Dictamen de Consejo Consultivo de La Rioja D.010/00 de 2000

Contestacion

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En Logroño, a 15 de marzo de 2000, el Consejo Consultivo de la Rioja, reunido en su

sede provisional, con asistencia de su Presidente, don Ignacio Granado Hijelmo, y de los

Consejeros don Antonio Fanlo Loras, don Joaquín Ibarra Alcoya, don Jesús Zueco Ruiz y don

Pedro de Pablo Contreras, siendo ponente éste último, emite, por unanimidad, el siguiente

DICTAMEN

10/00

Correspondiente a la consulta formulada por el Excmo. Sr. Presidente del Gobierno

de La Rioja, en relación con el Anteproyecto de Ley de espectáculos y actividades recreativas

de La Rioja.

ANTECEDENTES DE HECHO

Antecedentes del asunto

Único

Por la Consejería de Desarrollo Autonómico y Administraciones Públicas se ha

elaborado un Anteproyecto de Ley de espectáculos y actividades recreativas de La Rioja, el

cual se remite, para dictamen, a este Consejo Consultivo.

En el expediente remitido a este órgano consultivo se incluyen, junto con el último

borrador del Anteproyecto de Ley (obrante como documento núm 34 del expediente y al cual

han de entenderse referidas las observaciones contenidas en este dictamen), y además de los

anteriores borradores del mismo, la memoria del Anteproyecto redactada por la Dirección

General de Política Interior de la Consejería de Desarrollo Autonómico y Administraciones

Públicas con fecha 15 de febrero de 2000; el Dictamen del Consejo Económico y Social de

la Rioja, emitido en relación con el penúltimo borrador del Anteproyecto con fecha 1 de julio

de 1999; informes de la Asesoría Jurídica General del Gobierno de La Rioja (de 11 de

noviembre de 1997 y de 23 de marzo de 1999) y de otros órganos del mismo (Direcciones

Generales de Tributos y Tesorería, de Administración Local y de Comercio y Turismo; todos

ellos emitidos en el año 1997); alegaciones de otros organismos públicos (Delegación del

Gobierno y Ayuntamientos de Haro y Logroño); y, por último, numerosas alegaciones de

asociaciones y entidades afectadas por el contenido del Anteproyecto de Ley.

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Antecedentes de la consulta

Primero

Por escrito fechado el 16 de febrero de 2000, registrado de entrada en este Consejo el

21 siguiente, el Excmo. Sr. Presidente de la Comunidad Autónoma de La Rioja remite al

Consejo Consultivo de La Rioja para dictamen el expediente tramitado sobre el asunto.

Segundo

Mediante escrito también de 21 de febrero de 2000, registrado de salida el día

siguiente, el Sr. Presidente del Consejo Consultivo de La Rioja, procedió, en nombre del

mismo, a acusar recibo de la consulta, a declarar, provisionalmente, la misma bien efectuada

así como la competencia del Consejo para evacuarla en forma de dictamen.

Tercero

Designado ponente el Consejero señalado en el encabezamiento, la correspondiente

ponencia quedó incluida, para debate y votación, en el orden del día de la sesión del Consejo

Consultivo convocada para la fecha allí mismo señalada.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

Primero

Competencia del Consejo Consultivo para emitir

el presente dictamen, y alcance de éste

La competencia del Consejo Consultivo para emitir el presente dictamen deriva de lo

dispuesto en el artículo 98.1.a) de la Ley 3/1995, de 8 de marzo, de Régimen Jurídico del

Gobierno y la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de La Rioja (en la

redacción de la Ley 10/1995, de 29 de diciembre), según el cual aquél dictaminará Gsobre la

adecuación al Estatuto de la Comunidad Autónoma de La Rioja de todos los proyectos y

proposiciones de Ley sometidos a debate y aprobación por la Diputación General, a

iniciativa de la Mesa de la Diputación General o del Consejo de GobiernoH.

De este precepto se infiere que la función del Consejo Consultivo, cuando su dictamen

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verse -como en este caso- sobre Proyectos de Ley, consiste, ante todo, en examinar la

adecuación de los mismos al Estatuto de Autonomía; lo cual -como nos ocupamos de precisar

desde el primero de nuestros dictámenes- Gha de entenderse, más ampliamente, como

adecuación también a las normas que constituyen el contexto en el que el Estatuto se

desenvuelve, esto es, primero y esencialmente a la Constitución, pero, igualmente, a las

normas -integradas en el que ha dado en llamarse Gbloque de la constitucionalidadH- a la que

aquél o ésta se remiten para delimitar definitivamente el ámbito de las potestades autonómicas

o que, sin remisión expresa pero por aplicación de imperativos constitucionales, sirven a este

último objetivoH (Dictamen 1/1996, fundamento jurídico primero).

Como se decía en nuestro Dictamen 9/1996 (fundamento jurídico primero), Gen este

punto, el análisis ha de centrarse en si tiene o no la Comunidad Autónoma competencia para

legislar en la materia de que se trate (haciendo aplicación, pues, del principio de

competencia) y si, ello supuesto, ejercita la competencia de modo en todo conforme a los

principios y preceptos de naturaleza material o sustantiva que contiene el Estatuto y, sobre

todo, la propia Constitución (haciendo entonces aplicación, en este segundo extremo, del

principio de jerarquía)H.

Sin embargo, esta delimitación legal de la actividad dictaminadora del Consejo

Consultivo en el caso de los Proyectos de Ley, no impide a este órgano entrar a examinar, en

supuestos como el presente, cuestiones de oportunidad o, incluso, de técnica legislativa. En

nuestro Dictamen 1/1996, cuya doctrina fue ratificada después en el Dictamen 6/1996,

aclaramos ya que hay que entender limitada nuestra función al estricto examen de la

estatutoriedad únicamente en los casos en que lo sometido a nuestra consideración sean,

verdaderamente, Proyectos y Proposiciones de Ley, lo cual ocurre, tan sólo, cuando los

mismos nos sean remitidos, para la emisión del pertinente dictamen, por la Mesa del

Parlamento de La Rioja.

Por el contrario, Gesas limitaciones en nuestra función no existen (v) tratándose de

dictámenes que tengan por objeto Proyectos de Ley del Gobierno todavía no presentados en

la Diputación General [hoy, Parlamento de La Rioja], en cuyo caso cobra toda su dimensión

y sentido tanto nuestra función consultiva como también la asesora "en todos los aspectos

de la actividad de la Administración, no sólo en el de legalidad", a la que se refiere la

Exposición de Motivos de nuestra Ley reguladora y dentro de la que caben consideraciones

de oportunidad e, incluso, las de técnica legislativaH [fundamento de derecho primero, C), del

Dictamen 6/1996].

Segundo

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Cumplimiento de los trámites establecidos en

la Ley 3/1995 para la elaboración de proyectos

de disposiciones generales

Como reiteradamente viene recordando este Consejo Consultivo, es preciso cumplir

los trámites que, para la elaboración de disposiciones de carácter general, se establecen en los

artículos 67 y 68 de la Ley 3/1995, de 8 de marzo, de Régimen Jurídico del Gobierno y de la

Administración Pública de la Comunidad Autónoma de La Rioja.

Ello es especialmente importante tratándose de normas reglamentarias, pero no cabe

duda de que también han de ser observados los indicados trámites en el procedimiento de

elaboración de las propuestas normativas que, formando la voluntad del Gobierno de La Rioja

en ejercicio de la iniciativa legislativa que le compete, estén llamadas a adoptar ulteriormente

la forma de ley.

En este caso, puede estimarse cumplido el requisito de elaboración de una Memoria,

previsto en el art. 67.2 de la Ley 3/1995, aunque, en no pocos puntos, la misma no resulte

excesivamente expresiva de los GobjetivosH y del GcontenidoH de la Ley proyectada.

Por último, no va acompañado el Anteproyecto de Ley de la GMemoria económicaH

que exige el art. 67.3 de la Ley 3/1995, Gcon especial referencia al coste y financiación de los

nuevos servicios, si los hubieseH. Teniendo en cuenta que, con la Ley proyectada, se pretenden

crear un nuevo órganos administrativo, resulta evidente la procedencia del indicado estudio

económico.

Tercero

El trámite de dictamen del Consejo Económico y Social de La Rioja

El artículo 3.1.1.a) de la Ley 6/1997, de 18 de julio, del Consejo Económico y Social

de La Rioja, establece que éste debe Gemitir dictamen preceptivo, no vinculante y previo a su

aprobaciónH, sobre Ganteproyectos de Ley (...) en materias socio-económicasH. Por su parte,

la disposición adicional primera de dicha Ley 6/1997, ordena que Gcuando un proyecto o

asunto de los contemplados en el artículo 3 de esta Ley deba ser sometido a dictamen del

Consejo Consultivo de La Rioja, el expediente que se remita al mismo incluirá el dictamen

del Consejo Económico y Social que hubiere recaídoH.

En este caso, el Consejo Económico y Social de La Rioja emitió dictamen sobre el

Anteproyecto de Ley de espectáculos y actividades recreativas de la Comunidad Autónoma

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de La Rioja, el cual fue aprobado en sesión ordinaria de dicho órgano celebrada el 1 de julio

de 1999. Y dicho dictamen ha sido remitido, con el resto del expediente, a este Consejo

Consultivo.

Parece, pues, que las previsiones legales se han cumplido en este caso. Sin embargo,

dicho dictamen del Consejo Económico y Social va acompañado de dos votos particulares que

inciden, ambos, en que el mismo no debió ser emitido, por recaer sobre un Anteproyecto de

Ley que no podía ya ser asumido como Proyecto por el Gobierno de La Rioja y tramitado

como tal en el Parlamento, al estar disuelto éste por la convocatoria de elecciones; añadiendo

los dos votos particulares que, si el nuevo Gobierno que obtenga la confianza de la Cámara

tras las elecciones asumiese el contenido del proyecto de Ley para su tramitación

parlamentaria, la norma proyectada habría de ser nuevamente sometida al dictamen del

Consejo Económico y Social.

El contenido de tales votos particulares obliga a este Consejo Consultivo a

pronunciarse sobre la cuestión que en ellos se aborda. Para dilucidarla, es preciso determinar

cuál sea la función de los dictámenes del Consejo Económico y Social.

Atendiendo a lo dispuesto en la Ley 6/1997, resulta claro que dichos dictámenes se

insertan en el proceso de elaboración, por el Gobierno (y exclusivamente por él), de las

disposiciones de carácter general y relevancia socio-económica que estén llamadas a adoptar

la forma de leyes o de decretos: tienen, pues, carácter claramente GprelegislativoH, lo que es

tanto como decir que su función es la de ilustrar o asesorar al Gobierno de La Rioja para que,

éste, valorando la opinión del Consejo, adopte las decisiones que considere más adecuadas.

Así pues, el dictamen del Consejo Económico y Social no se inserta en el

procedimiento legislativo propiamente tal, y no hay, por tanto, razón ninguna para pensar que

no deba emitirse por el hecho de que el Proyecto de Ley sobre el que verse no pueda ser

remitido, de inmediato, al Parlamento, por estar este disuelto o fuera del período de sesiones;

como tampoco hay razón ninguna para concluir que deba volver a dictaminarse el proyecto,

por el Consejo Económico y Social, si un nuevo Gobierno -como ha sucedido en este casoasume

la norma proyectada para su remisión al Parlamento formado tras la convocatoria de

elecciones.

A estos efectos, lo único relevante es que el Proyecto de Ley sea el mismo

dictaminado en su día: si lo es, valdrá el dictamen del Consejo Económico y Social, y habrá

de tenerse por cumplido el trámite previsto en el artículo 3.1.1.a) de la Ley 6/1997. Y ello es

lo que ocurre en este caso, en el cual -como es procedente- el Anteproyecto remitido a este

Consejo Consultivo tiene en cuenta las observaciones del Consejo Económico y Social, y solo

en ese sentido es diferente del borrador sobre el cual se pronunció, en su día, éste.

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Cuarto

Competencia de la Comunidad Autónoma para

dictar la Ley de espectáculos y actividades

recreativas de La Rioja

La Exposición de Motivos del Anteproyecto de Ley sometido a nuestro dictamen

subsume el contenido del mismo en la competencia exclusiva que, en materia de

GespectáculosH, atribuye a esta Comunidad su Estatuto de Autonomía (art. 8.1.29).

A juicio de este Consejo Consultivo -y sin perjuicio de lo que, en relación con alguna

previsión aislada, se dirá en el siguiente de los fundamentos jurídicos de este dictamen-, la

competencia atribuida a la Comunidad de La Rioja en dicho precepto estatutario es suficiente,

en efecto, para amparar la regulación contenida en el anteproyecto de Ley, sobre todo si a ella

se suma la atribuida en materia de ocio (art. 8.1.27).

Únicamente plantea algún problema, con carácter general, la adición, a la materia

GespectáculosH, de las Gactividades recreativasH, concepto en el que se incluyen, según resulta

del anexo que acompaña al anteproyecto -más que de su propio texto articulado-, los

establecimientos de hostelería (bares, cafeterías, restaurantes, etc) y otros, como discotecas

y salas de fiesta.

Sin embargo, como ya concluimos en nuestro Dictamen 22/1997, de 24 de julio

-dictado a propósito del proyecto de Decreto regulador de horarios de los establecimientos

públicos y actividades recreativas de la Comunidad Autónoma de La Rioja, finalmente

aprobado por el Gobierno (Decreto 47/1997, de 5 de septiembre)-, a la vista entonces del

artículo 8.1.22 del Estatuto en la redacción anterior a su reforma de 1999 -que hablaba sólo

de Gespectáculos públicosH-, las indicadas Gactividades recreativasH han de incluirse en la

competencia autonómica. A tal conclusión conducen los dos siguientes argumentos:

a) Que a GespectáculosH o Gespectáculos públicosH se refieren las normas atributivas

de competencias de otros Estatutos de Autonomía, habiendo regulado las correspondientes

Comunidades Autónomas la cuestión en términos muy similares a los que ahora se proyectan

en La Rioja, sin que tal forma de ejercicio de la competencia, y el contenido mismo de ésta,

haya sido puesto nunca en cuestión. Valgan como ejemplo, en este sentido, la Ley valenciana,

2/1991, de 18 de febrero, de espectáculos, establecimientos públicos y actividades recreativas;

la Ley catalana 10/1990, de 15 de junio, de espectáculos, actividades recreativas y

establecimientos públicos; la Ley de la Comunidad de Madrid 17/1997, de 4 de julio, de

espectáculos públicos y actividades recreativas; la Ley canaria 1/1998, de 8 de enero, de

régimen jurídico de los espectáculos públicos y actividades clasificadas; o la Ley foral de

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Navarra 2/1989, de 13 de marzo, de espectáculos públicos y actividades recreativas.

b) Que la misma interpretación resulta propiciada por la Ley Orgánica 1/1992, de 21

de febrero, de Protección de la Seguridad Ciudadana, que liga en su artículo 8N (que carece

de carácter orgánico) Gespectáculos públicosH con Gactividades recreativasH, para terminar

afirmando, en el apartado 1 de su Disposición Final Segunda, que Glas disposiciones relativas

a los espectáculos públicos y actividades recreativas contenidas en la presente Ley, así como

las normas de desarrollo de las mismas, serán de aplicación general en defecto de las que

puedan dictar las Comunidades Autónomas con competencia normativa en esta materiaH.

c) Que, por último, a las mismas conclusiones interpretativas conduce la consideración

del Real Decreto 2374/1994, de 9 de diciembre, por el que se transfirieron a la Comunidad

de La Rioja las funciones y servicios que venía prestando el Estado en materia de espectáculos

públicos y actividades recreativas. Por supuesto, como es bien sabido, dicho Decreto de

transferencias no atribuye competencias a la Comunidad Autónoma, pero es indiciario, sin

duda, de la coincidencia del Estado y de la Comunidad, representados en la correspondiente

Comisión Mixta, sobre la interpretación que merece el pertinente precepto del Estatuto de

Autonomía.

Por lo demás, naturalmente, la competencia autonómica, asumida en el Estatuto por

virtud de la cláusula del artículo 149.3 de la Constitución, ha de entenderse sin perjuicio de

las competencias que al Estado preserva el artículo 149.1 de aquélla. Entre éstas, presenta

singular importancia para la materia que nos ocupa la contemplada en la regla 29M del referido

artículo 149.1 del texto constitucional, de modo que es al Estado a quien en todo caso

compete la Gseguridad públicaH.

En este sentido, es aplicable y vincula a la Comunidad Autónoma la ya citada Ley de

Seguridad Ciudadana, pero sólo en cuanto regula cuestiones de competencia estatal -lo cual

ocurre, muy singularmente, con los preceptos de la misma que tienen el carácter de

orgánicos-, lo que no sucede -y a clarificarlo contribuye el propio tenor de la indicada Ley del

Estado, según ya hemos expuesto- con las normas de policía sobre espectáculos y actividades

recreativas

. En cuanto a este último extremo, y como ya dijéramos en nuestro citado Dictamen

22/1997, las normas de la Ley de Seguridad Ciudadana -que han de tenerse por válidas en

cuanto dicha Ley estatal se dictó en un momento en que no todas las Comunidades

Autónomas tenían competencia exclusiva en materia de espectáculos- son sólo supletorias de

la regulación autonómica (cfr. art. 149.3 CE).

Quinto

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Observaciones al articulado

- Artículo 1.2.

Se prevé en este precepto que Gen los casos en que una ley singular discipline

actividades comprendidas en el párrafo primero de este artículo, como las relativas a

espectáculos taurinos, a establecimientos turísticos, a los propios de locales y actividades

de juego, la presente ley se aplicará de manera supletoria en todo lo no previsto por la ley

singularH.

La previsión de esta norma vale cuando la ley o normativa suplida sea autonómica, por

ser la Comunidad la competente para dictarla, pero no nos parece técnicamente correcta

cuando dicha ley o normativa sean estatales, por corresponder al Estado la competencia en la

materia específica de que se trate.

Es el Derecho estatal el que necesariamente es supletorio del autonómico, por virtud

de lo dispuesto en el artículo 149.3 de la Constitución. La GsupletoriedadH a que alude la

norma proyectada es por razón, no de la relación entre los ordenamientos autonómico y

estatal, sino de la relación general entre las normas especiales y las generales (cfr. art. 4.3 del

Código civil, expresivo de un principio general).

De otro lado, como es obvio, y situados en la perspectiva de la relación de las normas

especiales con la general que se proyecta, aquéllas pueden estar contenidas no sólo en una ley

en sentido formal, sino incluso en normas reglamentarias (lo cual es especialmente evidente

si las normas especiales las hubiere dictado el Estado).

Por todo ello nos parece preferible redactar el artículo con una fórmula similar a la que

sigue: GCuando exista una normativa singular que discipline actividades comprendidas en

el párrafo primero de este artículo, como las relativas a espectáculos taurinos, a

establecimientos turísticos o a locales y actividades de juego, será aplicable esta Ley en todo

lo no previsto en dicha normativa específicaH.

- Artículo 2.

Debiera resolverse la duda, que este precepto plantea, de si la no inclusión en el

catálogo de algún espectáculo, actividad recreativa, local o instalación, determina o no la

inaplicación de la Ley que se proyecta.

- Artículo 5.3.

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En él se afirma que Gla cuantía de los seguros se determinará reglamentariamenteH.

La expresión es técnicamente incorrecta: debiera hacerse referencia a los Gcapitales o

cantidades mínimas aseguradas para hacer frente a las indemnizacionesH.

- Artículo 6.

Este precepto, tal y como está redactado, nos parece que vulnera la autonomía

municipal constitucionalmente garantizada. No se trata de que los municipios Gpuedan

complementarH la regulación de la ley, sino de que en esta materia tienen competencias

propias, bien que en los términos que resultan de la ley (y sus reglamentos de desarrollo, en

su caso) y respetando sus prescripciones (cfr. arts. 2.1 y 25.3 de la Ley 7/1985, de Bases del

Régimen Local).

Nos parece necesario, por ello, cambiar el enunciado del precepto por el de

Gregulación municipalH, redactando el mismo de modo que quede clara la índole propia de las

competencias municipales en esta materia, dentro del marco imperativo que la Ley proyectada

establece y sin perjuicio, por supuesto, de la competencias que la misma atribuye a la

Administración de la Comunidad Autónoma.

Sin perjuicio de ello, mejoraría la calidad técnica del Proyecto el que en un precepto

específico se recogieran, de conformidad con el art. 25.2 de la citada Ley de Bases de

Régimen Local, las concretas competencias que en esta materia corresponden a las

Corporaciones Locales, muchas de las cuales aparecen en el Proyecto diseminadas a lo largo

del articulado.

- Artículo 8.

La expresión ^concesión] de licencias debe sustituirse por la de ^otorgamiento], no

sólo por resultar técnica más adecuada sino, sobre todo, para evitar la confusión entre dos

instituciones jurídico-administrativas bien diferencias como son la licencia, que es una especie

de los actos de autorización, y la concesión administrativa.

- Artículo 14.

La admisión de la figura de las licencias provisionales puede plantear inseguridad

jurídica derivada, no sólo de la falta de concreción de cuáles sean las medidas de seguridad

necesarias, sino también de la propia naturaleza de una licencia que precisamente parte del

hecho de un incumplimiento de requisitos.

- Artículo 23.a).

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La obligación que este precepto impone a los artistas carece de fundamento jurídico.

La única obligación de los artistas es la de cumplir su contrato en los términos pactados con

el empresario, sin que existan GnormasH (al menos jurídicas, salvo que se entiendan por tales

las claúsulas contractuales) que regulen su actuación, y sin que pueda tampoco imponérseles

que cumplan el programa o guión predispuesto por la empresa, salvo que este responda

efectivamente a lo convenido con ella.

Puesto que todo incumplimiento de cualquier obligación que se imponga a los artistas

ha de traducirse, a efectos de la Ley proyectada, en una sanción administrativa, el precepto

debiera limitarse -porque ello es lo único que atañe a la policía de espectáculos- a exigir que

realicen su actuación en los términos anunciados al público; pero las consecuencias (sanciones

administrativas) del incumplimiento de esta obligación, en caso de discordancia entre lo

acordado con el artista y lo anunciado al público, deben recaer exclusivamente sobre el

empresario, único al que, entonces, tal incumplimiento puede ser imputable.

La conducta de los artistas sólo puede ser sancionable (como prevé el artículo 42.17

del Anteproyecto), presupuesto el contrato, por su negativa a actuar sin causa justificada. Las

demás hipótesis han de quedar para la relación contractual entre artista y empresario, en la

que, como es obvio, la Administración ni puede ni debe entrar.

- Artículo 30.2.

La previsión de que reglamentariamente se regulará Gla celebración de espectáculos

o actividades recreativas a través de internetH, excede del ámbito de aplicación de la Ley que

define su art. 1.1 y, además -y sobre todo-, en cuanto supera los límites territoriales de la

Comunidad Autónoma, excede, a nuestro juicio, de la competencia de ésta en materia de

espectáculos.

- Artículo 33.1.

Entendemos que la Comunidad Autónoma carece de competencia para atribuir las

actividades inspectoras y de control a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, por lo

que la referencia a éstos debiera suprimirse. A tal efecto, basta con lo establecido en el

artículo 33.3 del Anteproyecto, admisible en tanto en cuanto se remite a los acuerdos de

colaboración que pueda establecer la Comunidad Autónoma con el Estado.

- Artículos 41 y 42.

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Es notoriamente defectuosa la redacción de los artículos 41.1 (Fqué se quiere decir con

Glas correspondientes aplicacionesH?) y 42.17 (Gnegativa a actuar por falta de los artistasH)

del Anteproyecto.

- Artículo 54.

Las otras funciones del Consejo deben poder ser fijadas, no sólo GlegalmenteH, sino

también, en buena lógica, por los reglamentos de desarrollo de la Ley que puedan dictarse en

el futuro.

- Disposición Adicional Segunda.

Debiera aclararse que la actualización de las sanciones la hará el Gobierno

reglamentariamente, para garantizar su alcance abstracto y general.

CONCLUSIONES

Única

Sin perjuicio de las observaciones al articulado que se hacen en el cuerpo de este

dictamen, el Anteproyecto de Ley de espectáculos y actividades recreativas de la Comunidad

Autónoma de La Rioja remitido a este Consejo Consultivo, es conforme con el ordenamiento

jurídico.

Este es el dictamen que emitimos, pronunciamos y firmamos en el lugar y fecha

señalados en el encabezamiento.