Dictamen de Consejo Consultivo de La Rioja D.046/00 de 2000

Contestacion

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En Logroño, a 5 de octubre de 2.000, el Consejo Consultivo de La Rioja, reunido en

su sede provisional, con asistencia de su Presidente, D. Ignacio Granado Hijelmo, y de los

Consejeros D. Antonio Fanlo Loras, D. Pedro de Pablo Contreras, D. Joaquín Espert

Pérez-Caballero y D. Jesús Zueco Ruiz que actúa como ponente, emite por unanimidad, el

siguiente

DICTAMEN

46/00

Correspondiente a la consulta formulada por el Excmo. Sr. Consejero de Educación,

Cultura, Juventud y Deportes en expediente de responsabilidad patrimonial instruido con

ocasión de los daños causados en las gafas de la menor M. T. C. S. con ocasión de los juegos

programados en clase de educación física.

ANTECEDENTES DE HECHO

Antecedentes del asunto

Primero

Con fecha de 10 de marzo de 2.000 se extiende comunicación de accidente escolar por

el Director del Colegio Público "Beato Jerónimo Hermosilla" de Santo Domingo de la

Calzada en que se relata que la menor M. T. C. S., en un lance de uno de los juegos

programados en clase de educación física, chocó con un compañero, cayéndosele las gafas al

suelo y rayándose un cristal de las gafas.

Segundo

El 17 de marzo, DM M. A. S. M., madre de la menor, solicita indemnización por daños

causados a consecuencia del citado accidente que cifra en 5.750 ptas., adjuntando al escrito

de solicitud la factura de un centro óptico por el expresado importe.

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Tercero

En resolución de 31 de mayo, el Secretario General Técnico de la Consejería acuerda

la apertura del expediente de responsabilidad patrimonial 8/00 y procede al nombramiento de

instructora del mismo.

Cuarto

La instructora recaba de la dirección del centro escolar la explicación de las

circunstancias del accidente, así como la formulación de cualquier observación que pudiera

añadirse a la comunicación del accidente. La Dirección contesta reiterando lo ya expuesto en

la comunicación remitida con anterioridad.

Quinto

Puesto de manifiesto lo actuado a la solicitante de indemnización, para alegaciones,

por la misma no se hizo manifestación alguna en el plazo concedido al efecto.

Sexto

La Dirección General de los Servicios Jurídicos informa el 1 de septiembre, en

relación con la consulta fechada de entrada en dicha Dirección el 31-8-2.000, (y que no obra

en el expediente remitido a este Consejo), que la propuesta de resolución del expediente 8-00

es conforme con la jurisprudencia y las circunstancias del caso, citando determinada sentencia

del T.S.J. de Andalucía.

Se extiende el informe en la consideración de que una tramitación de un expediente

como el que nos ocupa supone un gasto muy superior al que procedería reparar, y sugiere se

considere la posibilidad de una desestimación a limine de reclamaciones manifiestamente

carentes de fundamento como la presente o cuando se hubieran desestimado pretensiones

análogas. Preconiza, para ello, la aplicación analógica del art. 102.3 de la Ley 30/92.

Séptimo

Con fecha 12 de septiembre se redacta propuesta de resolución por la instructora del

procedimiento, en la que se acuerda inadmitir la solicitud de responsabilidad patrimonial por

concurrir en él la causa de inimputabilidad del riesgo general para la vida, con cita de la

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doctrina sentada por este Consejo a tal efecto.

Antecedentes de la consulta

Primero

Mediante escrito de 13 de septiembre de 2000, el Excmo. Sr. Consejero de Educación,

Cultura, Juventud y Deportes del Gobierno de La Rioja, solicitó dictamen del Consejo

Consultivo en el asunto de referenica, remitiendo el correspondiente expediente.

Segundo

Por escrito de 14 de septiembre de 2000, el Sr. Presidente del Consjo Consultivo

procedió a acusar recibo del expediente, a declarar la competencia inicial del Consejo para

emitir el dictamen solicitado y a considerar que la consulta reúne los requisitos

reglamentariamente establecidos.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

Primero

Necesidad y ámbito del dictamen del Consejo Consultivo

El Reglamento de los procedimientos en materia de responsabilidad patrimonial de

las Administraciones Públicas (R.D. 429/1.993, de 26 de marzo) dispone en su artículo 12.1

que, concluido el trámite de audiencia, se recabará el dictamen del Consejo de Estado o del

órgano consultivo de la Comunidad Autónoma, cuando dicho dictamen sea preceptivo;

preceptividad que establece el Reglamento del Consejo Consultivo de La Rioja (D. 33/1.996,

de 7 de junio), salvo que el dictamen se recabe del Consejo de Estado.

El dictamen ha de pronunciarse, a tenor del artículo 12.2 del primer Reglamento

citado, sobre la existencia o no de relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio

público y la lesión producida y, en su caso, sobre la valoración del daño y la cuantía y modo

de la indemnización, considerando los criterios previstos en la Ley de Régimen Jurídico de

las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

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Segundo

Doctrina sustentada por el Consejo Consultivo de La Rioja en materia de

responsabilidad patrimonial por daños causados a los alumnos en los centros escolares.

En los Dictámenes 5/00, 6/00 y 7/00, referentes a accidentes ocurridos en centros

escolares y cuyo precedente inmediato arranca del Dictamen 41/99, ha tenido ocasión este

Consejo de fijar una doctrina de general aplicación a los supuestos como el que nos ocupa, ya

abordada en igual sentido y en relación a otros casos de distinta naturaleza desde el primero

de sus dictámenes.

Tal doctrina, que no es preciso reiterar, bastando con remitirnos a los expresados

Dictámenes, puede sintetizarse en los siguientes extremos:

1N.- La responsabilidad de la Administración educativa es una responsabilidad objetiva

y directa, sin perjuicio de que, de existir una actuación dolosa o negligente de un concreto

profesor o empleado del centro, pueda ejercer la Administración contra el mismo una acción

de regreso.

2N.- El análisis de la relación de causalidad necesaria para imputar a la Administración

un daño, existente entre un hecho o actividad y el daño causado, no debe verse interferido por

valoraciones jurídicas. La causa no es un concepto jurídico sino una noción de la lógica y de

las ciencias de la naturaleza y, de existir varias causas, no cabe jerarquización en las mismas

por ser todas ellas tan causa como las demás. La determinación de qué causa haya originado

el daño parte de la consideración de que un hecho es causa del mismo cuando constituye la

conditio sine qua non del mismo.

3N.- Distinto de la causa es la cuestión de la imputación objetiva el ordenamiento

vigente establece, en primer lugar, un criterio positivo de imputación objetiva: el

funcionamiento normal o anormal de un servicio público, por lo que, en principio, el daño

producido lo es a consecuencia del funcionamiento normal o anormal del servicio público

educativo no sólo cuando se realiza una concreta actividad escolar, sino cualquier actividad

precedente o consecuente, relacionada con aquélla.

Pero, al mismo tiempo y frente a ese criterio positivo de imputación, el ordenamiento

jurídico, sobre la base de la elemental consideración de que la Administración educativa no

puede ser indiscriminadamente una aseguradora universal de todos los daños que se causen

en el desarrollo temporal del servicio educativo, establece criterios negadores de la imputación

objetiva; unos, expresos, señalados en los artículos 139.1 y 141.1 de la LRJAP, y otros,

deducidos de aquéllos, y que se basan, especialmente y sin carácter limitativo, en la idea de

los estándares del servicio; la necesidad de distinguir entre los daños producidos a

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consecuencia del funcionamiento del servicio público o con ocasión de él; el criterio del riesgo

general de la vida que supone el rechazo de la imputación de los daños derivados de riesgos

habitualmente ligados al curso normal de la vida, o el de la causalidad adecuada que rechaza

la imputación cuando son otras concausas no ligadas al servicio público las únicas

racionalmente relevantes en la producción del daño.

Tercero

Aplicación de la precedente doctrina al caso presente

Este Consejo comparte el criterio sustentado en la propuesta de resolución de

inadmisión de la petición de responsabilidad formulada por DM M. A. S. M., madre de la

menor M. T. C. M. cuyas gafas sufrieron el rayado de un cristal durante el desarrollo del juego

en el centro escolar Beato Jerónimo Hermosilla de Santo Domingo de la Calzada.

No cabe encontrar en el caso examinado justificación para responsabilizar a la

Administración educativa por cuanto que el daño se produce en las gafas de la menor en el

desarrollo de una actividad lúdica normal que no puede calificarse de peligrosa y con un

alcance, en cuanto al daño sufrido, que debe considerarse nimio.

Pretender que todos y cada uno de los daños, como el que ahora nos ocupa, causados

en el desarrollo de las actividades docentes, por normales que estas sean, son resarcibles a

cargo de la Administración, conduciría a situaciones aberrantes en que podría llegarse a

reclamar los gastos de tintorería por ensuciamiento de las prendas de los menores al caer en

los charcos del colegio, desgaste o rotura de calzado con ocasión de los juegos deportivos, etc.

En consecuencia, los daños sufridos por el menor en el caso que nos ocupa deben

entenderse incluídos entre los insusceptibles de ser resarcidos por la Administración educativa

por concurrir el criterio negativo de imputabilidad del riesgo general para la vida que

acertadamente menciona la propuesta de resolución del expediente, y aun por incardinarse en

el simple común sentido de la colectividad.

Cuarto

Imposibilidad del rechazo a limine de las reclamaciones de responsabilidad.

Suscita la Dirección de los Servicios Jurídicos la conveniencia de que se considere, en

casos de reclamaciones manifiestamente carentes de fundamento o respecto de las que

existieran precedentes desestimatorios en análogos supuestos, la conveniencia de su

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inadmisión con el fin de evitar una tramitación administrativa que produce un gasto muy

superior al que procedería reparar en el caso de admitir la responsabilidad.

Ciertamente este Consejo Consultivo no puede menos de compartir la preocupación

de dicho centro consultivo. Es evidente que los gastos de todo tipo que suponen una

tramitación de un expediente como el que nos ocupa, con escritos varios, informes fácticos

y jurídicos y, finalmente, dictamen de este Consejo, rebasan ampliamente lo que la más

elemental lógica aconsejaría: admitir la posibilidad de un primer acuerdo de rechazo de la

solicitud sin más trámite e independientemente de que el particular que se entendiese

lesionado pudiera ejercitar los recursos oportunos contra ese primer acuerdo, para evitar

indefensión.

Sin embargo, en opinión de este Consejo, en términos de estricto Derecho no cabe

adoptar para ello el criterio expuesto por la citada Dirección General consistente en aplicar

analógicamente el sistema de inadmisión previsto para las solicitudes de revisión. Se entiende

ello así porque, tanto ese supuesto, como el del art. 119 en relación con los recursos de

revisión, son supuestos específicos y concretos, difícilmente aplicables a otros expedientes,

y creados ex novo por la ley 4/1999, de 13 de enero, modificando para ello los artículos 102

y 119 de la Ley 30/92, de 26 de noviembre.

Precisamente, y como claro síntoma de la singularidad y especificidad de la alteración

legislativa llevada a cabo, en los apartados V y VI de la exposición de Motivos de la Ley

4/1999 se hace una expresa glosa de la modificación efectuada en esos dos supuestos -y sólo

en ellos-. Partiendo de la base de que la Ley se promulga para corregir los defectos advertidos

durante la vigencia de la Ley 30/92, y, precisamente por ello, se introduce esa inadmisión

posible en los dos citados casos, no haciéndolo, pudiendo hacerlo, en las reclamaciones de

responsabilidad patrimonial, ello será así porque el legislador no lo ha considerado oportuno.

Existe, no obstante, una declaración legal general que pudiera considerarse esgrimible

para conseguir la misma finalidad, y a la que no alude el informe de la Dirección General de

los Servicios Jurídicos. Nos referimos, en concreto, al art. 89.4 de la Ley 30/92, conforme al

que la Administración "podrá resolver la inadmisión de las solicitudes de reconocimiento de

derechos no previstos en el Ordenamiento jurídico o manifiestamente carentes de

fundamento...".

Sin embargo, y prescindiendo de la consideración anteriormente expuesta acerca de

la inexistencia de tal inadmisibilidad en el procedimiento de responsabilidad, propiamente

dicho, lo que hace dudosa la posibilidad de acudir al art. 89.4 (generalia specialibus non

derogantur), lo cierto es que la inadmisión del citado artículo presenta un evidente carácter

de excepcionalidad y ante la clara responsabilidad objetiva de la Administración Pública que

introduce la Ley 30/92, parece difícil, a priori, entender que una solicitud resarcitoria por

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accidente escolar carece manifiestamente de fundamento, siendo así que resulta patente que

la determinación de su existencia o no exige un ponderado análisis de cada caso, de suerte que

difícilmente puede hablarse de casos idénticos, cuando son innúmeras las variantes de cada

supuesto (edad del afectado, circunstancias de la actividad, deber específico de vigilancia,

adopción de medidas precautorias, etc.) y puede ser distinta la resolución a adoptar.

Por ello entendemos que, independientemente de comprender las ventajas de todo

orden que conllevaría una inadmisión de las reclamaciones infundadas o reiteradamente

desestimadas en casos análogos, -como resultaría igualmente ventajosa la posibilidad de

estimar reclamaciones claras sin necesidad de recabar nuestro dictamen y siempre que el

informe del Servicio Jurídico fuera favorable-, no resulta ello posible en el actual estado de

la legislación, debiéndose tramitar el procedimiento en los términos que la misma contiene,

debiendo esperarse a una modificación legislativa a nivel estatal en esta materia (art. 149.1.18M

de la Constitución), que pasase, por ejemplo, por la evitación del trámite de dictamen del

Consejo de Estado o Consultivo correspondiente, en casos de reclamaciones de mínima

cuantía.

Cosa distinta es que el informe jurídico de la Dirección General y la propia experiencia

de lo que está sucediendo con este tipo de reclamaciones, nos haga insistir en la conveniencia,

ya expresada en nuestros dictámenes 5, 6 y 7/00 (F. Jurídico Séptimo), de que por la

Administración se provea el concierto de un seguro de responsabilidad civil del que carecen

los centros docentes públicos, según indefectiblemente vienen manifestando en sus informes

los directores de los mismos, que permita cubrir los daños sufridos en aquéllos, lo que, muy

probablemente, redundaría en la consecución de la finalidad perseguida de la limitación de

este tipo de reclamaciones a tramitar por la Administración Autonómica.

CONCLUSIONES

Única

No existe responsabilidad administrativa por los daños ocasionados en las gafas de la

menor M. T. C. S. con ocasión de la práctica de los juegos programados en la clase de

educación física en el Colegio Público Beato Jerónimo Hermosilla de Santo Domingo de la

Calzada.

Este es nuestro dictamen que pronunciamos, emitimos y firmamos en el lugar y fecha

del encabezamiento.