Dictamen de Consejo Consultivo de La Rioja D.015/01 de 2001

Contestacion

1

En Logroño a 21 de marzo de 2001, el Consejo Consultivo de La Rioja, reunido en

su sede provisional, con asistencia de su Presidente, Don Ignacio Granado Hijelmo, y de

los Consejeros Don Joaquín Espert Pérez-Caballero, Don Jesús Zueco Ruiz, Don Pedro de

Pablo Contreras y Don Antonio Fanlo Loras, que actúa como ponente, emite, por

unanimidad, el siguiente

DICTAMEN

15/01

Correspondiente a la consulta trasladada por el Excmo. Sr. Consejero de Turismo y

Medio Ambiente en relación con el procedimiento administrativo de responsabilidad

patrimonial promovido por Don E.B.M., por daños consistentes en la muerte de dos

cabezas de ganado por ataque de buitres.

ANTECEDENTES DE HECHO

Antecedentes del asunto

Primero

Don E.B.M., mediante escrito de fecha 22 de junio de 2000, reclamó una

indemnización consistente en una vaca de igual raza y edad con un ternero recién nacido o

para parir, diversos gastos de teléfono y matadero que no cuantifica y, caso de no aceptarse

la primera forma de indemnización, el valor de la vaca y ternero muertos por los buitres

que cuantifica en 200.000 pesetas por la vaca y 60.000 pesetas por el ternero,

incrementadas con los correspondientes intereses legales. Acompaña a su escrito:

1.º Un Acta número Vacuno-1, de la Sección de Producción de Sanidad Ganadera,

de 22 de junio de 2000, suscrita por el Inspector-Veterinario D. A.R.L., en el cual pone de

manifiesto que ha recibido llamada telefónica del precitado requiriendo su presencia al

haber encontrado una de sus vacas recién parida atacada por los buitres, para que levante

acta de lo ocurrido. Consta la referencia de los crotales del animal de tres años de edad, con

la zona anal comida y toda la zona genital rasgada y comida. El ternero está muerto sin los

ojos y con una gran abertura a nivel abdominal. A poca distancia hay gran cantidad de

buitres. Relata que el ganadero le manifiesta que al llegar los ha visto atacando a la vaca

que intentaba defender el cuerpo del novillo. El suceso se ha producido recientemente,

dado que la vaca no para de sangrar y por las grandes lesiones que presenta descarta

posibilidad de tratamiento, aconsejando su sacrificio lo más urgentemente posible.

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«En mi opinión se ha producido un ataque de buitres a una vaca de parto, matando

el novillo y ocasionando gravísimas lesiones a la vaca sin posibilidad alguna de curación».

2.º Un informe del Guarda Forestal de la Dirección General de Medio Forestal,

emitido con fecha 22 de mayo de 2000, en el que recoge el relato de los hechos anteriores.

Informa que el ternero estaba muerto cuando él llego «no sabiendo si fue atacado por los

buitres antes de ser expulsado por la vaca, o después, o nació muerto». Que alrededor de

la vaca había una formación numerosa de buitres y el lugar de los hechos estaba lleno de

restos de plumas. La vaca tenía lesiones importantes pero pudieron guiarla con mucho

esfuerzo a un cercado próximo, donde posteriormente sería sacrificada por el propietario

para su aprovechamiento particular.

3º Certificación del Inspector Veterinario del Matadero Comarcal de Calahorra, del

sacrificio de la vaca cuyo crotal coincide con el referenciado con anterioridad. Se describen

las lesiones que presenta ante-mortem.

4º Fotocopia de una página del Diario La Rioja de 13 de junio de 2000 en la que se

informa que «Medio Natural detecta tres ataques de buitres a vacas parturientas en

Enciso», con el siguiente subtítulo «La Consejería estudia indemnizar a los ganaderos y

justifica los casos como excepcionales». En el se da cuenta precisamente de los hechos a

que se refiere esta consulta.

Segundo

Con fecha 26 de junio de 2000, el Director General de Medio Natural remite el

escrito de reclamación al Secretario General Técnico por si de ello deriva responsabilidad

patrimonial de la Administración regional.

Tercero

El 2 de agosto de 2000 el Jefe de Servicio de Coordinación Administrativa solicita

del Jefe de Servicio de Recursos Naturales informe biológico sobre tales hechos que lo

cumplimenta el día 4 de agosto de 2000. En dicho informe se termina afirmando que, «en el

presente caso, y para la vaca, parecen haberse dado las condiciones de muerte inducida por

la acción de los buitres, según consta en los informes del veterinario oficial y del guarda

forestal, puesto que ambos estuvieron presentes cuando el animal todavía se encontraba

vivo». Sin embargo, en el caso del ternero, cuando acudieron los representantes oficiales, se

encontraba ya muerto, no pudiéndose determinar si el animal nació muerto y fue

posteriormente atacado por los buitres, o si la muerte se debió a la acción de los buitres. En

el informe veterinario se manifiesta la opinión de que la muerte del ternero se debió al

ataque de los buitres, sin embargo no aporta datos técnicos que permitan asegurar de una

forma fehaciente tal hecho. Por lo cual «se informa únicamente de forma favorable la

reclamación de daños efectuada por la muerte de la vaca, excluyéndose la muerte del

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ternero. En su valoración deberían utilizarse los precios oficiales, y tenerse en cuenta el

beneficio obtenido por el propietario por su venta al matadero».

Cuarto

Por Resolución de 4 de diciembre de 2000, el Consejero de Turismo y Medio

Ambiente resuelve la apertura de expediente de responsabilidad patrimonial de la

Administración.

Solicitado el pertinente informe de valoración, el Jefe de la Sección de Producción y

Sanidad Ganadera de la Consejería de Agricultura, Ganadería e Industrias Agroalimentarias

del Gobierno de La Rioja, en escrito de fecha 20 de diciembre de 2000, tasa la vaca y el

ternero muertos en la cantidad total de 90.000 pesetas, aplicando los baremos publicados

por la Orden de 15 de marzo de 1993, por el que se modifica el baremo de indemnización

por sacrificio de campañas de saneamiento ganadero, si bien advierte que con posterioridad

a la fecha de los hechos se han publicado nuevas normas de baremos de indemnización.

Quinto

El 22 de enero de 2001, se da trámite de audiencia al interesado por término de 10

días, que utiliza, autorizando a MC.B.G para que, en su nombre y representación, realice

cuantos trámites fueren oportunos. El 5 de febrero de 2001 presenta ésta las alegaciones

siguientes: El único punto de desacuerdo versa en relación con el ternero (daño y relación

de causalidad). Afirma que fue matado por los buitres, lo que no debe extrañar pues si fue

atacada su madre con mayor motivo lo fue la cría indefensa. Señala que el ternero nació

vivo como deduce de que la vaca fue encontrada por el propietario, e incluso por el

Veterinario y Guarda forestal, levantada, ?síntoma de que había parido el ternero bien y

vivo, pues terneros muertos generalmente las vacas no los paren, sino que hay que

sacárselos a la madre?. Rechaza el contenido del informe ?sin fundamento alguno? del Jefe

del Area de Flora, Fauna, Caza y Pesca, de 4 de agosto, en cuanto a la valoración. Pide el

restablecimiento patrimonial del perjudicado bien en especie o mediante indemnización

económica que estima en 176.000 pesetas por la vaca (de cuyo importe se ha restado ya el

valor de la vaca sacrificada estimado en 24.000 pesetas) más 60.000 pesetas por el ternero,

valores que corresponden al valor real de mercado. Manifiesta que en modo alguno procede

aplicar el baremo de indemnizaciones utilizado por la Administración que nada tiene que

ver con los hechos que motivan este supuesto y en todo caso, señala como modelo de

referencia la Orden de 19 de diciembre de 2000, que establece los baremos de

indemnización por sacrificio obligatorio de animales sospechosos o afectados de

encefalopatía espongiforme transmisibles, que para una vaca de similares características

fija un valor de 215.000 pesetas y para un ternero 60.000 pesetas. Solicita la realización de

diversas pruebas documentales y testificales.

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Sexto

El 16 de febrero de 2001, la instructora del expediente formula propuesta de

resolución desestimatoria de la reclamación, dado que no existe nexo de causalidad entre el

funcionamiento de un servicio público de la Administración y la muerte de la res. Hace

expreso recordatorio de nuestro Dictamen 63/00 en un caso de ataque de buitres a ganado

vacuno en el que señalamos que «no nos parece que pueda considerarse como un servicio

público a cuyo funcionamiento pueda imputarse una responsabilidad administrativa (salvo

por supuesto, que la Ley lo prevea expresamente, como ha ocurrido, a nuestro juicio y

según ya hemos indicado, en el caso que contempla el segundo párrafo del art. 13 de la Ley

9/1998, de 2 de julio, de Caza de La Rioja), la genérica existencia de políticas autonómicas

ene materia de caza o de preservación de especies de valor cinegético».

Séptimo

No consta en el expediente informe alguno de la Dirección General de los Servicios

Jurídicos del Gobierno de La Rioja.

Antecedentes de la Consulta

Primero

Mediante escrito de fecha 22. de febrero de 2001, el Excmo. Sr. Consejero de

Turismo y Medio Ambiente del Gobierno de La Rioja, solicitó el dictamen del Consejo

Consultivo en el asunto de referencia, remitiendo el correspondiente expediente.

Segundo

Por escrito de 27 de febrero de 2001, con registro de salida de la misma fecha, el

Sr. Presidente del Consejo Consultivo procedió a acusar recibo del expediente, a declarar la

competencia inicial del Consejo para emitir el dictamen solicitado y a considerar que la

consulta reúne los requisitos reglamentariamente establecidos.

Tercero

Designado ponente el Consejero señalado en el encabezamiento, el asunto quedó

incluido en el orden del día de la sesión allí expresada.

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FUNDAMENTOS DE DERECHO

Primero

Necesidad del Dictamen del Consejo Consultivo

El artículo 12.1 del Reglamento de los procedimientos en materia de

responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, aprobado por el Real

Decreto 429/1993, de 26 de marzo, dispone que, concluido el trámite de audiencia, se

recabará el dictamen del Consejo de Estado o del órgano consultivo de la Comunidad

Autónoma, cuando dicho dictamen sea preceptivo, para lo que se remitirá todo lo actuado

en el procedimiento y una propuesta de resolución.

El art. 8.4.H) del Reglamento del Consejo Consultivo, aprobado por el Decreto

33/1996, de 7 de junio, prevé la necesaria emisión de dictamen en estos supuestos, salvo

que el mismo se recabe del Consejo de Estado.

En cuanto al contenido del dictamen, éste, a tenor del art. 12.2 del citado Real

Decreto 429/1993, ha de pronunciarse sobre la existencia o no de relación de causalidad

entre el funcionamiento del servicio público y la lesión producida y, en su caso, sobre la

valoración del caño causado y la cuantía y modo de la indemnización, considerando los

criterios previstos en la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del

procedimiento Administrativo Común.

Segundo

Conveniencia de respetar las reglas relativas a la duración de los procedimientos.

Llama la atención en el presente caso la tardanza en impulsar o cumplimientar algunos

trámites del procedimiento, circunstancia que se produce equívocamente antes incluso de

haberse acordado la apertura del mismo. Así la remisión de la solicitud de reclamación

tiene lugar el 26 de junio de 2000, pero no consta actuación administrativa hasta el 2 de

agosto. Y desde el 4 de agosto en el que se presenta el informe biológico por el Jefe de

Servicio de Recursos Naturales, no hay actuación administrativa hasta el 4 de diciembre de

2000, fecha en que se acuerda la apertura del expediente de responsabilidad patrimonial.

Estas dilaciones no están suficientemente justificadas en el expediente. Pudieran, tal

vez, responder a la conveniencia de esperar a que el Consejo Consultivo se pronunciara en

un supuesto idéntico iniciado unas semanas antes. Pero este comportamiento que pudiera

parecer legítimo, puede colisionar con las exigencias derivadas de los plazos para resolver

y notificar la resolución que deba adoptarse en el concreto procedimiento. Adviértase que

el plazo para resolver en un procedimiento iniciado a solicitud del interesado está

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determinado por la fecha en que la solicitud haya tenido entrada en el Registro del órgano

competente para su tramitación (art. 42.3 LPC). Y en el caso concreto, el plazo de seis

meses fijado en el art. 13.3 del Reglamento de los Procedimientos en materia de

responsabilidad patrimonial de las Administraticiones Públicas (R.D. 429/1993, de 26 de

marzo), para dictar la resolución expresa ha transcurrido ya, en cuyo caso el juego de la

falta de resolución expresa es el del silencio negativo. Por ello, este Consejo Consultivo,

sin ignorar que pueden existir sobrecargas de trabajo que recaen en funcionarios concretos,

recuerda la necesidad de respetar debidamente los plazos de tramitación de los

procedimientos, sin perjuicio de hacer uso de las posibilidades legales de suspensión de los

procedimientos cuando concurran las causas previstas en el art. 42 LPC.

Tercero

La responsabilidad de la Administración en el presente caso.

Este Consejo Consultivo coincide con la propuesta de resolución formulada por la

instructora del expediente, entendiendo que debe desestimarse la solicitud de

indemnización presentada por don E.B.M., por iguales razones de fondo que en el asunto

de idéntica naturaleza resuelto por el Dictamen 63/00, si bien en este supuesto concurren

diferencias fácticas que han de tenerse en consideración.

Según ha señalado este Consejo en diversos dictámenes, la primera operación lógica

a realizar en los expedientes de responsabilidad patrimonial de la Administración no es otra

que la prueba del daño y de su causa, esto es, del conjunto de condiciones empíricas o

hechos que explican -conforme a las reglas de la experiencia científica- que el resultado

dañoso se haya producido (véase, por todos, el Dictamen 41/1999, de 20 de diciembre).

En el presente caso, ciertamente, ha de tenerse por acreditada la existencia del daño,

derivado de la muerte del ternero y la necesidad de sacrificar a la vaca debido a las heridas

causadas por los buitres. El acta del inspector veterinario oficial, el informe del Guarda

Forestal y el certificado del Veterinario Oficial del Matadero de Calahorra han de tenerse

por prueba suficiente a este respecto.

Igualmente está acreditada la relación de causalidad en cuanto a la muerte de la vaca

que fue encontrada todavía viva por el propietario, pero que hubo de ser sacrificada como

consecuencia de las gravísimas heridas producidas por los buitres, sin posibilidad alguna de

curación. Los citados documentos son concluyentes a este respecto. No hay acuerdo, sin

embargo, respecto a la relación de causalidad de la muerte del ternero. Según el Acta del

Inspector veterinario la muerte del ternero se debió al ataque de los buitres. El Jefe de

Servicio de Recursos Naturales, advierte en su informe que éste «sin embargo no aporta

datos técnicos que permitan asegurar de una forma fehaciente tal hecho» y en consecuencia,

si el ternero nació muerto y fue atacado o fue atacado y por ello resultó muerto. Con

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posterioridad a esos informes, la representante del Sr. E.B.insiste en que la muerte del

ternero, que ya se había producido cuando llegó al lugar el propietario, debe atribuirse a los

buitres. Deduce esta conclusión de constataciones basadas en observaciones biológicas no

desvirtuadas en el expediente: la vaca estaba levantada cuando llegó el propietario

defendiendo al ternero «síntoma de que había parido el ternero bien y vivo, pues terneros

muertos generalmente las vacas no los paren, sino que hay que sacárselos a la madre».

Este Consejo Consultivo, atendidas las circunstancias del caso concreto, considera

probada la relación de causalidad de la muerte del ternero, pues, no puede exigirse una

prueba absoluta que determinaría una imposibilidad probatoria o «prueba diabólica», más si

cabe en un ganado que es extensivo y que pasta libremente suelto por el campo.

Ahora bien, que se haya probado la relación de causalidad no es sino condición

lógica para que pueda acometerse el análisis jurídico de la imputación de responsabilidad a

la Administración. Pues bien, en relación con este examen conviene recordar que este

Consejo Consultivo ha admitido como hipótesis de « funcionamiento del servicio público»

al que, en su caso, resulta posible imputar un resultado dañoso, la existencia de «específicas

medidas administrativas» de protección de las especies animales (Dictámenes 9/1998, de 22

de abril, y 19/1998, de 29 de septiembre); pero no cabe imputar daños a los servicios

públicos por el mero hecho de existir genéricas políticas públicas de carácter protector de la

fauna silvestre. Como decíamos en nuestro Dictamen 19/1998, ya citado, en materia de

daños causados por los animales de caza (pero en afirmación generalizable a cualquier otro

caso):

«(?) en ningún caso la responsabilidad de la Administración autonómica

puede inducirse, sin más, de que la misma tenga atribuidas por su Estatuto

competencias en materia de caza o de protección del medio ambiente?. Como

dice la STS. (Sala 3ª, Sección 6ª) de 7 de febrero de 1998, "la asunción por la

Administración autonómica de competencias transferidas por el Estatuto de

Autonomía no liberaba a las empresas... de soportar los riesgos..., pues no cabe

considerar que el vigente sistema de responsabilidad patrimonial objetiva de

las Administraciones Públicas convierta a éstas en aseguradoras universales de

todos los riesgos con el fin de prevenir cualquier eventualidad desfavorable o

dañosa para los administrados, derivada de la actividad de éstos, por el hecho

de que ejerzan competencias en la ordenación de un determinado sector o sea

necesaria su autorización, porque, de lo contrario, como pretende la

representación procesal de la recurrente, se transformaría aquél en un sistema

providencialista no contemplado por nuestro ordenamiento jurídico.

(?) Para que tenga lugar la responsabilidad administrativa, no basta la

mera competencia en la materia (lo que es, desde luego, condición necesaria

pero no suficiente), sino que es preciso que, de hecho, el daño causado sea

imputable al funcionamiento de un servicio público a cargo de la

Administración de que se trate.

En este orden de cosas, no nos parece que pueda considerarse como un

servicio público a cuyo funcionamiento pueda imputarse una responsabilidad

administrativa (salvo, por supuesto, que la ley lo prevea expresamente, como ha

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ocurrido, a nuestro juicio y según hemos ya indicado, en el caso que contempla

el segundo párrafo del art. 13 de la Ley 9/1998, de 2 de julio, de Caza de La

Rioja), la genérica existencia de políticas autonómicas en materia de caza o de

preservación de especies de valor cinegético».

Las precedentes conclusiones resultan aún más claras cuando, como ocurre en el

presente supuesto, las políticas públicas de índole protectora que cabría traer aquí a

colación no se deben a la Comunidad Autónoma de La Rioja, sino a la Administración

General del Estado, puesto que la inclusión de los buitres en el catálogo de especies

amenazadas de interés especial se debe al Real Decreto 439/1990, de 30 de marzo, dictado

en desarrollo de la Ley de las Cortes Generales 4/1989, de 27 de marzo, de Conservación de

los Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestres. Tal normativa, por otra parte, tan

sólo impide la caza o la captura de tales aves, de modo que difícilmente puede inducirse de

la misma la existencia de relación de causalidad que sea imputable jurídicamente a la

Administración regional entre la aplicación de la misma, tanto por la Administración de La

Rioja, cuanto por cualesquiera otros sujetos de derecho, y los daños producidos.

Resuelta pues la cuestión de imputación jurídica de los hechos dañosos en términos

negativos para la Administración regional, este suceso (ataque de buitres a animales vivos

en circunstancias singulares, como es el parto de una vaca), suscita la necesidad de

reconsiderar el tratamiento jurídico y, en su caso, económico, que debe merecer para la

Administración regional. En efecto, estos sucesos se han repetido en fechas recientes

(Diario La Rioja de 7 de marzo de 2001) y no parece, por tanto, que puedan ya calificarse

de excepcionales y puede que se incrementen exponencialmente a resultas de la aplicación

de las rigurosas medidas administrativas adoptadas en relación con la enfermedad de la

encefalopatía espongiforme, relativas a la recogida y destrucción de los materiales de riesgo

de animales muertos o sacrificados u otras enfermedades infecto-contagiosas que afectan

gravísimamente a la cabaña ganadera (el muy reciente de la fiebre aftosa), sustrayendo del

medio natural un volumen no cuantificado de desechos cárnicos y cadáveres de animales

que ha constituido, hasta fechas recientes, el alimento propio de esta especie carroñera que

son los buitres, animales que han desempeñado una función medioambiental de primer

orden. Parece que el equilibrio de las especies ha podido alterarse por la extraordinaria

reducción de la cabaña ganadera y de animales tradicionalmente empleados en las tareas

agrícolas y lo que fue absolutamente excepcional pase a convertirse en ordinario. Este

nuevo escenario tal vez exija una reconsideración y ajuste de las políticas públicas de

protección de especies no cinegéticas, declaradas en peligro de extinción y especialmente

protegidas que pueden convertirse en animales dañinos por mutación de sus instintos

naturales y que puedan ser objeto de medidas de control, reducción, traslado a otros

territorios o, en su caso, de eliminación.

En este contexto, la Administración debiera reconsiderar la conveniencia de

establecer algún tipo de ayudas para hacer frente a esta clase de daños producidos en el

patrimonio de los ganaderos que contribuyan a restablecer su indemnidad patrimonial, sin

que ello suponga en modo alguno admitir que tales daños son imputables a la misma. En

efecto, este Consejo Consultivo insiste en que dichos daños no son imputables a la

Administración Pública de la Comunidad Autónoma de La Rioja, puesto que ésta no ha

adoptado ninguna política pública genérica ni ninguna medida administrativa específica,

que permita establecer su imputación como consecuencia de un funcionamiento normal o

anormal de los servicios públicos. En otras ocasiones, así lo ha decidido la Administración

pública, como es el caso de las primeras regulaciones de la indemnización por daños

corporales causados por actos terroristas. Ese parece ser el planteamiento que se hace desde

las propia Administración Pública regional si se tienen en cuenta algunas informaciones

que han aparecido en los medios de comunicación. Pero para que eso pueda llevarse a cabo

requiere la modificación normativa correspondiente que de cobertura normativa, aunque

esta fuera meramente reglamentaria, a la actuación de la Administración.

CONCLUSION

Primera

Procede desestimar la reclamación de responsabilidad patrimonial presentada por D.

E.B.M. pues, aunque existe relación de causalidad entre la producción de los daños sufridos

por el reclamante y los buitres especie protegida, tales daños no son imputables a la

Administración de la Comunidad Autónoma de La Rioja, puesto que ésta no ha adoptado

ninguna política pública genérica ni ha adoptado medida administrativa específica que

permita establecer la correspondiente imputación a la Administración.

Segunda

No obstante, la Administración puede atender la sugerencia recogida en el

Fundamento Jurídico Segundo de este dictamen, en cuanto a la oportunidad de estudiar la

concesión de ayudas que palíen los daños producidos por buitres en la cabaña ganadera de

La Rioja.

Este es nuestro dictamen que pronunciamos, emitimos y firmamos en el lugar y

fecha del encabezamiento.

CONSEJO CONSULTIVO

DE

LA RIOJA

DICTAMEN

15/01

EN RELACIÓN CON EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DE

RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL PROMOVIDO POR DON E.B.M., POR

DAÑOS CONSISTENTES EN LA MUERTE DE DOS CABEZAS DE GANADO

POR ATAQUE DE BUITRES.