Dictamen de Consejo Consultivo de La Rioja D.037/99 de 1999

Contestacion

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En Logroño, a 23 de noviembre de 1999, el Consejo Consultivo de La Rioja, reunido

en su sede provisional, con asistencia de su Presidente, D. Ignacio Granado Hijelmo, y de los

Consejeros D. Antonio Fanlo Loras, D. Pedro de Pablo Contreras, D. Joaquín Ibarra Alcoya

y D. Jesús Zueco Ruiz, que actúa como ponente, emite, por unanimidad, el siguiente

DICTAMEN

37/99

Correspondiente a la consulta formulada por el Excmo. Sr. Presidente de la

Comunidad Autónoma de La Rioja en el procedimiento de revisión, iniciado de oficio,

relativo a la autorización de plantación sustitutiva de viñedo sobre una parcela propiedad de

D. V.C.A..

ANTECEDENTES DE HECHO

Antecedentes del asunto

Primero

En impreso oficial de la Consejería de Agricultura y Alimentación del Gobierno de

La Rioja fechado el 22 de enero de 1.996, se formula por D. J.B.V. declaración de arranque

del viñedo sito en el polígono N ,parcela 575, del municipio de Fonzaleche, con una superficie

de 45 as. 62 cas.

En la declaración, se hace constar por el declarante su doble condición de cultivador

y propietario de la finca, constando en el apartado G del impreso a rellenar por la ?Unidad

técnica competente? que la finca indicada tiene derecho de replantación hasta la campaña

2.003 y que queda inscrita en el Registro de Parcelas con derecho a Replantación, señalándose

la fecha de 9 de mayo de 1.996, una firma ilegible y el sello de la Consejería.

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Segundo

Suscrito en igual fecha, se presenta escrito, ajustado a modelo oficial conjunto del

Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación y de la Consejería de Agricultura y

Alimentación del Gobierno de La Rioja, de solicitud de transferencia de derecho de

replantación de viñedo, en que el ya citado D. J.B.V. cede a D. V.C.A., como adquirente, el

derecho de replantación de la finca antes identificada ?junto con otras, ajenas al presente

dictamen, de una superficie conjunta de 60 as.-, constando al pie del impreso en el epígrafe

I ?Certificación? que ?examinada la presente solicitud y efectuadas las comprobaciones

oportunas, se certifica la cesión del derecho de replantación de la superficie que figura en

el apartado C con pérdida del derecho de replantación, que se transfiere a la superficie que

figura en los apartados F y H?.

La diligencia aparece fechada el 23 de mayo de 1.996 sin que aparezca firmado y sí

sellada con el sello de la Consejería.

Tercero

En igual fecha de 22 de enero de 1.996, aparece suscrito un tercer impreso oficial de

la Consejería de Agricultura y Alimentación del Gobierno de La Rioja en que D. V.C.A.

formula solicitud de autorización de viñedo y de inscripción en el Registro de Viñas del

Consejo Regulador, consignando su condición de cultivador y propietario de una parcela sita

en Sajazarra con una extensión de 1 ha. 16 as. 42 cas. sobre la que se proyecta una nueva

plantación sustitutiva de las que se dicen arrancadas, entre las que figura la preexistente en

el polígono N, parcela 575 de Fonzaleche.

En el apartado ?H? del impreso consta la autorización de la nueva plantación suscrita,

en fecha ilegible de 1.996, por el Jefe de Sección de Producción Vegetal y el Director General

de Agricultura, y, en el apartado ?K?, la inscripción en el Registro de Plantaciones de Viñedo

de la Consejería, en fecha de mayo de 1.997, sin que conste rúbrica de la diligencia y sí el

sello de la Consejería.

Tal diligencia ?K? es consecuente con la declaración que consta en los apartados ?I?

y ?J? sobre la planta utilizada y finalización de los trabajos de replantacion que, se declara por

el Sr. C. en fecha de 5 de abril de 1.997, han concluido el 25 de marzo anterior.

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Cuarto

Por escrito de 29 de abril de 1999, Dª M.C.G.U.C. se dirige a la Consejería de

Agricultura, Sección Viñedos, exponiendo que, habiendo heredado la parcela 575 del

polígono N de Fonzaleche, solicita se le remita información ?de la persona que en su día se

presentó en su Consejería diciendo que él era el propietario y productor de dicha viña y les

solicitó a ustedes el poder arrancar y volver a plantar en otro lugar o término?. Al escrito

se adjuntaba certificación administrativa acreditativa de la adjudicación de la finca núm. 575

a D. F.G. U.M., por acuerdo firme de la Concentración Parcelaria de Fonzaleche. La

certificación lleva fecha de 26 de enero de 1.994.

Según manifestación verbal hecha por la misma interesada y de la que se hace eco un

escrito e informe suscritos por el Jefe de la Sección de Registros e Intermediación de la

Dirección General de Agricultura a los que luego se hace mérito, la citada señora indica que

el viñedo objeto del expediente no está arrancado, aludiendo igualmente al uso indebido de

los derechos de replantación por el peticionario ?que era cultivador?.

Quinto

Por la Jefatura de Sección mencionada en el antecedente que precede, se cursa escrito

de 14 de junio de 1.999, dirigido a la Secretaría General Técnica de la Consejería, aludiendo

a ser éste un ?caso similar a otros ya remitidos? y señalando que ?existe de fondo un error

de la propia Administración (grabación incorrecta de un dato de propiedad) y una falta de

verificaciones de la situación de arranque y propiedad de la finca?.

En informe de dicha Jefatura, de 15 de junio de 1.999, se hace historia de las

vicisitudes administrativo-registrales de la finca en cuestión, concretadas en una serie de

variaciones sobre el nombre de su cultivador y de su propietario operadas desde el 17 de junio

de 1.988 hasta el 23 de marzo de 1.991; variaciones consistentes en un cambio inicial de

cultivador (1.988) que pasa a hacerse constar como cultivador y propietario (1.991)

concentrando tal doble cualidad en D. J.B.V., siendo así que dicha persona sólo aparece como

cultivador no propietario en la modificación de datos de 1.988. Se recoge, igualmente, la

circunstancia de que en el ínterin, en las actuaciones de diciembre de 1.990, incluso se había

consignado la condición de ?desconocido?, siquiera a mano constaba D. F.G.U, como tal.

El informe señala que al coincidir por ello, cuando se hace la declaración de arranque

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en 22 de enero de 1.996, el propietario declarado con el registrado, se generaron a su favor

derechos de replantación que se transfieren a D. V.C..

A continuación, se explica que se habría utilizado un derecho de replantación

inexistente por no haberse arrancado el viñedo y una adjudicación errónea al cultivador de la

finca por ser procedimiento general el considerar al propietario de la finca como titular del

derecho de replantar, por lo que una y otra circunstancia, mediando la falsedad en documento

del beneficiado y la falta de comprobaciones de la Administración, hace plantear el estudio

de acto nulo de pleno derecho de la declaración de arranque, de la transferencia de derechos

de replantación y de la plantación de viñedo en Sajazarra.

Sexto

Aparecen en el expediente sendos comunicados de la Dirección General de

Agricultura, registrados de salida el 15 de junio de 1.999, y dirigidos a las tres personas

interesadas, reclamante, cedente y cesionario de los derechos de replantación, en los que se

anuncia que, en función de los antecedentes que reseña, análogos a los obrantes en el informe

a que se hace mención en el antecedente que precede, se procederá a revisar las actuaciones

realizadas.

Séptimo

En informe razonado de 9 de septiembre de 1.999, emitido por el Jefe de Sección de

Normativa y Asistencia Técnica, se propone el inicio del proceso de revisión de oficio

previsto en el artículo 102,1 de la vigente Ley de Procedimiento Administrativo Común,

permitiendo a las partes implicadas formular alegaciones y presentar la documentación que

proceda.

Tal propuesta motiva la Resolución de 16 de septiembre de 1.999 dictada por el

Excmo. Sr. Consejero de Agricultura en que se acuerda iniciar el oportuno expediente

administrativo de revisión de oficio y notificar a las partes tal acuerdo a fin de que pudieran

formular alegaciones o presentar documentos acreditativos de sus respectivos derechos en el

plazo de 15 días hábiles.

Octavo

Notificada la expresada Resolución a las tres partes implicadas, por correo certificado

con acuse de recibo fechado el 28 de septiembre de 1.999, es únicamente Dª M.C.G.U. quien

hace uso del trámite concedido, no presentando alegaciones pero sí aportando documentación

acreditativa de la titularidad de la finca y tres declaraciones juradas, dos referentes al cultivo

actual de la finca por la citada señora, y otra, firmada por quien dice haber sido su cultivador

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en aparcería desde 1.992 a 1.995, en que se afirma el cultivo actual y titularidad de la misma.

Noveno

El 20 de octubre de 1.999 se formula propuesta de resolución por el Sr. Jefe de la

Sección de Normativa y Asistencia Técnica, con Vº Bº de la Ilma. Sra. Secretaria General

Técnica, en que, previa la fundamentación correspondiente, se propone anular el

reconocimiento de la declaración de arranque efectuado el 9 de mayo de 1.996 sobre la finca

a la que se contrae el presente expediente y de la autorización de plantación sustitutiva, por

una superficie de 0,4562 has., al no cumplirse el requisito esencial para la autorización

consistente en que se haya efectuado el arranque real y efectivo, sin perjuicio de las

controversias privadas entre los particulares en relación a la titularidad de los derechos de

replantación.

En la misma propuesta se considera que, de tal anulación, no deriva derecho a

indemnización alguna por provenir aquélla del incumplimiento de una obligación ?la de

arranque- que le competía cumplir con base a los artículos 4 y 6 de la Orden 30/97 de 28 de

agosto de 1.997.

Antecedentes de la consulta

Primero

Por escrito fechado el 3 de noviembre de 1999, registrado de entrada en este Consejo

el mismo día, el Excmo. Sr. Presidente de la Comunidad Autónoma de La Rioja remite al

Consejo Consultivo de La Rioja para dictamen el expediente tramitado sobre el asunto

referido por la Consejería de Agricultura, Ganadería y Desarrollo Rural.

Segundo

Mediante escrito también de 3 noviembre de 1999, registrado de salida el mismo día,

el Sr. Presidente del Consejo Consultivo de La Rioja, procedió, en nombre del mismo, a

acusar recibo de la consulta, a declarar, provisionalmente, la misma bien efectuada así como

la competencia del Consejo para evacuarla en forma de dictamen.

Tercero

Designado ponente el Consejero señalado en el encabezamiento, la correspondiente

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ponencia quedó incluida, para debate y votación, en el orden del día de la sesión del Consejo

Consultivo convocada para la fecha señalada en el encabezamiento.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

Primero

Necesidad de dictamen del Consejo Consultivo en los procedimientos

de revisión de actos nulos.

De conformidad con lo previsto en el artículo 8.4 H del Reglamento orgánico del

Consejo Consultivo de La Rioja, aprobado por D. 33/1.996, de 7 de junio, en relación con el

artículo 102.1 de la Ley 30/1.992, de 30 de Diciembre, de Régimen Jurídico de las

Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, es preceptivo el

dictamen de este Consejo Consultivo, si se opta por el órgano competente por recabarlo del

mismo y no del Consejo de Estado.

Segundo

Órgano competente para iniciar y resolver el procedimiento

de revisión de oficio.

Resulta competente para la iniciación y resolución del presente expediente de revisión

de oficio el Excmo. Sr. Consejero de Agricultura, Ganadería y Desarrollo Rural, por las

razones ya argüidas en la propuesta de resolución obrante en el expediente y de que este

Consejo se hacía eco más ampliamente en el Fundamento Jurídico Segundo de nuestro

Dictamen 32/99, de 7 de octubre del corriente año.

Ello sin perjuicio de que subsista la recomendación, a que en dicho Dictamen anterior

se aludía, en el sentido de manifestar la conveniencia de una modificación de la legislación

autonómica a fin de evitar el vacío legal actualmente registrado en esta materia de la revisión

de oficio.

De otra parte, el procedimiento se ha instruido de oficio, en concordancia con el

contenido del primer escrito remitido a la Consejería por Dª C.G.U. que no suponía

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propiamente ninguna pretensión en tal sentido, y de conformidad con el contenido del informe

de 9 de septiembre de 1.999 emanado del Jefe de Sección de Normativa y Asistencia Técnica

que proponía tal iniciación.

Tercero

Extensión de la revisión instruida de oficio.

La Resolución de 16 de septiembre de 1.999 por la que se acuerda el inicio del

procedimiento administrativo de revisión que ahora nos ocupa, es consecuencia de diversas

diligencias previas que, cual las comunicaciones dirigidas en escrito registrado de salida el 15

de junio del mismo año y el informe del Jefe de Sección de Registro e Intermediación, aluden

a la posibilidad de proceder a revisar ?la declaración de arranque de transferencia de

derechos de replantación, y de la plantación de viñedo en Sajazarra?, por si pudieran

considerarse como actos nulos de pleno derecho.

En la propia propuesta de resolución de 20 de octubre se alude a tales extremos como

antecedentes, bajo la rúbrica ?forma de iniciación?, si bien, en el texto dispositivo propuesto,

se propone más precisamente ?anular el reconocimiento de la declaración de arranque

efectuado el 9 de mayo de 1.996 sobre la finca rústica del polígono N , parcela nº 575 del

término municipal de Fonzaleche y la autorización de plantación sustitutiva sobre la finca

rústica del polígono nºM parcela 504, sita en Sajazarra, por una superficie de 0,4562

hectáreas, sin perjuicio de las controversias privadas que puedan existir entre los

particulares en relación a la titularidad de los derechos de replantación?.

Ello suscita la cuestión referente al objeto del procedimiento de revisión de oficio

sometido a nuestra consideración.

Acerca de tal extremo ya ha tenido ocasión de pronunciarse este Consejo con ocasión

de nuestro Dictamen 32/99 referido a un caso, no análogo al presente, pero en el que se hacían

una serie de consideraciones de aplicación general a estos supuestos.

Conforme señalábamos entonces, la Administración carece de potestad para revisar

los actos de los particulares comunicados a la misma, a los que parece referirse el informe de

15 de junio de 1.999 referenciado supra, pero sí la posee para la revisión de su ?actuación de

validación, certificación o toma de razón?, incorporada a los documentos presentados por los

particulares con las consecuencias inherentes a tal revisión.

En el mismo fundamento jurídico se hacía amplia glosa de la normativa vigente en

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esta materia y de la naturaleza de las distintas actuaciones registradas en este tipo de

expedientes así como de la incidencia sobre las mismas de la actuación administrativa.

Se concluía con una recapitulación sobre la normativa vigente en la que se criticaba

expresamente el sistema seguido por la Orden 30/97 preconizando la corrección del mismo

para evitar la inseguridad jurídica ?en un ámbito tan importante para la economía riojana

como es el vitivinícola?.

Es obvio que las apreciaciones contenidas en nuestro anterior Dictamen deben

mantenerse en su integridad, aunque ahora referidas no a aquella Orden 30/97, erróneamente

citada en la propuesta de resolución, sino a la Orden de 29 de diciembre de 1995, entrada en

vigor el 1º de enero de 1.996, a la que se acogen las declaraciones presentadas el 22 de enero

de 1.996 origen de las actuaciones administrativas sujetas al procedimiento de revisión y que

lo fueron mucho antes de la vigencia de la Orden 30/97, Orden aquélla más sucinta, incluso,

que la que, con todo, motivó nuestra crítica en el tan repetido Dictamen 32/99.

Cuarto

Sobre las circunstancias concurrentes en el presente supuesto.

El análisis detallado del presente expediente permite deducir las siguientes

circunstancias:

1ª.- Al amparo de los artículos 3 y 4 de la Orden 29 de diciembre de 1.995, se

presentan, el 22 de enero de 1.996, las declaraciones reseñadas en los antecedentes de hecho

de este Dictamen en que D. J.B.V., que se dice propietario de una finca en Fonzaleche, declara

su arranque del viñedo plantado en la misma; el mismo señor solicita autorización de

transferencia del derecho de replantación a favor de D. V.C.A., y, éste último solicita la

autorización de la correspondiente plantación sustitutiva y la inscripción en el Registro de

Viñas del Consejo Regulador.

2ª.- Las expresadas solicitudes son conformadas por la Administración con las

correspondientes diligencias de inscripción en el Registro de Parcelas con Derecho a

Replantación (9 de mayo de 1.996), certificación de cesión del derecho de replantación (23

de mayo de 1.996), autorización de la plantación sustitutiva (fecha ilegible de 1.996) e

inscripción en el Registro de Plantaciones de Viñedo (mayo de 1.997).

3ª.- Dª M.C.G.-U.C. dirige su primer escrito el 29 de abril de 1.999 y acredita

fehacientemente a lo largo del procedimiento de revisión incoado de oficio, la titularidad

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propia de la parcela 575 del polígono N de Fonzaleche, por herencia de D. F.G. U., y la

titularidad del finado, declarada ya en Acuerdo firme de 26 de enero de 1.994 obrante en el

expediente de Concentración Parcelaria de la localidad de Fonzaleche.

Igualmente aporta sendas declaraciones juradas de la situación de propiedad de la

finca, de su cultivo actual por dicha interesada y de la no realización del arranque declarado

por D. J.B.V..

4ª.- Ninguno de los dos interesados declarantes de 1.996 formula alegación alguna en

el período concedido a tal efecto en el acuerdo inicial incoando el procedimiento de revisión.

Tan sorprendente omisión permite a este Consejo deducir, sin mayores

consideraciones, que la situación denunciada por la Sra. G.-U. acerca de la falta, por parte del

Sr. V., de disponibilidad de unos derechos sobre las viñas existentes sobre la parcela cuya

propiedad consta acreditada en el expediente es, en principio, totalmente ajustada a la

realidad. Y tampoco cabe dudar de que no se ha llevado a cabo el arranque del viñedo o

?descepe? en la terminología de la Orden 29 de diciembre de 1.995, cuya realización hubiera

permitido, aún salvado el obstáculo impeditivo que la falta de disponibilidad del derecho de

plantación implica, acceder a la autorización de la plantación de viñedo concedida.

Quinto

Sobre la existencia de una causa de nulidad de pleno derecho

en el reconocimiento de la declaración de arranque y

en la autorización de plantación sustitutiva.

Cuanto se señala en el fundamento anterior permite ya adelantar que son plenamente

ajustadas las consecuencias jurídicas que se contienen en la propuesta de resolución revisora

que se somete a nuestra consideración.

Es obvio que, no habiéndose producido el arranque o descepe del viñedo existente en

la finca de Fonzaleche, el reconocimiento de mismo, hecho anónimamente y con un simple

sello en tinta por la Consejería de Agricultura el 9 de mayo de 1.996, y sus consecuencias,

singularmente la autorización de plantación sustitutiva hecha en 1.996, por lo que a la

superficie de 0,4562 Has. de aquella finca de Fonzaleche respecta, son actos administrativos

que pueden incluirse en el supuesto de nulidad de pleno derecho contemplado en el artículo

62 f) de la Ley 30/92, al haberse otorgado facultades o derechos careciendo de los requisitos

esenciales para su adquisición.

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La consideración que procede bastaría, en principio, para concluir afirmando el ajuste

a Derecho de la propuesta de resolución formulada en este concreto aspecto de la revisión de

los actos administrativos a que en la misma se alude, si bien parece oportuno hacer dos

consideraciones añadidas:

1ª.- Si bien, como se indica en los antecedentes de aquélla, todo induce a considerar

que la declaración de arranque es falsa, tanto en cuanto a la realización del mismo cuanto en

lo tocante a la propiedad que el solicitante dice ostentar, y que tal falsedad pudiera ser

constitutiva de un delito enjuiciable por los tribunales ordinarios, dado el carácter prejudicial

de las cuestiones penales, ello no significa, como en el tan repetido Dictamen 32/99 se

señalaba, independientemente de que la falsedad, entendida como hecho punible, no sirva de

soporte a la revisión a acordar, ?que la Administración haya de permanecer indiferente ante

la noticia de un posible delito, pues si observa indicios suficientes de su existencia, debe

remitir las actuaciones al Ministerio Fiscal en los términos del artículo 262 de la Ley de

Enjuiciamiento Criminal?.

En el presente caso, debe reiterarse esta afirmación, máxime tratándose de un supuesto

en que, a diferencia del contemplado en el anterior Dictamen, no se trata de una supuesta

falsedad de una firma, cuya indagación y certeza no permite una constatación tan patente

como la que ahora se puede deducir de la documentación presentada en el expediente por Dª

M.C.G.U. y ello independientemente de las acciones que a la misma correspondan.

2ª.- Igualmente, son reproducibles las consideraciones que entonces hacíamos acerca

de la necesidad de que la actividad administrativa no se realice de manera rutinaria.

En efecto, por grande que sea la carencia de medios administrativos de que la

Consejería de Agricultura se halle provista, la propia historia de los acontecimientos, reseñada

en el informe del Jefe de Sección de Registros de 15 de junio de 1.999, hace inexplicable la

autorización que se propone revisar y revela un funcionamiento manifiestamente perfectible

de los servicios correspondientes que debe corregirse en el futuro para evitar este tipo de

situaciones.

Ello por no hablar de la práctica, al parecer bastante generalizada, consistente en no

hacer el físico reconocimiento de los terrenos que se dicen descepados y a cuyo extremo se

alude en un apartado impreso del documento-tipo existente y que, sintomáticamente, ni

siquiera se firma en el caso presente por el responsable correspondiente, siendo así que

expresamente se ordena tal comprobación del descepe en la Orden de 9 diciembre de 1995.

Es evidente que en una materia de la trascendencia social y económica como la que

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nos ocupa no existen circunstancias de ningún orden que justifiquen situaciones como las

experimentadas en el expediente sometido a nuestra consideración.

Sexto

Sobre el posible derecho a indemnización

El apartado segundo de la propuesta de resolución alude a la improcedencia de

reconocer derecho alguno de indemnización a favor del beneficiario del derecho de

replantación originariamente concedido.

Como argumentación de ello, se cita el incumplimiento de la obligación contenida en

los artículos 4 y 6 de la Orden 30/97, con lo que, de existir daño, el destinatario de la

autorización está obligado a soportarlo.

Independientemente de que, conforme a lo que con anterioridad se indica, sea de

aplicación la Orden 29 de diciembre de 1.995 y no la anteriormente indicada en la propuesta

de resolución, parece claro que, con su propio silencio en el expediente instruido, no es ya que

el Sr. C. sufra una lesión que legalmente debe soportar, sino que el eventual daño que le pueda

suponer la revisión parcial de la autorización de replantación al mismo concedida, sería, en

todo caso, consecuencia de una decisión obligada por una actuación llevada a cabo por aquél

en connivencia con el cedente de unos derechos que no le correspondían, por lo que sólo al

mismo perjudicado y a la actuación fraudulenta del mismo y del Sr. V. se debe ese perjuicio

que, con toda evidencia, no puede reclamar de la Administración.

Y ello al margen de que la propia Administración haya intervenido con una

superficialidad manifiesta con ocasión de las solicitudes ante ella presentadas.

No es, por tanto, la obligación de soportar un perjuicio por ministerio de la Ley, sino

su directa intervención en las actuaciones administrativas cuya revisión puede originar un

daño, lo que justifica su no imputación a la Administración, y la exclusión del principio

general del derecho a la indemnización a que alude el artículo 139,1 de la Ley 30/92.

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CONCLUSIONES

Única

Se informa favorablemente la anulación de los actos administrativos a que se alude

en la propuesta de resolución sometida a nuestra consideración,.sin que proceda ninguna

indemnización por daños y perjuicios.

Este es el dictamen que emitimos, pronunciamos y firmamos en el lugar y fecha

señalados en el encabezamiento.