Dictamen de Consejo Consultivo de La Rioja D.053/01 de 2001

Contestacion

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En Logroño, a 5 de diciembre de 2001, el Consejo Consultivo de La Rioja, reunido

en su sede provisional, con asistencia de su Presidente, D. Joaquín Espert y Pérez-

Caballero, de los Consejeros D. Antonio Fanlo Loras, D. Pedro de Pablo Contreras, Dª Mª

del Bueyo Díez Jalón, D. José Mª Cid Monreal y del Letrado Secretario General, D.

Ignacio Granado Hijelmo, actuando como ponente Dª Mª del Bueyo Díez Jalón, emite, por

unanimidad, el siguiente

DICTAMEN

53/01

Correspondiente a la consulta elevada al Consejo Consultivo de La Rioja a

instancia del Excmo. Sr. Consejero de Turismo y Medio Ambiente del Gobierno de La

Rioja, sobre el Proyecto de Decreto por el que se aprueba el Reglamento de la Ley 5/2000,

de 25 de octubre, de saneamiento y depuración de aguas residuales de La Rioja.

ANTECEDENTES DE HECHO

Antecedentes del asunto

Primero

La Consejería de Turismo y Medio Ambiente del Gobierno de La Rioja ha

elaborado un Proyecto de Decreto por el que se aprueba el Reglamento de la Ley 5/2000,

de 25 de octubre, de saneamiento y depuración de aguas residuales de La Rioja.

2

Segundo

Por parte del Centro Directivo, la Dirección General de Calidad Ambiental se

redactó un primer proyecto o borrador del referido Reglamento, cuyo objeto se ciñó a

?desarrollar aquellas disposiciones de la Ley 5/2000, de 25 de octubre, de saneamiento y

depuración de aguas residuales que, por su carácter técnico o genérico, requieren ser

completadas y precisadas para su adecuada aplicación?.

En concreto, a tenor del párrafo 2º del artículo 1 de dicho primer borrador relacionó

alguna de las materias que precisaban desarrollo reglamentario, a saber: ? Plan Director de

Saneamiento y Depuración, la autorización de vertidos no domésticos, los sistemas de

saneamiento individual, el Registro de vertidos, los vertidos no domésticos sujetos a

comunicación y el canon de saneamiento?.

Tercero

Este primer borrador fue sometido a información pública y así consta en el

expediente tramitado que, con fecha de 2 de agosto de 2001, por Resolución del Consejero

de Turismo y Medio Ambiente del Gobierno de La Rioja, se somete a dicho trámite el

Proyecto de Decreto por el que se aprueba el Reglamento de la Ley 5/2000, de 25 de

octubre, de Saneamiento y Depuración de Aguas Residuales de La Rioja, Resolución ésta

que fue publicada para su general conocimiento y difusión en el Boletín Oficial de La

Rioja nº 93 de 4 de agosto de 2001.

Cuarto

El 1 de agosto de 2001, por Resolución del Director General de Calidad Ambiental

se procede a dar audiencia corporativa del referido proyecto, a efecto de que las

asociaciones y entidades consultadas puedan presentar cuantas alegaciones o aportaciones

consideren oportunas.

El 2 de agosto del mismo año, y por decisión del Jefe de Servicio de Calidad

Ambiental también dentro de esta audiencia corporativa se pusieron en conocimiento de

aquéllas las características técnicas de las arquetas de toma de muestras de vertidos no

domésticos.

3

Quinto

Tras la concesión de este trámite de audiencia a un largo listado de asociaciones y

entidades corporativas, así como de distintas Administraciones Públicas, han presentado

alegaciones: la Dirección General de la Administración Local de la Consejería de

Desarrollo Autonómico y Administraciones Públicas del Gobierno de La Rioja; el Colegio

Oficial de Aparejadores y Arquitectos Técnicos, el Colegio Oficial de Arquitectos de La

Rioja, la Unión de Consumidores y Usuarios y la Secretaria General Técnica de Economía

y Hacienda de dicha Consejería del Gobierno de La Rioja..

Sexto

El 30 de octubre de 2001 por el Director General de Calidad Ambiental se evacua

la Memoria justificativa del Proyecto de Reglamento de desarrollo de la Ley 5/2000, de 25

de octubre, de Saneamiento y Depuración de Aguas Residuales de La Rioja, a la que se

acompañan dos anexos: el primero, una Memoria económico-financiera de los costes de

gestión, inspección, revisión y recaudación del canon de saneamiento, evacuada por la

Consejería de Hacienda y Economía del Gobierno de La Rioja; y el segundo, una Memoria

económica del Proyecto de Reglamento.

Séptimo

Teniendo en cuenta las alegaciones vertidas, se redacta el borrador que ahora se

somete a consulta de este Consejo Consultivo, en el que depurando las deficiencias

observadas por los sectores consultados, se le unen anexos, unos sobre los modelos de

arqueta de toma de muestras y aforo de caudales; y otros sobre los modelos de

autoliquidaciones del canon de saneamiento.

Octavo

Dicho borrador también ha sido sometido a las consideraciones jurídicas de la

Dirección General de los Servicios Jurídicos del Gobierno de La Rioja y de esta forma

obra en el expediente el Dictamen emitido por el Director General de los Servicios

Jurídicos el 29 de octubre de 2001.Nueve El 21 de noviembre de 2001, se ha solicitado

a instancia del Consejero de Turismo y Medio Ambiente el informe del Consejo

Económico y Social de La Rioja de conformidad con lo dispuesto en el artículo 3.1.1 de la

Ley 8/1997, de 18 de julio, reguladora de este órgano colegiado. El 29 de noviembre de

2001 el Consejo Económico y Social de La Rioja emite su informe favorable.

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Antecedentes de la consulta

Primero

Por escrito fechado el 22 de noviembre de 2001, registrado de entrada en este

Consejo el 23 del mismo mes de 2001, el Excmo. Sr. Consejero de Turismo y Medio

Ambiente del Gobierno de La Rioja remite al Consejo Consultivo de La Rioja para

dictamen el expediente tramitado sobre el asunto referido.

Segundo

Mediante escrito de fecha 23 de noviembre de 2001, registrado de salida el mismo

día, el Sr. Presidente del Consejo Consultivo de La Rioja procedió, en nombre del mismo,

a acusar recibo de la consulta, a declarar provisionalmente la misma bien efectuada, así

como la competencia del Consejo para evacuarla en forma de dictamen.

Tercero

Designado ponente el Consejero señalado en el encabezamiento, la

correspondiente ponencia quedó incluida, para debate y votación, en el orden del día de la

sesión del Consejo Consultivo convocada para la fecha allí mismo señalada.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

Primero

Necesidad del dictamen del Consejo Consultivo y su ámbito

Atendiendo a lo dispuesto en el artículo 11 de la Ley 3/2001, de 31 de mayo,

reguladora del Consejo Consultivo, éste órgano deberá ser consultado en los siguientes

asuntos: ?c) Proyectos de reglamentos o de disposiciones de carácter general que se

dicten en desarrollo o ejecución de leyes estatales o autonómicas?; y de igual modo lo

expresa el artículo 8.4, c) de su Reglamento aprobado por el Decreto 33/1996, de 7 de

junio, habrá de recabarse el dictamen del Consejo Consultivo, salvo que se solicite del

Consejo de Estado, entre otros en relación con: ? c) Proyectos de reglamentos o

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disposiciones de carácter general que haya de dictar el Consejo de Gobierno de la

Comunidad Autónoma de La Rioja en ejecución o desarrollo de las Leyes estatales o

autonómicas y sus modificaciones y, en los mismos términos, los reglamentos

independientes?.

Nos hallamos ante un reglamento ejecutivo o de desarrollo de una ley autonómica

que da cumplimiento a una habilitación normativa genérica contenida, específicamente en

la Disposición Final Tercera de la Ley 5/2000, de 25 de octubre, a cuyo tenor, ?El

Gobierno de La Rioja dictará cuantas disposiciones sean necesarias para el desarrollo y

aplicación de esta Ley?.

La elevación de la consulta sobre esta materia al Consejo Consultivo de La Rioja

goza de un carácter preceptivo por tratarse de un procedimiento de elaboración de una

disposición de carácter general de las denominadas ?ejecutivas?. La preceptividad del

dictamen del Consejo de Estado o en su caso, de los Órganos Consultivos de las

Comunidades Autónomas, en el procedimiento de elaboración de disposiciones de

carácter general, ha sido recordada por reiterada Jurisprudencia del Tribunal Supremo, SS.

TS 22-5-91, Ar. 4337; 23-12-91, Ar. 302; 20-1-92, Ar. 622; 16-1-93, Ar. 342; 27-5-93,

Ar. 10204; 14-9-94, Ar. 6969; 17-3-95, Ar. 2646; 27-11-95, Ar. 8944; 13-3-96, Ar. 2126;

15-7-96, Ar. 6394; 28-1-97, Ar. 534; 28-1-97, Ar. 1220; 3-2-97, Ar. 1552; 26-2-98, Ar.

1413; 17-4-98, Ar. 3374; 9-6-98, Ar. 4551; 26-9-98, Ar. 6667; 28-9-98, Ar. 7626; 19-10-

98, Ar. 7641; 18-11-98, Ar. 9944; 24-11-98, Ar. 9949 y 17-1-00, Ar. 263. Así lo ha

expresado recientemente la Sentencia de la Sala 3ª de 19 de febrero de 2000 (Ar. 1646), en

cuyo Fundamento de Derecho Segundo afirma que:

?Esta Sala ya ha tenido ocasión de pronunciarse sobre esta materia en sus

sentencias de 3 de junio de 1996 (Ar. 4923) y 4 de mayo de 1999 (Ar. 3601),

dictadas en recursos directos y en las de 19 de febrero (Ar. 1526), y 30 de

septiembre de 1999 (Ar. 7121), relativas a recursos promovidos contra actos de

aplicación del reglamento en cuestión.

El argumento clave de la sentencia de 1996, reiterado en las sentencias

posteriores, guardaba relación con la interpretación errónea efectuada por la

Sala de instancia de los artículos 22.3 y 23.2 de la Ley Orgánica del Consejo de

Estado 3/1980, de 22 de abril, cuando entendió que estos preceptos no imponían

la audiencia de dicho Consejo en el trámite de elaboración de Reglamentos

Autonómicos dictados en desarrollo de Leyes también Autonómicas, en el caso de

que la Comunidad Autónoma correspondiente no contara con órgano consultivo

similar al de Estado.

Ciertamente, se trata de un tema que en su momento motivó vacilaciones

jurisprudenciales en orden a los reglamentos ejecutivos estatales, pudiendo

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citarse en la línea que sostuvo el Tribunal de instancia, la sentencia de 7 de mayo

de 1987 (Ar. 4730) y en el sentido contrario las de 7 de febrero (Ar. 1089) y 15 de

marzo 1989 (Ar.2708). Mas, como es sabido, la Sala Especial del artículo 61 de la

Ley Orgánica del Poder Judicial 6/1985, de 1 de julio, en dos sentencias de 10 de

mayo (Ar. 3744) y 16 de junio de 1989 (Ar. 3750) resolvió la discrepancia en

sentido favorable a la tesis que hoy propugna la parte recurrente, declarando que

es motivo de nulidad de pleno derecho la ausencia del dictamen mencionado en la

elaboración de los Reglamentos Ejecutivos, siendo además de un defecto

insubsanable.

Tratándose de Reglamentos Ejecutivos dictados en desarrollo de Leyes

Autonómicas, también se registraron vacilaciones, pues si parecía no haber dudas

en orden a los Reglamentos Autonómicos que desarrollan Leyes Estatales, éstas

volvían a plantearse cuando se trataba de Reglamentos Ejecutivos

correspondientes a Leyes Autonómicas.

Dichas vacilaciones concluyeron con las sentencias del Tribunal Constitucional

56/1990, de 29 de marzo (RTC 1990/56) y 204/1992, de 26 de noviembre (RTC

1992/204), según las cuales, en el procedimiento de elaboración de Reglamentos

Ejecutivos, las Comunidades Autónomas han de requerir el dictamen del Consejo

de Estado, cuando no dispongan de un órgano consultivo semejante al Consejo de

Estado, determinando la ausencia de ese dictamen la nulidad de la disposición

aprobada.

Dicha doctrina encontró reflejo inmediato en la jurisprudencia de esta Sala, como

puede verse en la sentencia de 17 de noviembre de 1995 (Ar. 9926), dictada en su

recurso extraordinario de revisión?.

En esta misma línea, la doctrina legal de este Consejo Consultivo ha abundado en la

obligatoriedad del dictamen en el supuesto que se informa, reglamentos de desarrollo de

una Ley, sea estatal o autonómica, y así citar los Dictámenes 5/97; 6/97; 7/97; 13/97;

17/97; 22/97; 23/97; 29/97; 3/98 y 7/99 entre otros.

En cuanto al ámbito de nuestro dictamen sobre la materia, según se ha manifestado

en reiteradas ocasiones por este Órgano Consultivo y teniendo en cuenta lo dispuesto en la

Ley reguladora 3/2001 procede, un juicio de estatutariedad , examinando la adecuación

del texto reglamentario propuesto al Estatuto de Autonomía y por extensión, al bloque de

constitucionalidad definido en el artículo 28.1º de la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de

octubre, del Tribunal Constitucional (en adelante LOTC), en el que aquél se inserta, amen

de la procedencia de un juicio de legalidad , esto es, de adecuación de lo proyectado en la

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norma reglamentaria que se somete a consulta a la Ley que le sirve de cobertura o a la que

pretende desarrollar dando cumplimiento a la remisión normativa que la misma contiene.

En resumen, de nuestra función genérica, cual es velar por la satisfacción del

principio de legalidad y canalizar la mayor eficacia de la Administración en el

cumplimiento de sus fines, derivan tres importantes aspectos cuyo cumplimiento se

pretenden satisfacer en la evacuación del presente dictamen:

a) Auxiliar a la autoridad que eleva la consulta a los efectos del ejercicio de sus

competencias;

b) Garantizar que el órgano o autoridad consultante actúe en los términos del

mandato contenido en el artículo 103 Const., esto es, servir con objetividad a

los intereses generales;

c) Constituir un control previo, que tiene su expresión en los dictámenes

evacuados que deben revestir las características de objetividad para procurar

el correcto hacer del Gobierno y de la Administración Autonómica en los

términos empleados por el Título IV Const. (S. TS 16-7-96, Ar. 6428).

Segundo

Enjuiciamiento sobre el cumplimiento de los trámites del procedimiento para

la elaboración de disposiciones de carácter general establecido en la Ley 3/1995 y

normativa complementaria

Este Consejo Consultivo viene insistiendo reiteradamente en la necesidad de

cumplir, no sólo formalmente, sino en profundidad y con rigor, la normativa sobre un

procedimiento administrativo especial, cual es el de la elaboración de disposiciones de

carácter general que tras su aprobación, publicación y entrada en vigor, pasarán a integrar

el sistema de fuentes del Derecho Administrativo, y que por ende, en él se ha de canalizar

adecuadamente el ejercicio de una de las potestades más intensas de la Administración

cual es, la reglamentaria.

En el presente caso, se ha de someter a enjuiciamiento si se han cumplido los

trámites establecidos en los artículos 67 y 68 de la Ley 3/1995, de 8 de marzo, del

Gobierno y Administración de la Comunidad Autónoma de La Rioja.

A) Iniciación : El proyecto reglamentario que se somete a consulta ha sido iniciado

por el órgano competente, Consejería Turismo y Medio Ambiente del Gobierno de La

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Rioja, a través de su Centro directivo, la Dirección General de Calidad Ambiental

(artículo 67.1º Ley 3/1995).

B) Memoria justificativa : El mismo va acompañado de la memoria expresiva del

marco jurídico en que se inserta la norma, así como la justificación de su oportunidad y

adecuación (artículo 67.2º Ley 3/1995).

C) Estudio económico : Se adjuntan a la Memoria justificativa del proyecto del

Decreto, otras dos de corte económico, de un lado, la Memoria Económica de la norma, y

por otro, la Memoria Económico-Financiera emitida por la Consejería de Hacienda y

Economía del Gobierno de La Rioja sobre los costes de gestión, inspección, revisión y

recaudación del canon de saneamiento, esto es, los costes que ocasionaran a esta

Consejería a través de su Dirección General de Tributos, la implantación de una nueva

figura tributaria, el canon de saneamiento.

D) Tabla de vigencias y disposiciones afectadas : En la Memoria justificativa del

proyecto se advierte la derogación expresa que la nueva disposición hará sobre el Decreto

42/1997, de 22 de agosto, por el que se aprobó el Reglamento sobre el régimen

económico, financiero y tributario del canon de saneamiento.

E) Informe de la Asesoría Jurídica : También se ha sometido la norma proyectada

al dictamen de la Asesoría Jurídica, con dos folios (artículo 67.4º Ley 3/1995).

F) Información pública y Audiencia corporativa : Dispone el artículo 68 Ley

3/1995 que, ?1º.Los proyectos con carácter de disposición general, cuando la Ley lo

disponga o así lo acuerden el Consejo de Gobierno o Consejero correspondiente, se

someterán a información pública ? y el párrafo 3º del precepto asimismo establece que,

?Podrán acceder a la información pública y presentar alegaciones los ciudadanos, las

organizaciones y asociaciones reconocidas por la Ley, así como las demás personas

jurídicas, públicas y privadas ?.

Este trámite ha sido adecuadamente cumplido en la tramitación de la disposición

general objeto de nuestro examen.

El trámite de información pública consta mediante la Resolución dictada por el

Consejero de Turismo y Medio Ambiente el 2 de agosto de 2001 (B.O.R. de 4 de agosto).

También queda documentado en el expediente el envío del borrador de la norma

reglamentaria proyectada a los sectores afectados, habiendo recibido aportaciones de la

Dirección General de la Administración Local de la Consejería de Desarrollo Autonómico

y Administraciones Públicas del Gobierno de La Rioja; del Colegio Oficial de

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Aparejadores y Arquitectos Técnicos, del Colegio Oficial de Arquitectos de La Rioja, de

la Unión de Consumidores y Usuarios y de la Secretaria General Técnica de Economía y

Hacienda de dicha Consejería del Gobierno de La Rioja..

Analizado el iter procedimental hemos de concluir que la Administración

Autonómica ha dado cumplimiento al procedimiento de elaboración de Reglamentos.

Tercero

Competencia de la Comunidad Autónoma de La Rioja para regular la

materia objeto del proyecto del Decreto consultado

La competencia de la Comunidad Autónoma de La Rioja constituye el primer y

esencial presupuesto para la validez de cualquier clase de disposición, -tanto legal como

reglamentaria -, que pretendan elaborar sus órganos.

Los títulos competenciales son los mismos que los expresados en la Ley a la que el

presente proyecto de reglamento desarrolla, siendo por lógica diversos los mismos, los

cuales analizados en su conjunto otorgan competencia a la Comunidad Autónoma de La

Rioja para la regulación de la materia, saneamiento y depuración de las aguas, así como su

régimen económico-financiero.

Basta, por consiguiente con traer a colación lo expresado en el Expositivo II de la

Ley 5/2000: ?en efecto, la competencia sobre ?obras públicas de interés para La Rioja?

(artículo 8.uno.14), la relativa a los ?proyectos, construcción y explotación de

aprovechamientos hidráulicos de interés para La Rioja? (artículo 8.uno.17), o la

competencia para dictar ?normas adicionales de protección del medio ambiente? en

desarrollo de la legislación básica del Estado (artículo 9.1), así como de regular las

tasas, contribuciones especiales e impuestos propios de la Comunidad autónoma de La

Rioja de acuerdo con el artículo 157 de la Constitución (artículo 45, b), sin olvidar otros

títulos competenciales como la ?sanidad e higiene? (artículo 9.5), la ?ordenación del

territorio? (artículo 8.uno.16), la ?pesca fluvial y la acuicultura? (artículo 8.uno.21) o ?la

planificación, coordinación y auxilio a las Corporaciones Locales en materia de

saneamiento de aguas residuales urbanas?, función ésta última, tradicionalmente

realizada por el Estado y las Diputaciones Provinciales (artículo 13), constituyen el

fundamento para regular el saneamiento y depuración de las aguas residuales vertidas en

el ámbito territorial de La Rioja, por la incidencia supramunicipal inherente a dicha

actividad?.

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Estos títulos competenciales fueron analizados por el Dictamen de este Consejo

Consultivo nº 25/2000 emitido sobre el Anteproyecto de Ley de Saneamiento que ahora se

desarrolla reglamentariamente, por lo que en aras de la brevedad nos reiteramos en lo

expuesto en su Fundamento de Derecho Segundo.

Cuarto

Sobre el rango reglamentario de la norma proyectada

Aclarado el título competencial autonómico es preciso adentrarnos en el análisis

del rango que se le concede al proyecto en cuestión.

A tenor del artículo 1 de la norma proyectada y elevada a informe a este Órgano

Consultivo,

?1. El presente Reglamento tiene por objeto desarrollar aquellas disposiciones de

la Ley 5/2000, de 25 de octubre, de saneamiento y depuración de aguas residuales que,

por su carácter técnico o genérico, requieren ser complementadas y precisadas para

asegurar su adecuada aplicación.

2. En particular, son objeto de desarrollo, algunas de las disposiciones referidas

al Plan Director de Saneamiento y Depuración, a la autorización de vertidos no

domésticos, los sistemas de saneamiento individual, el Registro de vertidos, los vertidos

no domésticos sujetos a comunicación y el canon de saneamiento?.

Sobre el rango reglamentario del proyecto, su norma habilitante está basada en la

remisión normativa genérica contenida en la Disposición Final Tercera de la Ley 5/2000,

sin perjuicio de que en varios artículos dispersos de la norma legal se hace referencia a un

futuro desarrollo por el Poder Ejecutivo Autonómico en ejercicio de la potestad

reglamentaria.

En la terminología pacíficamente aceptada por la doctrina científica y la

jurisprudencia, - quedando ceñido el ejercicio de la potestad reglamentaria de las

Administraciones Públicas a los principios de legalidad, de reserva de ley y de jerarquía

normativa -, la remisión que contiene la ley a un futuro desarrollo reglamentario, hace que

el producto de la misma se denomine reglamentos ejecutivos y que tienen por finalidad

completar, desarrollar o concretar lo que en la ley aparece regulado de modo más genérico

o en forma principal dejando a la Administración un espacio regulativo a rellenar por

medio del Reglamento en el que se precise todo el casuismo de desarrollo que puede

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exigir la situación o la compleja actuación administrativa sobre ella.

Ello no obstante, esta norma producto de la potestad reglamentaria sólo aborda el

desarrollo de aquellas disposiciones específicas expresamente previstas en la Ley o

aquellas otras que requieren una concreción de sus aspectos procedimentales o de gestión,

de acuerdo con el criterio de intervención mínima de esta potestad. Y así, existen varios

preceptos en la Ley 5/2000 que habilitan, además de la remisión genérica de su

Disposición Final Tercera, el ejercicio de la potestad reglamentaria:

Artículo 14.1º, en el que se prohíben los vertidos a las redes de alcantarillado,

sistemas colectores o instalaciones de saneamiento que contengan compuestos y

sustancias recogidos en el Anexo 1, y habilita al Gobierno Autónomo a que actualice

reglamentariamente dicho anexo.

Artículo 17.2º, precepto este en que, tras definir el Registro de vertidos en el que

se inscribirán las autorizaciones de vertidos no domésticos, admite, imponiendo

únicamente el deber de comunicación al Ayuntamiento titular de las redes de

alcantarillado, o en su caso, al Consorcio de Aguas y Residuos de La Rioja, la realización

de vertidos no domésticos, y para éstos últimos, en cuanto que sustituye la intervención

administrativa plasmada en la autorización, en un mero deber formal de comunicación

atribuye a la función de un futuro reglamento el establecimiento de los requisitos

generales para esta clase de vertidos. Es más, faculta a esta fuente normativa para que

establezca los supuestos en los que los titulares de los vertidos deban presentar

declaraciones periódicas de características del vertido determinadas por un laboratorio

acreditado.

Artículo 18, en este precepto para la consecución de la protección de las

instalaciones de saneamiento y depuración, así como para alcanzar los objetivos

ambientales legalmente establecidos, habilita al Gobierno de La Rioja, a iniciativa del

Consejero competente en materia de medio ambiente, para establecer, en desarrollo de la

legislación estatal básica y de lo dispuesto en la planificación hidrográfica, las normas

reguladoras de la calidad de los vertidos que la Administración Autonómica considere

adecuadas.

Artículo 21.2º, en el que, dentro del régimen de las infracciones y sanciones

?tipificación legal-, habilita al Gobierno de La Rioja para dictar las normas reglamentarias

necesarias para la aplicación de la presente Ley.

Artículo 22 , en la definición de los ilícitos administrativos sobre esta materia,

admite también la contravención de futuras normas reglamentarias, pues reputa

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infracciones administrativas, las acciones u omisiones que contravengan lo establecido en

esta Ley, en las normas de desarrollo y en las Ordenanzas municipales.

Artículo 27.2, a tenor del cual el Gobierno de La Rioja podrá acordar la

actualización de la cuantía de las multas tipificadas en este precepto y demás cantidades

económicas indicativas de la calificación de las infracciones previstas en la Ley, teniendo

en cuanta la variación de los índices de precios al consumo.

Artículo 40. 3 y 4, por los que se difiere a un futuro desarrollo reglamentario la

determinación de los valores K1, K2, K3 y K4 como coeficientes para la determinación de

la cuota tributaria del canon de saneamiento.

Disposición Transitoria Quinta , en la que se encomienda al Gobierno para que

reglamentariamente establezca los plazos para proceder a presentar las oportunas

declaraciones-liquidaciones. Y así expresa que, ?en tanto no se establezcan

reglamentariamente los plazos en que se procederá a declarar el volumen de agua

suministrada y facturada al contribuyente, el sustituto está obligado a presentar, en todo

caso, autoliquidación en la primera quincena de los meses de abril, julio, octubre y enero,

teniendo en cuenta los suministros facturados en el trimestre natural anterior. Los

contribuyentes usuarios no domésticos, así como los titulares de captaciones propias, en

tanto no se regule reglamentariamente, deberán presentar anualmente la correspondiente

declaración-liquidación? .

Quinto

Observaciones sobre el contenido del proyecto

A juicio de este Consejo Consultivo, el Proyecto de Decreto sometido a nuestro

dictamen, en la medida en que sus prescripciones se acomodan a las habilitaciones

contenidas en la Ley 5/2000, es conforme al Ordenamiento Jurídico.

Sin embargo, se han de advertir las siguientes matizaciones sobre su articulado:

- Capítulo Primero. ?De las determinaciones del Plan Director de Saneamiento

y Depuración? (artículos 2 a 8).

Resultan ajustadas a la legalidad prevista en la Ley autonómica 5/2000 las

determinaciones u objetivos que ha de contener este instrumento normativo que sirve para

la planificación en materia de saneamiento y depuración de la actuación de las distintas

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Administraciones Públicas implicadas, en concreto la Autonómica, la Local y la

institucional fundada por entes de Derecho Público con personalidad jurídica propia y

distinta de las Administraciones consorciadas, como lo es, el Consorcio de Aguas y

Residuos de La Rioja.

Dada la implicación de los distintos sujetos de Derecho Público en la concreción de

lo que serán las futuras determinaciones del Plan Director de Saneamiento y Depuración de

las Aguas, que partirá de una aprobación inicial por parte del Consejero que tenga atribuida

la competencia en materia de medio ambiente, y que ha de pasar preceptivamente, amén de

por un trámite de información pública mediante su anuncio en los medios oficiales de

publicación, por los informes simultáneos del Consorcio de Aguas y Residuos, del Consejo

de Agua de La Rioja, de las Federaciones de Municipios existentes en el ámbito territorial

de la Comunidad Autónoma de La Rioja, de la Comisión de Medio Ambiente, de la

Comisión de Ordenación del Territorio y Urbanismo y de los Organismos de Cuenca a

cuyo ámbito territorial pertenezca esta Comunidad, adolece la norma reglamentaria

proyectada y sometida a esta consulta de una referencia mínima al procedimiento

administrativo de elaboración y aprobación de dicho instrumento normativo.

Este Consejo Consultivo comparte la tesis inicial (de la que parte la norma

proyectada) de intervención mínima de la potestad reglamentaria en la materia que nos

ocupa pero, dada la complejidad del iter procedimental del expediente, adolece la norma

de al menos un recordatorio de lo dispuesto en el artículo 9 de la Ley 5/2000 y sin

necesidad de reproducir el contenido del precepto, resultaría conveniente añadir un artículo

de remisión a aquél en el que se añadiera la competencia del Gobierno de La Rioja para la

aprobación definitiva del Plan Director de Saneamiento y Depuración de las aguas.

- Capítulo III. ?Sistemas de saneamiento individual? (artículo 17).

Dispone el párrafo 3º del artículo 17 del Proyecto de Reglamento que ?El vertido al

medio ambiente de los efluentes de los sistemas de saneamiento individual procedentes de

casas aisladas, urbanizaciones privadas e instalaciones industriales, comerciales y de

servicios requerirá la autorización de la Administración hidráulica competente y deberá

de realizarse de acuerdo con las normas de calidad y valores límites de emisión

establecidos en la autorización correspondiente, sin perjuicio de la aplicación del régimen

económico establecido en el Capítulo VI de la Ley 5/2000?.

En este apartado puede observarse una posible concurrencia entre el canon de

vertidos regulado en el Texto Refundido de la Ley de Aguas aprobado por el Real Decreto-

Legislativo 1/2001, de 20 de julio, con el canon de saneamiento a que se remite la norma

cuyo hecho imponible está constituido por el vertidos de aguas residuales al medio

ambiente en el territorio de la Comunidad Autónoma de La Rioja.

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Prima facie y bajo una cuestión de orden técnica podría deducirse que se suscita un

problema de doble imposición, y por ende, de una posible invasión del ámbito

competencial de los Organismos de Cuenca, únicos competentes en este punto para acordar

la autorización de vertidos al medio ambiente de los efluentes de los sistemas de

saneamiento individual a que hace referencia el artículo 17.3º del Proyecto de Reglamento.

Ante tal técnica de intervención administrativa determinante de un acto

administrativo favorable, el de autorización, y cuya única competencia para su

otorgamiento reside ?ex lege? en los Organismos de Cuenca (artículo 101 del Texto

Refundido de la Ley de Aguas), es lógico desde el punto de vista tributario que la

Administración Hidráulica pueda imponer un canon de control de vertidos a que hace

referencia el artículo 113 del Texto Refundido de la Ley de Aguas.

Por ello, en el fondo se puede plantear un problema de doble imposición entre

figuras tributarias estatales y autonómicas, lo cual queda expresamente prohibido en virtud

de lo dispuesto en el artículo 6 de la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de

Financiación de las Comunidades Autónomas y del mismo modo, la cuestión de

entrecruzamiento de competencias materiales y tributarias del Estado y de la Comunidad

Autónoma, extremos éstos de extraordinaria complejidad y sobre los que se ha pronunciado

el Tribunal Constitucional en Sentencias 37/1987 y 14/1998.

En este caso concreto que se suscita en la interpretación del artículo 17.3º de la

norma proyectada, concurrencia de una tasa estatal con una figura impositiva autonómica,

el canon de saneamiento, hemos de traer a colación la doctrina tributarista de los autores,

que ha sido confirmada por varias Sentencias del Alto Tribunal Constitucional, en el

sentido de negar la existencia de doble imposición cuando se trate de la concurrencia de

hechos imponibles de figuras tributarias diversas, como lo son de un lado la tasa estatal la

que se devenga con el actual canon de control de vertidos de acuerdo con lo dispuesto en el

artículo 113 del Texto Refundido de la Ley de Aguas; y de otro, el canon de saneamiento

como tributo propio de la Hacienda Autonómica de La Rioja, que goza de la naturaleza

propia de un impuesto (artículo 26.1, c) de la L.G.T.) . Pues bien, el Consejo Consultivo

asume dicha doctrina y, por tanto, entiende que no existe doble imposición en este caso,

máxime cuando la ley reguladora prevé deducir la tasa estatal del impuesto autonómico.

- Capítulo VII. ?Régimen económico-financiero? (artículos 22 a 39).

Hemos de partir en esta materia en defensa de la legalidad del Proyecto del

Reglamento en este capítulo destinado a la regulación de una relación jurídico-tributaria.

Después de recordar que el principio de reserva legal se traduce en la fijación, por Ley, de

los elementos básicos que conforman la deuda tributaria y que se enumeran en el artículo

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10 de la L.G.T de 1963, determinación del hecho imponible, sujeto pasivo, base imponible,

tipo de gravamen, devengo y todos los elementos directamente determinantes de la cuantía

de la deuda tributaria; este apartado del Decreto que se informa no es sino el fruto de la

remisión normativa de la ley que lo habilita, la Ley 5/2000, en cuyo Capítulo VI (artículos

31 a 46) se regula, en profundidad y con rigor, la forma de financiación de los costes

producidos por la actividad de saneamiento y depuración de las aguas. Dando cobertura al

principio de legalidad en materia tributaria, la Ley 5/2000 crea un tributo propio

autonómico cuyo hecho imponible lo constituye el vertido de aguas residuales al medio

ambiente, puesto de manifiesto a través del consumo de las aguas de cualquier procedencia

y con independencia de que el vertido se realice directamente o a través de redes de

alcantarillado.

En efecto, el principio de legalidad, por definición, sólo puede incluir los aspectos

susceptibles de poder ser regulados por Ley, dadas las características de generalidad, fijeza

y perdurabilidad de ésta. Sería imposible dar cabida, en el ámbito de la Ley, a otros

aspectos o elementos accidentales de la relación jurídico-tributaria, cuya precisión y

cuantificación se dejan en manos de órganos técnicos del Poder Ejecutivo para que los

regule en ejercicio de su potestad propia, cual es la reglamentaria.

En situaciones así es cuando puede afirmarse que la reserva legal en materia

tributaria es una reserva relativa, en la que resulta admisible la colaboración del

Reglamento, siempre que sea indispensable por motivos técnicos y la colaboración se

traduzca en términos de subordinación, desarrollo y complementariedad.

Ello constituye doctrina del Tribunal Constitucional, reflejada en sus importantes

Sentencias 99/1987, de 11 de junio (RTC 1987/99) y muy especialmente, por haberse

dictado en materia tributaria, en la 185/1995, de 14 de diciembre (RTC 1995/185), fallada

en el recurso de inconstitucionalidad sobre la Ley de Tasas y Precios Públicos de 13 de

abril de 1989.

Literalmente el supremo intérprete de la Constitución ha afirmado que, ?Ello no

significa, sin embargo, que siempre y en todo caso la ley deba precisar de forma directa e

inmediata todos los elementos determinantes de la cuantía; la reserva establecida en el

artículo 31.3 CE no excluye la posibilidad de que la ley pueda contener remisiones a

normas infraordenadas, siempre que tales remisiones no provoquen, por su

indeterminación, una degradación de la reserva formulada por la Constitución en favor del

legislador (STC 19/1987).

Para determinar la medida en que la ley debe regular directamente los elementos

configuradores de la cuantía o, por el contrario, puede atribuir su regulación a normas

infralegales, es preciso atender, como hemos apuntado anteriormente, a la naturaleza de la

prestación patrimonial de que se trate? (STC 185/1995).

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Al amparo de tales precisiones jurisprudenciales que han perfilado el principio de

legalidad en materia tributaria y que han dado paso a la colaboración de la potestad

reglamentaria del Poder Ejecutivo, hemos de notar un defecto de regulación de que adolece

el Reglamento examinado más aún cuando la misma Ley 5/2000 se remite en lo que se

refiere a los elementos cuantificadores del canon de saneamiento a lo que se determine por

Reglamento.

Pues bien, previene el artículo 40 de la Ley 5/2000, que el importe del canon de

saneamiento se establece de forma diferenciada para usuarios domésticos y no domésticos.

En especial en lo que se refiere al cálculo de la cuota tributaria del canon de

saneamiento para usuarios no domésticos, se ha de tener en cuenta además la carga

contaminante mediante una fórmula que expresa el párrafo 3º del artículo 40 de la Ley

5/2000, y en especial se mencionan cuatro valores cuya cuantificación se le encomienda al

Poder Ejecutivo para que lo realice en ejercicio de la potestad reglamentaria.

De tal guisa, se mencionan los valores > cuyo valor se establecerá

reglamentariamente, teniendo en cuenta la incidencia de los costes de depuración de la

eliminación de sustancias sólidas, materias oxidables y resto de componentes.

Se advierte que el proyecto de reglamento que se informa no ha fijado los valores de

dichos elementos.

Además, el artículo 40.4 de la Ley 5/2000 en relación con el elemento >,

expresa que es el valor que se determinará reglamentariamente teniendo en cuenta los

tratamientos a que haya sido sometido el vertido y la contaminación producida en el medio;

tampoco se fija su valoración en el reglamento proyectado. Es más, se ha de notar que el

proyecto de la disposición administrativa general sometida a consulta no contiene precepto

alguno referido a la cuantificación del canon de saneamiento, esto es, dedicado a la

regulación de la cuota tributaria. Quizá esta omisión del régimen reglamentaria de dichos

coeficientes pueda deberse al que el Poder Ejecutivo piense incluir la regulación de tales

coeficientes en una próxima norma con rango de ley, en cuyo caso esta objeción quedaría

solventada.

Por último, y pese a la remisión general que el articulo 22 del Proyecto de

Reglamento hace a la normativa tributaria, y en concreto a lo dispuesto en la Ley General

Tributaria, sería conveniente introducir un precepto dentro del Capítulo VII de la norma

reglamentaria referida al control de actos de contenido económico tributario derivados de la

exigibilidad del canon de saneamiento. En especial siguiendo lo preceptuado en el Capítulo

VIII del Título III de la L.G.T., amen de las posibilidades de revisión de oficio

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residenciadas en el Consejero de Economía y Hacienda del Gobierno de La Rioja, sería

preciso hacer referencia al recurso potestativo de reposición ante el mismo órgano

autonómico, y en su caso, necesarias para agotar la vía administrativa, a las reclamaciones

económico-administrativas, ante el Tribunal Económico-Administrativo Regional de La

Rioja.

CONCLUSIONES

Primera

La Comunidad Autónoma de La Rioja tiene competencia para reglamentar la

materia objeto del proyecto sometido a nuestra consideración, en base a los títulos

habilitantes señalados en el Fundamento Jurídico Tercero de este Dictamen.

Segunda

En la elaboración de este proyecto de disposición general se ha observado el

procedimiento legalmente establecido en la Ley 3/1995.

Tercera

El contenido del proyecto es ajustado a Derecho si bien con las precisiones

relacionadas en el Fundamento de Derecho Quinto del presente.

Este es nuestro dictamen que pronunciamos, emitimos y firmamos en el lugar y

fecha del encabezamiento.

CONSEJO CONSULTIVO

DE

LA RIOJA

DICTAMEN

53/02

SOBRE EL PROYECTO DE DECRETO POR EL QUE SE APRUEBA EL

REGLAMENTO DE LA LEY 5/2000, DE 25 DE OCTUBRE, DE SANEAMIENTO

Y DEPURACIÓN DE AGUAS RESIDUALES DE LA RIOJA