Dictamen de Consejo Consultivo de La Rioja D.013/97 de 1997

Contestacion

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En Logroño, a 12 de junio de 1997, el Consejo Consultivo de La Rioja, reunido

en su sede provisional, con asistencia de su Presidente, D. Ignacio Granado Hijelmo, y

de los Consejeros D. Antonio Fanlo Loras, D. Pedro de Pablo Contreras, D. Joaquín

Ibarra Alcoya y D. Jesús Zueco Ruiz, siendo ponente D. Antonio Fanlo Loras, por

unanimidad, emite el siguiente

DICTAMEN

13/1997

Correspondiente a la consulta formulada sobre el Proyecto de Decreto por el que

se aprueba el Reglamento sobre régimen económico-financiero y tributario del canon

de saneamiento, en base a los siguientes:

ANTECEDENTES DE HECHO

Antecedentes de al asunto

Primero

Por la Consejería de Desarrollo Autonómico, Administraciones Públicas y Medio

Ambiente se ha elaborado una propuesta de Decreto por el que se aprueba el

Reglamento sobre régimen económico-financiero y tributario del canon de saneamiento,

en ejecución o desarrollo de la Ley 7/1994, de 19 de julio, de Saneamiento y Depuración

de Aguas de La Rioja, modificada por la Ley 4/1996, de 20 de diciembre.

Segundo

En el expediente instruido al efecto, constan los informes emitidos por la

Dirección General de Tributos, por el Secretario General Técnico de Desarrollo

Autonómico, Administraciones Públicas y Medio Ambiente, de la Dirección General de

Administración Local, de la Intervención General y de la Asesoría Jurídica.

No está formalmente integrado en el expediente, pero se ha remitido con la

documentación, un documentado dictamen emitido por el Catedrático de Derecho

Financiero y Tributario de la Universidad de La Rioja, D. G.O.M., a petición de la

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Dirección General de Administración Local.

Antecedentes de la consulta

Primero

Con fecha 16 de mayo de 1997 tuvo entrada en el Consejo Consultivo de La

Rioja un escrito del Excmo. Sr. Consejero de Desarrollo Autonómico, Administraciones

Públicas y Medio Ambiente por el que se solicita que el Consejo Consultivo emita el

preceptivo dictamen en relación con la refererida propuesta de Decreto.

Cumplimentando lo dispuesto reglamentariamente, se acompaña con la petición

el «expediente administrativo original, completo, foliado y numerado, con índice inicial de

los documentos que contiene, así como fotocopia compulsada».

Segundo

Por escrito de 19 de mayo de 1997, el Sr. Presidente del Consejo Consultivo de

La Rioja procedió, en nombre del mismo, a acusar recibo de la petición expresada y a

declarar, provisionalmente, que la consulta reúne las condiciones reglamentariamente

exigidas, así como la competencia del Consejo para dictaminar.

Tercero

Designado ponente el Consejero señalado en el encabezamiento, el asunto quedó

incluído en el orden del día de la sesión 8/1997, siendo debatido en las dos reuniones

habidas el día 3 de junio de 1997, a cuya finalización el asunto quedó sobre la mesa para

ulterior debate y completación de documentación.

Cuarto

Por escrito de 5 de junio de 1997, el Sr. Presidente del Consejo Consultivo, en

nombre del mismo y al amparo del art. 34.b) de nuestro Reglamento, solicitó a la

Consejería precitada el envío de cuanta documentación complementaria, no incluída

formalmente en el expediente, se hubiera tenido en cuenta para la elaboración de la

propuesta de Reglamento.

Quinto

Por escrito registrado de salida el 6 de junio de 1997 y en contestación a la

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petición a que acaba de hacerse referencia, el Excmo. Sr. Consejero antes citado remite

al Consejo Consultivo de La Rioja: el Plan Director de Saneamiento y Depuración de

Aguas de La Rioja, el Proyecto de Reglamento que fue sometido a dictamen del Prof.

O.M., un borrador de la propuesta de Estatutos que han de regir el Consorcio de Aguas

y Residuos de La Rioja y un prontuario de saneamiento y depuración.

Sexto

El asunto quedó nuevamente incluído en el orden del día para su debate en la

sesión 9/1997, siendo tratado en la reunión que tuvo lugar en la fecha señalada en el

encabezamiento.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

Primero

Carácter del dictamen

Estamos ante un supuesto en el que el dictamen del Consejo Consultivo tiene

carácter preceptivo, de acuerdo con el art. 8.4.C) de nuestro Reglamento orgánico, tal

y como señalábamos en nuestro Dictamen 5/97, F.J. 4. C), dado que el proyecto de

reglamento sometido a nuestra consideración se dicta en ejecución o desarrollo de la Ley

7/1994, de 19 de julio, de Saneamiento y Depuración de Aguas de La Rioja, modificada

por la Ley 4/1996, de 20 de diciembre.

Segundo

Cumplimiento de los trámites establecidos en la Ley 3/1995

para la elaboración de proyectos de disposiciones generales.

Desde el punto de vista formal o procedimental, este Consejo Consultivo tiene

que hacer una llamada de atención acerca de la obligación que tienen los órganos con

potestad reglamentaria de cumplir, en la forma y en el fondo, los trámites necesarios

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para la elaboración de proyectos de disposiciones de carácter general regulados en los

arts. 67 y 68 de la Ley 3/1995, de 8 de marzo, de Régimen Jurídico del Gobierno y la

Administración Pública de la Comunidad Autónoma de La Rioja, modificada por la Ley

10/1995, de 29 de diciembre.

Estos preceptos sustituyen y desplazan, como normativa propia, a la legislación

estatal existente en la materia, contenida en los arts. 129 a 132 de la Ley del

Procedimiento Administrativo de 1958 (LPA), reguladores del procedimiento especial

de elaboración de disposiciones de carácter general, con la salvedad que luego haremos

en el Fundamento de Derecho Tercero.

El escrupuloso cumplimiento de este procedimiento tiene una extraordinaria

importancia para la «legalidad, acierto y oportunidad» de la actuación de la

Administración, como, acertadamente, señalaba el art. 129.1 de la Ley de Procedimiento

Administrativo de 1958, sin olvidar que algunos de sus requisitos, como luego veremos,

tienen, de acuerdo con reiterada jurisprudencia, la consideración de elementos esenciales

y garantías mínimas del procedimiento especial de elaboración de disposiciones de

carácter general, que pueden afectar a su validez.

Ciertamente, la regulación hecha por Ley 3/1995, de 8 de marzo, del

procedimiento de elaboración de disposiciones de carácter general no puede calificarse

sino de lacónica, pero, aun con esa parquedad, el expediente remitido no responde

suficientemente, ni en la forma ni en el contenido, a las exigencias establecidas, en

particular, en el art. 67. En efecto:

A) Según el art. 67.1, la elaboración de proyectos de disposiciones de carácter

general, «se iniciará por el Centro Directivo correspondiente o por el órgano al que, en su

caso se encomiende». El expediente debe, por tanto, iniciarse por resolución del centro

directivo competente, acompañada de un borrador del proyecto de reglamento.

Pues bien, no hay en el expediente constancia de qué centro directivo inicia el

procedimiento, ni se ha incluido el primer borrador de proyecto de Reglamento que

permita seguir cuál ha sido la evolución en este iter procedimental y la justificación de

los cambios introducidos con ocasión de las consultas facultativas o preceptivas

realizadas.

Como en el expediente no se recoge el primer borrador de proyecto de

reglamento, que sirve de base a los distintos trámites consultivos, es imposible conocer

de qué manera el centro directivo elaborador de la norma ha tenido en cuenta las

observaciones hechas por los órganos consultados, razón por la que sería conveniente

que, de futuro, en el expediente se incluyera aquel primer borrador y que el proyecto

definitivo resulte acompañado, como señalamos a continuación, de la memoria

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explicativa y el estudio económico.

B) Las propuestas de proyecto de reglamento, dice el art. 67.2, «irán

acompañadas de una memoria que deberá expresar previamente el marco normativo en que

se inserta, justificar la oportunidad y adecuación de las medidas propuestas a los fines que

se persiguen y hacer referencia a las consultas facultativas efectuadas y a otros datos de

interés para conocer el proceso de elaboración de la norma»; Memoria explicativa que,

obviamente, se elabora al final del trámite de consultas.

Falta en el expediente esta Memoria explicativa, sin que supla esa ausencia el

parco «informe» emitido por la Secretaría General Técnica de Desarrollo Autonómico,

Administraciones Públicas y Medio Ambiente. Pese a su brevedad, este informe constata

un extremo sobre el que luego tendremos ocasión de extendernos: la «escasa regulación

que la Ley establece del canon».

C) Sí que existe constancia en el expediente de las consultas facultativas

efectuadas, concretadas en los escuetos informes de la Dirección General de Tributos,

de la Dirección General de Administración Local y de la Intervención General.

Aunque no está integrado formalmente en el expediente, ha sido remitido con

la documentación un dictamen del antes referido Catedrático, emitido a petición de la

Dirección General de Administración Local, en relación con distintas cuestiones que

plantea la gestión del canon por los municipios.

D) No se acompaña tampoco el legalmente exigido ?estudio económico de la

norma, con especial referencia al coste y financiación de los nuevos servicios si los hubiese?,

y esto es particularmente llamativo, puesto que la aplicación y la gestión del canon,

además de la colaboración de las entidades suministradoras de agua, requiere la

constitución del llamado en el proyecto de Reglamento «Ente gestor de Aguas Residuales

de la Comunidad Autónoma de La Rioja».

Para ello, sería absolutamente imprescindible regular, de manera acabada y

definitiva, su estructura y organización, optando por alguna de las fórmulas legalmente

establecidas (empresa pública o consorcio, opción ésta última por la que parece

decantarse el borrador de Estatutos que nos ha sido remitido complementariamente y

sobre el que no versa este dictamen).

Tampoco debe olvidarse que la adecuada aplicación del canon de saneamiento

como recurso de la Hacienda autonómica, desde el punto de vista de las garantías

jurídicas, hace aconsejable la constitución del Tribunal Económico Administrativo de

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La Rioja, creado por la Ley 3/1995, de 8 de marzo, como señala alguno de los informes

emitidos por los centros directivos consultados.

E) Se acompaña, finalmente, el informe de la Asesoría Jurídica que no puede ser

más breve.

Tercero

Necesidad del trámite de audiencia corporativa.

El art. 68 de la Ley 3/1995, de 8 de marzo, contempla la posibilidad de someter

el proyecto de reglamento al trámite de información pública cuando así lo disponga una

ley o así lo acuerde el Consejo de Gobierno o el Consejero correspondiente.

En el presente caso, ninguna ley ha establecido específicamente la exigibilidad

de este trámite y no consta en el expediente que lo haya acordado alguno de los órganos

referidos.

Ahora bien, entiende este Consejo Consultivo que no debe confundirse este

trámite de información pública, de carácter facultativo para la Administración, salvo

cuando una ley establezca lo contrario (carácter discrecional que ya estaba recogido en

el art. 130.5 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958), con el trámite,

distinto, de la audiencia corporativa, esto es, la audiencia de las entidades que por Ley

ostentan la representación o defensa de intereses de carácter general o corporativo.

El trámite de audiencia corporativa queda instrumentado mediante los

pertinentes informes escritos que se incorporan al expediente y se encuentra regulado

tradicionalmente en el art. 130. 4 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958

(LPA). Este trámite, junto a los demás previstos en el citado art. 130 LPA, responde a

la función del procedimiento como garantía y como instrumento para asegurar la

«legalidad, acierto y oportunidad» de las disposiciones, de acuerdo con lo dispuesto en el

art. 129.1 LPA.

Sin embargo, este trámite de audiencia corporativa no está regulado en la Ley

3/1995, de 8 de marzo, y ello exige que examinemos su preceptividad.

Teniendo en cuenta que, de acuerdo con el art. 8.1.27 del Estatuto de

Autonomía, La Rioja tiene competencias sobre «procedimiento administrativo derivado

de las especialidades de la organización propia», el olvido del legislador riojano sólo puede

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calificarse de laguna legal, a colmar por el aplicador jurídico acudiendo al Derecho

estatal, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional (Sentencia del Tribunal

Constitucional 118/1996, de 27 de junio, y la reciente 61/1997, de 20 de marzo), en la

medida en que podamos reconocer el carácter básico de dicho trámite, en cuanto

garantía mínima de los ciudadanos en relación con el procedimiento de elaboración de

reglamentos.

Pues bien, la falta de previsión del trámite de audiencia corporativa en la Ley

3/1995 no puede ser considerado como legítima decisión del legislador riojano por la que

expresamente rechace su incorporación al procedimiento de elaboración de

reglamentos, sino como una laguna legal, si tenemos en cuenta que el art. 130.4 LPA

contiene un principio participativo, elevado hoy al rango constitucional en el art. 105 de

la Constitución cuando señala que «la Ley regulará: a) la audiencia de los ciudadanos,

directamente o a través de las organizaciones y asociaciones representativas reconocidas por

la ley, en el procedimiento de elaboración de las disposiciones administrativas que les

afecten» y reiterado por el legislador básico estatal en el art. 86.4 de la Ley 30/1992, de

Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo

Común (LPAC), con igual remisión a la ley, cuando, al regular el trámite de información

pública en los procedimientos administrativos, señala que «conforme a lo dispuesto en las

leyes, las Administraciones Públicas podrán establecer otras formas, medios y cauces de

participación de los ciudadanos, directamente o a través de las organizaciónes y

asociaciones reconocidas por ley en el procedimiento de elaboración de disposiciones y actos

administrativos».

La ley, estatal o regional, debe, pues, regular dicho trámite participativo y lo

puede hacer modulando el ejercicio de ese principio constitucional, incluso previendo,

cuando existan causas suficientes, su excepción, dejando la valoración de estas

circunstancias a la Administración.

Pero lo que no puede hacer dicha ley es ignorarlo, puesto que la competencia

autonómica para establecer en materia de procedimiento las especialidades derivadas

de su organización propia en ningún caso justifica que se ignoren las garantías mínimas

del procedimiento común.

En caso contrario, el rechazo, o el olvido, de un trámite básico nos sitúa ante una

laguna legal que debe ser colmada acudiendo al Derecho estatal, en concreto al art.

130.4 LPA.

En dicho precepto se regula, efectivamente, la audiencia corporativa, pero la

cuestión a resolver, al margen ahora de la necesaria acomodación de aquellas

referencias incompatibles con la vigente organización de los poderes públicos, es la

relativa al caracter facultativo o preceptivo que debe tener dicho trámite.

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En este sentido, debemos señalar que la interpretación tradicional de la

jurisprudencia ha sido la de considerarlo como facultativo, apoyándose en la literalidad

de las expresiones utilizadas por el precepto legal (cuando «fuere posible», «la índole de

la disposición lo aconseje» y siempre que «no se opusieren a ello razones de interés

público»).

Sin embargo la más actual y moderna jurisprudencia, precisamente haciendo una

lectura del art. 130.4 LPA a la luz de los arts. 105.a y 51.2 CE, ha considerado dicho

trámite como preceptivo, en cuanto una plasmación más del derecho de los ciudadanos

a participar en los asuntos públicos.

Sin perjuicio de sentencias aisladas anteriores, esta nueva doctrina se recoge

claramente en la decisiva Sentencia del Tribunal Supremo (STS) de 29 de diciembre de

1986 (Arz. 1675, de 1987), seguida de la de 4 de julio de 1987 (Arz. 5504) y, sobre todo,

en la Sentencia de la Sala de Revisión del Tribunal Supremo de 19 de mayo de 1988

(Arz. 5060).

Esas dos líneas jurisprudenciales contrapuestas quedan recogidas

exhaustivamente en la STS de 16 de enero de 1996 (Arz.263), que se decanta por el

carácter preceptivo de la audiencia corporativa, señalando que «esa postura debe ser

mantenida después de la Constitución, por la sencilla razón de que las entidades que por ley

ostenten la representación y defensa de los intereses de carácter general o corporativo

afectadas por la disposición en elaboración, pueden aportar datos objetivos e informes

razonados que contribuyan a que la Administración dicte una resolución justa en la que

aparezca garantizada la legalidad, acierto y la oportunidad de la disposición (art. 129.1

LPA)?.

En conclusión, hoy la jurisprudencia mayoritaria considera preceptivo el trámite

de audiencia corporativa en el procedimiento de elaboración de disposiciones generales

(véanse las SSTS de 23 de septiembre de 1996, Arz. 6539, y de 8 de octubre de 1996, Arz.

6993), si bien existen tambien sentencias que atenúan el riguroso automátismo de esa

doctrina dominante al reconocer a la Administración la facultad de apreciar las

circunstancias positivas (que sea posible y que la índole de la disposición lo aconseje) o

negativas (que no existan razones de orden público debidamente consignadas en el

anteproyecto de la disposición general, que se opongan a ello), como la STS de 15 de

octubre de 1992 (Arz. 8473).

En el expediente de proyecto de reglamento sometido a nuestra consideración

resulta llamativo que no se haya dado trámite de audiencia a los Ayuntamientos o, al

menos, a la Federación Riojana de Municipios, al ser, fundamentamente, municipales las

entidades colaboradoras que tienen la obligación legal de aplicar el canon de

saneamiento con ocasión del cobro del suministro del agua (o en su caso, del

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alcantarillado), así como a las Asociaciones de consumidores y usuarios constituidas en

el ámbito territorial de La Rioja, cuando en anteriores proyectos de reglamento

remitidos a este Consejo Consultivo, este trámite de audiencia corporativa se ha

practicado con suficientes garantías y amplitud subjetiva.

No parece discutible el caracter representativo de los Municipios o, al menos de

sus entes representativos. En cambio, respecto a las Asociaciones de consumidores y

usuarios, al tratarse este canon -como luego se dirá- de un impuesto, no parece aplicable

al caso lo dispuesto en el art. 22.2.d) de la Ley 26/1984, de 19 de julio, General para la

Defensa de los Consumidores y Usuarios, relativo a la preceptividad de informe de tales

Asociaciones en materia de precios y tarifas de servicios, si bien, dados los amplios

términos del art. 22.1 de la misma Ley (?Las Asociaciones de consumidores y usuarios

serán oídas, en consulta, en el procedimiento de elaboración de las disposiciones de carácter

general relativas a materias que afecten directamente a los consumidores o usuarios?)

parece prudente someter también este proyecto de Reglamento a consulta de dichas

Asociaciones de ámbito riojano.

Por lo demás, tanto éste como los referidos en el Fundamento Jurídico anterior,

son trámites perfectamente subsanables antes de la aprobación definitiva del

Reglamento por el Consejo de Gobierno y que este Consejo Consultivo aconseja realizar

para evitar futuras impugnaciones por razones formales, que, previsiblemente, podrían

ser estimadas a la vista de la jurisprudencia antes referenciada, dado que, en el

expediente, no constan, en modo alguno, las razones que pudieran justificar la exclusión

del cumplimiento de los mismos.

Cuarto

La naturaleza impositiva del canon de saneamiento y

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las exigencias derivadas del principio de reserva de ley.

Una primera consideración de carácter general que debemos efectuar sobre el

Proyecto de Reglamento es que el mismo regula el régimen económico-financiero y

tributario del canon de saneamiento (que desarrolla el Capítulo III, intitulado «Régimen

económico financiero», de la Ley 7/1994, de 19 de julio, de Saneamiento y Depuración

de Aguas, cuyos arts. 13, 14 y 15 han sido objeto de nueva redacción por la Ley 4/1996,

de 20 de diciembre).

Pero, ni la Ley, ni el Proyecto de Reglamento, definen expresamente la

naturaleza de este canon. Lo califican, sin más precisiones, de «recurso de la Hacienda»

de la Comunidad Autónoma de La Rioja (y no del Gobierno de la Rioja, como

erróneamente dice, tanto el art. 9 de la Ley 7/1994, como ahora la Exposición de

Motivos del Proyecto de Decreto y el art. 2 del Reglamento).

Pero, analizado su régimen jurídico, es patente que se trata de una figura

impositiva en sentido estricto, es decir, de un impuesto, en la terminología de la Ley

General Tributaria, y no de una tasa, como erróneamente se afirma en la página 40 del

Plan Director de Saneamiento y Depuración de la Comunidad Autónoma de La Rioja,

por más que esté afectado a los fines establecidos en el art. 1 de la Ley.

Se trata, en fin, de «una prestación patrimonial de carácter público», a que se

refiere el art. 31.3 CE, sujeta a reserva de ley, en cuanto que estamos ante una

«imposición coactiva de la prestación patrimonial, o lo que es lo mismo, el establecimiento

unilateral de la obligación de pago por parte del poder público sin el concurso de la voluntad

del sujeto llamado a satisfacerla», como ha señalado la STC 185/1995, de 14 de diciembre.

En esta Sentencia, F.J. 5, señala el Tribunal Constitucional que:

«La reserva de ley en materia tributaria exige que "la creación ex novo de

un tributo y la determinación de los elementos esenciales o configuradores del mismo" debe

llevarse a cabo mediante una ley (SSTC 37/1981, 6/1983, 179/1985, 19/1987). Tambien

hemos advertido que se trata de una reserva relativa en la que, aunque los criterios o

principios que han de regirla materia deben contenerse en una ley, resulta admisible la

colaboración del reglamento, siempre que "sea indispensable por motivos técnicos o para

optimizar el cumplimiento de las finalidades propuestas por la Constitución o por la propia

Ley" y siempre que la colaboración se produzca "en términos de subordinación, desarrollo

y complementariedad" (entre otras, SSTC 37/1981, 6/1983, 79/1985, 60/1986, 19/1987,

99/1987). El alcance de la colaboración estará en función de la diversa naturaleza de las

figuras jurídico-tributarias y de los distintos elementos de las mismas (SSTC 37/1981 y

19/1987)».

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Ahí radica, precisamente, la extraordinaria dificultad de la operación de

desarrollo reglamentario del canon de saneamiento, a la vista del laconismo y parquedad

con la que la Ley 7/1994, regula esta figura impositiva.

Esa parquedad hace que el desarrollo reglamentario sea, en el presente caso,

como advierte el Informe de la Secretaría General Técnica que obra en el expediente,

absolutamente necesario e imprescindible para para perfilar en todos sus extremos su

régimen jurídico y facilitar su aplicación efectiva.

Pero la escasez de regulación legal en un ámbito, como el tributario, sujeto a

reserva de ley de acuerdo con el art. 31.3 CE («con arreglo a la ley»), siquiera sea ésta una

reserva relativa, impone muy serias limitaciones al reglamento, en cuanto que no caben

regulaciones independientes o no subordinadas a la ley .

Así lo constata, por lo demás, el dictamen emitido por el Catedrático de Derecho

Financiero y Tributario sobre uno de los borradores del presente Proyecto de

Reglamento cuando afirma que «el Reglamento en cuestión se encuentra ante la dificultad

de desarrollar una Ley que, a la hora de establecer el régimen jurídico del canon, lo hace con

una visión restrictiva o excesivamente relativa del principio de reserva de ley, pues, si es cierto

que regula los elementos esenciales del tributo, también lo es que, en muchas ocasiones,

resulta tremendamente concisa, y, en otras, hay aspectos eventuales del tributo que no han

sido previstos en la ley, y que, sin embargo, no pueden ser introducidos por el texto

reglamentario».

No es de extrañar, por ello, que el referido Profesor en su dictamen advirtiera la

falta de la necesaria cobertura legal de varios extremos (régimen de exenciones; la

distinción cuota de servicio y de consumo; la consideración de las entidades

suministradoras de agua como sujetos pasivos sustitutos; tipos de cuota, etc.).

Esas observaciones han sido determinantes - al parecer, puesto que no existe

Memoria explicativa en el expediente- de la supresión de varios preceptos del primer

borrador de Reglamento, pero que dejan mutilado y con graves carencias, el régimen

económico financiero del canon de saneamiento que ahora se presenta a nuestra

consideración.

El régimen jurídico del canon de saneamiento resultante es, pese al notable

esfuerzo de depuración hecho y a la corrección técnica del texto que ha permanecido,

muy difícilmente operativo. Su aplicación, en los términos en los que ha quedado, estará

plagada, con toda seguridad, de problemas.

Por esta razón, el camino para alcanzar el desarrollo reglamentario completo y

exhaustivo que requiere la aplicación de una figura impositiva tan compleja como el

canon de saneamiento y de repercusiones económicas tan extraordinarias, debiera pasar

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por la modificación del marco legal integrado por la Ley 7/1994, de 19 de julio,

modificada por la Ley 4/1996, de 20 de diciembre, de manera que quedasen

suficientemente perfilados en la ley los elementos esenciales del canon, así como los

eventuales, pero necesarios, que no puede introducir de manera autónoma un

reglamento.

Esta ocasión podría utilizarse para ajustar la normativa autonómica relacionada

con el saneamiento y depuración de aguas a la normativa estatal básica (el Real Decreto

Ley 11/1995, de 28 de diciembre -RDL-, desarrollado por el Real Decreto 509/1996, de

15 de marzo), lo que supone una situación, por lo demás, común a la legislación

aprobada por otras Comunidades Autónomas con anterioridad a la normativa básica

estatal.

En efecto, tras la aprobación de dicha normativa estatal básica, las Comunidades

Autónomas, en su legislación propia y en los Planes Regionales de Saneamiento, deben

establecer, entre otros, los siguientes extremos:

-Delimitar las aglomeraciones urbanas (art. 3 RDL);

-Delimitar el ente público representativo de los municipios responsable del

cumplimiento de las obligaciones relativas a la construcción de los sistemas colectores

y tratamiento de aguas residuales (art. 3 RDL);

-Determinar las zonas de saneamiento mediante sistemas individuales (art. 4.2

RDL);

- Determinar la cuantía del «equivalente-habitante» y justificar la existencia de

problemas técnicos en aglomeraciones urbanas de más de 15.000 equivalente-habitante

para ampliar plazos de cumplimiento del tratamiento secundario (art. 5.2 RDL);

-Determinar las aglomeraciones urbanas de alta montaña y el tipo de tratamiento

menos riguroso (art. 5.3 RDL);

-Determinar las características del tratamiento adecuado (aunque el art. 6 RDL

no diga expresamente que ésta sea una competencia de las Comunidades Autónomas),

de acuerdo con las normas de emisión y objetivos de calidad fijados en el Plan

Hidrológico de Cuenca.

Si se analiza detenidamente el Plan Director de Saneamiento y Depuración de la

Comunidad Autónoma de La Rioja, no se concretan aquellas de estas tareas que un

instrumento de este tipo pudiera haber ya definido.

Ante aquellas dificultades, la ausencia en el expediente de la Memoria explicativa

y del estudio económico se hace más llamativa, así como sorprenden las escasas y breves

observaciones que han hecho los diferentes centros directivos consultados.

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Quinto

Aspectos organizativos de la gestión del canon de saneamiento

Por lo demás, este Consejo Consultivo, pone de manifiesto, como segunda

consideración de carácter general, que la aplicación del canon de saneamiento como

recurso tributario afecto a la financiación de las obras e instalaciones de saneamiento

y depuración de aguas residuales, así como de los gastos de explotación de los servicios,

requiere crear y constituir la adecuada estructura organizativa.

Bien es verdad que el art. 2.e) de la Ley 7/1994, modificada por la 4/1996, señala

que corresponde al Gobierno de La Rioja: «La gestión del canon de saneamiento

establecido en la presente ley, que comprenderá su recaudación y distribución entre las

diferentes Entidades prestadoras de los servicios de tratamiento y depuración de aguas

residuales, en los términos establecidos en el Capítulo III».

No obstante, el art. 5.2 e) de la referida Ley modificada encomienda la

recaudación, gestión, administración y distribución del canon y otros ingresos destinados

a financiar las inversiones previstas en esta Ley a «una Empresa o Consorcio» (art. 5.1),

organismo al que el proyecto de Reglamento se refiere como «Ente Gestor de Aguas

Residuales de la Comunidad Autónoma de La Rioja» (art. 6.1, 12.1 y 2, 15, 16.1, 17 y 19),

pero sin que contenga regulación sustantiva alguna que se decante por una u otra opción

organizativa.

El Plan Director de Saneamiento (páginas 55 a 58), así como el borrador de

Estatutos que se nos ha remitido complementariamente, parecen decantarse por la

figura del Consorcio.

Por todo ello, la regulación de este imprescindible organismo debe ser simultánea

con la relativa al régimen económico financiero del canon de saneamiento.

Sexto

La notificación de las liquidaciones.

La Disposición Transitoria Primera del Proyecto de Decreto por el que se

aprueba el Reglamento establece que la Consejería de Hacienda y Promoción

Económica del Gobierno de La Rioja notificará a los sujetos pasivos del canon la

liquidación tributaria correspondiente al alta en el respectivo padrón de contribuyentes.

Ello conlleva la autoimposición por parte de la Administración Autonómica de

una obligación de contenido muy complejo y laborioso que, sin embargo, no resulta

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legalmente exigible con carácter general, por lo que luego se dirá, o no cumple con la

finalidad de cubrir la exigencia legal de notificar la liquidaciones tributarias (al ser el

canon un tributo que se recauda periódicamente con arreglo a bases imponibles -

consumo o vertido de agua- que son variables).

Cuestión distinta es la necesidad de hacer una campaña divulgativa explicativa

de su puesta en aplicación, finalidad que puede alcanzarse mediante instrumentos

informales de publicidad.

En efecto, a juicio de este Consejo Consultivo, la gestión del canon de

saneamiento, por la singularidad de esta figura impositiva, no requiere para su cobro,

en el caso ordinario de las empresas suministradoras de agua, notificación alguna,

porque tampoco existe, en puridad, «liquidación tributaria» que deba ser notificada.

Seguramente, el origen de esta Disposición Transitoria está en una inadecuada

traslación a la gestión del canon de saneamiento de las reglas generales del

procedimiento de gestión tributaria recogidos en la Ley General Tributaria, tal vez

como consecuencia de una incorrecta comprensión del contenido del dictamen del

Catedrático de Derecho Financiero y Tributario antes referido.

En efecto, el canon es un recurso tributario, si bien con singularidades propias.

El hecho imponible del canon (y no su objeto, como dice el art. 10 de la Ley) son los

vertidos de aguas residuales al medio ambiente; son sujetos pasivos quienes realicen los

vertidos de aguas residuales (art. 11); la base imponible es el volumen de agua consumida

por los usuarios y, además, para los usuarios no domésticos, la carga contaminante (art.

12).

Pero, en lo que ahora nos interesa, el canon «se devengará en el momento de

realizar el vertido de aguas residuales, se calculará en función del suministro y será exigible

al mismo tiempo que las cuotas correspondientes al suministro de agua» (art. 13, in fine de

la Ley modificada) y añade el art. 15 de la Ley modificada que «el cobro del canon se

efectuará por aquellos que suministren el agua a domicilio, empresas y particulares, quienes

lo ingresarán en el plazo de treinta días naturales, contados desde el momento del cobro, en

favor de la Empresa o Consorcio que se constituya».

Esto es, la posición jurídica de las personas o entidades suministradoras no es la

de sustituto del sujeto pasivo (extremo que podría haber sido determinado por la Ley,

como han hecho las Comunidades Autónomas de Baleares, Galicia o Asturias) ni de

contribuyente con derecho a repercusión, sino la de un colaborador ex lege de la Hacienda

autonómica que realiza tareas de recaudación, es decir, una extensión del sujeto activo

del tributo- no del sujeto pasivo-, al que la Ley le impone la obligación de recaudar las

cuotas del impuesto al tiempo de cobrar sus créditos por suministro mediante factura.

Constituye ésta una forma de colaboración ya conocida en nuestro Derecho

15

(impuestos sobre el alumbrado, impuesto de transportes, impuesto sobre el lujo) inserta

en una relación jurídico privada (la relación entre el suministrador de agua y el sujeto

pasivo del canon) en la que, por ello, no tiene encaje, o es innecesaria, la

instrumentación formal tradicional del actuar administrativo materializado en la

«liquidación tributaria» y la consiguiente «notificación».

Así lo señala el dictamen del Catedrático de Derecho Financiero y Tributario,

cuando afirma que «los suministradores, en el cumplimiento del deber que les incumbe de

exigir el pago del canon a los contribuyentes, desarrollan una actuación de relevancia

tributaria, pero no una actividad tributaria de carácter público o administrativo, sino de

carácter privado, semejante, aunque de contenido distinto, a la que encontramos en los

actos de retención por el pagador de rentas sujetas a IRPF, o entre el sujeto pasivo

contribuyente y el repercutido en el IVA» (página 16).

La liquidación tributaria y consiguiente notificación a cargo del Ente Gestor o de

los órganos recaudadores competentes de la Administración de la Comunidad

Autónoma, como requisito ineludible para poder utilizar en su caso la vía de apremio,

sólo será necesaria en los casos de impago de la cuota del canon de saneamiento o en

los abastecimientos de agua propios (así se afirma en la página 26 del referido

dictamen).

En los casos de impago de la cuota del canon, el suministrador lo comunicará al

Ente Gestor y éste liquidará y notificará en forma para que se proceda al pago

voluntario de la deuda, acudiendo en caso contrario a la recaudación con apremio.

Cuestión distinta y al margen de estos supuestos en los que la liquidación y

notificación sea necesaria, es que, al tratarse de un recurso tributario de la Hacienda de

la Comunidad Autónoma que deben cobrar fundamentalmente los municipios, pueda

considerarse oportuno, cuando llegue el momento de aplicación inicial del canon de

saneamiento, efectuar una campaña institucional de sensibilización de la opinión pública

advirtiendo de su próxima exigencia en los recibos correspondientes del suministro de

agua facturados por los respectivos Ayuntamientos.

Por lo demás, si la Ley hubiese considerado a las empresas suministradoras

sujetos pasivos sustitutos, como han hecho otras Comunidades Autónomas, no sería

necesaria liquidación ni notificación alguna, al tratarse de mera repercusión de un

tributo en la factura del agua.

Séptimo

Observaciones concretas al texto del proyecto de Reglamento

16

Como observaciones concretas al texto del proyecto de Reglamento de régimen

económico-financiero y tributario del canon de saneamiento, señalamos las siguientes:

1ª.- En el art. 1, la mención de la Ley 7/1994 debe acompañarse de la referencia

a su modificación por la Ley 4/1996, de 20 de diciembre.

Así consta expresamente en la Exposición de Motivos de la propuesta de Decreto

por el que se aprueba el referido Reglamento y en el art. 1 de éste. En efecto, la

modificación operada por la Ley 4/1996 dió nueva redacción a algunos preceptos de la

Ley 7/1994, y, para mayor seguridad jurídica, como quiera que la Ley 4/1996, además,

contiene una Disposición derogatoria con contenido sustantivo, debe precisarse que,

efectivamente, se trata de desarrollar la Ley 7/1994, de 19 de julio, pero modificada por

la Ley 4/1996, de 20 de diciembre, añadiéndose esta referencia a lo señalado en la

Exposición de Motivos, en el artículo único de la Propuesta de Decreto, y en el art. 1 del

Reglamento, puesto que en su articulado hay remisiones a preceptos de la Ley 7/1994,

que, obviamente, debe entenderse en la redacción dada por la Ley 4/1996.

2ª.- En el art. 2, el canon de saneamiento es un recurso tributario de la Hacienda

de la Comunidad Autónoma de La Rioja y no del Gobierno, expresión ésta que reitera

el error en el que incurre el art. 9 de la Ley 7/1994, error que no debe reproducirse.

3ª.- En el art. 3, referido al hecho imponible del canon de saneamiento, se ha

añadido una frase final («...manifestada a través del consumo medido o estimado de aguas

de cualquier procedencia») que no está previsto en el art. 10 de la Ley (que se refiere con

absoluta impropiedad al objeto del canon).

Este añadido puede resultar contradictorio con los sistemas de determinación de

la base imponible regulados en el art. 6 del Reglamento. En efecto, junto al volumen de

agua consumida puede optarse, de oficio o a petición del sujeto pasivo, por la medición

del vertido realmente producido (art. 6 Reglamento), posibilidad que puede significar un

ahorro extraordinario en el sector agroalimentario (industrias conserveras, industrias de

refrescos), como, por lo demás, destaca el dictamen del Catedrático de Derecho

Financiero y Tributario.

Por ello, estimamos aconsejable la supresión de la referida última frase,

supresion que no es contradictoria con la referencia al suministro contenida en el art.

13. in fine de la Ley, al regular el devengo(«el canon de saneamiento se devengará en el

momento de realizar el vertido de aguas residuales, se calculará en función del

suministro...»).

17

En efecto, el hecho imponible es el vertido de aguas residuales, pero la base

imponible puede ser determinada por el volumen consumido de agua o por medición del

vertido y la carga contaminante (art. 6 del Reglamento).

4ª.- En el art. 4, la regulación reglamentaria del devengo, correcta legalmente,

debe completarse con el contenido de la regulación legal, más amplia, recogida ahora

en el art. 13, in fine de la Ley. En efecto, una cosa es el devengo y otra cuándo será

exigible el impuesto devengado. De acuerdo con aquél precepto legal, «será exigible al

mismo tiempo que las cuotas correspondientes al suministro de agua».

5ª.- En el art. 5, respecto a los sujetos pasivos «que realicen vertidos de aguas

residuales susceptibles de ser incluidos en el hecho imponible», debiera concretarse si con

ello se admite, como se discute en la doctrina, que pueden realizarse vertidos de aguas

residuales de carga contaminante «cero» (no sujetos al canon) o si todo vertido, por el

hecho de serlo está gravado por el tributo (sujetos al canon).

Según el concepto que se sostenga sólo los vertidos contaminantes estarían

sujetos al canon, y serían susteptibles de ser incluidos en el hecho imponible. En otro

caso, todos los vertidos, sea cual sea su composición, estarían sujetos al canon.

6ª.- En el art. 6, referido a la base imponible, debiera establecerse una adecuada

numeración de los párrafos que permitiera una mejor sistematización de los sistemas de

determinación de la base imponible, distinguiendo, por un lado, el sistema general u

ordinario (en función del volumen de agua consumida en metros cúbicos); y, por otro,

el sistema para los usos no domésticos (que, además del volumen de agua consumida,

debe tener en cuenta la carga contaminante).

A su vez, el sistema general u ordinario a partir del volumen de agua consumida

admite una alternativa: la consideración del volumen del vertido realmente efectuado.

Tal vez, por ello, los párrafos 3 y 4 del apartado 1 del art. 6 debieran agruparse

en un nuevo apartado, que sería el 2, aunque la aplicación general de este sistema de

determinación a los usos domésticos plantea dificultades de orden técnico y práctico.

De otra parte, en caso de que, de oficio o a petición del sujeto pasivo, se opte por

el sistema de medición directa del vertido, no existe ninguna previsión en la Ley, de

quién debe efectuar las lecturas periódicas de los vertidos, si la entidad suministradora,

el Ente Gestor de Aguas residuales o el sujeto pasivo, y cómo se procede a facturar en

18

este supuesto el canon de saneamiento. Esta es una laguna que debe regularse

adecuadamente.

Por lo demás, la remisión que, para la determinación de la carga contaminante

de los usos no domésticos, se hace al art. 14 de la Ley modificada, requiere el necesario

desarrollo reglamentario y la determinación cuantitativa de las variables utilizadas en

dicho precepto legal, así como de los tres coeficientes (K1, K2 y K3), como pone de

manifiesto el art. 44.bis de la Ley 3/1996, de 20 de diciembre, de Presupuestos Generales

de la Comunidad Autónoma de la Rioja para 1997, en cuanto que fija el valor de P3 en

35 pesetas/m3, ?en tanto en cuanto no se definan los coeficientes K1, K2 y K3".

7ª.- En el art. 7, referido a otros supuestos de estimación de la base imponible,

el precepto se limita a desarrollar una, más que discutible, remisión en blanco hecha por

el art. 12 in fine de la Ley, para determinar «la fórmula o fórmulas que a tal objeto se

aprueben».

Su regulación, no obstante, no debe ser obstáculo para que el sujeto pasivo pueda

acogerse a la determinación de la base imponible mediante medición del vertido, de

acuerdo con lo dispuesto en el art. 6, aunque, conforme con lo allí señalado, es

aconsejable limitar esta posibilidad a los usos no domésticos.

8ª.- En el art. 8, referido a la cuota del canon, es necesario que la referencia al

art. 14 de la Ley (se entiende que en su redacción modificada) se reprodujera de manera

ordenada en este precepto reglamentario, puesto que la extensión y amalgama de aquel

precepto legal aconseja sistematizar su contenido, al tiempo que se aprovecha para

complementar o desarrollar algunos conceptos meramente enunciados.

Así, en relación con aquellos municipios que no depuran sus aguas residuales,

pero están conectados a redes municipales de alcantarillado, debe concretarse si el valor

de V (volumen vertido) se refiere, como literalmente se deduce, a vertido realmente

efectuado, distinto del consumo de agua suministrada, pues, si se entendiera

literalmente, significaría que habrían de instalarse de manera generalizada sistemas de

medición directa de los vertidos.

Por cierto, en el art. 14 de la Ley no se determina el régimen de los vertidos en

municipios que no depuran, si se hace directamente a cauces públicos y no a la red de

alcantarillado.

19

9ª .- En el art. 13, sobre la indemnización compensatoria de la gestión

recaudatoria, sin que este Consejo Consultivo ignore las salvedades hechas sobre esta

cuestión en el Dictamen emitido por el Catedrático de Derecho Financiero y Tributario

y la observación formulada por la Intervención General de la Comunidad Autónoma en

cuanto a la instrumentación presupuestaria de esta indemnización, debiera darse una

redacción más clara al párrafo 2.

10 ª .- En el art. 15, referido a la recaudación ejecutiva, el precepto parece

presumir una sóla hipótesis: que la falta de pago corresponda al sujeto pasivo. Si tal

fuera la realidad, la regulación es totalmente correcta, sin olvidar que, al ser las

empresas suministradoras simples colaboradoras, «la falta de pago en período voluntario»

se produce, no por dejar de pagar la factura del agua presentada al cobro, sino una vez

que se ha liquidado y notificado formalmente la deuda tributaria.

Pero el proyecto de reglamento debiera plantearse otras hipótesis, si bien el lugar

adecuado para su regulación sería en el de las infracciones administrativas.

En efecto, como se advierte en el dictamen antes referido, puede darse el caso

de que la entidad suministradora de agua no aplique debidamente (no presente al cobro

el canon de saneamiento) o que cobrado, no ingrese en los plazos establecidos las cuotas

recaudadas. Estas conductas deben constituir una infración administrativa sancionable

adecuadamente.

A estos efectos, deben tenerse en cuenta los problemas de falta de cobertura

expresa en la Ley 7/1994, si bien podría buscarse apoyo indirecto en la Ley General

Tributaria, en los términos que se indica en el dictamen referido.

11ª.- En el art. 18, referido a infracciones y sanciones, debe tenerse en cuenta lo

indicado en la observación anterior.

12ª.- En el art. 19, referido a los recursos, teniendo en cuenta que actos

administrativos en materia de gestión del canon sólo puede dictarlos el llamado Ente

Gestor, debiera aclararse la mención que se hace al «recurso de reposición».

Parece que se refiere al régimen general aplicable a las reclamaciones económico

administrivas, en los que existe, con carácter potestativo, un recurso de reposición previo

a la reclamación económico administrativa que no puede simultanearse con ésta.

Si ello fuera así, bastaría remitirse al régimen jurídico de estas reclamaciones, con

la salvedad de que el recurso de reposición previo de caracter potestativo podría

20

presentarse ante el Ente Gestor y que la reclamación económico administrativa habría

de serlo ante el Tribunal Económico Administrativo de La Rioja, creado por la Ley 3/95

y aun no constituído, tal y como advierte el informe de la Dirección General de Tributos.

Octavo

Dificultad de la labor reglamentaria en este caso

Señalado todo lo anterior, este Consejo,. insistiendo en la dificultad que

comporta este reglamento -adelantada en el Fundamento Jurídico Cuarto de este mismo

dictamen- advierte que el Proyecto de Reglamento desarrolla la Ley 7/1994, de 19 de

julio, reguladora del canon de saneamiento, modificada por la Ley 4/1996, de 20 de

diciembre, y estas Leyes regulan de modo insuficiente algunos de los elementos

esenciales de este recurso tributario de la Hacienda de la Comunidad Autónoma o no

regulan algunos de los elementos eventuales, pero necesarios, de este tributo (supuestos

de no sujeción, exenciones, bonificaciones, autoliquidaciones, infracciones por falta de

ingreso o de cobro de las entidades suministradoras, etc.), de acuerdo con la

jurisprudencia constitucional sobre la reserva de ley en materia tributaria, lo que

constituye un grave inconveniente para la adecuada aplicación de una figura tributaria

de la trascendencia que tiene el canon de saneamiento.

Por ello, es de tal dificultad el reto que tiene ante si el proyecto de Reglamento,

que quizá lo más conveniente y oportuno sería proceder a una reforma con garantías

técnicas suficientes del referido marco legal, hoy absolutamente insuficiente, por lo que

este Consejo Consultivo desaconseja aprobar el Reglamento con el actual contenido.

El tiempo que podría ganarse aprobando el Reglamento sin esta reforma legal

previa, quedaría absolutamente perdido por las dificultades ingentes de gestión y los

previsibles recursos presentados por los interesados, como demuestra, por lo demás, la

experiencia de otras Comunidades Autónomas.

En tal caso, la reelaboración del texto definitivo del proyecto de Reglamento

debería tener en cuenta las observaciones hechas en el Fundamento Jurídico anterior,

sin olvidar que un marco legal más detallado permitiría un desarrollo reglamentario más

acabado y perfecto técnicamente.

CONCLUSIONES

21

Primera

En el expediente instruído para la elaboración del proyecto de Reglamento sobre

el régimen económico-financiero y tributario del canon de saneamiento no se han

incluído la memoria explicativa ni el estudio económico que deben acompañar a todos

los proyectos de reglamento, de acuerdo con lo establecido en el art. 67 de la Ley 3/1995,

de 8 de marzo, de Régimen Jurídico del Gobierno y de la Administración Pública de la

Comunidad Autónoma de La Rioja.

Se trata de la omisión de unos trámites que son subsanables, siempre que se haga

antes de la aprobación definitiva del proyecto de Reglamento.

Segunda

Tampoco se ha cumplido con el trámite de audiencia a los Municipios riojanos

o, en su caso, a la Federación Riojana de Municipios, trámite éste que se considera

preceptivo, de conformidad con lo que hemos razonado en el Fundamento Jurídico 3º

de este dictamen.

Por lo allí mismo expuesto, resulta sumamente aconsejable ofrecer dicha

audiencia también a las Asociaciones de Consumidores y Usuarios de ámbito riojano.

La omisión de estos tramites es subsanable, en los términos que hemos señalado

en la conclusión anterior.

Tercera

Tal y como hemos expuesto en el Fundamento Jurídico Sexto de este dictamen,

el cobro por las empresas suministradoras de agua del canon de saneamiento no

requiere liquidación tributaria alguna ni, por tanto, notificación individualizada.

La liquidación y la notificación es sólo necesaria en los casos de incumplimiento

de pago del sujeto pasivo y en los abastecimientos de agua propios, sin ovidar en estos

casos la posible aplicación de la técnica de las declaraciones-autoliquidaciones de los

sujetos pasivos.

22

Cuarta

En cuanto al contenido del Proyecto de Reglamento sometido a nuestra

consideración, hechas las salvedades precedentes, se estima ajustado a Derecho, si bien

deben tenerse en cuenta las observaciones concretas a su texto efectuadas en el

Fundamento Jurídico Séptimo de este dictamen.

Quinta

No obstante lo señalado en la conclusión anterior, este Consejo Consultivo

desaconseja la aprobación del Reglamento habida cuenta las dificultades que entraña

en el presente caso el desarrollo reglamentario de la Ley 7/94, modificada por la Ley

4/96, tal y como hemos señalado en los Fundamentos Jurídicos Cuarto y Octavo de este

dictamen.

Este es el Dictamen emitido por el Consejo Consultivo de La Rioja que, para su

remisión conforme a lo establecido en el artículo 45.1. de su Reglamento, aprobado por

Decreto 33/1996, de 7 de junio, expido en el lugar y fecha señalados en el

encabezamiento.

EL PRESIDENTE DEL CONSEJO CONSULTIVO

Ignacio Granado Hijelmo