Dictamen de Consejo Consultivo de La Rioja D.019/01 de 2001

Contestacion

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En Logroño, a 5 de abril de 2001, el Consejo Consultivo de la Rioja, reunido en su

sede provisional, con asistencia de su presidente, don Ignacio Granado Hijelmo, y de los

Consejeros don Antonio Fanlo Loras, don Pedro de Pablo Contreras, don Joaquín Espert

Pérez-Caballero y don Jesús Zueco Ruiz, siendo ponente don Pedro de Pablo Contreras,

emite, por unanimidad, el siguiente

DICTAMEN

19/01

Correspondiente a la consulta formulada por el Excmo. Sr. Consejero de Turismo y

Medio Ambiente del Gobierno de La Rioja, en relación con el expediente de

responsabilidad patrimonial tramitado a instancia de don A.L.M. por muerte de una vaca de

su propiedad a consecuencia del ataque de buitres.

ANTECEDENTES DE HECHO

Antecedentes del asunto

Primero

Don A.L.M., ganadero de Enciso, formuló reclamación de responsabilidad

patrimonial de la Administración de la Comunidad Autónoma de La Rioja mediante escrito

de fecha 19 de abril de 2000. Solicitaba una indemnización de 180.000 pesetas por el

sacrificio de una res de ganado vacuno de su propiedad, producido a consecuencia del

ataque de unos buitres leonados.

En el expediente constan un informe del guarda forestal que acudió al lugar de los

hechos cuando la res afectada todavía se encontraba viva y un certificado oficial del

veterinario de la explotación. Ambos documentos coinciden en señalar que la vaca fue

atacada por los buitres cuando se encontraba de parto; que el animal presentaba lesiones

graves en la región vaginal y perianal; y que, sin embargo, el ternero recién nacido no

presentaba lesión alguna derivada del ataque de buitres. A consecuencia de las lesiones

sufridas, la vaca fue sacrificada en el matadero de Calahorra.

Segundo

Iniciado el expediente, se emite informe por el Jefe del Area de Flora, Fauna, Caza y

Pesca de la Dirección General del Medio Natural en el cual se concluye que, "en el presente

caso, parecen haberse dado las condiciones de muerte inducida por la acción de los

buitres, según consta en el informe veterinario, y puesto que tanto el veterinario de la

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explotación como el guarda forestal estuvieron presentes cuando el animal todavía se

encontraba vivo"; por lo cual se informa favorablemente la reclamación de daños efectuada.

Tercero

Por el Jefe de la Sección de Producción y Sanidad Ganadera, se valora en el

expediente la res sacrificada en la cantidad de 60.000 pesetas. Al parecer, tal cantidad

resulta de la aplicación del baremo incluido en la Orden de 15 de marzo de 1993, por la que

se modifica el baremo de indemnización por sacrificio en campañas de saneamiento

ganadero (BOE de 19 de marzo de 1993).

Ante tal circunstancia, el ganadero perjudicado, en fase de alegaciones, argumentó

que el precio de mercado de la vaca era tres veces superior, valorando la res en 180.000

pesetas (a cuyo efecto aporta la factura de compra de la misma y otras 43 cabezas), si bien

de esta cantidad habrían de detraerse las 25.740 pesetas percibidas por la carne depositada

en el matadero, por lo que el perjuicio había de cifrarse, a su juicio, en 154.260 pesetas.

Cuarto

Con fecha 18 de agosto de 2000 se dicta la pertinente propuesta de resolución. En

ella se argumenta que el buitre ha sido declarado especie amenazada "de interés especial"

por el Real Decreto 439/1990, de 30 de marzo, "lo cual implica, según lo dispuesto en el

art. 31 de la Ley 4/1989, de Conservación de los Espacios Naturales y Flora y Faunas

Silvestres (?), la adopción por parte de la Comunidad Autónoma de La Rioja de una serie

de medidas encaminadas a la preservación de esta especie que permiten hablar de la

existencia de un servicio público"; y, tras reconocer que la causa de la muerte de la res fue el

ataque de los buitres, considera "probada la existencia de nexo de causalidad la muerte del

animal y la actividad de servicio público de la Administración encaminada a la protección

de una especie amenazada calificada de interés especial, esto es, el buitre".

Así pues, la propuesta de resolución es de sentido estimatorio de la reclamación, si

bien cifra la indemnización en la cantidad de 60.000 pesetas.

Antecedentes de la consulta

Primera.

Mediante escrito de fecha 8 de marzo de 2001, que tuvo entrada en este Consejo

Consultivo el día 13 del mismo mes y año, el Excmo. Sr. Consejero de Turismo y Medio

Ambiente del Gobierno de La Rioja, remitió el expediente solicitando la emisión del

correspondiente dictamen.

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Segunda.

Por escrito de 13 de marzo de 2001., el Sr. Presidente del Consejo Consultivo de La

Rioja acusó recibo, en nombre del mismo, de la solicitud de dictamen y declaró

provisionalmente la competencia del Consejo para dictaminar el asunto, designando

ponente al Consejero don Pedro de Pablo Contreras.

Tercera.

La correspondiente ponencia quedó incluida para debate y votación en el orden del

día de la sesión del Consejo Consultivo convocada para la fecha señalada en el

encabezamiento.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

Primero

Necesidad y ámbito del dictamen del Consejo Consultivo.

El artículo 12.1 del Reglamento de los procedimientos en materia de responsabilidad

patrimonial de las Administraciones Públicas (Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo)

dispone que, concluido el trámite de audiencia, se recabará el dictamen del Consejo de

Estado o del órgano consultivo de la Comunidad Autónoma, cuando dicho dictamen sea

preceptivo. El Reglamento del Consejo Consultivo de la Comunidad Autónoma de La

Rioja, aprobado por Decreto 33/1996, de 7 de junio, prevé la necesaria emisión de dictamen

en estos supuestos, salvo que el mismo se recabe del Consejo de Estado.

En cuanto al contenido del dictamen, éste, a tenor del artículo 12.2 del citado Real

Decreto 429/1993, ha de pronunciarse sobre la existencia o no de relación de causalidad

entre el funcionamiento del servicio público y la lesión producida y, en su caso, sobre la

valoración del daño causado y la cuantía y modo de la indemnización, considerando los

criterios previstos en la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del

Procedimiento Administrativo Común.

Segundo

La responsabilidad de la Administración en el caso sometido a nuestro dictamen

Según ha señalado este Consejo en diversos dictámenes, la primera operación lógica

a realizar en los expedientes de responsabilidad patrimonial de la Administración no es otra

que la prueba del daño y de su causa, esto es, del conjunto de condiciones empíricas o

hechos que explican ?conforme a las reglas de la experiencia científica? que el resultado

dañoso se haya producido (véase, por todos, el Dictamen 41/1999, de 20 de diciembre).

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En el presente caso, ciertamente, ha de tenerse por acreditada la existencia del daño,

esto es, la muerte de la vaca propiedad del reclamante, e igualmente la causa de la muerte

de la indicada res, que no fue otra que el ataque de los buitres. El certificado veterinario

oficial y el informe del guarda forestal han de tenerse por prueba suficiente a este respecto,

como correctamente aprecia la propuesta de resolución.

Sin embargo, admitido todo ello, no concurre en este caso, a juicio de este Consejo

Consultivo, el fundamental criterio de imputación objetiva del resultado dañoso a la

Administración, esto es, que el perjuicio se haya producido por el funcionamiento normal o

anormal de un servicio público a cargo de la Comunidad Autónoma de La Rioja.

Ciertamente, este Consejo Consultivo ha admitido como hipótesis de

?funcionamiento del servicio público? al que, en su caso, resulta posible imputar un

resultado dañoso, la existencia de ? específicas medidas administrativas? de protección de

las especies animales (Dictámenes 9/1998, de 22 de abril, y 19/1998, de 29 de septiembre);

pero no cabe imputar daños a los servicios públicos por el mero hecho de existir genéricas

políticas públicas de carácter protector de la fauna silvestre. Como decíamos en nuestro

dictamen 19/1998, ya citado, en materia de daños causados por los animales de caza (pero

en afirmación generalizable a cualquier otro caso):

?(?) en ningún caso la responsabilidad de la Administración autonómica

puede inducirse, sin más, de que la misma tenga atribuidas por su Estatuto

competencias en materia de caza o de protección del medio ambiente. Como dice la

STS. (Sala 3ª, Sección 6ª) de 7 de febrero de 1998 , " la asunción por la

Administración autonómica de competencias transferidas por el Estatuto de

Autonomía no liberaba a las empresas... de soportar los riesgos..., pues no cabe

considerar que el vigente sistema de responsabilidad patrimonial objetiva de las

Administraciones Públicas convierta a éstas en aseguradoras universales de todos

los riesgos con el fin de prevenir cualquier eventualidad desfavorable o dañosa

para los administrados, derivada de la actividad de éstos, por el hecho de que

ejerzan competencias en la ordenación de un determinado sector o sea necesaria su

autorización, porque, de lo contrario, como pretende la representación procesal de

la recurrente, se transformaría aquél en un sistema providencialista no

contemplado por nuestro ordenamiento jurídico".

(?) Para que tenga lugar la responsabilidad administrativa, no basta la

mera competencia en la materia (lo que es, desde luego, condición necesaria pero

no suficiente), sino que es preciso que, de hecho, el daño causado sea imputable al

funcionamiento de un servicio público a cargo de la Administración de que se trate.

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En este orden de cosas, no nos parece que pueda considerarse como un

servicio público a cuyo funcionamiento pueda imputarse una responsabilidad

administrativa (salvo, por supuesto, que la ley lo prevea expresamente, como ha

ocurrido, a nuestro juicio y según hemos ya indicado, en el caso que contempla el

segundo párrafo del art. 13 de la Ley 9/1998, de 2 de julio, de caza de La Rioja), la

genérica existencia de políticas autonómicas en materia de caza o de preservación

de especies de valor cinegético?.

Las precedentes conclusiones resultan aún más claras cuando, como ocurre en el

presente supuesto, las políticas públicas de índole protectora que cabría traer aquí a

colación no se deben a la Comunidad Autónoma de La Rioja, sino al Estado, puesto que la

inclusión de los buitres en el catálogo de especies amenazadas de interés especial se debe al

Real Decreto 439/1990, de 30 de marzo, dictado en desarrollo de la Ley de las Cortes

Generales 4/1989, de 27 de marzo, de Conservación de los Espacios Naturales y de la Flora

y Fauna Silvestres. Tal normativa, por otra parte, tan sólo impide la caza o la captura de

tales aves, de modo que difícilmente puede inducirse de la misma la existencia de relación

de causalidad entre la aplicación de la misma, tanto por la Administración cuanto por

cualesquiera otros sujetos de derecho, y los daños producidos, tal y como ya advertiamos en

nuestro Dictamenes 63/00 y 15/01.

Por todo ello, aun cuando en el presente caso se ha efectivamente acreditado que la

muerte de las reses fue debida a la acción depredadora de los buitres, especie protegida, no

por ello puede reconocerse la existencia de responsabilidad de la Administración

autonómica. Para ello sería necesario, primero, que esta última hubiera adoptado medidas

concretas que permitan hablar de la existencia de un servicio público y, segundo, que,

suprimidas mentalmente tales medidas, el daño no se hubiera producido: sólo así podría

imputarse éste al funcionamiento normal o anormal de un servicio público.

Pues bien, la propuesta de resolución admite sin aclaración ninguna lo primero, al

afirmar que la Comunidad Autónoma de La Rioja, en desarrollo de la Ley estatal 4/1989, ha

adoptado "una serie de medidas encaminadas a la preservación de esta especie que

permiten hablar de la existencia de un servicio público". Este Consejo, sin embargo, no

tiene constancia alguna de que tales medidas autonómicas existan, limitándose la

Comunidad Autónoma ?como no podía ser de otro modo? a actuar en consecuencia con

lo dispuesto por la ley estatal y con las decisiones adoptadas por la Administración del

Estado en el ámbito de su competencia. Pero, aun admitiendo lo afirmado en este punto por

la propuesta de resolución, queda en todo caso sin cumplir ?y esto es lo esencial? el

segundo requisito, esto es, la demostración del enlace preciso entre el daño producido y las

concretas medidas administrativas adoptadas.

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Tercero

Otras observaciones

Por lo demás, el expediente sometido a nuestra consideración suscita otras

cuestiones sobre las que este Consejo Consultivo no puede por menos que pronunciarse:

1.ª A tenor del artículo 12 del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, Reglamento

de los procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de responsabilidad

patrimonial, el órgano instructor ha de proponer que se recabe el dictamen del Consejo

Consultivo en un plazo de diez días a contar de que concluya el trámite de audiencia,

remitiendo a tal efecto una propuesta de resolución. En este caso, la propuesta de resolución

se formuló con fecha 18 de agosto de 2000, pero, sorprendentemente, el dictamen no se ha

solicitado hasta el 8 de marzo de 2001, esto es, más de seis meses más tarde. Tal demora

resulta totalmente injustificada, contraria a las prescripciones del citado Reglamento y, por

ello, por completo rechazable, debiendo adoptarse las medidas pertinentes para que no

vuelva a producirse en lo sucesivo.

2.ª Aunque no exista en este caso, a nuestro juicio, responsabilidad de la

Administración, no podemos sino observar que, en la tesis estimatoria de la propuesta de

resolución, no resulta de recibo el criterio seguido para fijar la indemnización. Por lo pronto,

no es admisible utilizar el baremo de la Orden de 15 de marzo de 1993 siendo así que éste

ha sido derogado por el Real Decreto 1328/2000, de 7 de julio, que actualiza las cuantías y

que ya estaba en vigor al dictarse la propuesta de resolución. Pero, en segundo lugar y sobre

todo, es de observar que el criterio seguido contradice lo dispuesto en el artículo 141.2 de la

Ley 30/1992, que ordena seguir los criterios de valoración establecidos en la legislación de

expropiación forzosa y fiscal, "ponderándose, en su caso, las valoraciones predominantes

en el mercado": el baremo utilizado, que se refiere al sacrificio obligatorio de animales en

campañas de saneamiento ganadero, no se adapta al caso concreto, por lo cual su aplicación

sería en todo caso analógica y, además, en defecto de prueba del valor del daño producido,

en este supuesto plenamente acreditado mediante la oportuna factura de compra de la res por

el ganadero perjudicado.

3.ª La frecuencia que empiezan a presentar los casos de ganado atacado por buitres

aconseja estudiar, como ya hemos advertido en el Dictamen 15/01, la conveniencia de dictar

una norma que establezca ayudas económicas a los ganaderos afectados. Indudablemente,

aunque por las razones apuntadas en este dictamen no exista en estos casos responsabilidad

patrimonial de la Administración autonómica, parece evidente que el fenómeno aludido

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tiene que ver ?entre otros posibles factores?, por un lado, con el mayor número de buitres

existente como consecuencia de las políticas protectoras adoptadas por las diferentes

Administraciones públicas y, por otro, con la menor cantidad de carroña existente en el

monte a raíz de las políticas de sanidad animal. Por ello resulta razonable, a nuestro juicio,

establecer ayudas o subvenciones para quienes, como son los ganaderos, resultan

concretamente perjudicados por estas políticas públicas establecidas, por lo demás, en

beneficio de la comunidad.

CONCLUSIONES

Primera

No existe relación de causalidad entre la producción de los daños sufridos por el

reclamante y un servicio público a cargo de la Comunidad Autónoma de La Rioja, por lo

que procede desestimar su reclamación.

Segunda

No obstante, la Administración puede atender la sugerencia recogida en el

Fundamento Jurídico Segundo de este dictamen, en cuanto a la oportunidad de estudiar la

concesión de ayudas que palíen los daños producidos por buitres en la cabaña ganadera de

La Rioja.

Este es nuestro dictamen que, por unanimidad, pronunciamos, emitimos y firmamos

en el lugar y fecha expresados en el encabezamiento.

CONSEJO CONSULTIVO

DE

LA RIOJA

DICTAMEN

19/01

EN RELACIÓN CON EL EXPEDIENTE DE RESPONSABILIDAD

PATRIMONIAL TRAMITADO A INSTANCIA DE DON A.L.M. POR MUERTE

DE UNA VACA DE SU PROPIEDAD A CONSECUENCIA DEL ATAQUE DE

BUITRES.