Dictamen de Consejo Consultivo de La Rioja D.023/98 de 1998

Contestacion

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En Logroño, a 3 de noviembre de 1998, el Consejo Consultivo de La Rioja, reunido

en su sede provisional, con asistencia de su Presidente, Don Ignacio Granado Hijelmo, y de

los Consejeros Don Antonio Fanlo Loras, Don Pedro de Pablo Contreras, Don Joaquín Ibarra

Alcoya y Don Jesús Zueco Ruiz, siendo ponente Don Antonio Fanlo Loras, emite, por

unanimidad, el siguiente

DICTAMEN

23/98

Correspondiente a la consulta formulada por la Excma. Sra. Consejera de Obras

Públicas, Transportes, Urbanismo y Vivienda en relación con el procedimiento administrativo

de responsabilidad patrimonial por el funcionamiento de servicio público de carreteras

promovido porJ.F.G.V, abogado, que actúa en nombre y representación de D. L.M.V.S.M.

ANTECEDENTES DE HECHO

Antecedentes del asunto

Primero

D.J.F.G.V, Abogado, actuando en nombre y representación de D. L.M.V.S.M., como

acredita convenientemente, mediante escrito que tiene entrada en el Registro de la Delegación

del Gobierno en La Rioja el 5 de diciembre de 1997, dirigido al Ministerio de Obras Públicas,

formula reclamación por responsabilidad patrimonial de la Administración por los daños

sufridos en el vehículo de su propiedad, Opel Astra LO-[XXXX], conducido por D. E.C.V.,

cuando circulaba por la carretera LR-415, término municipal de Ezcaray, en dirección a la

aldea de Posadas, y, al hacer un adelantamiento a otro vehículo, se encontró con la existencia

de un gran embalsamiento de agua en la calzada, a consecuencia del cual su vehículo sufrió

el efecto de deslizamiento conocido por el anglicismo «aquaplanning», saliéndose por el

margen derecho de la calzada, cayendo volcado en una finca junto a un muro.

Segundo

El accidente se produjo a las 12 horas del día 9 de junio de 1997, en el punto

kilométrico 4.800. El importe de la reclamación derivada de la valoración de los daños

producidos en el vehículo asciende a un total de 1.065.600 pesetas.

Aporta diversa documentación para fundar la pretensión de su representado relativa

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al permiso de circulación, seguro del vehículo, permiso de conducción de quien conducía el

vehículo en el momento del accidente, informe pericial de los daños, fotografías del estado

en que quedó el vehículo siniestrado y manifestación de que no ha recibido ni ha de recibir

cantidad alguna en compensación de dichos daños de la compañía aseguradora del vehículo,

S.A.P., S.A.

Tercero

Propone como prueba documental de la realidad de los hechos el «Informe de

Accidente de Circulación» emitido por la Guardia Civil del Puesto de Ezcaray, así como

testifical de los agentes intervinientes y del conductor del vehículo.

En el atestado consta que el accidente de circulación consistió «en salida de la vía del

vehículo...al sufrir "aquaplanning" tras pisar un charco de agua que desbordaba de la cuneta

para la carretera».

En el informe de la fuerza actuante se relata que: «personados en el lugar del

accidente, se observa el vehículo volcado en una finca y apoyado sobre un muro de piedra

y con diversas abolladuras de bastante consideración; Así como también se observa un

enorme charco que ocupa la mitad de la carretera y que ésta agua procede de la cuneta por

donde pasa desviado el río, desconociéndose la persona que desvió el cauce del citado río»,

extremos que ratifican en la diligencia de comprobación.

Presentado el referido atestado ante el Juzgado de Instrucción de Haro se instruyen

Diligencias Previas 635/97 -01, acordando su archivo por no revestir caracteres de infracción

penal, el 9 de julio de 1997.

Cuarto

Como ha quedado señalado, la reclamación de responsabilidad, dirigida al Ministerio

de Obras Públicas, la presenta D.J.F.G.V en la Delegación del Gobierno en La Rioja,

organismo que la remite con fecha 10 de diciembre de 1997 al Ministerio de Fomento,

Dirección de Obras Públicas y Transportes, al haberse suprimido aquel Ministerio en 1996.

Quinto

Con fecha 9 de enero de 1998, registro de salida 19 de enero de 1998, la Secretaría

General Técnica del Ministerio de Fomento solicita a la Demarcación de Carreteras del Estado

de La Rioja que informe sobre diversos extremos relativos al referido accidente causante de

la reclamación, escrito que tiene su entrada en esa Demarcación el 9 de febrero de 1998.

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Sexto

Con fecha 12 de febrero de 1998, esta Demarcación comunica que la carretera donde

se produjo el accidente, la LR-415, es de titularidad autonómica, razón por la que se abstiene

de emitir informe alguno.

Séptimo

Con fecha 13 de marzo de 1998, la Secretaría General Técnica del Ministerio de

Fomento remite la reclamación de responsabilidad patrimonial presentada por D.J.F.G.V a la

Consejería de Obras Públicas, Transporte, Urbanismo y Vivienda de la Comunidad Autónoma

de La Rioja al ser la carretera LR-415 donde se produjo el embalsamiento de agua causante

del accidente, de titularidad autonómica.

Octavo

El 30 de marzo de 1998, el Director General de Obras Públicas y Transportes, en lo

que interesa, dicta resolución de inicio del procedimiento de responsabilidad patrimonial,

acuerda el recibimiento a prueba, teniendo por incorporada la documentación aportada en el

escrito de reclamación y otorgando un plazo de 20 días al reclamante para que aporte

testimonio original de las diligencias judiciales acreditativas de los hechos y circunstancias

de su interés (entendiendo que la actividad probatoria realizada en el procedimiento penal

vincula al procedimiento administrativo) y, finalmente, requiere informe del Servicio de

Carreteras regional.

Noveno

Con fecha 8 de abril de 1998, el Responsable del Área de Conservación y Explotación

de Carreteras emite informe en el que, entre otros extremos, señala que, en el P.K. 4,800

donde se afirma se produjo el accidente de la carretera LR-415 de la LR-411 en Ezcaray a

Posada, «no existe cuneta de regadío. La cuneta de regadío está emplazada entre el P.K.

3,600 al 4,100...la velocidad específica de esta carretera es de 60 Km/h. En el tramo existe

visibilidad suficiente para detectar obstáculos en la carretera si los hubiera. El cuidado del

desbordamiento de la cuneta regadío será responsabilidad del sindicato de riegos si lo

hubiera o en su defecto del propietario objeto de la infracción. No obstante desde el punto

de vista del que suscribe el conductor que vaya a proceder a un adelantamiento de un

vehículo lento, tiene suficiente visibilidad para detectar el charco de agua y no haber

realizado la maniobra correspondiente».

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Décimo

Con fecha 6 de abril de 1998, D.J.F.G.V, por escrito presentado en el Registro de la

Delegación del Gobierno en La Rioja, remitido a la Administración regional, manifiesta, en

relación con la Resolución de 30 de marzo de 1998, que no puede presentar factura de

reparación ni finiquito puesto que se ha calificado como siniestro total, remitiendo, en cuanto

a la valoración efectuada por el gabinete pericial, al documento en su día aportado, que podrá

ser acreditado por su autor.

Respecto a la prueba testifical del conductor del vehículo, D. E.C.V. manifiesta que

es sobrino del reclamante, por lo que «ante las advertencias de tacha del testigo, no se

practicará esta prueba testifical».

Undécimo

Con fecha 16 de abril de 1998, D.J.F.G.V, presenta escrito, de nuevo en la Delegación

del Gobierno en La Rioja, que se remite y tiene su entrada en la Administración regional el

24 de abril de 1998, en el que se aporta testimonio original de las Diligencias Previas nº

635/97-01 del Juzgado de Instrucción de Haro, así como escrito de la Cía. aseguradora del

vehículo siniestrado indicativo de que esa compañía no satisfará cantidad alguna por el

siniestro por no cubrirla el seguro contratado.

Duodécimo

Con fecha 6 de mayo de 1998, el Director General de Obras Públicas y Transportes

solicita del Tte. Crel. 1er. Jefe de la 521 Comandancia de la Guardia Civil un informe

aclaratorio sobre diversos extremos del realizado por la Guardia Civil de Ezcaray en relación

con el accidente sufrido por el vehículo propiedad de D. L.M.V.S.M., el 9 de junio de 1997.

En la contestación. de 2 de junio se manifiesta lo siguiente:

a) El p. k. exacto fue el 4,000 de la LR-415. En el informe originario se afirmó que

era el 4,800, debido a que la citada carretera no tiene señalizados los puntos kilométricos

exactos.

b) En cuanto a la procedencia del charco de la calzada y causa del mismo, se aclara

que «el charco ocupaba la mitad de la calzada...este agua procedía de la cuneta, que hace

las funciones de un pequeño canal de regadío. El origen del desvío del agua se encontraba

unos 50 metros más arriba del lugar del accidente, dirección a la aldea de Posadas en el Km

4,050 aproximadamente. Desconociéndose las causas o persona que desvió el recorrido del

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agua. En la aldea de Urdanta tiene el río su nacimiento, existiendo en su recorrido canales

de riego para la entrada de aguas a distintas fincas. Llegando el citado canal a la cuneta de

la carretera LR-415, donde se encharcó la calzada».

c) La extensión longitudinal y anchura del charco era de unos 12 metros por una

anchura de 1,50 metros aproximadamente.

d) La visibilidad para realizar la maniobra del adelantamiento puede considerarse

buena. El conductor del vehículo, D. E.C.V. manifestó que no vió el charco hasta una vez

realizada la maniobra.

e) Se informa acerca del vehículo adelantado (el Land Rover, matrícula M-[YYYY])

y su conductor, así como de la velocidad y forma de conducción del vehículo accidentado,

según manifestación de su conductor.

Decimotercero

Con fecha 2 de mayo de 1998, D. J.F.G.V, remite, por conducto del Registro de la

Delegación del Gobierno, documento suscrito por quien hizo la peritación de los daños del

vehículo siniestrado.

Decimocuarto

Con fecha 24 de junio de 1998, el Jefe de Servicio de Carreteras solicita del Alcalde

del Ayuntamiento de Ezcaray si existe Comunidad de Regantes para el aprovechamiento del

agua que, derivada del río, discurre por el cauce natural que conforma la cuneta de la carretera

entre los puntos kilométricos 3,600 al 4,100.

A este escrito se contesta con fecha 8 de septiembre de 1998, indicando el nombre del

Presidente de la Comunidad de Regantes. Se afirma, además, en el escrito que «en el

inventario de esta Consejería -que gestiona dicha carretera desde hace una década

aproximadamente en que le fué cedida- no hay constancia formal de tales circunstancias».

Decimoquinto

Con fecha 11 de septiembre el Jefe del Servicio de Carreteras dirige escrito al

Presidente de la Comunidad de Regantes de Ezcaray para que informe si tiene conocimiento

de las causas por las que «fue desviada agua del caudal del canal de riego que discurre en

un tramo por la cuneta de la carretera vertiéndola sobre la calzada de aquella, encharcando

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una franja lateral de aproximadamente unos 12 metros de longitud y 1,50 metros de

anchura», circunstancia que pudiera haber originado un accidente de tráfico a consecuencia

del cual se ha presentado una reclamación por responsabilidad patrimonial, lo que se le

comunica al objeto de las alegaciones que puedan realizar sobre dicho asunto.

Aprovecha la ocasión para «llamar la atención sobre la necesidad de que esa

Comunidad de regantes controle la forma de utilizar el agua de riego y su curso por parte

de los usuarios y de terceros, precaviendo los vertidos de agua sobre la carretera y sus

márgenes».

Decimosexto

Con fecha 14 de septiembre de 1998, el Jefe del Servicio de Carreteras, en relación

con la prueba realizada de los hechos que motivan la reclamación de responsabilidad

patrimonial, informa, en síntesis, lo siguiente:

a) Que el tramo donde se produjo el accidente se encontraba «en óptimas condiciones

de conservación y mantenimiento, aun cuando, coincidiendo con el momento del mismo, sin

conocimiento ni intervención del Servicio, algún desconocido había inundado una franja

lateral de la calzada del agua que había desviado del caudal de riego que discurre paralelo

a la misma».

b) Desconoce el autor o autores de tal hecho, si bien se ha cursado comunicación a

la Comunidad de Regantes de Ezcaray, titular al parecer del aprovechamiento de las aguas.

c) El reclamante no acredita de manera indubitada que el servicio público fuera la

causa del accidente. Según la Guardia Civil, la visibilidad era buena y la existencia del agua

«pudo ser la causa del accidente: No dice que lo fuera realmente», Además, «el vertido del

agua fue realizado por un tercero ajeno al Servicio Público».

d) Concluye que no ha existido defectuoso funcionamiento del servicio ni le es

imputable la causación del accidente por lo que propone desestimar la reclamación.

Decimoséptimo

El 23 de septiembre de 1998 tiene entrada en el Registro del Gobierno de La Rioja

escrito del Presidente de la Comunidad de Regantes de Ezcaray en el que manifiesta que

«ignora, dado el tiempo transcurrido desde entonces (fecha del accidente), si son ciertas las

alegaciones que se hacen en contra del actuar de esta Comunidad, aunque considera que no

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pueden ser ciertas, toda vez que aunque el canal de riego discurre próximo a la carretera,

es difícil, además de ser infrecuente, que aguas de ese canal, hayan invadido la carretera».

Decimoctavo

Con fecha 29 de septiembre de 1998, se da trámite de audiencia al interesado, por

plazo de 10 días, quien lo hace por escrito de 8 de octubre, presentado en la Delegación del

Gobierno en La Rioja y que tiene su entrada en el Gobierno de La Rioja el 14 de octubre

pasado.

Decimonoveno

Con fecha 15 de octubre, el Jefe de la Sección de Asistencia Jurídica a la Consejería

emite informe en el que, tras examinar diversos extremos de la reclamación, señala que la

formulación probatoria del accidente presentada por el reclamante «no es suficientemente

acreditativa de la pretendida existencia de una relación causal "directa" entre la producción

de unos daños y el funcionamiento normal del Servicio Público», y, en la hipótesis de que lo

fuera -no demostrada-, la intervención de un tercero ajeno a la Administración causante del

vertido de agua en la calzada ha roto la pretendida relación causal directa necesaria para que

el hecho pueda ser imputado a la Administración.

No ha existido -continúa el informe- deficiente estado de conservación y

mantenimiento, ni omisión de vigilancia de la carretera pues «el vertido de agua no dejó de

ser sino un hecho eventual y producido en un momento imprevisible que por la probabilidad

de su producción instantes antes del accidente, hace que no quepa imputar a la

Administración incumplimiento del deber de vigilancia en cualquier caso por no haberlo

eliminado con la perentoriedad y urgencia que propugna el reclamante», interpretación que

avala con cita de jurisprudencia del Tribunal Supremo.

Junto a la falta probatoria del reclamante -concluye el informe-, debe tenerse en

cuenta, de acuerdo con el informe del Servicio de Carreteras, que el encharcamiento se

produjo por tercero ajeno al servicio y que, pese a este hecho incidental, imputable a un

tercero, la Administración ha mantenido la carretera en buenas condiciones de conservación

y mantenimiento, por lo que propone desestimar la reclamación de responsabilidad.

Vigésimo

Con fecha 15 de octubre de 1998, el Jefe del Servicio de Carreteras formula propuesta

de resolución dirigida al Director General de Carreteras en la que, aceptando el informe del

Jefe de Sección de Asistencia Jurídica de la Consejería, considera no acreditada de forma

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indubitada la causa del accidente, además de que el encharcamiento fue producido por un

tercero ajeno al servicio público, por lo que propone la desestimación de la reclamación de

daños.

Vigésimo Primero

Finalmente, hemos de señalar, como circunstancias relevantes de hecho, la

acreditación de las referidas en el Antecedente de la Consulta Cuarto de este mismo dictamen

al que nos remitimos por motivos de claridad y para evitar inútiles repeticiones.

Antecedentes de la consulta

Primero

Mediante escrito registrado de entrada en el Consejo Consultivo con fecha 23 de

octubre de 1998, la Excma. Sra. Consejera de Obras Públicas, Transportes, Urbanismo y

Vivienda, remitió el expediente de referencia a este Consejo para la emisión de dictamen

preceptivo.

Segundo

Por escrito registrado de salida en el Consejo Consultivo con la misma fecha, su

Presidente procedió a acusar recibo de la consulta y a declarar, provisionalmente, la

competencia del Consejo para evacuarla, teniendola por correctamente efectuada.

Tercero

Designado Ponente el Consejo señalado en el encabezamiento, el asunto quedó

incluido para deliberación y decisión en la sesión del mismo allí mismo indicada.

Cuarto

Comenzado el estudio del expediente consultivo en fase de ponencia, se constató que

el examen de las circunstancias y la causa concreta de la existencia de un encharcamiento en

la calzada, a partir de los datos obrantes en el expediente, resultaban poco claros para

determinar un extremo que puede ser relevante en orden a la emisión del dictamen.

En efecto, según el informe de la Guardia Civil el agua procede de la cuneta que hace

las funciones de un pequeño canal de regadío. Y se habla de un «desvío del agua» 50 metros

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más arriba del lugar del accidente, si bien inmediatamente se habla de un desvío del río hacia

la cuneta-canal de riego. Este dato da pie al Servicio de carreteras para hablar de un «desvío»

realizado por un tercero, posiblemente usuario de la Comunidad de Regantes de Ezcaray, no

imputable a la Administración.

Ante esta falta de precisión acerca de la causa por la que la cuneta-canal de riego ha

rebosado encharcando la calzada (la existencia de algún obstáculo, tajadera o artificio

empleado para desviar el agua), el Consejero ponente solicitó, a través del Sr. Presidente del

Consejo Consultivo y en aplicación de la facultad contenida en el art. 34 c) de nuestro

Reglamento, la comparecencia ante el propio Consejo del personal del Servicio de Carreteras.

Por ello, en la reunión del Consejo en que se debatió este dictamen, comparecieron los

funcionarios D. F .S. D. y D. J.G. D. R., respectivamente Jefe de Sección y Responsable del

Área de Conservación y Explotación de la Dirección General de Carreteras de la Comunidad

Autónoma de La Rioja, quienes precisaron que, en el punto donde se produjo el rebosamiento

de la cuneta, existe un cruce transversal que atraviesa por debajo de la calzada (por donde pasa

el agua a la cuneta izquierda para dar riego a las fincas de esa margen situadas aguas abajo)

además de continuar en paralelo la cuneta-canal de riego por la margen derecha. El

rebosamiento pudo deberse a la insuficiente sección de la conducción que cruza transversal

por debajo de la carretera para dar paso a las aguas de riego debido a la abundancia de agua

procedente de la derivación del río o de la escorrentía de las fincas regadas aguas arriba.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

Primero

Necesidad y ámbito del dictamen del Consejo Consultivo.

El artículo 12.1 del Reglamento de los procedimientos en materia de responsabilidad

patrimonial de las Administraciones Públicas, aprobado por el Real Decreto 429/1993, de 26

de marzo, dispone que, concluido el trámite de audiencia, se recabará el dictamen del Consejo

de Estado o del Órgano Consultivo de la Comunidad Autónoma, cuando dicho dictamen sea

preceptivo para lo que se remitirá todo lo actuado en el procedimiento y una propuesta de

resolución.

El art. 8.4.H) del Reglamento del Consejo Consultivo, aprobado por el Decreto

33/1996, de 7 de junio, prevé la necesaria emisión de dictamen en estos supuestos, salvo que

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el mismo se recabe del Consejo de Estado.

En cuanto al contenido del dictamen, éste, a tenor del art. 12.2 del citado Real

Decreto 429/1993, ha de pronunciarse sobre la existencia o no de relación de causalidad entre

el funcionamiento del servicio público y la lesión producida y, en su caso, sobre la valoración

del caño causado y la cuantía y modo de la indemnización, considerando los criterios previstos

en la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del procedimiento

Administrativo Común.

Segundo

Sobre los requisitos exigidos para el reconocimiento de responsabilidad

patrimonial de la Administración Pública.

El Consejo Consultivo ha de pronunciarse acerca de si, a la vista del expediente

tramitado por el órgano competente de la Administración, existe relación de causalidad entre

el funcionamiento del servicio público y la lesión producida y, por tanto, procede estimar o

no la reclamación de indemnización económica presentada en relación con daños ocasionados,

según se alega, por el defectuoso funcionamiento del servicio público de carreteras de

titularidad de la Administración de la Comunidad Autónoma.

En cuanto a la normativa aplicable, el derecho vigente sobre la institución de la

responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, constitucionalizada en el art.

106.2 de la Constitución, reconoce a los particulares el derecho a ser indemnizados de toda

lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor,

siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento, normal o anormal, de los servicios

públicos, y se cumplan los demás requisitos establecidos por el ordenamiento jurídico (art.

139 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones

Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en adelante LPAC).

Los requisitos para que se reconozca la responsabilidad patrimonial de la

Administración, de acuerdo con reiterada y pacífica doctrina y jurisprudencia del régimen de

Derecho positivo sobre la materia, pueden resumirse en los siguientes:

1º La efectiva realidad de un daño o perjuicio evaluable económicamente e

individualizado en relación con una persona o grupo de personas;

2º Que la lesión patrimonial sufrida sea consecuencia del funcionamiento, normal o

anormal, de los servicios públicos en una relación directa de causa a efecto sin intervención

extraña que pueda influir en el nexo causal;

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3º Que el daño no se hubiera producido por fuerza mayor; y

4º Que no haya prescrito el derecho a reclamar (cuyo plazo legal es de un año,

computado desde la producción del hecho o acto que motive la indemnización o desde la

manifestación de su efecto lesivo).

Tercero

Sobre la concurrencia de los requisitos formales de la reclamación

En el supuesto que nos ocupa, nada hay que objetar en cuanto al cumplimiento de los

requisitos formales, al haberse presentado la reclamación dentro del plazo legalmente

establecido, por quien está legitimado para reclamar (que actúa mediante representante con

poder suficiente al efecto, según consta acreditado en el expediente) y se ha presentado ante

el órgano competente para tramitarla (la Consejería de Obras Públicas, Transportes,

Urbanismo y Vivienda y, en concreto, a la Dirección General de Obras Públicas y

Transportes), por más que el escrito inicial se presentará ante un órgano incompetente por

razón de la materia, al ser evidente que se trataba de una carretera de titularidad autonómica.

Esa presentación inadecuada ante el Ministerio de Obras Públicas, órgano que no

existía desde 1996, al haber sido suprimido y asumidas sus competencias por el Ministerio

de Fomento, ha supuesto un retraso de casi cuatro meses en la tramitación del expediente,

puesto que la reclamación y documentación correspondiente, presentada en diciembre de

1997, fue remitida por el Ministerio de Fomento y recibida en el Gobierno de La Rioja a

finales de marzo.

Cuarto

Sobre la existencia de relación de causalidad

En cuanto se refiere a la cuestión de fondo, debemos examinar si concurren

acumulativamente todos los requisitos sustantivos señalados con anterioridad.

Ninguna duda ofrece la existencia del daño sufrido por el vehículo del reclamante, que

reúne los requisitos de un perjuicio efectivo, individualizado y económicamente evaluable,

estimado en 1.065.600 pesetas, todo ello según se ha acreditado convenientemente en el

expediente sin que a ello se haya opuesto reparo por la Administración.

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La cuestión debatida, a la vista del expediente, se refiere a si el daño producido ha sido

consecuencia del funcionamiento anormal del servicio público de carreteras, esto es, si existe

relación de causalidad entre el embalsamiento de agua en la calzada y el accidente, extremo

sobre el que discrepan Administración y reclamante, y sobre cuya existencia debemos

pronunciarnos, puesto que la relación de causalidad es presupuesto imprescindible para el

reconocimiento de responsabilidad patrimonial de la Administración.

En efecto, para el reclamante, la causa del accidente fue la existencia de un

encharcamiento de agua en la calzada, de la que no se percató hasta el momento en el que

estaba procediendo a adelantar a otro vehículo. Cuando estaba a su altura, el vehículo, a causa

del agua, sufrió el efecto de deslizamiento denominado «aquaplanning», saliendo despedido

y cayendo volcado por el margen derecho de la calzada. Manifiesta que la velocidad a la que

circulaba era la establecida para ese tramo, la de 60 km/hora.

Por el contrario, la propuesta de resolución que formula el Jefe de Servicio de

Carreteras al Director General de Obras Públicas y Transportes, el 15 de octubre de 1998, a

la vista el informe del Jefe de la Sección de Asistencia Jurídica a la Consejería, considera que

el reclamante «no ha acreditado de forma indubitada la causa del accidente ocurrido ... y su

imputación al funcionamiento anormal del servicio público, toda vez que del atestado de la

Guardia Civil que propone como elemento probatorio del accidente y de sus circunstancias

resulta que "la visibilidad para realizar la maniobra de adelantamiento puede considerarse

buena" y que la existencia del agua pudo ser la causa, pero no que lo fuera realmente».

A esa falta de prueba de la relación de causalidad, debe unirse que el encharcamiento

fue producido por un tercero ajeno al Servicio, circunstancia que, de acuerdo con el informe

de referido, «rompe la pretendida relación causal directa que se exige para la imputación

al servicio público».

Hemos de resolver, por tanto, esta contrapuesta valoración acerca de la existencia de

relación de causalidad entre el encharcamiento de agua y el accidente causante de los daños

en el vehículo siniestrado, paso previo a la consideración de si ese hecho lesivo le es

imputable a la Administración , puesto que la relación de causalidad es requisito necesario,

pero no suficiente, para que el daño pueda ser atribuido al sujeto que lo ha causado.

Pues bien, sin necesidad de que este Consejo Consultivo deba concretar qué concepto

de relación de causalidad es preferible en abstracto (teoría de la equivalencia de las

condiciones, teoría de la causa adecuada, etc.) parece que, en este caso, la existencia del

encharcamiento de agua en la calzada ha resultado determinante del accidente producido, dado

que éste se produce al realizar un adelantamiento a otro vehículo en un tramo recto, con

visibilidad suficiente y según la manifestación del conductor a una velocidad de unos 60

km/hora. El conductor del vehículo adelantado ratifica, ante la Guardia Civil de Ezcaray y en

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informe complementario, esta versión del accidente.

Ante estas circunstancias, cabe concluir que, si no hubiera existido el charco de agua,

no se habría producido el efecto-deslizamiento (aquaplanning).

Sin embargo, los servicios administrativos ofrecen una valoración distinta de las

circunstancias concurrentes en la producción del accidente que dejan entrever una conducta

inadecuada del conductor del vehículo siniestrado.

Así, por ejemplo, cuando, del dato de la velocidad específica de esta carretera (60

km/h) y al ser un tramo de visibilidad suficiente para detectar obstáculos en la carretera, se

concluye por el Responsable del Área de Conservación y Explotación que «el conductor que

vaya a proceder a un adelantamiento de un vehículo lento, tiene suficiente visibilidad para

detectar el charco de agua y no haber realizado la maniobra correspondiente».

Al dato de la buena visibilidad, se refieren también los informes del Jefe de Servicio

de Carreteras, de 14 de septiembre de 1998, y del Jefe de la Sección de Asistencia Jurídica,

de 15 de octubre de 1998, como elemento que se utiliza para negar que la existencia del

charco fuera la causa directa del accidente («siendo el charco de agua perfectamente visible

en todas las direcciones y a distancia sin embargo el conductor accidentado no se percatara

de su existencia»).

Ahora bien, que haya podido existir una conducción inadecuada, como cabe presumir

de los datos obrantes en el expediente, no significa, sin embargo, la ruptura del nexo causal

en la producción del daño, sino, lisa y llanamente, que ha existido un concurso de causas: La

existencia de un encharcamiento en la calzada, que puede ser imputable al servicio regional

de carreteras, junto con una conducción poco adecuada del conductor del vehículo siniestrado,

puesto que no parece convincente admitir simultáneamente su manifestación de que circulase

a 60 km/h. y el no haber advertido la existencia del encharcamiento o, una vez comenzado el

adelantamiento, que no hubiese podido detener el vehículo, salvo que la velocidad, como cabe

presumir razonablemente, fuera muy superior a la manifestada en su declaración en el atestado

de la Guardia Civil.

Debemos, pues, concluir señalando que existe relación de causalidad entre la

existencia del encharcamiento y la producción del daño, si bien a ello ha concurrido,

asimismo, una conducción poco adecuada a las características de la carretera que tiene

limitación de velocidad (60 km/h.) y un ancho (4,70 metros) que obliga a extremar la

diligencia en una operación de adelantamiento.

Ciertamente, esta concurrencia de la conducción inadecuada del conductor puede

presumirse de los datos obrantes en el expediente, si bien debemos reiterar lo señalado en

nuestro anterior Dictamen 14/1998, F.J. 4, donde recomendábamos a la Dirección General de

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Obras Públicas y Transportes que interesara de los mandos de la Guardia Civil en La Rioja

la más estrecha colaboración en relación con aquellos accidentes de circulación cuya causa

pudiera ser el funcionamiento del servicio regional de carreteras para que los atestados o

informes se realicen con todo el rigor y esmero posibles, y si es factible, por el personal

especialista de atestados, para poder determinar, en su día, el grado de responsabilidad de la

Administración en los sucesos que se produzcan.

Por lo demás y en cuanto a la actividad probatoria de los hechos que deba desplegarse

a los efectos de la responsabilidad patrimonial de la Administración, los órganos competentes

no deben sacar de su contexto el principio establecido en el art. 137.2 de la Ley 30/1992, de

26 de noviembre de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento

Administrativo Común, de acuerdo con el cual los hechos probados declarados por el orden

jurisdiccional penal vinculan a la Administración Pública, que tiene su lógica institucional en

cuanto se trata de la aplicación del genérico ius puniendi del Estado, bien lo apliquen los

Jueces y Tribunales o bien la Administración mediante su potestad sancionadora, quedando

está sujeta a la valoración de los hechos que haya podido hacer el orden penal.

En el presente caso, las Diligencias Previas instruidas por el Juzgado de Haro a

resultas del atestado de la Guardia Civil tienen como finalidad garantizadora depurar las

posibles responsabilidades penales inherentes a un hecho lesivo. Pero la perspectiva garantista

penal, especialmente formalista cuando no existen lesiones corporales, desatiende el examen

de otras circunstancias que pueden ser irrelevantes desde el punto de vista penal y en esa

actuación procesal no ha practicado prueba alguna, puesto que se limita a incorporar el

atestado de la Guardia Civil.

Por ello, la Administración debiera extremar su actividad probatoria para determinar

el alcance preciso de sus posibles responsabilidades. De ahí que la reclamación de las

actuaciones judiciales sea necesaria, pero no suficiente, a los efectos de depurar tales hechos,

razón por la que este Consejo Consultivo considera que debiera revisarse la doctrina que se

sustenta en el Considerando Tercero de la Resolución de admisión a trámite de la reclamación

de 30 de marzo de 1998.

Quinto

Existencia de una acción que sea imputable a la Administración

Admitida la relación concurrente de causalidad, resta ahora examinar si el daño es

imputable a la Administración por funcionamiento del servicio regional de carreteras o si,

como afirma ésta, el encharcamiento es obra de un tercero -ajeno a la Administración- que

impide que los daños ocasionados por el mismo le sean imputables.

15

Esta valoración de la Administración se fundamenta en la afirmación contenida ya en

el primer informe emitido por la Guardia Civil, con fecha de 4 de julio de 1997, en cuanto que

señala como causa de la formación del enorme charco «el agua procedente de la cuneta por

donde pasa desviado el río, desconociéndose la persona que desvió el cauce del citado río».

En el informe complementario emitido por esa Guardia Civil, el 27 de mayo de 1998,

se ratifica el origen del «desvío del agua» de la cuneta que se encuentra 50 metros más arriba

del lugar del accidente, así como que se desconocen las causas o persona que desvió el

recorrido del agua.

La actividad probatoria contenida en el expediente acerca de quién haya podido ser el

causante del «desvío del agua» ha resultado, a juicio de este Consejo Consultivo insuficiente.

En efecto, como quiera que el Servicio Regional de Carreteras no tiene constancia

formal de la existencia de una Comunidad de Regantes para el aprovechamiento del agua que,

derivada del río, discurre por el cauce natural que conforma la cuneta de la carretera en el

tramo donde se produjo el accidente, de acuerdo con la información facilitada por el

Ayuntamiento de Ezcaray, se cursó oficio al Presidente de la Comunidad de Regantes de

dicha localidad para que informase sobre las causas del desvío del agua del canal de riego que

discurre en un tramo por la cuneta de la carretera vertiéndola sobre la calzada, como hemos

dejado constancia en el Antecedente de Hecho Decimoquinto.

Antes de que ese requerimiento fuera respondido, el Jefe del Servicio de Carreteras

afirma, en su informe de 14 de septiembre de 1998, en relación con la prueba realizada, que

la calzada se encontraba, en ese tramo, en óptimas condiciones de conservación y

mantenimiento, aun cuando, en el momento del accidente, «sin conocimiento ni intervención

del Servicio, algún desconocido había inundado una franja lateral de la calzada del agua que

había desviado del caudal de riego que discurre paralelo a la misma», si bien -añadía- se

desconoce el autor o autores de tal hecho, aunque se está a la espera de la respuesta de la

Comunidad de Regantes de Ezcaray.

Y la respuesta de esta entidad, transcurrido más de un año desde la producción de los

hechos, es que ignora si son ciertos esos hechos, «aunque considera que no pueden ser

ciertos, toda vez que, aunque el canal de riego discurre próximo a la carretera, es difícil,

además de infrecuente, que aguas de ese canal hayan invadido la carretera».

Esta afirmación es contradicha por la realidad de los hechos descritos por el Atestado

de la Guardia Civil relativos al encharcamiento producido en la calzada, sin que ello suponga

que este Consejo Consultivo realice valoración alguna del actuar de la Comunidad de

Regantes o alguno de sus regantes, extremos que en todo caso sí debieran haberse depurado

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en la fase probatoria.

Sin embargo, el informe del Jefe de la Sección de Asistencia Jurídica de 15 de octubre

de 1998, tras negar que se haya acreditado por el reclamante la relación de causalidad entre

la producción del daño y el funcionamiento del servicio, señala que, admitida esta hipótesis

-no demostrada, según su criterio-, ha existido una ?intervención de un tercero? ajeno a la

Administración, causante del vertido de agua, que ha roto la pretendida relación causal directa

necesaria para que el hecho pueda ser imputado a la Administración.

La Administración no ha conservado y mantenido deficientemente la carretera, como

afirma el reclamante, ni ha existido omisión de la vigilancia, puesto que -prosigue el informe-,

«el vertido de agua no dejó de ser sino un hecho eventual y producido en un momento

imprevisible, que por la probabilidad de su producción instantes antes del accidente, hace

que no quepa imputar a la Administración incumplimiento del deber de vigilancia en

cualquier caso por no haberlo eliminado con la perentoriedad y urgencia que propugna el

reclamante», afirmaciones que parecen reconducir el evento a un supuesto de fuerza mayor,

aunque no se utilice expresamente esta categoría.

La propuesta de Resolución formulada por el Jefe de Servicio de Carreteras, de la

misma fecha, insiste en la existencia de «un hecho producido por un tercero ajeno al Servicio

Público», así como que, a pesar de esta circunstancia, la Administración ha conservado y

mantenido la carretera en condiciones de seguridad para el tráfico.

En definitiva, la Administración sostiene que la intervención de un tercero ha

interrumpido el nexo causal en la producción del daño, el cual no es imputable a la

Administración, y, a mayor abundamiento, el evento constituye, por los términos empleados

en su descripción, un supuesto de fuerza mayor.

Como quiera que la fuerza mayor es, por imperativo legal, una causa de exclusión de

la responsabilidad patrimonial de la Administración, vamos a examinar, en primer lugar, este

extremo.

A juicio de este Consejo Consultivo, el vertido de aguas a la calzada por el

rebosamiento producido en la cuneta que, desde siempre, y con el consentimiento tácito de

la Administración, hace las funciones de canal de riego, antes que un supuesto de fuerza

mayor, constituye un suceso fortuito que no excluye la responsabilidad de la Administración,

sin perjuicio de que, como examinaremos más adelante, haya podido concurrir en dicha

actuación un tercero ajeno a la Administración, que, sin embargo, ésta no ha podido concretar

en la fase probatoria.

En efecto, de acuerdo con la doctrina legal del Consejo de Estado y de la

jurisprudencia del Tribunal Supremo, la fuerza mayor está reservada a los acontecimientos

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realmente insólitos y extraños al campo normal de las previsiones típicas de cada actividad

o servicio (Dictamen 41.848, de 26 de octubre de 1978 y Sentencias del Tribunal Supremo

de 23 de febrero, 30 de septiembre, 18 de diciembre de 1995, 6 de febrero de 1996 y 19 de

abril de 1997, entre otras).

Y, de acuerdo con nuestra mejor doctrina, la fuerza mayor está caracterizada por las

notas de externalidad al servicio público, imprevisibilidad e irresistibilidad.

Por el contrario, los supuestos de caso fortuito están caracterizados por la

indeterminación, si bien existe una interioridad del evento, al estar directamente conectado

al objeto dañoso, a su constitución y naturaleza interna, esto es, al funcionamiento mismo de

la empresa o servicio que integra ese objeto.

En efecto, nada ha de extrañar que, si la cuneta se utiliza como canal de riego,

incluidos cruces transversales bajo la calzada, se produzcan rebosamientos cuando, dadas las

características físicas de la cuneta-canal de riego, exista un exceso de agua, bien sea la

derivada del cauce del río, bien por la adición de los retornos a dicha cuneta-canal de riego

procedentes de las fincas regadas, bien por actuaciones inadecuadas de los regantes

(colocación de sacos terreros o tajaderas para desviar el agua a sus fincas).

Esto es, la utilización de la cuneta, elemento estructural del dominio público viario,

como canal de riego, consentida tácitamente por la Administración, hace que los posibles

vertidos de agua a la carretera queden interiorizados en el funcionamiento del servicio, por

más que puedan existir conductas negligentes de terceros que concurren a la producción del

vertido y sean corresponsables de los posibles daños, con el alcance que resulte de la prueba

pertinente, así como la concurrencia de una conducción inadecuada como hemos señalado en

el Fundamento de Derecho anterior.

El comportamiento pasivo de la Administración al permitir la utilización de la cuneta

como canal de riego, determina la interiorización de ese elemento en el funcionamiento del

servicio de carreteras, de manera que, en modo alguno, ese evento constituye un supuesto

insólito y extraño al campo normal de las previsiones típicas del servicio, por más que exista

una indeterminación en cuanto a su producción y que haya podido existir una actuación

indebida de terceros ajenos al servicio, cuya identificación, por lo demás, no ha sido probada

por la Administración en el expediente.

Esta interiorización del evento determinante del vertido de aguas a la calzada

procedente de la cuneta-canal de riego determinante del accidente de circulación se robustece

si, como se señala en el Antecedente de Hecho Vigésimo primero y ha sido ratificado de

acuerdo con lo señalado en el Antecedente Cuarto de la consulta, el rebosamiento se produjo

en un lugar en que el canal de riego cruza transversalmente la calzada, al resultar la sección

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del conducto insuficiente para dar paso al agua que discurría en ese momento por la cunetacanal

de riego.

La única manera de poner fin a esa interiorización derivada de la doble función que

cumple la cuneta al ser utilizada también como canal de riego, es requerir a la Comunidad de

Regantes para que desdoble y construya un canal de riego propio, a la que está obligada de

acuerdo con el art. 75.3 de la Ley 29/1985, de Aguas (realizar las obras e instalaciones que

la Administración -hidráulica- le ordene a fin de evitar el mal uso del agua), obras para cuya

ejecución la legislación de aguas le reconoce las servidumbres legales de acueducto necesarias

o, si esa solución fuera desaconsejable técnica o económicamente, reformar el cauce actual

de la cuneta para evitar los desbordamientos. En caso contrario, la Administración debe

asumir las consecuencias de la utilización de la cuneta como canal de riego.

Sexto

La intervención de un tercero en la producción del daño no excluye la

responsabilidad de la Administración.

Queda, finalmente, por examinar si la intervención de un tercero excluye la

responsabilidad de la Administración.

Debemos señalar que la jurisprudencia ha abandonado su anterior interpretación

consistente en la exigencia de que la relación de causalidad, no sólo fuera directa, sino

también exclusiva, razón por la que rechazaba sistemáticamente las demandas de

indemnización en cuanto se apreciase una interferencia en el proceso causal de la conducta

de la víctima o de una tercera persona, por más que con ellas concurriera a la producción del

daño la actividad de la propia Administración.

Tanto el Consejo de Estado, como la jurisprudencia, han modificado esta

interpretación de manera que la falta de la propia víctima o el hecho de un tercero no son

suficientes por sí mismas para eliminar la influencia que en la producción del daño final haya

podido tener la actuación de la Administración, una vez probado, en el Fundamento de

Derecho Cuarto, que ha concurrido una conducción inadecuada del vehículo siniestrado, y,

en el Fundamento de Derecho Quinto, que el consentimiento tácito de la Administración para

utilizar la cuneta como canal de riego supone un caso de concurso triple de causas, lo que

puede justificar, no la exclusión de la responsabilidad de la Administración, sino un reparto

en la proporción correspondiente de la deuda en que se traduce el deber de resarcimiento.

La primera cuestión que debe examinarse es si en el expediente se ha concretado la

persona ajena a la Administración que ha podido ser el causante del vertido de aguas a la

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carretera o si este es genéricamente imputable a la Comunidad de Regantes como beneficiaria

del aprovechamiento.

Pues bien, en el expediente no se ha probado, seguramente por el tiempo transcurrido,

que el vertido de agua a la calzada tuviera un causante concreto y determinado. Sólo es

posible, en aplicación de reglas que rigen la responsabilidad general en el Código Civil y en

la legislación de aguas, considerar que debe participar, en la obligación de indemnizar a la

víctima, la Comunidad de Regantes de Ezcaray, si resulta ser la titular y beneficiaria del

aprovechamiento de aguas que discurre por la cuneta del tramo donde se produjo el accidente,

pues carece de fundamento su manifestación exculpatoria de que tal hecho no ha podido

producirse.

Debe, por tanto, requerirse a la referida Comunidad para que diga si es la titular del

aprovechamiento, solicitando, en su caso, la colaboración de la Confederación Hidrográfica

del Ebro.

Constatado este extremo, la concurrencia del hecho de un tercero en el proceso de

causación del daño plantea problemas de orden procedimental no suficientemente resueltos

en el ordenamiento vigente.

No estamos ante un supuesto de responsabilidad concurrente de dos Administraciones

Públicas, en el sentido del art. 140 de la Ley del Procedimiento Administrativo común, que

requiere la previa existencia de fórmulas de gestión «colegiadas» , que parece más apropiado

calificar de «conjuntas» o «consorciadas». En ese caso, las Administraciones responden

solidariamente, de acuerdo con el procedimiento regulado en el art. 18 del Real Decreto

429/1993, de 26 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de los Procedimientos de las

Administraciones Públicas en materia de responsabilidad.

La «concurrencia» de responsabilidades en el caso sometido a nuestro Dictamen es

meramente fáctica, derivada del consentimiento tácito de la utilización de la cuneta como

canal de riego.

Podría aplicarse analógicamente el régimen de responsabilidad solidaria, dado que no

debemos olvidar la naturaleza de Corporación de Derecho Público que tienen las

Comunidades de Regantes, de acuerdo con el art. 74 de la Ley de Aguas, a las que les

corresponde el «buen orden del aprovechamiento» de aguas» (art. 74.1 Ley de Aguas), para

lo que realizan «funciones de policía, distribución y administración de las aguas que tengan

concedidas por la Administración» (art. 199. 2 del Reglamento del Dominio Público

Hidráulico, aprobado por el Real Decreto 849/1986, de 11 de abril). El Tribunal

Constitucional ha reconocido su carácter de organización administrativa de las aguas en la

Sentencia 227/1988, de 29 de noviembre.

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Pero aun en el caso de que la considerásemos como una persona jurídico privada, su

concurrencia en la producción de un daño junto a la Administración determina que también

deba deducirse frente a ella la reclamación ante el orden jurisdiccional contenciosoadministrativo

, como ahora establece el art. 9.4 párrafo segundo, in fine de la Ley Orgánica

del Poder Judicial en la redacción dada por la Ley Orgánica 6/1998, de 13 de julio, que señala

lo siguiente: «si a la producción del daño hubieran concurrido sujetos privados, el

demandante deducirá también frente a ellos su pretensión ante este orden jurisdiccional»,

previsión ésta que responde al criterio de unidad jurisdiccional para la responsabilidad de la

Administración, aunque hayan intervenido en la lesión personas privadas.

En este caso, no está dicho expresamente que deba aplicarse, también, un régimen de

responsabilidad solidaria, pero parece defendible desde la perspectiva de la protección de la

víctima.

Pues bien, aplicando estos criterios al presente caso, la Administración regional debe

asumir la parte de su responsabilidad en la causación del daño a cuya producción ha

concurrido, asimismo, la actuación imputable objetivamente a la Comunidad de Regantes,

titular y beneficiaria del aprovechamiento de aguas, sin que deba estimarse como causa de

exoneración de ésta última, la exculpación negadora de los hechos manifestada por su

Presidente.

A este concurso causas en la producción del daño del vehículo siniestrado debemos

agregar la culpa del propio conductor del vehículo que no fue la adecuada a las circunstancias

de la circulación vial como ha quedado señalado con anterioridad. De ahí que moderemos el

deber indemnizatorio de la Administración atendiendo a esa concurrencia de causas de la

Comunidad de Regantes y del propio conductor del vehículo.

Como resulta imposible en este caso determinar el grado con el que cada una de estas

tres causas ha concurrido a la producción del resultado dañoso, debe repartirse en iguales

partes el montante indemnizatorio reclamado por el representante de D. L.M.V.S.M.

Por todo ello, la Administración de la Comunidad Autónoma de La Rioja debe

indemnizar al reclamante por un importe de 710.400 pesetas, sin perjuicio de que pueda

repetir contra la Comunidad de Regantes por el importe de las 355.200 pesetas a que asciende

la cuantificación de la parte de su responsabilidad.

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CONCLUSIONES

Primera

Existe, en el presente caso, la relación de causalidad entre el funcionamiento anormal

del servicio regional de carreteras y el daño producido en el vehículo siniestrado, si bien a la

producción del daño ha concurrido la actuación de la Comunidad de Regantes de Ezcaray,

titular del aprovechamiento de aguas cuyo rebosamiento ha producido el encharcamiento de

la carretera causante del accidente, así como la conducción inadecuada del conductor del

vehículo, lo que permite moderar el deber indemnizatorio a partes iguales entre los tres

causantes del daño.

Segunda

La Administración de la Comunidad Autónoma de La Rioja debe indemnizar al

reclamante en metálico por un importe de 710.400 pesetas, pudiendo repetir contra la

Comunidad de Regantes el pago de las 355.200 pesetas a que asciende el montante de la parte

de su responsabilidad en el resultado dañoso.

Este es nuestro dictamen que pronunciamos, emitimos y firmamos en el lugar y fecha

señalados en el encabezamiento.