Dictamen de Consejo Consultivo de La Rioja D.014/99 de 1999

Contestacion

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En Logroño, a 31 de mayo de 1.999, el Consejo Consultivo de La Rioja, reunido en

su sede provisional, con asistencia de su Presidente, D. Ignacio Granado Hijelmo, y de los

Consejeros D. Antonio Fanlo Loras, D. Pedro de Pablo Contreras, D. Joaquín Ibarra Alcoya

y D. Jesús Zueco Ruiz, que actúa como ponente, emite, por unanimidad, el siguiente

DICTAMEN

14/99

Correspondiente a la consulta formulada por el Excmo. Sr. Consejero de Desarrollo

Autonómico, Administraciones Públicas y Medio Ambiente, sobre el expediente instruido

por la Consejería de Salud, Consumo y Bienestar Social relativo a la resolución del contrato

del Servicio de Lavandería del Centro Asistencial "Reina Sofía", que fue formalizado con la

mercantil I.G., S.A.

ANTECEDENTES DE HECHO

Antecedentes del asunto

Primero

Del expediente obrante en el Consejo Consultivo resultan los siguientes antecedentes

básicos del contrato cuya resolución se pretende:

1º.- Por Resolución de 20 de enero de 1.997, el Excmo. Sr. Consejero de Salud,

Consumo y Bienestar Social acuerda iniciar expediente para la Contratación del Servicio de

Lavandería del Centro Asistencial "Reina Sofía", por el sistema de concurso abierto, con un

presupuesto de gasto máximo de 82.309.260 pesetas., dividido en 3 anualidades correspondientes

a los ejercicios 1.997, 1.998 y 1.999.

En el expediente obran las consiguientes Memoria y Pliego de Prescripciones

Técnicas, así como el Pliego Tipo de Cláusulas Administrativas y el Informe justificativo de

la suficiencia de medios materiales y personales que suscribe el Secretario General Técnico

de la Consejería.

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2º.- Cubiertos los oportunos trámites de selección del contratista, en Resolución de 26

de mayo de 1.997 se adjudica el contrato a I.G., S.A. en un precio de adjudicación de

75.926.502 pesetas.

3º.- El oportuno contrato se suscribe el 29 de mayo de 1.997, por el importe de la

adjudicación, comprometiéndose la adjudicataria a la prestación del servicio contratado con

estricta sujeción a los Pliegos de Cláusulas Administrativas Particulares y Prescripciones

Técnicas que figuran en el expediente y que dice conocer y aceptar plenamente.

Segundo

En el curso de la ejecución del contrato, se recogen las siguientes incidencias:

1º.- En escrito de 10 de diciembre de 1.998, el Sr. Administrador del Centro

Asistencial "Reina Sofía" se dirige a la contratista manifestando la ausencia de la empleada

adscrita al citado centro a lo largo de determinadas fechas que especifica. Cuatro días más

tarde, en nuevo escrito, se informa de que persiste dicha ausencia.

El 17 de diciembre comunica I.G., S.A. la sustitución de la indicada empleada "ante

la ausencia injustificada" de la misma.

Días más tarde, en concreto el 5 de enero, se comunica nueva sustitución de la

empleada "por motivos internos de la empresa".

2º.- En relación, en concreto, con incidencias surgidas en la prestación del servicio,

se producen las siguientes:

- En febrero de 1.998 se promueve por la Gerencia del Centro Asistencial una reunión

con la contratista para el "seguimiento y análisis de la gestión del servicio de lavandería".

- En junio del mismo año, el Administrador del citado Centro manifiesta por escrito

a la empresa adjudicataria que se viene observando el reiterado incumplimiento del

compromiso contraído en cuanto a periodicidad en la entrega y recogida de ropas, reposición

de ropa de pacientes, ropa de trabajo de empleados, etc., solicitando información sobre los

motivos de tales irregularidades.

- En escrito de 7 de julio, remitido por conducto notarial, se contesta por la empresa

rechazando en términos generales la reclamación formulada por el administrador del Centro

asistencial y formulando observaciones concretas a las imputaciones planteadas, ofreciendo

soluciones alternativas para la recogida y entrega de ropa y exponiendo, a su vez, diversos

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incumplimientos por el centro de los términos del contrato, básicamente consistentes en

inversión de los volúmenes de prendas a lavar, que suponen un desequilibrio económico para

la empresa, y en una "elevadísima" pérdida de toallas.

- A la vista del susodicho escrito, se promueve una reunión, a celebrar el 4 de agosto.

- En escrito de 23 de octubre, se expone por la Administración del Centro a la Secretaría

General Técnica de la Consejería que, en tal fecha, no se había cumplido por la empresa

ninguno de los acuerdos adoptados en la reunión del 4 de agosto, lo que había ocasionado

reiteradas quejas por la demora en resolver las anomalías detectadas, solicitando se

manifestara a la empresa adjudicataria la más enérgica protesta por el incumplimiento de los

acuerdos indicados.

- De conformidad con la propuesta contenida en el anterior escrito, el Secretario

General Técnico de la Consejería requiere de la empresa la subsanación de las deficiencias

observadas en el cumplimiento del contrato, concediendo un plazo de 15 días para ello,

transcurrido el cual "esta Consejería procederá a adoptar las medidas previstas en la

legislación vigente para estos casos".

- En comunicación de 25 de noviembre, la empresa expresa su deseo de celebrar una

reunión con participación de las partes implicadas, reunión que tiene lugar el 4 de diciembre.

- Finalmente, obra en el expediente un informe del administrador del Centro

asistencial, de 3 de diciembre, en el que se denuncia el incumplimiento en ocho puntos del

Pliego de Prescripciones Técnicas, así como hasta otras seis anomalías denunciadas y no

corregidas en la ropa de los pacientes.

Tercero

Obra, en el expediente remitido a dictamen del Consejo Consultivo, una relación

documental referente a la enajenación, en 2.400.000 pesetas, de la maquinaria ubicada en el

Servicio de Lavandería del Centro asistencial "Reina Sofía" que se acordó en favor de I.G.,

S.A,. a cambio de prestación se servicios (lavado de ropa), en virtud del ofrecimiento de adquisición

en dicha cantidad, hecho por la citada sociedad.

El expediente se inició con informe del administrador del Centro de 30 de diciembre

de 1.997, manifestando la conveniencia de la enajenación de dicha maquinaria y concluyó

con la liquidación de cuentas y pago en favor de I.G., S.A. de la cifra existente a su favor de

847.431 pesetas, resultante de minorar de su saldo a favor de 3.497.431 Ptas. por la liquidación

final del ejercicio de 1.998 en función de kilos y ropa realmente tratados, la suma de

2.400.000 Ptas. por enajenación de maquinaria y otras 250.000 Ptas. por "una lavadora

pequeña"; suma por cuyo importe se libra por aquella la factura 9453 de 31 de diciembre de

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1.998, en que consta el detalle correspondiente, y cuyo pago se autoriza el 12 de abril de

1.999.

Cuarto

El expediente de resolución contractual propiamente dicho se inicia con un informepropuesta

del Secretario General Técnico, de fecha 28 de febrero de 1.999 en el que, tras una

exhaustiva reseña de los incumplimientos del Pliego de Prescripciones Técnicas del contrato

"que reiteradamente se han puesto de manifiesto a la empresa", así como una relación de las

diversas reuniones y conversaciones habidas en el intento de solucionar los problemas, sin

que, a la postre, se mejorara en ningún aspecto la prestación del servicio, se propone la resolución

del contrato de 29 de mayo de 1.997 por causa culpable al contratista con incautación

de la garantía definitiva constituida en su momento, previa la tramitación oportuna, por entender

concurrente la causa de resolución contemplada en el artículo 112 g) de la Ley de

Contratos de las Administraciones Públicas.

Quinto

Puesto de manifiesto el citado informe-propuesta a la entidad adjudicataria del contrato

, se presenta por esta ante la Oficina de Correos de la Almunia de Doña Godina, el 17 de

marzo de 1.999 un escrito de alegaciones que, en síntesis:

- Manifiesta la total parcialidad del informe-propuesta al omitir las aseveraciones de

la empresa respecto de los incumplimientos por parte del Centro asistencial.

- Alega que la resolución "se produce" cuando se ha satisfecho por la empresa el

importe de una maquinaria totalmente "obsolescente" (sic), cuya peritación se reserva

la alegante a efectos de poder en su día ejercitar las acciones legales oportunas.

- Se extiende, después, en la consideración de que se ha incautado la garantía antes del

trámite de audiencia, por lo que se reserva, también, las acciones legales oportunas.

- Y, finalmente, manifiesta la alegante su disposición de resolver el contrato de mutuo

acuerdo.

Sexto

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Solicitado por la Secretaría General Técnica informe del Servicio Jurídico de la

Comunidad Autónoma de La Rioja en escrito en que se rebaten las alegaciones de la

contratista, y reclamada por la Asesoría, previamente a su informe, la propuesta de resolución

definitiva o informe-propuesta del órgano instructor del procedimiento, es aquélla

acompañada al expediente en el sentido, por lo que ahora interesa, de autorizar la resolución

del contrato y ordenar la incautación de la garantía definitiva, por más que resulte

sorprendente que dicha propuesta no aparece firmada y, además, presupone que son favorables

algunos informes y dictámenes que aún no se había emitido, defectos éstos que deben evitarse

en lo sucesivo. No obstante, se emitió, finalmente, informe por la Asesoría Jurídica, con

fecha 4 de mayo de 1.999, señalado que se informa favorablemente la propuesta desde el

punto de vista jurídico, con una matización respecto de la indicación del órgano jurisdiccional

competente para conocer de un eventual recurso contencioso-administrativo.

Antecedentes de la consulta

Primero

Por escrito de 14 de mayo de 1999, registrado de entrada el 21 de mayo de 1999, el

Excmo Sr. Consejero de Desarrollo Autonómico, Administraciones Públicas y Medio

Ambiente remite al Consejo Consultivo para dictamen el expediente tramitado por la

Consejería de Salud, Consumo y Bienestar Social relativo al asunto de referencia.

Segundo

Por escrito registrado de salida el 21 de mayo de 1999, el Sr. Presidente del Consejo

Consultivo procedió a acusar recibo del expediente, a declarar la competencia inicial del

Consejo para emitir el dictamen solicitado y a considerar que la consulta reúne los requisitos

reglamentariamente establecidos.

Tercero

Designado Ponente el Consejero señalado en el encabezamiento, el asunto quedó

incluido en el orden del día de la sesión allí expresada.

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FUNDAMENTOS DE DERECHO

Primero

Competencia del Consejo Consultivo para emitir el presente dictamen.

Conforme al artículo 60,1 y 3 de la Ley 13/1.995, de 18 de mayo, de Contratos de las

Administraciones Públicas, el órgano de contratación ostenta la prerrogativa de acordar la

resolución de los contratos administrativos, si bien, en el caso de que se formule oposición

por el contratista, será preceptivo el informe del Consejo de Estado u órgano consultivo

equivalente de la Comunidad Autónoma respectiva.

Por otro lado, el Reglamento de este Consejo Consultivo, en su artículo 8.4.H, establece

que habrá de recabarse su dictamen, salvo que se solicite del Consejo de Estado, en los casos

en que la consulta venga exigida expresamente por una norma con rango de Ley, en los

supuestos contenidos en la misma y, en especial, los que se refieren -entre otros- a la resolución

de los contratos administrativos.

Dándose el caso legalmente contemplado de preceptividad de dictamen, por haber

formulado el contratista oposición a la resolución contractual, es competente este Consejo

Consultivo para la emisión del presente dictamen.

Segundo

Sobre la concurrencia de una causa legal de resolución del contrato

El informe-propuesta del Secretario General Técnico de la Consejería de Salud,

Consumo y Bienestar social iniciador del expediente de resolución señala, como base legal

sobre la que acordar la resolución del contrato objeto del presente dictamen, la contemplada

en el artículo 112, apartado g) de la Ley 13/95 de 18 de mayo, de Contratos de las

Administraciones Públicas, que conlleva, como incumplimiento culpable, la incautación de

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la garantía definitiva constituida en su momento, conforme a lo establecido en el artículo

114.4 de la Ley citada.

En dicho apartado g) se señala como causa de resolución: "El incumplimiento de las

restantes obligaciones contractuales esenciales".

Y, en apoyo de su propuesta, el Secretario General Técnico cita hasta once incumplimientos

distintos que van, desde la falta de reparación y costura de prendas, al no suministro

de ropas de trabajo de los empleados, la no identificación de la ropa de uso personal de los

residentes, los defectos de lavado y pérdida de prendas, así como el defectuoso funcionamiento

de la recogida de ropas, incumplimiento de horarios, etc.

Tales defectos, ya advertidos, más resumidamente, en el informe de 3 de diciembre

de 1.998, previo a una de las numerosas reuniones habidas entre las partes en conflicto, son

contestados por la adjudicataria, remitiéndose a la carta de 7 de julio de 1.998 en que, como

desmentido de la realidad de unas quejas que tienen su primera constancia escrita el 4 de junio

de 1.998 pero que parecen remontarse, en términos de comunicaciones verbales, a principios

de dicho año, se aludía a:

- La deficiente calidad de la ropa de los pacientes, respecto a cuya reposición estaba

dispuesta la empresa, con calidades "susceptibles de negociación".

- El ofrecimiento telefónico de una solución alternativa a la contractual en relación

con las fechas de recogida y entrega de ropa.

- El incumplimiento de los términos del contrato por el centro, al invertir los

volúmenes de ropa a lavar, siendo así que el pliego se limita a incluir datos orientativos al

respecto), y producción de grandes pérdidas en toallas.

Lo cierto es que I.G., S.A., aparte de remitirse en su escrito de alegaciones al indicado

escrito, no introduce ninguna novedad argumental en apoyo de su oposición a la resolución

contractual, limitándose a manifestar la parcialidad del informe-propuesta por omitirse intencionadamente

las aseveraciones que mantuvo "en las reuniones celebradas".

Desde luego, resulta evidente en la cuestión controvertida que los conflictos entre las

partes contratantes han sido permanentes desde el inicio de 1.998, manifestándose en buen

número de conversaciones y reuniones que no han dado resultado alguno, al mantener cada

parte contractual sus respectivas posiciones.

También resulta manifiesto que las numerosas quejas advertidas a lo largo de la

prestación convenida no han tenido respuesta positiva por parte de la empresa adjudicataria

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que, si bien rechaza alguna imputación, lo hace en el sentido de pretender una alteración de

los términos en que se convino la prestación de su servicio y sin ni siquiera aludir a una serie

de defectos en dicha prestación que reseña, con suficiente detalle -dentro de lo que un contrato

de este tipo permite-, el informe-propuesta iniciador del expediente de resolución contractual.

Y, como ya tuvimos ocasión de señalar en nuestro Dictamen 30/97, en un caso de

menor importancia y trascendencia pero sustancialmente análogo, nos hallamos ante un

contrato con un objeto concreto y globalizador que, en este caso, persigue como normal

resultado el que el servicio de limpieza de ropas, suministro y restitución de las mismas, etc...

detalladamente expresado en el Pliego de Prescripciones Técnicas del contrato, se preste,

también globalizadamente, en términos correctos.

En otros términos, es obvio que una -o varias- incidencias concretas y específicas (la

no reposición de alguna prenda, los defectos de limpieza de tal o cual sábana, los problemas

de recogida o entrega en una concreta fecha, etc), no supondrían ningún incumplimiento

determinante de una resolución contractual, independientemente de su exigible corrección

dentro de los límites del sentido común.

Pero no es éste el caso que nos ocupa, sino que, antes bien, la relación de los defectos

advertidos, y la persistencia a lo largo de los meses de los mismos constituye, a juicio de este

Consejo, ese sustantivo incumplimiento de la obligaciones contractuales que constituye la

antítesis de lo que puede entenderse en un contrato de este tipo como ejecución normal,

normalidad que, como dijimos en el Fundamento Jurídico Segundo del Dictamen 30/97,

estriba en la falta de necesidad de continuos requerimientos al contratista para el

cumplimiento exacto de lo convenido, sin que sea preciso, por ello mismo, un más detallado

examen de todas y cada una de las objeciones que formula la Administración.

Y frente a todo ello, la empresa contratista formula una serie de objeciones que, en

rigor, nada tienen que ver en relación con el tema que nos ocupa, a excepción de esa alegación

a que nos referimos con anterioridad y en que no se desvirtúan los incumplimientos que la

Administración manifiesta que, en su mayor parte, ni siquiera se comentan.

Dichas objeciones ajenas a la cuestión ya son adecuadamente respondidas en el

informe del Secretario General Técnico de 13 de abril de 1.999, y su carencia de fundamento

es perfectamente constatable, pues cualquier iniciativa tendente, por ejemplo, a la minoración

de un horario (que fue, por cierto, propuesto por la propia contratista), o a la calidad de la ropa

a suministrar, queda supeditada en su virtualidad práctica a una conformidad de la

Administración contratante que nunca se ha producido.

Pero, lo que más sorprende al Consejo es que se hagan dos reservas acerca del

ejercicio por la alegante de las acciones legales oportunas, cuando no adivinamos qué

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acciones impugnatorias caben contra la compra por aquélla de una maquinaria en la que fue

ella la que ofreció un precio que aceptó la Administración, y que la propia contratista refleja

en la factura por ella emitida, ni contra una incautación de una garantía que aún no se ha podido

producir, pues, al margen de lo que la entidad bancaria avalista haya podido comunicar

motu proprio a la entidad avalada, lo único de lo que a aquélla se le ha dado traslado es una

comunicación en que la Administración le informa de la formulación de una propuesta de

resolución del contrato por causa culpable del contratista, al efecto de que pudiera formular

unas alegaciones que no se han presentado.

CONCLUSIONES

Única

El Consejo Consultivo entiende que concurre la causa de resolución prevista en el

artículo 112 g) de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas.

Este es nuestro dictamen que pronunciamos, emitimos y firmamos en el lugar y fecha

señalados en el encabezamiento.