Dictamen de Consejo Consultivo de La Rioja D.032/97 de 1997

Contestacion

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0 En Logroño, a 18 de diciembre de 1997, el Consejo Consultivo de La Rioja, reunido

en su sede provisional, con asistencia de su Presidente, D. Ignacio Granado Hijelmo, y de los

Consejeros D. Antonio Fanlo Loras, D. Pedro de Pablo Contreras, D. Joaquín Ibarra Alcoya

y D. Jesús Zueco Ruiz, siendo ponente D. Antonio Fanlo Loras, por unanimidad, emite el

siguiente

DICTAMEN

32/97

Correspondiente a la consulta formulada, a través de la Consejería de Desarrollo

Autonómico, Administraciones Públicas y Medio Ambiente, por el Sr. Alcalde-Presidente del

Ayuntamiento de Cuzcurrita de Río Tirón, sobre el expediente instruido por dicho municipio

para la declaración de nulidad de pleno derecho del acuerdo adoptado por el Pleno de la

Corporación municipal en su sesión de 18 de abril de 1996, relativo a la ?Cesión gratuita a

la Demarcación de Carreteras del Estado en La Rioja, de 30 metros cuadrados en parcela

"D" plano adjunto a presente moción, para la colocación de una torre para derivación de

línea eléctrica y una caseta para el centro de transformación?.

ANTECEDENTES DE HECHO

Antecedentes del asunto

Primero

El Ayuntamiento de Cuzcurrita de Río Tirón, en sesión de 18 de abril de 1996, adoptó

un acuerdo por el que, a petición del Ingeniero Jefe de la Demarcación de Carreteras del

Estado de La Rioja, se cede gratuitamente a la referida Demarcación y, consecuentemente, al

entonces Ministerio de Obras Públicas, Transportes y Medio Ambiente, una parcela de 30 m2,

que se corresponde con la "D" de la Unidad de Actuación U-1 de las Normas Subsidiarias del

Municipio, con destino a la colocación de una torre para derivación de línea eléctrica y una

caseta para centro de transformación, en relación con obra "Tramo variante de Tirgo".

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Dicho acuerdo que fue debidamente comunicado y tuvo entrada en el registro de la

Demarcación de Carreteras del Estado en La Rioja, con fecha de 8 de mayo de 1996.

Segundo

El objeto de la cesión era facilitar la eliminación de la red de alta tensión existente en

la zona, de manera que el coste de su reinstalación lo asumiera el entonces Ministerio de

Obras Públicas, Transportes y Medio Ambiente, si bien el Ayuntamiento se comprometía, a

su vez, a realizar alguna contraprestación que no resulta fácilmente identificable debido a la

cierta confusión con que se utiliza el concepto de «cedente» en el expediente (véanse las

páginas, 2, 3, 7 y 12 del mismo).

Tercero

En dicho acuerdo, el cumplimiento del fin y destino de la cesión se sujeta a condición

resolutoria expresa «por lo que, en caso de incumplimiento, bastará el acta notarial de

constancia de hechos acreditándolo, para que pueda ser el bien cedido inscrito en el Registro

de la Propiedad a favor del cedente, Ayuntamiento de Cuzcurrita de Río Tirón». Además, el

expediente se sometía a trámite de información pública y comunicación a la Comunidad

Autónoma.

Cuarto

El referido acuerdo del Pleno fue adoptado, pese al informe del Secretario de la

Corporación en el sentido de que podría ser nulo de pleno derecho al prescindir total y

absolutamente del procedimiento establecido para los actos de cesión de bienes de las

Entidades Locales, de conformidad con el art. 62.1.e) de la Ley 30/1992, de 26 de Noviembre,

de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo

Común (en lo sucesivo LPAC), en relación con el artículo 79.2 Texto Refundido de de las

disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local, aprobado por Real Decreto

Legislativo 781/1986, de 18 de abril (en lo sucesivo TRRL) y con los artículos 109 y 110 del

Reglamento de Bienes de las Entidades Locales, aprobado por Real Decreto 1372/1986, de

13 de junio (en lo sucesivo, RBEL).

En efecto, en el informe emitido por dicho funcionario se puso de manifiesto que no

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se había incoado expediente alguno de cesión de bienes, que el Ayuntamiento no disponía en

la fecha de adopción del acuerdo de la propiedad de la parcela objeto de cesión, y, por tanto,

no se cumplía con ninguno de los trámites exigidos en el art. 110 RBEL, ni fue sometido a

información pública o comunicada la cesión a la Comunidad Autónoma de La Rioja..

Quinto

Pese al tiempo transcurrido hasta el momento de iniciar este expediente, no se ha

recibido en el Ayuntamiento ninguna documentación de aceptación de la referida cesión

patrimonial, ni formalizado documento alguno al respecto.

Sexto

Con fecha 17 de noviembre de 1997, el Alcalde-Presidente dicta providencia

acordando iniciar el procedimiento para la declaración de nulidad de pleno derecho del

referido acuerdo municpal, para lo que ordena que el Secretario de la Corporación emita

informe y, una vez evacuado, se someta a debate del Pleno.

Séptimo

El 22 de noviembre de 1997, el Secretario de la Corporación emite su informe, en el

que razona acerca de la concurrencia de los requisitos necesarios para proceder a la

declaración de nulidad del referido acuerdo de 14 de abril de 1996, al haberse prescindido

total y absolutamente del procedimiento establecido.

Octavo

Posteriormente, en concreto el 23 de noviembre de 1997, el Alcalde eleva al Pleno una

moción por la que se le propone acuerde iniciar el procedimiento de declaración de nulidad

de pleno derecho; someter el expediente a «informe de la Dirección General de

Administración Local u órgano que corresponda de la Comunidad Autónoma de La Rioja,

a efectos de que dictamine sobre la pretensión de nulidad que en este acto se incoa» y se

traslade el acuerdo al Ministerio de Obras Públicas, Transportes y Medio Ambiente (debe

entenderse Ministerio de Fomento), a través de la Demarcación de Carreteras del Estado en

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La Rioja, expresando «la firme voluntad del Ayuntamiento en asumir el compromiso inherente

con la cesión efectuada en Pleno de 14 de abril de 1996 y, en consecuencia, una vez

declarada la nulidad del acto y aceptada por el cedente, será el Ayuntamiento de Cuzcurrita

quien expresamente asume el compromiso de destinar en zona próxima a la cedida en el ya

expresado Acuerdo, una lonja de superficie aproximada a la cedida en el acto cuya nulidad

se pretende y ubicar en la misma el Centro de Transformación eléctrico».

Noveno

El Pleno del Ayuntamiento de Cuzcurrita acuerda, en su sesión de 24 de noviembre

de 1997, lo propuesto por la moción del Sr. Alcalde.

Antecedentes de la consulta

Primero

Por el Excmo. Sr. Consejero de Desarrollo Autonómico, Administraciones Públicas

y Medio Ambiente, con fecha de 4 de diciembre de 1997, se remitió al Consejo Consultivo

para dictamen el expediente de referencia, procedente del Ayuntamiento de Cuzcurrita de Río

Tirón.

Segundo

Por escrito de 9 de diciembre de 1997, el Sr. Presidente del Consejo Consultivo, en

nombre del mismo, procedió a acusar recibo de la consulta, considerándola correctamente

efectuada, y a declarar, inicialmente, la competencia de este Consejo para dictaminar.

Tercero

Designado ponente el Consejero señalado en el encabezamiento, el asunto quedó

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incluido en el orden del día de la sesión allí mismo expresada.

Cuarto

El propio día 18 de diciembre de 1997, poco antes de comenzar la sesión expresada,

se recibió en el Consejo Consultivo un fax, procedente del Ayuntamiento de Cuzcurrita, por

el que el Alcalde comunica que, por correo ordinario, adjunta una certificación, que se

reproduce en el fax, haciendo constar que el acuerdo de iniciación del procedimiento de

declaración de nulidad a que venimos aludiendo, fue oportunamente notificado para

alegaciones a la Demarcación de Carreteras del Estado en La Rioja , y que, trascurrido el

plazo de quince días ofrecido al efecto, no ha formulado ninguna, extremo que fue confirmado

seguidamente por la Presidencia del propio Consejo mediante conversación telefónica con el

Ingeniero Jefe de la referida Demarcación.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

Primero

Necesidad de dictamen del Consejo Consultivo

El artículo 53 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen

Local (en lo sucesivo LBRL), señala que las Corporaciones Locales podrán revisar sus actos

y acuerdos en los términos y con el alcance que se establece en la legislación del Estado

reguladora del procedimiento administrativo común.

Por su parte, el art. 102.1 LPAC, exige el dictamen favorable del Consejo de Estado

u órgano consultivo de la Comunidad Autónoma para declarar de oficio la nulidad de pleno

derecho de los actos administrativos que hubieran adoptado.

De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 8.4.H) del Decreto 33 /1996, de 7 de junio,

por el que se aprueba el Reglamento del Consejo Consultivo de la Rioja (en lo sucesivo,

RCC), este Consejo es competente para emitir el presente dictamen en el expediente de

revisión de oficio del acuerdo adoptado por el Ayuntamiento de Cuzcurrita de Río Tirón, al

no haberse solicitado del Consejo de Estado.

Segundo

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Sobre la existencia de causa de nulidad en el acuerdo del Ayuntamiento de

Cuzcurrita del Río Tirón, objeto de este dictamen

I

Como hemos señalado en nuestros Dictámenes núms. 12/96 y 11/97, en los

expedientes de revisión de oficio, nuestro dictamen tiene por objeto constatar la existencia de

una causa de nulidad -en este caso, de pleno derecho- que justifique el ejercicio por la

Administración de la potestad de revisión de sus propios actos -aunque sean declarativos de

derechos, como ocurre en este caso-, sin necesidad de acudir al orden jurisdicciónal

contencioso-administrativo, cuando concurran los requisitos establecidos en el art. 102 LPAC.

De acuerdo con el art. 102.1 de la citada Ley, sólo pueden revisarse de oficio, previo

dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo de la Comunidad autónoma

(como es el Consejo Consultivo de La Rioja), los actos nulos de pleno derecho señalados en

el art. 62.1 de la misma ley, que hayan puesto fin a la vía administrativa o contra los que no

se haya interpuesto recurso administrativo en plazo.

Es, por ello, necesario identificar en cuál de las causas de nulidad establecidas en el

art. 62.1 LPAC encaja la que pueda viciar el acuerdo adoptado por el Ayuntamiento de

Cuzcurrita en su sesión de 14 de abril de 1996, dado que concurren los otros requisitos

exigidos en el art. 102.1 LPAC, puesto que el referido acuerdo del Ayuntamiento puso fin a

la vía administrativa, según lo dispuesto en el art. 52 de la Ley Reguladora de las Bases del

Régimen Local y no se interpuso recurso administrativo alguno.

De acuerdo con el informe emitido por el Secretario de la Corporación y asumido por

las providencias y mociones dictadas por el Alcalde y por el acuerdo del Pleno, la causa de

nulidad que concurre en el acuerdo de 14 de abril de 1996 es la establecida en el art. 62.1 e)

LPAC, en cuanto considera que, en el acuerdo adoptado por el Ayuntamiento para la cesión

de una parcela a la Demarcación de Carreteras del Estado, se ha prescindido, total y

absolutamente, del procedimiento exigido para la adopción del referido acuerdo.

Como es reiterada jurisprudencia, para que concurra este motivo de nulidad no basta

que el acto esté afectado por cualquier vicio procedimental -en cuyo caso se trataría de una

causa de simple anulabilidad, según el art. 63 LPAC-, sino que basta con que haya sido

adoptado con olvido total del procedimiento legalmente establecido (Sentencias del Tribunal

Supremo -en lo sucesivo, SSTS- 4 de enero de 1983, Repertorio Aranzadi -en lo sucesivo,

Ar.- 171; 21 de marzo de 1988, Ar. 1691; 12 de diciembre de 1989, Ar., 9403; y 29 de junio

de 1990, Ar. 5453).

Este olvido total y absoluto del procedimiento establecido no hay que identificarlo, sin

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embargo, con la ausencia de todo procedimiento, puesto que entenderlo de otra manera

significaría reducir a la nada el tipo legal.

La expresión legal hay que referirla, de acuerdo con la jurisprudencia, a la omisión de

los trámites esenciales integrantes de un procedimiento determinado, sin los cuales ese

concreto procedimiento no sería identificable o, cuando la Administración ha observado un

procedimiento, pero no el adecuado y específico previsto por la Ley para ese supuesto: en

nuestro caso, el establecido para la cesión de bienes inmuebles por las Entidades Locales.

Resulta, pues, obligado que examinemos cuál es el procedimiento establecido para la

cesión de bienes de las Entidades Locales.

En primer lugar, debe tenerse en cuenta que los arts. 79 a 83 LBRL no regulan esta

cuestión, circunstancia que puede explicarse en el carácter básico y principial de la ley

reguladora del régimen local.

No obstante, en el art.79.1 TRRL se establecen concretas reglas relativas a los actos

de enajenación, gravamen o permuta de bienes (trámite general de comunicación al órgano

competente de la Comunidad Autónoma y de autorización si el valor excede del 25% de los

recursos ordinarios del presupuesto) y, en el art. 79.2, se prohíbe a las Entidades Locales que

cedan gratuitamente bienes, salvo que se haga en favor de Entidades o instituciones Públicas

y para fines que redunden en beneficio de los habitantes del término municipal, así como a

las instituciones privadas de interés público sin ánimo de lucro. Pero tampoco en este texto

normativo existe previsión alguna respecto al procedimiento para la cesión de bienes.

El procedimiento de cesión se encuentra regulado en los arts. 109 y 110 RBCL, texto

reglamentario que, en el caso de La Rioja y al no contar ésta con competencia exclusiva en

materia de régimen local, constituye la normativa aplicable a la cuestión planteada en el caso

sometido a nuestro dictamen, en virtud de la cláusula de supletoriedad del Derecho estatal

establecida en el art. 149.3 de la Constitución (en lo sucesivo, CE.)

En lo que ahora interesa, el art. 109.2 RBEL, tras reiterar la regla establecida en el art.

79.2 TRRL, añade que de estas cesiónes se dará cuenta a la autoridad competente de la

Comunidad Autónoma, pero es en el art. 110 RBEL donde se establece que la cesión gratuita

de bienes requiere acuerdo adoptado con el voto favorable de la mayoría absoluta del número

legal de miembros de la Corporación, previa instrucción del expediente con arreglo a una serie

de requisitos allí detallados que luego analizaremos.

A la vista del expediente tramitado y de lo señalado en el informe emitido por el

Secretario de la Corporación, el único requisito cumplido por el acuerdo de 14 de abril de

1996, es la adopción del acuerdo de cesión por el Pleno -aunque no consta si concurrió el

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quorum especial establecido en el art. 110.1 RBEL-, ya que no se tramitó el obligado

expediente previo ni, por tanto, se justificaron todos y cada uno de los requisitos establecidos

en ese precepto reglamentario (salvo la acreditación del carácter público de la entidad

beneficiaria de la cesión que, en el caso de la Demarcación de Carreteras del Estado, es

obvia).

En efecto, el Pleno resolvió sobre la moción presentada por la Comisión de Hacienda,

pero sin incoación del expediente oportuno y, por ello, tampoco se evacuaron los

correspondientes informes técnicos de valoración, de Intervención, de Secretaría, ni se

acompañó certificación del Registro de la Propiedad, extremo de difícil cumplimiento, puesto

que, según el informe del Secretario de la Corporación, el Ayuntamiento de Cuzcurrita «no

disponía en dicha fecha de la propiedad de la parcela objeto de la cesión».

Finalmente, al no existir expediente, no fue, obviamente, sometido a trámite de

información pública ni se puso en conocimiento, o se obtuvo autorización previa, de la

Comunidad Autónoma, caso de que el valor de bien excediera del 25 por ciento de los

recursos ordinarios del presupuesto anual de la Corporación.

Las razones de tal proceder del Pleno parece que deban atribuirse a una supuesta

urgencia que, en caso contrario, dificultaría la operación de eliminación de la red aérea de alta

tensión. A ello parece referirse el informe del Secretario cuando, tras advertir que no se había

incoado expediente de cesión y pese al contenido negativo de su informe, añade que: «el

Pleno, no obstante, entendió que no podía demorarse el asunto por cuanto lo contrario

representaría la imposibilidad de eliminar la red aérea de alta tensión existente en la zona

que con la cesión que se efectuaba, sería el Ministerio de Obras Públicas, Transportes y

Medio Ambiente el órgano que asumiera el coste de reinstalación de la red».

A la vista de todo lo señalado, puede afirmarse que la cesión de una parcela a favor

de la Demarcación de Carreteras del Estado y, consecuentemente, a favor del actual Ministerio

de Fomento, sucesor en materia de carreteras del Ministerio de Obras Públicas, Transportes

y Medio Ambiente, aprobada por el Pleno del Ayuntamiento de Cuzcurrita, en su sesión de

14 de abril de 1996, fue realizada prescindiendo, total y absolutamente, del procedimiento

legalmente exigido, razón por la que dicho acuerdo está viciado de nulidad absoluta, de

conformidad con el art. 62.1.e) LPAC.

Concurre, pues, a juicio de este Consejo Consultivo, una causa de nulidad de pleno

derecho en el acuerdo municipal de 14 de abril de 1996, extremo que constituye el

presupuesto habilitante - de acuerdo con lo que hemos señalado en nuestro anterior Dictamen

5/1997, F.J. 5-B)-, para que, con arreglo al art. 102.1 LPAC, el Ayuntamiento pueda revisar

de oficio el acuerdo plenario y declarar la nulidad de su contenido, pese a que hayan podido

nacer derechos subjetivos del referido acuerdo a favor de la Demarcación de Carreteras del

Estado.

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II

Constatada la causa de nulidad en el acuerdo municipal, hemos de examinar a

continuación si se han respetado los demás requisitos procedimentales establecidos en el art.

102.2 LPAC, que, en síntesis y en lo que ahora nos interesa, se contrae a la instrucción del

correspondientes procedimiento de revisión, el dictamen previo favorable del Consejo de

Estado o Alto Órgano Consultivo semejante de la Comunidad Autónoma y la audiencia de la

entidad a favor de la cual se estableció la cesión (principio de audiencia exigible por

aplicación de las disposiciones generales sobre los procedimientos administrativos del Título

VI al que se refiere el art. 102.1 LPAC).

Pese a que en el expediente no se tenga excesiva precisión acerca quién deba ser el

órgano consultivo que emita su parecer en el expediente (así se deduce de la página 6 del

expediente, en la que se dice -en el Informe del Secretario de la Corporación- que es necesario

«previo dictamen favorable del órgano consultivo que corresponda de la Comunidad

Autónoma de La Rioja» y en la página 11 -dispositivo segundo del acuerdo adoptado por el

Ayuntamiento el 24 de noviembre de 1997- se acuerda «someter el expediente a Informe de

la Dirección General de Administración Local u órgano que corresponda de la Comunidad

Autónoma de La Rioja, a efectos de que dictamine sobre la pretensión de nulidad que en este

acto se incoa»), resulta clara la competencia de este Consejo Consultivo, tal y como hemos

justificado anteriormente, y, efectivamente, así se entendió por la Consejería de Desarrollo

Autonómico, Administraciones Públicas y Medio Ambiente.

Por último, en el expediente se advierte por el Secretario que, antes de la propuesta

de Resolución en la que se declare la nulidad de oficio del Acuerdo municipal de 14 de abril

de 1996, se dará trámite de audiencia al organismo beneficiario para que, en un plazo no

inferior a diez días ni superior a quince, pueda presentar los documentos, justificaciones y

reclamaciones que estime pertinentes. Y, en tal sentido, se pronuncia el dispositivo tercero del

Acuerdo municipal de 24 de noviembre de 1996.

Aunque no hay constancia en el expediente de que se haya dado traslado del referido

acuerdo a la Demarcación de Carreteras del Estado ni de que ésta haya presentado alegaciones

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al mismo, tanto la realización de dicho trámite como la inexistencia de las referidas

alegaciones han quedado adveradas por el propio Ayuntamiento afectado mediante la

comunicación efectuada en dicho sentido a este Consejo Consultivo a la que se ha hecho

referencia en el último de los antecedentes de la consulta, por lo que esta posible deficiencia

ha quedado subsanada.

En suma, al margen de los compromisos que hipotéticamente haya podido contraer el

Ayuntamiento, el acuerdo de cesión de una parcela de 30 m2 adoptado por el Ayuntamiento

de Cuzcurrita el 14 de abril de 1996, es nulo de pleno derecho.

No obstante conviene advertir que, en el acuerdo adoptado el 24 de noviembre de

1997, se establece un compromiso del Ayuntamiento para «destinar en zona próxima a la

cedida en el ya expresado Acuerdo, una lonja de superficie aproximada a la cedida en el acto

cuya nulidad se pretende y de ubicar en la misma el Centro de Transformación eléctrico»,

que no pasa de ser una declaración de intenciones, puesto que llegado el caso, requerirá la

adopción del acuerdo adecuado, previo el correspondiente expediente.

CONCLUSIONES

Única

Este Consejo Consultivo emite dictamen favorable a la revisión de oficio iniciada por

el Ayuntamiento de Cuzcurrita del Río Tirón para declarar la nulidad de pleno derecho del

acuerdo adoptado por dicha Corporación en la sesión del Pleno celebrada el día 14 de abril

de 1996, por el que se aprobó la cesión de una parcela de 30 m2 a la Demarcación de

Carreteras del Estado en La Rioja.

Este es nuestro Dictamen que pronunciamos, emitimos y firmamos en el lugar y fecha

señalados en el encabezamiento.