Dictamen de Consejo Consultivo de La Rioja D.010/99 de 1999

Contestacion

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En Logroño, a 10 de mayo de 1999, el Consejo Consultivo de la Rioja, reunido en su

sede provisional, con asistencia de su presidente, don Ignacio Granado Hijelmo, y de los

Consejeros don Antonio Fanlo Loras, don Joaquín Ibarra Alcoya, don Jesús Zueco Ruiz y don

Pedro de Pablo Contreras, siendo ponente éste último, emite, por unanimidad, el siguiente

DICTAMEN

10/99

Correspondiente a la consulta formulada sobre el anteproyecto de Ley de Perros Guía

acompañantes de personas con deficiencia visual.

ANTECEDENTES DE HECHO

Antecedentes del asunto

Primero

La Consejería de Salud, Consumo y Bienestar Social del Gobierno de La Rioja ha

elaborado un anteproyecto de Ley de Perros Guía acompañantes de personas con deficiencia

visual, el cual se somete al dictamen de este Consejo Consultivo. Al decir de la Exposición

de Motivos del mismo, dicha Ley se dicta amparo del artículo 8.Uno.30 del Estatuto de

Autonomía de La Rioja, que reconoce a la Comunidad Autónoma la competencia exclusiva

en materia de asistencia y servicios sociales, invocándose igualmente su artículo 7.2, que

impone a los poderes públicos de la Comunidad la obligación de promover las condiciones

para que la igualdad entre las personas sea real y efectiva.

Segundo

En el expediente remitido a este Consejo constan, junto con otros documentos de

menor trascendencia y además del texto del Anteproyecto de Ley, el Acuerdo del Consejero

de Salud, Consumo y Bienestar Social por el que se abre un período de información pública

sobre el mismo; escritos de remisión del texto del Anteproyecto a la Federación Riojana de

Municipios, a la Federación de Empresarios de La Rioja y a la Delegación Territorial de la

Organización Nacional de Ciegos para la formulación de las pertinentes alegaciones; escrito

de alegaciones de esta última entidad; informe sobre los aspectos sanitarios del Anteproyecto

elaborado por la Jefe del Servicio de Higiene de los Alimentos y Sanidad Ambiental y los

Jefes de las Secciones de Higiene de los Alimentos y de Sanidad Ambiental, todos ellos de

la Consejería de Sanidad, Consumo y Bienestar Social del Gobierno de La Rioja; informe de

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la Sección de Asistencia Jurídica de la Consejería en relación con las diversas alegaciones

efectuadas; Memoria del Anteproyecto de Ley elaborada por la Secretaría General Técnica de

la Consejería; y, por último, Informe de la Asesoría Jurídica General del Gobierno de La

Rioja.

Antecedentes de la consulta

Primero

Mediante escrito de fecha 8 de abril de 1999, que tuvo entrada en este Consejo

Consultivo el día 13 de abril del mismo año, el Excmo. Sr. Presidente de la Comunidad

Autónoma de La Rioja remite expediente relativo al Anteproyecto de Ley de Perros Guía

acompañantes de personas con deficiencia visual, solicitando la emisión del correspondiente

dictamen.

Segundo

Por escrito de 13 de abril de 1999, el Sr. Presidente del Consejo Consultivo de La

Rioja acusó recibo, en nombre del mismo, de la solicitud de dictamen y declaró

provisionalmente a la misma como bien efectuada así como la competencia del Consejo para

dictaminar el asunto.

Tercero

Designado ponente el Consejero expresado en el encabezamiento, la correspondiente

ponencia quedó incluida para debate y votación en el orden del día de la sesión del Consejo

Consultivo convocada para la fecha allí mismo señalada.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

Primero

Procedencia del dictamen del Consejo Consultivo

El artículo 8.2.a) del Reglamento del Consejo Consultivo de la Comunidad Autónoma

de La Rioja, aprobado por Decreto 33/1996, de 7 de junio, establece que ?de conformidad con

lo establecido en el artículo 98-1 de la Ley reguladora, el Consejo Consultivo emitirá

dictamen, cuando medie iniciativa del Consejo de Gobierno (...), sobre la adecuación al

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Estatuto de Autonomía de los Proyectos de Ley que deban ser sometidos a debate y

aprobación parlamentaria, con carácter previo a la remisión de los mismos a la Diputación

General de La Rioja?.

Este precepto pone de manifiesto la procedencia de la emisión del correspondiente

dictamen, en este caso, por el Consejo Consultivo, así como los aspectos mínimos y esenciales

sobre los que ha de pronunciarse este órgano.

Segundo

Cumplimiento de los trámites establecidos en la Ley 3/1995

para la elaboración de proyectos de disposiciones generales.

Como reiteradamente viene recordando este Consejo Consultivo, los artículos 67 y 68

de la Ley 3/1995, de 8 de marzo, de Régimen Jurídico del Gobierno y de la Administración

Pública de la Comunidad Autónoma de La Rioja, modificada por Ley 10/1995, de 29 de

diciembre, establecen la necesidad de cumplir ciertos trámites en la elaboración de

disposiciones de carácter general.

Su observancia, como es obvio, es especialmente relevante tratándose de normas

reglamentarias, pues, como decíamos en nuestro Dictamen 17/98, entonces su

?incumplimiento provoca, en todo caso, la inevitable inseguridad jurídica derivada de la

puesta en juego de los preceptos que, con carácter general, regulan la ineficacia de los actos

y disposiciones administrativas (artículos 62 y 63 de la Ley de Régimen Jurídico de las

Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo común), cualquiera que haya

de ser, en el caso concreto, el resultado de la confrontación, con esas normas, del

incumplimiento que se haya producido?.

Tratándose de un Anteproyecto de Ley, el incumplimiento de los referidos trámites no

podría producir semejantes consecuencias; pero, ello no obstante, no ofrece duda que también

han de ser observados los indicados requisitos legales en el procedimiento de elaboración por

la Administración de las propuestas normativas que, formando la voluntad del Gobierno de

La Rioja en el ejercicio de su iniciativa legislativa, estén llamadas a adoptar ulteriormente

la forma de ley.

En el presente caso, todos los trámites y requisitos exigidos en la referida Ley han de

estimarse adecuadamente cumplidos. Falta, es cierto, el estudio económico que requiere el

artículo 67.3 de la Ley 3/1995 como acompañamiento necesario de los proyectos de

disposiciones generales, pero la explicación que a este respecto se contiene en la Memoria del

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proyecto de Decreto -señalando que ?el Anteproyecto de Ley de Perros Guía carece de

incidencia económica para la Comunidad Autónoma de La Rioja?- justifica adecuadamente

tal ausencia.

Por otra parte, en la elaboración del Anteproyecto de Ley de Perros Guía, se ha

cumplido con otra de las exigencias -impuesta por el sentido común, ya que no expresamente

por la Ley- que hemos tenido ocasión de destacar en varios de nuestros dictámenes. Nos

referimos, en concreto, a la valoración, antes de la redacción del texto definitivo de la

propuesta de disposición general que se somete al juicio de este Consejo, de las alegaciones

e informes obrantes en el expediente, que han sido tenidos en cuenta para la elaboración del

texto definitivo del Anteproyecto.

Tercero

Competencia de la Comunidad Autónoma

para dictar la norma proyectada y adecuación de la

misma, en sus aspectos sustantivos,

al Estatuto de Autonomía y a la Constitución.

A tenor de los artículos 98.1.a) de la Ley 3/1995, de Régimen Jurídico del Gobierno

y la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de La Rioja, en la redacción de la

Ley 10/1995, y 8.2.a) del Decreto 33/1996, por el que se aprueba el Reglamento del Consejo

Consultivo de La Rioja, este dictamen ha de pronunciarse, necesariamente y en todo caso,

sobre la adecuación del Anteproyecto de Ley de Perros Guía al Estatuto de Autonomía de La

Rioja.

Dicho examen de adecuación al Estatuto comprende dos aspectos distintos: primero,

la determinación de si la norma proyectada se dicta dentro de los límites de la competencia

que el texto estatutario atribuye a la Comunidad Autónoma; segundo, el examen del problema

de si sus normas concretas, supuesta esa competencia y de conformidad con el principio de

jerarquía normativa, son o no conformes, en un plano sustantivo o de fondo, con las

prescripciones y preceptos del Estatuto y de la Constitución Española.

Pues bien, la competencia de la Comunidad Autónoma de La Rioja, que constituye el

primer y esencial presupuesto para la validez de cualquier clase de disposiciones -tanto legales

como reglamentarias- que pretendan dictar sus órganos, se deriva nítidamente en este caso del

artículo 8.Uno.30 de nuestro Estatuto de Autonomía. Dicho precepto atribuye, en efecto, a la

Comunidad Autónoma la competencia exclusiva en materia de asistencia y servicios sociales.

Que todas las cuestiones que son objeto de regulación en el Anteproyecto de Ley

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sometido a nuestra consideración entran dentro de la referida previsión estatutaria es

conclusión que resulta de cualquier interpretación lógica del propio tenor literal de esta última.

A mayor abundamiento, sin embargo, esta aseveración aparece confirmada por el hecho de

que, al amparo de textos estatutarios del mismo tenor literal, han aprobado Leyes de similar

contenido otras Comunidades Autónomas.

Todo ello avala suficientemente, a juicio de este Consejo Consultivo, la plena

adecuación al ordenamiento jurídico, desde el punto de vista competencial, del texto del

Anteproyecto de Ley de Perros Guía acompañantes de personas con deficiencia visual.

Y, desde el punto de vista sustantivo o de fondo, se llega a la misma conclusión,

puesto que el texto del Anteproyecto de Ley sometido a nuestro dictamen, no sólo no infringe

el Estatuto ni la Constitución, sino que trata de dar cumplimiento al mandato establecido en

los artículos 7.2 del primero y 9.2 de la segunda, según el cual -en la redacción del texto

constitucional- ?corresponde a los poderes públicos promover las condiciones para que la

libertad y la igualdad del individuo y de los grupos en que se integra sean reales y efectivas;

remover los obstáculos que impidan o dificulten su plenitud y facilitar la participación de

todos los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social?; y enlaza directamente

también con el artículo 49 de la propia Constitución, que obliga a los poderes públicos a

realizar una política de integración de los disminuidos físicos, sensoriales y psíquicos,

amparándolos especialmente para el disfrute de los derechos que se otorgan a todos los

ciudadanos.

Cuarto

Observaciones concretas al texto del Anteproyecto.

Dado el tenor literal de los artículos 98.1.a) de la Ley 3/95, de Régimen Jurídico del

Gobierno y la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de La Rioja, en la

redacción de la Ley 10/95, y 8.2.a) del Decreto 33/96, por el que se aprueba el Reglamento

del Consejo Consultivo de La Rioja, este Consejo Consultivo hubo enseguida de pronunciarse

sobre los límites de los dictámenes emitidos en relación con los Anteproyectos y las

Proposiciones de Ley, según los mismos sean requeridos por el Gobierno o por la Mesa del

Parlamento regional.

De ello se ocuparon, en efecto, los Dictámenes 1/96 y 6/96, cuya doctrina ha sido

reiterada después por otros posteriores. En este punto, el criterio del Consejo ha sido y sigue

siendo el de que, cuando la solicitud de dictamen proceda de la Mesa del Parlamento, al estar

en curso ya el procedimiento legislativo y, por tanto, el ejercicio de la potestad normativa que

al Parlamento corresponde en exclusiva, el dictamen del Consejo ha de ceñirse estrictamente

a lo dispuesto en nuestra Ley reguladora, esto es, al examen de la adecuación al Estatuto de

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Autonomía y a la Constitución del texto llamado a ser ley; y que, en cambio, ?esas

limitaciones en nuestra función no existen (...) tratándose de dictámenes que tengan por

objeto Proyectos de Ley del Gobierno todavía no presentados en la Diputación General, en

cuyo caso, cobra toda su dimensión y sentido tanto nuestra función consultiva como también

la asesora ?en todos los aspectos de la actividad de la Administración, no sólo en el de

legalidad? a la que se refiere la Exposición de Motivos de nuestra Ley reguladora y dentro

de la que caben consideraciones de oportunidad e, incluso, las de técnica legislativa en

sentido estricto, entre las que, evidentemente, no se encuentran las relativas al contenido

político del Proyecto ni tampoco las de carácter simplemente terminológico o gramatical?

(Dictamen 6/96, F.J. 1º).

En este orden de cosas -y en ejercicio de su función asesora-, este Consejo entiende

que el Anteproyecto, en sus líneas generales, es adecuado, habiéndose ponderado en él

suficientemente los diversos intereses en juego; siendo también correcta su formulación -más

allá de cuestiones terminológicas o gramaticales cuya consideración sería aquí improcedentedesde

el punto de vista de la técnica jurídica.

A este respecto, nos parece conveniente, tan sólo, observar que el Anteproyecto se

centra de forma casi exclusiva en la regulación de los requisitos atinentes a los perros guía;

pero resulta obvio que el régimen jurídico de éstos, y muy en particular la autorización de

acceso a todo tipo de lugares y locales de uso público -incluso aunque sean de titularidad

privada-, únicamente tiene sentido en la medida en que efectivamente acompañen a personas

con deficiencias visuales. Nos parece conveniente, por ello, que la Ley se ocupe también de

los requisitos exigibles a estas personas, a cuyo efecto parece razonable se haga referencia a

la necesidad de que conste o pueda ser acreditada su minusvalía, así como el grado de

deficiencia visual que determina la aplicabilidad de las prescripciones de la Ley proyectada.

Tambièn habría que pensar en una medida análoga para el caso de los preparadores y perros

a que se refiere la Disposición Adicional Primera.

CONCLUSIONES

Primera

El Anteproyecto de Ley de Perros Guía acompañantes de personas con deficiencia

visual es conforme al Estatuto de Autonomía de La Rioja y a la Constitución.

Segunda

Se considera conveniente introducir en la Ley proyectada una regulación más precisa

de los requisitos exigibles a las personas que pueden ser acompañadas por perros guía, en los

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términos expresados en el fundamento jurídico tercero del presente dictamen.

Este es el dictamen que emitimos, pronunciamos y firmamos en el lugar y fecha

señalados en el encabezamiento.