Dictamen de Consejo Consultivo de La Rioja D.021/02 de 2002

Contestacion

En Logroño, a 14 de Mayo de 2002, el Consejo Consultivo de La Rioja, reunido en su

sede provisional, con asistencia de su Presidente, D. Joaquín Espert y Pérez-Caballero, de los

Consejeros D.Antonio Fanlo Loras, D.Pedro de Pablo Contreras, Dª Mª del Bueyo Díez Jalón,

D. José Mª Cid Monreal , así como del Letrado-Secretario General, D. Ignacio Granado

Hijelmo, actuando como ponente D.Pedro de Pablo Contreras, emite, por unanimidad, el

siguiente

DICTAMEN

21/02

Correspondiente a la consulta formulada por el Excmo. Sr. Consejero de Desarrollo

Autonómico y Administraciones Públicas sobre el Proyecto de Orden de la Consejería por la

que se desarrolla el artículo 22.d) de la Ley 4/2000, de 25 de octubre, de Espectáculos

públicos y actividades recreativas de La Rioja, en lo referente a la obligación de las empresas

de disponer en un lugar visible al público y perfectamente legible la lista de precios, y se

suprime la obligación de sellado de la misma para determinados establecimientos.

ANTECEDENTES DE HECHO

Antecedentes del asunto

Primero

La Consejería de Desarrollo Autonómico y Administraciones Públicas ha elaborado

un Proyecto de Orden por la que se desarrolla el artículo 22.d) de la Ley 4/2000, de 25 de

octubre, de Espectáculos públicos y actividades recreativas de La Rioja, en lo referente a la

obligación de las empresas de disponer en un lugar visible al público y perfectamente legible

la lista de precios, y se suprime la obligación de sellado de la misma para determinados

1

establecimientos. No consta en el expediente el acuerdo ni la fecha de iniciación del

procedimiento de elaboración de la citada norma reglamentaria, si bien la memoria

justificativa que acompaña al primer borrador lleva fecha de 24 de octubre de 2001.

Segundo

La intención de la Consejería era que la norma proyectada fuera aprobada como Orden

y publicada en el BOR a la vez o poco después que la Orden de la Consejería de Turismo y

Medio Ambiente que por entonces igualmente se proyectaba, y que acabó siendo la 31/2001,

de 17 de diciembre, publicada en el BOR de 20 de diciembre. Esta Orden, desarrollando lo

dispuesto en la Ley 2/2001, de 31 de mayo, de Turismo de La Rioja, eliminó la obligación de

sellado por la Administración turística de las listas de precios en restaurantes, cafeterías y

bares (que, a tenor de dicha Ley 2/2001, son establecimientos turísticos). La Orden ahora

proyectada, desarrollando la Ley 4/2000, de 25 de octubre, de Espectáculos públicos y

actividades recreativas de La Rioja, pretende hacer lo propio con los establecimientos no

turísticos en que se sirvan al público alimentos o bebidas para ser consumidos en el mismo

local (heladerías, chocolaterías, salas de fiesta, casinos, salas de baile, discotecas, etc.).

Por escrito de fecha 24 de octubre de 2001, se remitió el primer borrador de la Orden

proyectada a una amplia lista de asociaciones y entidades representativas de los intereses

afectados por la misma, incluyendo a las Asociaciones de Consumidores de ámbito riojano, la

Federación de Municipios y diversas Asociaciones de Empresarios de Hostelería y afines.

Concluido el plazo para la remisión de alegaciones, se redacta un nuevo borrador

teniendo en cuenta las mismas, siendo de destacar que ?a sugerencia del Servicio de

Consumo de la Consejería de Hacienda y Economía? se prevé ahora la aprobación de la

norma reglamentaria como Decreto. Este segundo borrador se remite a la Dirección General

de los Servicios Jurídicos, para su preceptivo informe, con fecha 19 de noviembre de 2001.

2

Al no recibirse el informe de los Servicios Jurídicos, y a la vista de publicación en el

BOR de 20 de diciembre de la ya citada Orden 31/2001, de 17 de diciembre, del Consejero de

Turismo y Medio Ambiente, con fecha 31 de enero de 2002 se redacta un tercer borrador en el

que se adapta la exposición de motivos a la entrada en vigor de aquélla y se suprimen las

referencias al euro que se contenían en la norma, por estar previstas para el período transitorio

de convivencia con la peseta, cuya finalización era entonces inminente.

El 2 de abril de 2002 se recibe finalmente en la Dirección General de Política Interior

el informe de la Dirección General de los Servicios Jurídicos ?fechado el 27 de marzo

anterior?, el cual es favorable a la norma proyectada, si bien sugiriendo, sin mayor

argumentación, que ?el rango normativo sea Orden y no Decreto?. En tal sentido se redacta el

cuarto y último borrador, que es el remitido a este Consejo Consultivo para la emisión del

preceptivo dictamen.

Antecedentes de la consulta

Primero

Por escrito fechado el 24 de abril de 2002, registrado de entrada en este Consejo el 30

de abril de 2002, el Excmo. Sr. Consejero de Desarrollo Autonómico y Administraciones

Públicas remite al Consejo Consultivo de La Rioja para dictamen el expediente tramitado

sobre el asunto referido.

3

4

Segundo

Mediante escrito de 30 de abril de 2002, registrado de salida el mismo día, el Sr.

Presidente del Consejo Consultivo de La Rioja procedió, en nombre del mismo, a acusar

recibo de la consulta, a declarar provisionalmente la misma bien efectuada, así como a

apreciar la competencia del Consejo para evacuarla en forma de dictamen.

Tercero

Designado ponente el Consejero señalado en el encabezamiento, la correspondiente

ponencia quedó incluida, para debate y votación, en el orden del día de la sesión del Consejo

Consultivo convocada para la fecha allí mismo señalada.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

Primero

Necesidad del dictamen del Consejo Consultivo y su ámbito.

De acuerdo con el art. 11.c) de la Ley 3/2001, de 31 de mayo, reguladora del Consejo

Consultivo, el dictamen de éste es preceptivo al ser el Proyecto de Reglamento que pretende

aprobarse una norma que se dicta en aplicación y desarrollo del artículo 22.d) de la Ley

4/2000, de 25 de octubre, de Espectáculos públicos y actividades recreativas de la Comunidad

Autónoma de La Rioja. Igual carácter preceptivo establece el art. 14.2 del Reglamento del

Consejo Consultivo de la Comunidad Autónoma de La Rioja, aprobado por Decreto 8/2002,

de 24 de enero.

5

En cuanto al ámbito de nuestro dictamen, según hemos manifestado en reiteradas

ocasiones y teniendo en cuenta lo dispuesto en nuestra Ley reguladora, procede un juicio de

estatutoriedad, examinando la adecuación del texto al Estatuto de Autonomía y, por

extensión, al bloque de constitucionalidad definido en el art. 28.1º de la Ley Orgánica 2/1979,

de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional, en el que aquél se inserta, así como un juicio de

legalidad, esto es, sobre la adecuación de la norma reglamentaria proyectada a la Ley que le

sirve de cobertura y del consiguiente respeto del principio de jerarquía normativa.

Segundo

Cumplimiento de los trámites del procedimiento de elaboración de disposiciones

de carácter general.

Este Consejo Consultivo viene insistiendo con reiteración en la necesidad de cumplir,

no sólo formal sino sustantivamente, el procedimiento administrativo especial de elaboración

de disposiciones generales que, tras su aprobación y publicación, pasan a integrarse en el

ordenamiento jurídico. Ese procedimiento tiene por finalidad encauzar adecuadamente el

ejercicio de una de las potestades más intensas de la Administración, la reglamentaria.

Hemos de examinar, en primer lugar, si se han cumplido los trámites establecidos en

los artículos 67 y 68 de la Ley 3/1995, de 8 de marzo, del Gobierno y Administración de la

Comunidad Autónoma de La Rioja, así como aquellos que resultan de otros preceptos legales

o reglamentarios.

A) Iniciación

No consta en el expediente remitido por el Excmo. Sr. Consejero de Desarrollo

Autonómico y Administraciones Públicas el acuerdo y la fecha de iniciación del

procedimiento de elaboración de la norma proyectada por el órgano directivo elaborador de la

6

misma, como exige el art. 67.1 de la Ley 3/1995. Este extremo debiera recogerse

expresamente en todos los expedientes de elaboración de reglamentos.

B) Memoria justificativa

Dispone literalmente el art. 67.2 de la Ley 3/1995 que «tales propuestas ?de proyectos

de Ley y disposiciones de carácter general? irán acompañadas de una memoria que deberá

expresar previamente el marco normativo en que se inserta, justificar la oportunidad y

adecuación de las medidas propuestas a los fines que se persiguen y hacer referencia a las

consultas facultativas efectuadas y a otros datos de interés para conocer el proceso de

elaboración de la norma».

En el expediente remitido se contiene una «Memoria Justificativa de la conveniencia»

del proyecto de Reglamento, elaborada en un primer momento y acompañando, por tanto, al

primer borrador. Lógicamente, en la misma no se hace ni puede hacerse referencia alguna a

las consultas facultativas efectuadas, puesto que las mismas se recabaron con posterioridad.

Esta deficiencia aparece subsanada con una ?Memoria Final?, en la que se hace somera

alusión a tales consultas, así como a otros avatares acaecidos en el curso del proceso de

elaboración de la norma reglamentaria. Pese a todo, entendemos que el adecuado

cumplimiento de las previsiones de la Ley 3/1995 exige que, sin perjuicio de la constancia en

el expediente de exposiciones previas que expliquen la conveniencia y oportunidad del

proyecto de reglamento, se elabore la Memoria al final del proceso, valorándose en ella todos

los informes emitidos ?incluyendo el de los Servicios Jurídicos, que debe ser el último antes

de la intervención del Consejo Consultivo?, así como las alegaciones hechas en los trámites

de audiencia corporativa y, en su caso, información pública.

C) Estudio económico.

En el expediente existe una «Memoria económica» en la que se indica que «la

implantación de la exención (de la obligación de sellado por la Administración de las listas de

7

precios) no conlleva gasto económico alguno, al ser de libre confección (por los empresarios)

el formato de lista de precios»; lo cual, en efecto, parece indiscutible.

D) Tabla de derogaciones y vigencias.

La norma proyectada no comporta la derogación de ninguna norma, puesto que las

afectadas por ella son normas estatales que, por tanto, aquélla no puede derogar sino

simplemente desplazar en su aplicación. A estas últimas se hace oportuna referencia en la

memoria, en la que se echa de menos, sin embargo, la aclaración (que se deduce, empero del

resto del expediente, y hasta del preámbulo de la propia Orden) de que mantiene su vigencia

la Orden 31/2001, de 17 de diciembre, del Consejero de Turismo y Medio Ambiente, a la que

la que se proyecta trata de complementar.

E) Audiencia de los interesados

Este trámite fue adecuadamente cumplido en la elaboración del proyecto de

Reglamento que nos ocupa.

Tercero

Competencia de la Comunidad Autónoma para dictar la norma proyectada y

cobertura legal de la misma.

La materia regulada por el Proyecto de reglamento sometido a nuestro dictamen ha de

entenderse incluida dentro de las competencias que a la Comunidad Autónoma de La Rioja

atribuye el artículo 9.1 de su Estatuto de Autonomía, concretamente las exclusivas sobre

espectáculos (apartado 29) y adecuada utilización del ocio (apartado 27). Además, como

hemos tenido ocasión de señalar ya en anteriores Dictámenes,( DD 22/97, 18.00, 29/00 y

31/00, entre otros) el problema competencial queda diluido cuando, como ocurre en este caso,

se trata de una norma reglamentaria que nítidamente desarrolla un precepto incluido en una

previa ley autonómica, pues entonces, de haber extralimitación de competencias, ésta no sería

8

imputable al Reglamento sino a la Ley que le sirva de cobertura, y ésta, una vez aprobada,

está amparada por una general presunción de validez que sólo el Tribunal Constitucional,

declarando su nulidad al conocer de un recurso o una cuestión de inconstitucionalidad, puede

destruir.

Y es que, en efecto, la norma reglamentaria proyectada, en cuanto a su contenido ?y

sin perjuicio, por tanto, de lo que en cuanto a su forma y rango se señala en el siguiente de los

fundamentos jurídicos de este dictamen?, tiene nítida cobertura en el artículo 22.d) de la Ley

4/2000, de 25 de octubre, de Espectáculos públicos y actividades recreativas de La Rioja, que

establece la obligación solidaria de los titulares de los establecimientos y locales o de las

respectivas licencias y de los organizadores o promotores de espectáculos públicos o

actividades recreativas de disponer de lista de precios en un lugar visible al público y

perfectamente legible; prescripción que aquélla se limita a desarrollar y concretar, sin que sea

apreciable extralimitación alguna respecto a las determinaciones de la ley.

Cuarto

Sobre la forma y rango de la norma reglamentaria proyectada.

En contra de la decisión finalmente adoptada, entendemos que es necesario recuperar

el criterio seguido en buena parte del proceso de elaboración de la norma proyectada, que, a

nuestro juicio, debe aprobarse como Decreto por el Consejo de Gobierno. Y es que, en efecto,

como acertadamente señalara el informe del Servicio de Comercio y Consumo de la

Consejería de Hacienda y Economía, emitido el 5 de noviembre de 2001, ? la Disposición

final primera de la Ley 4/2000, de 25 de octubre, autoriza al Gobierno de La Rioja a dictar

las disposiciones necesarias en desarrollo y aplicación de la Ley?, por lo que la habilitación

legal alcanza a aquél y no al Consejero de Desarrollo Autonómico y Administraciones

Públicas.

9

En este sentido, y como hemos declarado ya con anterioridad en varios Dictámenes

(DD 32/99, y 23 y 28/00, entre otros), nuestro Estatuto de Autonomía atribuye en exclusiva la

potestad reglamentaria al Gobierno [artículo 24.1.a)], de modo que la de los Consejeros ha de

considerarse como de atribución expresa o habilitación caso por caso, bien directamente por

la Ley, bien residualmente y por delegación del propio Gobierno en una norma reglamentaria

aprobada por éste y, por tanto, con forma de Decreto. Y en el presente supuesto, no sólo no

existe norma alguna que habilite al Consejero para dictar la Orden proyectada, sino que la

propia Ley supuestamente habilitante se la niega implícita pero inequívocamente al ceñir

expresamente al Gobierno de La Rioja la referida habilitación para su desarrollo

reglamentario. Debiendo aclarar en este punto que la genérica habilitación contenida en el

artículo 35,e) de la Ley 3/1995 no es suficiente para el ejercicio de una potestad reglamentaria

ad extra en las materias propias de la Consejería, pues para ello se requiere, además, contar

con una habilitación por ley específica sin que sea suficiente la previsión genérica del citado

articulo 35.e), tal como ya señalamos en Dictámenes anteriores ( DD 32/99 , 23 y 28/00),

especialmente en el F.J.5 último de este último.

En realidad, esta misma objeción resulta aplicable a la Orden 31/2001, de 17 de

diciembre, del Consejero de Turismo y Medio Ambiente, ( no dictaminada en su día por este

Consejo Consultivo ), reguladora de las listas de precios de restaurantes, cafeterías y bares,

puesto que la Ley que dicha Orden desarrolla ?la 2/2001, de 31 de mayo, de Turismo de La

Rioja? habilita para su desarrollo reglamentario igualmente al Gobierno, y no al Consejero.

(Disposición final primera). Por ello, recomendamos vivamente que, en el Decreto que se

dicte, se refundan las prescripciones de la norma reglamentaria proyectada y sometida al

dictamen de este Consejo Consultivo con las contenidas en la referida Orden 31/2000, de

modo que dicho Decreto resulte aplicable a cualesquiera establecimientos o instalaciones en

que se sirvan alimentos o bebidas para su consumición en el propio local. Ello serviría para

clarificar el panorama normativo, básicamente consistente en eliminar la obligación de

sellado por la Administración de las listas de precios en toda clase de establecimientos de

10

hostelería, que, en función de la distinción entre los que son turísticos y los que no lo son,

resulta confuso en la aplicación simultánea de las Órdenes aprobada y proyectada, en

detrimento de la seguridad jurídica y de los intereses tanto de los empresarios del sector

cuanto de los consumidores. Basta para observar esta consecuencia, la desmesurada

extensión del título de esta disposición, el cual se sugiere reducir en forma adecuada,

especialmente si se refunde en la forma en que hemos indicado.

CONCLUSIONES

Primera

La Comunidad Autónoma de La Rioja es competente para regular la materia de que se

ocupa la norma reglamentaria proyectada, si bien el Consejero de Desarrollo Autonómico y

Administraciones públicas carece de habilitación suficiente para dictarla, toda vez que la Ley

en que dicha norma se funda se la atribuye exclusivamente al Gobierno. En consecuencia, la

norma que se apruebe ha de adoptar la forma de Decreto.

Segunda

En cuanto a su contenido, el Proyecto se ajusta a la legalidad, si bien se recomienda se

aproveche la ocasión de aprobarlo como Decreto para refundir su contenido con el de la

Orden 31/2001, de 17 de diciembre, del Consejero de Turismo y Medio Ambiente, reguladora

de las listas de precios de restaurantes, cafeterías y bares, clarificando así la situación

normativa para empresarios afectados y consumidores y subsanado la falta de habilitación con

que dicha orden se dictó.

11

Este es nuestro dictamen que, por unanimidad, pronunciamos, emitimos y firmamos en

el lugar y fecha expresada en el encabezamiento.