Dictamen de Consejo Consultivo de La Rioja D.010/97 de 1997

Contestacion

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En Logroño, a 20 de mayo de 1997, el Consejo Consultivo de La Rioja, reunido en su

sede provisional, con asistencia de su Presidente, D. Ignacio Granado Hijelmo, y de los

Consejeros D. Antonio Fanlo Loras, D. Pedro de Pablo Contreras, D. Joaquín Ibarra Alcoya

y D. Jesús Zueco Ruiz, siendo ponente D. Ignacio Granado Hijelmo, por unanimidad, emite

el siguiente

DICTAMEN

10/97

Correspondiente a la consulta formulada sobre el Proyecto de Modificación

cualificada de las Normas Subsidiarias de Planeamiento de Ollauri (La Rioja) en lo relativo

a zonas verdes y espacios libres de la zona de Las Bodegas.

ANTECEDENTES DE HECHO

Antecedentes del asunto

Primero

Por el Ayuntamiento de Ollauri (La Rioja) se ha tramitado, durante 1996, un

expediente para la Modificación de las Normas Subsidiarias de Planeamiento de dicho

municipio en lo relativo a zonas verdes y espacios libres de la zona denominada de Las

Bodegas.

Segundo

El expediente consta de un proyecto, con memoria y planos, redactado por Arquitecto

y visado sin reparo por el Colegio Oficial de Arquitectos de La Rioja con fecha 15 de

septiembre de 1996. En el procedimiento administrativo instruído al efecto han recaído los

siguientes actos de trámite:

- Informe previo favorable de la Secretaría municipal, de 24 de septiembre

de1996,

- Acuerdo de 30 de septiembre de 1996, del Pleno municipal, por el que se

aprueba inicialmente.

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- Anuncios de la misma fecha publicados en la prensa y en el Boletín Oficial

de La Rioja núm 126, de 15 de octubre de 1996, a efectos del trámite de

información pública, durante la cual, según consta por certificación municipal,

no se presentaron alegaciones.

- Acuerdo de 18 de noviembre de 1996, del Pleno municipal, por el que se

aprueba provisionalmente y se remite el expediente a la Comisión de

Urbanismo de La Rioja, donde tuvo entrada el 17 diciembre de 1996.

- Informe de 15 de enero de 1997, de la Sección de Urbanismo de la

Comunidad Autónoma de La Rioja, en el sentido de entender correcta la

tramitación y recordando que debe resolverse antes de 6 meses, trascurridos

los cuales se entendería denegada.

- Acuerdo de 31 de enero de 1997, de la Comisión Permanente de Urbanismo

de La Rioja, por el que se suspende la modificación propuesta para que se

justifique que la parcela que se pretende clasificar como suelo urbano reúne

las características exigidas para ello por la legislación urbanística. Esta

justificación, referida a todos los terrenos afectados, se rindió mediante

certificaciones de Alcaldía de fecha 14 de febrero de1997 expresivas de que

la zona cuenta con los servicios urbanísticos precisos.

- Acuerdo de 28 de febrero de 1997, de la precitada Comisión Permanente,

por el que se informa favorablemente el expediente y se eleva al Pleno.

- Acuerdo de 10 de marzo de 1997, del Pleno de de la Comisión de

Urbanismo de La Rioja, por el que se informa favorablemente la propuesta y

se declara que la misma debe tramitarse como modificación cualificada por

afectar a zonas verdes y espacios libres.

- Informe de 18 de abril de 1997, de la Excma. Sra. Consejera de Obras

Públicas, Transportes, Urbanismo y Vivienda de la Comunidad Autónoma de

La Rioja, favorable a la modificación cualificada propuesta.

- Informe técnico de 18 de abril de 1997, del Arquitecto del Servicio de

Ordenación del Territorio y Urbanismo, sobre cumplimiento en el caso de los

módulos de superficie de zonas verdes por habitante.

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ANTECEDENTES DE LA CONSULTA

Primero

Con fecha 30 de abril de 1997 tuvo entrada en el Consejo Consultivo un escrito de la

Excma. Sra. Consejera de Obras Publicas, Transportes, Urbanismo y Vivienda, por el que se

remite el precitado expediente para dictamen por afectar a zonas verdes y espacios libres, al

amparo del art. 129 del Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación

Urbana, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio.

Segundo

Por el Sr. Presidente del Consejo Consultivo se hizo saber a la Consejería remitente,

por medio del Ilmo. Sr. Secretario General Técnico de la misma, que, sin perjuicio de

comenzar el estudio del asunto en obsequio a la eficacia administrativa, la referida petición

de dictamen debía acompañarse de la documentación establecida en el art. 32.2 del precitado

Reglamento, y ser formulada, con arreglo a lo establecido en el art. 31.2 de nuestro

Reglamento (R.C.C.), aprobado por Decreto 33/1996, de 7 de junio, por el Consejo de

Gobierno, en su caso, a través de su Presidente, ya que es a dicho órgano de gobierno a quien

compete en estos casos la resolución del procedimiento.

Tercero

Asumida la ponencia por el Consejero señalado en el encabezamiento, el Sr.

Presidente del Consejo Consultivo dispuso, para mejor proveer, una entrevista del Consejero

ponente con los Arquitectos de la Dirección General de Urbanismo y Vivienda de la

Comunidad Autónoma de La Rioja durante la cual se examinaron detenidamente los planos,

documentos y circunstancias de todo tipo del expediente y se advirtió la falta del documento

a que se refiere la letra D) del art. 32.2 de nuestro Reglamento (informe de la Asesoría

Jurídica del Gobierno) que se aseguró haber sido solicitado.

Cuarto

Igualmente, la Presidencia del Consejo Consultivo habilitó una reunión del Consejero

ponente con el Ayuntamiento de Ollauri a la que asistieron el Secretario municipal y el

Arquitecto redactor de las Normas Subsidiarias de Planeamiento de dicha localidad y de la

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presente Modificación cualificada de las mismas, durante la que, con vista del expediente,

planos y demás documentación complementaria, se analizaron las diversas circunstancias de

la alteración urbanística prevista.

Quinto

La misma Presidencia habilitó el traslado del Consejero ponente a Ollauri para visitar

y examinar in situ los terrenos, zonas y espacios afectados por la modificación prevista. En

esta inspección ocular, el citado Consejero estuvo asistido por el Sr. Secretario municipal y

por el precitado Arquitecto redactor de las Normas Subsidiarias de Planeamiento de dicha

localidad y de la modificación de las mismas que nos ocupa.

Sexto

Finalmente, tal y como había sido anunciado, con fecha 15 de mayo de 1997, tuvo

entrada en el Consejo Consultivo de La Rioja un escrito del Excmo. Sr. Presidente de la

Comunidad Autónoma de La Rioja, fechado de salida el 6 de mayo de 1997, por el que se

solicita dictamen de este Consejo Consultivo sobre el expediente de referencia.

Séptimo

Por escrito de 15 de mayo de 1997, el Sr. Presidente del Consejo Consultivo de La

Rioja acusó recibo, en nombre del mismo, de la solicitud de dictamen, declaró,

provisionalmente, la competencia del Consejo para dictaminar el asunto, y, consideró

correctamente formulada la consulta , exceptuada la falta del antes referido documento

previsto en el art. 32.2.d) RCC (informe de la Asesoría Jurídica del Gobierno), cuyo defecto

no estimó, en este caso, impedimento para continuar la tramitación del procedimiento

consultivo, sin perjuicio de que se nos remitiese en cuanto fuera posible.

Octavo

La correspondiente ponencia quedó incluída para debate y votación en el orden del día

de la sesión del Consejo Consultivo convocada para la fecha señalada en el encabezamiento.

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FUNDAMENTOS DE DERECHO

Primero

Competencia del Consejo Consultivo de La Rioja en materia de zonas verdes y

espacios libres y normativa aplicable al efecto tras la Sentencia 61/97, del Tribunal

Constitucional, sobre la legislación urbanística estatal.

Aunque la solicitud definitiva de dictamen no expresa en base a qué norma se formula,

la que podemos considerar como propuesta de solicitud de dictamen, que se formuló

inicialmente por la Consejería competente en materia de urbanismo, se presenta al amparo

del artículo 129 del Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio, por el que se aprueba el

Texto Refundido de la la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, conforme

al cual, en las modificaciones de las zonas verdes o espacios libres que en el precepto se

mencionan, se requiere el previo informe favorable del Consejo de Estado u órgano

autonómico que corresponda. En nuestro caso, dicho órgano autonómico es el Consejo

Consultivo, de conformidad con lo establecido en el artículo 8.4 H) de nuestro Reglamento.

Ahora bien, la Sentencia 61/1997, de 20 de marzo, del Tribunal Constitucional

(B.O.E. núm. 99, Suplemento, de 25 de abril de 1997), ha declarado, por una parte, que el

precitado artículo 129 es inconstitucional y nulo, en cuanto precepto aprobado por el Estado

con eficacia supletoria, sin título constitucional suficiente para ello, y, por otra, ha declarado,

como consecuencia de la misma doctrina, la inconstitucionalidad y nulidad del apartado

primero de la Disposición Derogatoria única del mismo Texto Refundido, por el que se

derogaba el Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril, que aprobó el Texto Refundido de la Ley

sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana.

La consecuencia de esta doble expulsión normativa del ordenamiento jurídico es que,

tal y como señalábamos en nuestro Dictamen 5/97, F.J. 5-D), en ausencia de normativa

específica de la Comunidad Autónoma de La Rioja, procede aplicar el referido Texto

Refundido de 1976 que, como indica el F.J. 12-d) de la referida STC 61/97, ya no se encuentra

a disposición del Estado, ni para alterarlo, ni para derogarlo, aunque sí pueda ser aplicado

supletoriamente, en su caso, por las Comunidades Autónomas competentes en la materia

(SSTC 147/91 y 118/96).

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La Comunidad Autónoma de La Rioja tiene competencia exclusiva en materia de

urbanismo, a tenor de lo establecido en el art. 8.Uno.8 del Estatuto de Autonomía,

competencia que ha ejercido aprobando, mediante Resolución de 28 de junio de 1988, de la

entonces Consejería de Ordenación del Territorio y Medio Ambiente (COTYMA), las Normas

Urbanísticas Regionales (N.U.R.), publicadas en el B.O.R. núm. 157, de 31 de diciembre de

1988, y que son complementarias del planeamiento urbanístico de los municipios riojanos en

cuantos aspectos no estén regulados por los respectivos instrumentos de planeamiento (art.

4.3).

Ahora bien, ni las vigentes Normas Subsidiarias de Planeamiento del Municipio de

Ollauri, aprobadas definitivamente por Acuerdo de 30 de junio de 1995, del Pleno de la

Comisión de Urbanismo de La Rioja (B.O.R. núm. 98, de 8 de agosto de 1995), ni las

precitadas N.U.R., contienen precepto alguno que regule la tramitación que haya de seguirse

para las modificaciones urbanísticas que supongan alteración de las zonas verdes o espacios

libres previstos en el planeamiento.

En tales circunstancias, y habida cuenta de que, conforme al art. 149.3 in fine de la

Constitución, el Derecho estatal es aplicable con carácter supletorio, y de que la jurisprudencia

constitucional antes citada ha declarado que la supletoriedad, si bien no puede ser entendida

por el Estado como un título competencial que le habilite para legislar, sí puede operar como

un recurso o medio ofrecido al aplicador del Derecho -en nuestro caso, el aplicador

autonómico- para colmar las lagunas o vacíos normativos que se aprecien en la legislación

aplicable, este Consejo Consultivo entiende que procede acudir al antes expresado Texto

Refundido de la legislación del Suelo y Ordenación Urbana de 1976, al que, por otra parte,

se remiten con frecuencia las Normas Urbanisticas Regionales de La Rioja (cfr., por ejemplo,

los arts. 1, 125, 142, 144, entre otros) y que, como hemos señalado, continúa vigente en la

actualidad.

Además, la vigencia del expresado Texto de 1976 presenta la peculiaridad de que, al

haber sido anulado por inconstitucional el correspondiente apartado de la Disposición

derogatoria de la Ley del Suelo de 1992 -que había pretendido derogarlo sin título

competencial para ello-, no puede ser ahora derogado ni modificado por el Estado, sino tan

solo desplazado por la normativa autonómica, que, en nuestro caso, todavía no existe en este

punto.

Pues bien, el art. 50 del reiterado Texto refundido de la Ley del Suelo de 1976

establece que: ?Si la modificación de los planes, normas complementarias y subsidiarias y

programas de actuación urbanística tuviere por objeto una diferente zonificación o uso

urbanístico de las zonas verdes o espacios libres previstos en el plan, deberá ser aprobada

por el Consejo de Ministros, previos los informes favorables del Consejo de Estado y del

Ministro de la Vivienda, y acuerdos de la corporación local interesada adoptados con el

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quorum del art. 303 de la Ley de Régimen Local?.

Como es obvio, la aplicación, en nuestro caso supletoria, a la Comunidad Autónoma

de La Rioja de este precepto preconstitucional, y también, obviamente, anterior al Estatuto de

Autonomía, requiere una serie de operaciones de adaptación a la normativa vigente y,

especialmente, a las exigencias derivadas de nuestra propia organización institucional.

Por de pronto, la referencia al art. 303 de la Ley de Régimen Local debe entenderse

hecha al quorum establecido en el art. 47.3.i) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de

las Bases del Régimen Local, exigencia que ha sido cumplida con creces en este caso ya que

los acuerdos municipales han sido aprobados por unanimidad.

En cuanto a la competencia del Consejo de Ministros, debe entenderse sustituída en

La Rioja por el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma ya que, en ausencia de una

determinación específica del órgano competente al efecto en la legislación urbanística riojana,

y siendo el Consejo de Gobierno el órgano estatutariamente habilitado para ?ejecutar en

general cuantas funciones se deriven del ordenamiento jurídico estatal y regional? (art.

23.Uno c) del Estatuto de Autonomía), es claro que corresponde al mismo tal competencia,

en especial si consideramos que la norma supletoriamente aplicable, al referirse al Consejo

de Ministros, patentiza el deseo del legislador de residenciar esta decisión en el más alto

órgano administrativo de la entidad competente para resolver.

Respecto a la competencia que el precepto asigna al Ministro de la Vivienda, hay que

entenderla atribuída en el ámbito riojano al titular de la Consejería competente en materia de

urbanismo, no sólo por una evidente razón de analogía, sino también porque ese era el criterio

mantenido por la conocida norma de adaptación contenida en el art. 3.3. del, hoy derogado,

Decreto 15/1983, de 8 de abril, que durante tantos años reguló el funcionamiento provisional

de la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de La Rioja y, en consecuencia,

también la aplicación del art. 50 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 mientras

estuvo vigente. En la actualidad, conduce al mismo resultado el art. 35 a) de la Ley 3/1995,

de 8 de marzo, de Régimen Jurídico del Gobierno y la Administración Pública de la

Comunidad Aiutónoma de La Rioja, en relación con el artículo 1 del Decreto 35/1995, de 12

de julio, por el que se establece la estructura orgánica de la Consejería de Obras Públicas,

Transportes, Urbanismo y Vivienda, y con el tambien art. 1 del Decreto 91/1995, de 13 de

octubre, por el que se regula el ejercicio de competencias administrativas en desarrollo de la

precitada Ley 3/95, preceptos todos ellos de los que resulta atribuída al titular de la referida

Consejería la ejecución de la política del Gobierno, así como la iniciativa y dirección de los

servicios, en materia de urbanismo.

En cuanto a la competencia del Consejo de Estado en este tipo de procedimientos

urbanísticos, puede ser ejercitada en las Comunidades Autónomas por los órganos consultivos

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equivalentes (STC 204/92), en nuestro caso, por el Consejo Consultivo de La Rioja, de forma

alternativa, tal y como señala el art. 8.4 H de nuestro Reglamento y hemos declarado en

nuestros Dictámenes 4/96, F.J. 1, y 5/97, FF.JJ. 2 y 5-D).

Es, pues, competente este Consejo Consultivo para emitir el dictamen solicitado con

arreglo a la normativa expresada, y se estima, igualmente, que la documentación que nos ha

sido remitida es suficiente para dictaminar.

Segundo

Doctrina general en materia de zonas verdes y espacios libres

Fijada la normativa aplicable al caso que nos ocupa, procede reiterar la doctrina

general sobre el sentido de la intervención de los Altos Organismos Consultivos en materia

de zonas verdes y espacios libres que, en nuestro Dictamen 4/96, F.J. 1, señalábamos al

recordar que :

?Los espacios libres y zonas verdes, aunque son conceptos

distintos, tienen una característica material común que es la

inedificabilidad (Sentencia de la Sala Tercera del Tribunal

Supremo de 16 de febrero de 1987), y constituyen, dentro de la

ordenación del territorio efectuada por los distintos instrumentos

de planeamiento, enclaves de especial importancia en cuanto

contribuyen a conseguir el uso racional del suelo, impidiendo la

masificación, al mismo tiempo que favorecen un adecuado

desarrollo de la vida ciudadana, facilitando el contacto con la

naturaleza y ofreciendo la posibilidad de contar con áreas de

esparcimiento, amén de producir un efecto corrector sobre la

contaminación que invade las ciudades (Sentencia de la Sala

Cuarta del Tribunal Supremo de 15 de abril de 1988). Adquieren

así la condición de elementos de especial relevancia en orden a

conseguir una mayor protección y mejora de la calidad de vida a

que se refiere el artículo 45.2 de la Constitución, sin olvidar que

dicho precepto se encuentra íntimamente ligado al principio rector

de nuestra misma Constitución que establece la vinculación de la

utilización del suelo con el interés general, proscribiendo la

especulación (art. 47)?.

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También indicábamos en el mismo lugar cómo:

?La peculiaridad del procedimiento, dirigida a obtener una

mayor tutela de la legalidad y de los intereses generales

afectados por la modificación, conlleva, ante todo, la necesidad de

extremar el rigor en la tramitación de los expedientes, con

exquisita observancia de cada uno de los pasos que los

componen, pero también, y sobremanera, la exigencia de una

especial pulcritud en cuanto a la justificación de la modificación

pretendida, de forma que queden suficientemente demostradas y

concretadas las razones de interés general que la motivan que

deben lucir debidamente reflejadas en el expediente (Dictámenes

773/1993 y 1328/1993, del Consejo de Estado)? .

Desde luego, la ponderación de las razones ofrecidas por la Administración constituye

una operación prudencial que debe efectuarse en cada caso concreto en función de sus

peculiares circunstancias (Dictámenes 100/1994, 79/1988 y 554/1992, del

Consejo de Estado), aunque partiendo siempre del criterio general de

intangibilidad de las zonas verdes y espacios libres establecidos en el

planeamiento, por más que, tal y como declarábamos en el F.J. 2 de nuestro

citado Dictamen 4/96, tan riguroso principio no suponga una prohibición

absoluta del ejercicio del ius variandi en esta materia, pero sí la exigencia de

una completa justificación del mismo.

Tercero

Justificación de las modificaciones pretendidas

Procede, pues, adentrarnos en el examen de las justificaciones ofrecidas por la

Administración actuante para fundamentar la modificación de zonas verdes y espacios libres

pretendida en el municipio de Ollauri, para calibrar y ponderar si resultan jurídicamente

admisibles.

En esta labor resulta imprescindible acudir a la Memoria, planos y demás documentos

que acompañan al correspondiente proyecto y que este Consejo Consultivo, a través del

Consejero ponente, ha cotejado con sus autores y supervisores, tanto municipales como

autonómicos, y reconocido, además, sobre el terreno mediante visita de inspección ocular.

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Para una ordenada ponderación de las justificaciones propuestas en el expediente

distinguiremos entre las génericas que se refieren a la modificación en su conjunto y las

específicas que aluden a cada una de las tres zonas que la misma comprende.

A) Justificaciones genéricas.

Prescindiendo, por su escasa relevancia, de la que luego denominaremos zona tercera,

el objetivo fundamental de la modificación es la clasificación como suelo urbano y su

calificación como destinado a ?bodegas? de las otras dos zonas indicadas que consisten en

terrenos de propiedad municipal, para la promoción de pequeñas bodegas tradicionales y

usuales merenderos destinados a los vecinos de la localidad que carezcan de las mismas,

estableciendo las alineaciones y regulación de alturas necesarias para su correcta ordenación,

sin que se produzca ninguna variación en la definición de rasantes ni se prevea incremento

alguno de la población.

Respecto a esto último, en el expediente se aduce que la modificación propuesta no

supone aumento de densidad de población ya que se refiere a una calificación de suelo donde

el uso principal ya es actualmente de bodegas y merenderos y la modificación prevista sólo

supone, en conjunto, un aumento de 395 m2 en la superficie de suelo clasificado como

urbano, y una disminución de la superficie del suelo urbano calificado como zonas verdes y

espacios libres públicos de 351 m2, de los cuales, 157 m2 pasan a calificarse como red viaria,

y 194 m2, como zona de bodegas, de suerte que la superficie total de suelo urbano resultante

es de 231.879 m2, por lo que la superficie actual de suelo calificada como zonas verdes y

espacios libres públicos (21.728 m2) se reduce en 351 m2, quedando la resultante en 21.377

m2 (o en 21.534m2 si sólo se reduce la superficie destinada a bodegas y no la prevista para

viales).

Esta superficie, afirma el Arquitecto del Servicio de Ordenación del Territorio y

Urbanismo, es claramente superior a la resultante de aplicar el módulo normalizado de 5 m2

por habitante a la población del horizonte del Plan (5.275 m2 de zonas verdes para 1.055

habitantes), módulo éste que, además, según la Memoria obrante en el expediente, es

meramente de referencia por no ser obligatorio en el caso de Normas Subsidiarias de

Planeamiento. En todo caso, se afirma en dicha Memoria que la superficie detraída

susceptible de ser edificada (194 m2) supone tan solo un 0,89% de la misma.

Respecto a estas justificaciones genéricas de la modificación propuesta, el Consejo

Consultivo no desconoce que la tradición de éste tipo de construcciones, arraigada en toda

La Rioja, es muy importante en ésta localidad, de conocida tradición vitivinícola, originando

la existencia de una zona diferenciada dentro del casco urbano. Además, la iniciativa

municipal tiene un antecedente en la promoción de unos edificios de estas características,

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realizados en la calle del Monte, por la corporación municipal en los años 80.

Ahora bien, como señalábamos en nuestro Dictamen 4/96, F.J. 4, el cumplimiento de

los módulos urbanísticos de superficie de zona verde por habitante calculada sobre la totalidad

de un municipio sólo es ponderable cuando se trata de una revisión completa de un

instrumento de planeamiento, pero no cuando se trata de una modificación parcial que afecta

sólo a una o varias zonas concretas, pues ,en estos casos, no pueden tenerse en cuenta otras

realidades distintas a las mismas zonas afectadas ya que, de lo contrario, nos adentraríamos

en una perspectiva global con arreglo a la cual cualquier compensación ofrecida en el ámbito

urbanístico del municipio podría justificar la disminución de una zona verde, lo que

supondría una evidente inseguridad para las mismas prohibida por el principio de

intangibilidad de las zonas verdes antes expuesto, especialmente si, como ocurre en este caso,

las Normas Subsidiarias de Planeamiento del municipio permiten las viviendas como uso

complementario del principal de las zonas destinadas a bodegas tradicionales y merenderos.

Procede, pues, adentrarnos en las justificaciones concretas ofrecidas para cada zona,

pero antes conviene comenzar aclarando que Ollauri es un municipio riojalteño de los

denominados de ladera ya que su urbanismo histórico se despliega, sabiamente, en forma

semicircular sobre la pendiente N.E. del cerro Churrumendi que protege al poblamiento del

cierzo, esto es, del azote de los vientos dominantes del N.O. De ahí que las construcciones,

muchas de ellas de interés histórico y artístico, muestren una hermosa disposición escalonada

que, desde las partes bajas de la villa, donde se sitúa el moderno ensanche, van ganando

altura, con calles longitudinales y transversales a la pendiente, de forma que los lugares más

elevados en cota son destinados a bodegas tradicionales, mientras que la cima del

Churrumendi queda catalogada como espacio de protección al paisaje para proteger la bella

visión escalonada que ofrece el pueblo desde abajo y que resultaría destruída si se permitieran

edificaciones altas que descrestasen sobre el horizonte visual de la cumbre, al tiempo que se

preserva la hermosa panorámica que de los terrazgos del valle se disfruta desde el otero.

Pues bien, el objeto de la pretendida modificación de las Normas Subsidiarias de

Planeamiento del municipio de Ollauri, es el cambio de clasificación del suelo y definición

de alineaciones, en tres zonas puntuales situadas al S. del casco urbano, en la parte más alta

del poblamiento, cerca ya de la cumbre del Churrumendi, donde la elevación de cotas en las

últimas laderas del cerro, hace propicia su perforación para instalar las bodegas artesanales

en las que los pequeños cosecheros elaboran los magníficos vinos que han dado fama a la

localidad, a la par que sirven para el sano esparcimiento como merenderos tradicionales.

Concretamente, el expediente trata de la clasificación como suelo urbano y su

calificación como destinados a bodegas, de unos terrenos de propiedad municipal, situados

en la expresada zona bodeguera de Ollauri, con el fin de promover la construcción de nuevas

pequeñas bodegas y merenderos destinados a los vecinos de la localidad. Tales terrenos se

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refieren a las tres zonas antes anunciadas.

B) Zona primera.

La primera zona se sitúa junto a la confluencia de las calles de N y Miralobueno.

Presenta una disposición lineal a lo largo de ésta última calle, con una topografía llana, a

nivel del vial, que origina un pequeño vacío en la ladera, de fuerte pendiente, que limita al S.

con la misma. Es de propiedad municipal y se encuentra clasificada como suelo no

urbanizable y calificada de protección al paisaje.

La clasificación de este terreno como suelo no urbanizable hace que, en rigor, no sea

competencia de este Consejo Consultivo el examen de la modificación que a la misma afecta

ya que la intervención de un Alto Organismo Consultivo sólo está prevista en la legislación

urbanística cuando se refiere a zonas verdes o espacios libres, categorías éstas que, por

definición, no pueden existir sobre suelo rústico.

Aunque esta constatación excusaría de mayores consideraciones sobre esta primera

zona, conviene , ad cautelam, adentrarnos, siquiera sea de forma breve, en las mismas ,dado

que se trata de una zona protegida por el planeamiento para preservar la bella panorámica

paisajística que ofrece Ollauri desde el llano y que, por tanto, ofrece una cierta analogía con

los espacios libres o zonas verdes propiamente dichas.

Pues bien, tanto de los planos y documentación del expediente, como de la visita

ocular girada por el Consejero ponente a esta zona, resulta plenamente justificada la

modificación pretendida, ya que la parcela correspondiente se sitúa en la parte baja de una

ladera de fuerte pendiente que separa a la planicie, más elevada y trasera, de la calle

Miralobueno, que discurre, en cota mucho más baja, conformando el límite S. del casco

urbano, de suerte que dicha parcela surge como un vacío o excavación en la referida ladera,

siendo los terrenos sensiblemente llanos y a nivel de la expresada calle.

Además, la Memoria incluída en el expediente aclara que ?la edificación que se

autorice con la modificación propuesta deberá ajustarse a la rasante de dicha calle y, por

lo, tanto no alterará las condiciones paisajísticas que se preservan con la calificación

actual? pues, ?en realidad, tendrá las mismas características que las edificaciones situadas

en el extremo opuesto de la calle?.

Por lo tanto, podemos concluir que, como señalaba la referida Memoria, ?la

modificación propuesta no altera los valores paisajísticos que la calificación actual del suelo

pretende preservar?, obviamente, siempre que se respeten las cautelas y limitaciones, en

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especial las referidas a volumen edificable y altura de la edificación, señaladas genéricamente

en la Memoria para la construcción prevista, cuyo cumplimiento debe ser exigido con rigor,

en su caso y momento, por el Ayuntamiento.

B) Zona segunda.

La segunda zona se sitúa entre la calle de Las Bodegas y la misma calle de

Miralobueno, en unos terrenos de fuerte pendiente ocupados actualmente por unas bodegas

enterradas. La propiedad de la superficie de estos terrenos es municipal y, al igual que la de

todos los situados en esta zona, se corresponde con las traseras de los edificios alineados en

la calle inferior que, en forma de taludes, llegan hasta la calle superior. En otras palabras: su

tipología es idéntica a la del resto de solares y construcciones situadas en la calle de Las

Bodegas: un calado, en ocasiones de propiedad privada de particulares, que se entierra en la

ladera de fuerte pendiente, de propiedad municipal, sobre el que surge una edificación de dos

plantas en la calle inferior, en ocasiones de propiedad de particulares, y un espacio libre

posterior, en ladera y de propiedad municipal, hasta la calle superior.

Sería interesante profundizar en las relaciones jurídico-reales que se originan en La

Rioja merced a la existencia de las bodegas tradicionales, ya que existen motivos para afirmar

que estamos ante verdaderas comunidades horizontales pro diviso regidas por un ancestral

derecho consuetudinario cuando la titularidad del calado de la bodega no se corresponde con

la del dominio del suelo suprayacente, dando lugar a mutuas limitaciones en el ejercicio de

las facultades dominicales en el seno de las relaciones de vecindad, como ocurre por razón

de los precisos respiraderos del calado (ius emergendi), de la prohibición de cargar en el suelo

un peso o construcción excesiva (ius oneris ferendi) en daño de la bodega o de la posibilidad

de utilizar sin abuso del derecho y de buena fe (ius usus inocui) el terreno superior, por

ejemplo, para pasar, cazar, cercar, cargar, e incluso plantar, cultivar o construir

moderadamente sin daño del calado y sus respiraderos.

En cualquier caso, la ausencia de alegaciones particulares a la modificación

proyectada, unida, por un lado, al hecho de ser de propiedad municipal la mayor parte de los

terrenos afectados y, por otro, al destino a bodegas previsto para esta unidad, nos excusan de

una mayor profundización en esta problemática, bastando ahora a nuestro propósito la

constatación de que ésta zona se encuentra clasificada como suelo urbano y calificada como

zona verde y espacio libre público, si bien, por sus características morfológicas de fuerte

pendiente y situación residual, que hemos comprobado sobre el terreno, no permite, en

absoluto, ni ha permitido nunca, su uso como verdadera zona verde o espacio libre de recreo

y expansión.

Se impone, así una aplicación a este caso de la doctrina sobre la naturaleza material

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del concepto de zona verde que formulábamos en el Dictamen 4/96, F.J. 6, cuando

señalábamos que, cuando hablemos de zonas verdes, ?este Consejo Consultivo no puede

entender por tales cualesquiera espacios que el planeamiento haya considerado formalmente

como tales, sino aquéllos que efectivamente lo sean?.

En efecto, la institución urbanística que denominamos ?zona verde?, decíamos

entonces y reiteramos ahora: ?no constituye una mera declaración formal adoptada por el

Plan urbanístico correspondiente sino, ante todo, una verdadera realidad social, pues de

nada sirve a la ciudadanía contar con zonas verdes teóricamente reconocidas por los

instrumentos urbanísticos si no dispone, física y realmente, de terrenos habilitados al efecto?.

Por tanto, ante unos terrenos, como los que corresponden a esta zona, cuya pendiente

y marginalidad los hacen completamente inhábiles para cumplir los fines de las auténticas

zonas verdes o espacios libres de uso público, debemos insistir, en palabras de nuestro

precitado Dictamen, en que: ?Nuestra Constitución no se basa en un principìo de legalidad

meramente formal, sino que, tal y como solemnemente proclama en su artículo 9.2, insta a

todos los poderes públicos a lograr que se instauren libertades reales y efectivas. Este

Consejo se entiende directamente concernido por el referido precepto y no puede cerrar sus

ojos a esa exigencia constitucional de realismo jurídico?.

De ahí que no podamos considerar como zonas verdes sino a aquellos terrenos que,

?teniendo la consideración formal de tales, además e imprescindiblemente, constituyan

espacios de dominio y servicio público destinados a usos urbanísticos, no sólo distintos de

la edificación, sino institucionalmente vocados al esparcimiento libre de la ciudadanía, a la

plasmación del ocio en la naturaleza y a su empleo para el solaz, regalo y amenidad que la

Constitución exige como contenido de los derechos sociales al medio ambiente adecuado

para el desarrollo de la persona (artículo 45) y a disfrutar de una vivienda digna (artículo

47)".

En consecuencia, la modificación prevista para esta zona nos parece completamente

justificada, si bien se aprecia que en las Normas Subsidiarias de Planeamiento de Ollauri se

permite en las construcciones de bodegas un uso compatible de vivienda, que entendemos

sería inadecuado permitir en este caso donde, sólo y precisamente, una utilización como

bodegas y merenderos tradicionales podría justificar el sacrificio de la zona verde o espacio

libre, por lo que, en línea con las manifestaciones que en este sentido obran en el expediente,

se sugiere modificar las referidas Normas en este punto.

C) Zona tercera.

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La tercera zona es un triángulo de escasa superficie (4,87 m2) junto al solar situado

en la calle de Miralobueno num. N, que, debido a un error catastral, figura como terreno

público, siendo así que la propiedad de este pequeño espacio es, en realidad, la misma que la

del referido solar aledaño. La modificación trata, pues, simplemente, de corregir dicho error

de alineaciones en la calificación del solar particular situado en la Calle Miralobueno nº N,

demandada por sus propietarios.

Esta zona está clasificada como suelo urbano y calificada como zona verde y espacio

libre público.

Personado el Consejero ponente en el lugar de la actuación, pudo comprobarse que,

en el referido solar, se está ultimando la construcción de un edificio a cuya entrada lateral

queda situado el pequeño triángulo de terreno a que se contrae la modificación, lo que

facilitará la circulación por el vial al evitar una entrada perpendicular al edificio.

Lo reducido de su superficie: 4,87 m2, el origen de la modificación en la corrección

de un error de la documentación catastral, y la evidente mejora de la vialidad resultante no

exigen más justificaciones, debiendo aplicar a este caso la tradicional doctrina jurídica de

abstención de pronunciamiento de minimis, ya adelantada en nuestro

Dictamen 4/96, F.J. 2, con arreglo a la cual cabe aceptar la disminución

cuantitativa o cualitativa de zonas verdes o espacios libres ?cuando se trate

de intervenciones someras, ligeras, poco relevantes o de escasa

trascendencia, siempre que de las mismas resulte una ordenación urbanística

más racional y que, en suma, resulte satisfecho un interés público prevalente

(Dictamen 651/1992, del Consejo de Estado)?.

CONCLUSIONES.

Primera

El Consejo Consultivo emite dictamen favorable a la ordenación urbanística

propuesta en el expediente tramitado por el Ayuntamiento de Ollauri y la Consejería de Obras

Públicas, Transportes, Urbanismo y Vivienda para la modificación puntual de las Normas

Subsidiarias de Planeamiento de Ollauri en la zona denominada de Las Bodegas.

Segunda

Las referencias que en el citado expediente se hagan al art. 129 de la Ley del Suelo de

1992 deben efectuarse al art. 50 de la Ley de Suelo de 1976.

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Este es el dictamen que emitimos, pronunciamos y firmamos en el lugar y fecha

señalados en el encabezamiento