes de autorizaciones sanitarias. Pues bien, la falta de resolución

expresa por la Administración, -Dirección General de Salud-, de la Consejería

de Salud y Asuntos Sociales del Gobierno de La Rioja, produce efectos

estimatorios de la solicitud; no obstante, para ajustarse al régimen del silencio

de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las

Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en la

redacción dada por la Ley 4/1999, de 13 de enero, se propone que en el texto de

este precepto se introduzcan los términos, más acordes con el artículo 43 ,1º

LRJ-PAC, ? sin haberse notificado resolución expresa?.

- Artículo 10 , regula la anulación de las autorizaciones sanitarias concedidas. No

obstante, es más preciso con la naturaleza de estos actos, que se sustituya la

anulación ? propia de las facultades revisoras de los Tribunales de Justicia -, por

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el término ?revocación ?. La autorización administrativa es un acto de la

Administración, normalmente reglado, que libera la prohibición del ejercicio de

un derecho o libertad preexistente, de forma que la autorización trata

simplemente de determinar si la actividad o el ejercicio del derecho o libertad en

cuestión cumplen las exigencias legales o reglamentarias. A « contrario sensu »,

las autorizaciones quedan sin efecto por la ejecución de la actividad autorizada o

por el transcurso del plazo por el que fueron otorgadas. Pueden extinguirse

también por su revocación por la Administración, como ocurre cuando se

incumplan posteriormente las condiciones a que estuvieran subordinadas,

desaparecieran las circunstancias que motivaron su otorgamiento, o

sobrevinieran otras que, de haber existido a la sazón, habrían justificado la

denegación, o también cuando resultaren otorgadas erróneamente.

CONCLUSIONES

Primera

La Comunidad Autónoma de La Rioja tiene competencia para, dentro del marco de

la legislación básica citada, reglamentar la materia objeto del proyecto sometido a nuestra

consideración, en base a los títulos habilitantes señalados en el Fundamento Jurídico

Tercero de este Dictamen.

Segunda

En la elaboración de este Proyecto de disposición general se ha observado el

procedimiento legalmente establecido en la Ley 3/1995.

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Tercera

El contenido del proyecto es ajustado a Derecho, si bien con las precisiones

relacionadas en el Fundamento de Derecho Quinto del presente.

Este es nuestro dictamen que pronunciamos, emitimos y firmamos en el lugar y

fecha del encabezamiento.

CONSEJO CONSULTIVO

DE

LA RIOJA

DICTAMEN

54/02

SOBRE EL PROYECTO DE DECRETO DE AUTORIZACIONES

SANITARIAS DE FUNCIONAMIENTO DE LAS ACTIVIDADES, INDUSTRIAS

Y ESTABLECIMIENTOS ALIMENTARIOS EN LA COMUNIDAD

AUTÓNOMA DE LA RIOJA.