Dictamen de Consejo Consultivo de La Rioja D.009/02 de 2002

Contestacion

1

En Logroño, a 18 de marzo del 2002, el Consejo Consultivo de La Rioja, reunido en

su sede provisional, con la asistencia de su Presidente D. Joaquín Espert y Pérez-Caballero

y de los Consejeros D. Antonio Fanlo Loras, D. Pedro de Pablo Contreras, Dña. María del

Bueyo Díez Jalón y Don José-María Cid Monreal, y del Letrado Secretario General Don

Ignacio Granado Hijelmo, actuando como ponente Don Joaquín Espert y Pérez-Caballero,

emite, por unanimidad, el siguiente

',&7$0(1

????

Correspondiente a la consulta formulada por el Excmo. Sr. Consejero de Desarrollo

Autonómico y Administraciones Públicas en relación con el Proyecto de Decreto del

Consejo Riojano de Espectáculos Públicos y Actividades Recreativas de La Rioja.

$17(&('(17(6?'(?+(&+2

$QWHFHGHQWHV?GHO?DVXQWR

3ULPHUR

La Consejería de Desarrollo Autonómico y Administraciones Públicas ha elaborado a

propuesta de la Dirección General de Política Interior un Proyecto de Decreto por el que se

regula la estructura, funcionamiento y composición del Consejo Riojano de Espectáculos

Públicos y Actividades Recreativas.

6HJXQGR

Un primer borrador del Decreto proyectado, sin fecha, elaborado por la Dirección

General de Política Interior, es remitido por ésta, a efectos de conocimiento y formulación

de las observaciones oportunas, respecto de aquellas cuestiones que afecten a sus

respectivas competencias, a numerosos órganos y entidades de la Administración Central,

Autonómica y Local y representativas de intereses económicos, sociales, incluidas la

Federación de Asociaciones de Padres de Alumnos de Centros Públicos, la Federación de

Asociaciones de Vecinos, el Consejo de Estudiantes y el Consejo de la Juventud.

Se incluye, además, el borrador de otro Decreto regulador de los requisitos que

deberán cumplimentar las salas de fiestas, discotecas y salas de baile, que no afecta al

2

presente dictamen.

Ha de señalarse que a este borrador inicial no se acompaña memoria justificativa

alguna.

7HUFHUR

Se reciben respuestas de la Dirección General de Administración Local (6/6/2001),

de la Secretaría General Técnica de la Consejería de Salud y Asuntos Sociales (28/6/2001),

de los Presidentes de la Asociación Riojana de Salas de Fiestas y Discotecas, de la

Asociación Riojana del Sector de Restauración y Afines y de la Asociación de Hostelería y

Restauración de La Rioja (28/6/2001), de la Dirección General de Calidad Ambiental

(10/7/2001), de la Secretaría General Técnica de la Consejería de Obras Pública,

Transportes, Urbanismo y Vivienda (18/7/01) y de la Dirección General de Salud

(27/7/01).

&XDUWR

La Dirección General de Política Interior, a raíz de las alegaciones presentadas,

elabora un segundo borrador que remite a los organismos que las formularon, acompañado

a su escrito de fecha 20 de noviembre del 2001, en el que razona y justifica la admisión o

inadmisión de aquéllas.

4XLQWR

Por escrito de fecha 17 de diciembre del 2001, al que se une este segundo borrador,

acompañado ya de una memoria justificativa de la misma fecha, la Dirección General de

Política Interior solicita informe del S.I.C.E. y de la Dirección General de los Servicios

Jurídicos, que los emiten con fechas 20 de diciembre del 2001 y 9 de enero del 2002,

respectivamente.

6H[WR

Se elabora, tras estos informes, un tercer borrador, que se envía para informe al

Consejo Económico y Social el 17 de enero del 2002, informe que es emitido con fecha 22

de febrero siguiente.

6pSWLPR

Teniendo en cuenta el referido informe, elabora la Dirección General de Política

Interior un cuarto y último borrador, que es el sometido a nuestro dictamen, acompañado

3

de una nueva memoria justificativa de fecha 28 de febrero del 2002.

$QWHFHGHQWHV?GH?OD?FRQVXOWD

3ULPHUR

Por escrito fechado el 27 de febrero del 2002, registrado de entrada en este Consejo

el 7 de marzo del mismo año, el Excmo. Sr. Consejero de Desarrollo Autonómico y

Administraciones Públicas, remite al Consejo Consultivo de La Rioja para dictamen el

expediente tramitado sobre el asunto referido.

6HJXQGR

Mediante escrito de 7 de marzo del 2002, registrado de salida el día 8 del mismo

mes y año, el Sr. Presidente del Consejo Consultivo de La Rioja procedió, en nombre del

mismo, a acusar recibo de la consulta, a declarar provisionalmente la misma bien efectuada,

así como la competencia del Consejo para evacuarla en forma de dictamen.

7HUFHUR

Asumida la ponencia por el Consejero señalado en el encabezamiento, la misma

quedó incluida, para debate y votación, en el orden del día de la sesión del Consejo

Consultivo convocada para la fecha allí mismo señalada.

)81'$0(1726?'(?'(5(&+2

3ULPHUR

1HFHVLGDG?GHO?GLFWDPHQ?GHO?&RQVHMR?&RQVXOWLYR?\?VX?iPELWR

De acuerdo con el artículo 11.c) de la Ley 3/2001, de 31 de mayo, reguladora del

Consejo Consultivo, es preceptivo al ser el Proyecto de Decreto que pretende aprobarse una

norma que se dicta en desarrollo o ejecución de la Ley 4/2000, de 25 de octubre, de

Espectáculos Públicos y Actividades Recreativas de La Rioja. Igual carácter preceptivo

establece el artículo 12.2.C) del Reglamento Orgánico y Funcional del Consejo Consultivo

de la Comunidad Autónoma, aprobado por Decreto 8/2002, de 24 de enero, en cuanto a la

exclusividad de nuestro dictamen, sin opción ahora de acudir al Consejo de Estado.

4

En cuanto al ámbito de nuestro dictamen, según hemos manifestado en reiteradas

ocasiones y teniendo en cuenta lo dispuesto en nuestra Ley reguladora, procede un MXLFLR?GH?

HVWDWXWRULHGDG?? examinando la adecuación del texto al Estatuto de Autonomía y, por

extensión, al bloque de constitucionalidad definido en el artículo 28.1º de la Ley Orgánica

2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional, en el que se inserta, así como un

MXLFLR?GH?OHJDOLGDG??esto es, sobre la adecuación de la norma reglamentaria proyectada a la

Ley que le sirve de cobertura y del consiguiente respeto del SULQFLSLR? GH? MHUDUTXtD?

QRUPDWLYD?

6HJXQGR

&XPSOLPLHQWR?GH?ORV?WUiPLWHV?GHO?SURFHGLPLHQWR?GH?HODERUDFLyQ?GH?GLVSRVLFLRQHV?

GH?FDUiFWHU?JHQHUDO

Este Consejo Consultivo viene insistiendo con reiteración en la necesidad de cumplir,

no sólo formal sino sustantivamente, el procedimiento administrativo especial de

elaboración de disposiciones generales que, tras su aprobación y publicación, pasan a

integrarse en el ordenamiento jurídico. Ese procedimiento tiene por finalidad encauzar

adecuadamente el ejercicio de una de las potestades más intensas de la Administración, la

reglamentaria.

Examinemos, pues, si se han cumplido los trámites establecidos en los artículos 67 y

68 de la Ley 3/1995, de 8 de marzo, del Gobierno y Administración de la Comunidad

Autónoma de La Rioja, así como aquéllos exigidos por otras disposiciones o por nuestra

propia normativa reguladora.

$? ,QLFLDFLyQ?

El proyecto de Decreto, sometido a nuestra consulta, ha sido elaborado por el órgano

competente, la Consejería de Desarrollo Autonómico y Administraciones Públicas, a través

de su órgano directivo la Dirección General de Política Interior.

%? 0HPRULD?MXVWLILFDWLYD?

Dispone literalmente el artículo 67.2 de la Ley 3/1995 que ?WDOHV?SURSXHVWDV?±de

proyectos de Ley y disposiciones de carácter general ?LUiQ?DFRPSDxDGDV?GH?XQD?PHPRULD?

TXH? GHEHUi? H[SUHVDU? SUHYLDPHQWH? HO? PDUFR? QRUPDWLYR? HQ? TXH? VH? LQVHUWD?? MXVWLILFDU? OD?

RSRUWXQLGDG?\?DGHFXDFLyQ?GH?ODV?PHGLGDV?SURSXHVWDV?D?ORV?ILQHV?TXH?VH?SHUVLJXHQ?\?KDFHU?

UHIHUHQFLD?D?ODV?FRQVXOWDV?IDFXOWDWLYDV?HIHFWXDGDV?\?D?RWURV?GDWRV?GH?LQWHUpV?SDUD?FRQRFHU?HO?

SURFHVR?GH?HODERUDFLyQ?GH?OD?QRUPD??

5

Dos memorias justificativas, emitidas en momentos procedimentales distintos,

aparecen en el expediente, según ha quedado relacionado en los antecedentes del asunto

quinto y séptimo. La primera, tras las alegaciones formuladas por los organismos y

entidades consultadas, y la segunda tras la emisión de los preceptivos informes o

dictámenes del SICE, de la Dirección General de los Servicios Jurídicos y del Consejo

Económico y Social e inmediatamente antes de solicitar el dictamen de este Consejo

Consultivo.

Reiteradamente hemos señalado en dictámenes anteriores que la Memoria

justificativa debiera elaborarse al final del procedimiento, de manera que su lectura ofrezca

una visión global de todo el LWHU?procedimental y sustantivo seguido para elaborar la norma

proyectada, dando cumplida cuenta de cada una de las exigencias establecidas en el artículo

67.2 de la Ley 3/1995, sin perjuicio de que exista ya en el momento inicial del

procedimiento una memoria justificativa de la conveniencia u oportunidad de la norma.

En el presente caso, se ha hecho caso de nuestra reiterada sugerencia, si bien se echa

en falta la justificación de la oportunidad y adecuación de las medidas propuestas a los

fines que se persiguen, conteniéndose en este apartado una descripción de la estructura del

Decreto proyectado más propia de una Exposición de Motivos del que, por otra parte, la

norma sometida a dictamen carece.

Sin embargo, no se excluye, y sería aconsejable, la existencia en el momento inicial

del procedimiento de una memoria justificativa de la conveniencia u oportunidad de la

misma.

&? (VWXGLR?HFRQyPLFR?

Las memorias referidas en el apartado anterior justifican la no inclusión del estudio

económico a que se refiere la Ley 3/1995, de Régimen Jurídico de la Comunidad

Autónoma de La Rioja, en que la norma proyectada no comporta inicialmente la realización

de ninguna inversión o gasto consolidado.

Este Consejo Consultivo tiene serias dudas de la innecesariedad del estudio

económico, pues no resulta lógico que el funcionamiento de un Consejo, que cuenta con 26

miembros más el Secretario, actuando en pleno al menos una vez al año, y en Comisión

Permanente, de 11 miembros, que actúa, como mínimo, dos veces al año, no comparte

gasto alguno.

Destaquemos que, tanto la Dirección General de los Servicios Jurídicos como el

Consejo Económico y Social, en sus respectivos informes, ponen de relieve la falta de

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previsión de la norma proyectada sobre régimen de dietas o compensaciones a las

organizaciones representadas en el Consejo por la asistencia y participación en el mismo.

'? 7DEOD?GH?GHURJDFLRQHV?\?YLJHQFLDV?

La norma proyectada no contiene disposición derogatoria alguna, lo cual es lógico

toda vez que la Ley 4/2000, de 25 de octubre, no ha sido objeto de desarrollo alguno y

tratarse el Consejo a que se refiere la norma proyectada de un órgano creado ?H[?QRYR? por

dicha Ley.

(? $XGLHQFLD?GH?ORV?LQWHUHVDGRV?

El trámite, como ha quedado apuntado en el segundo de los Antecedentes del

Dictamen, puede considerarse cumplido exhaustivamente, dado el número de organismos,

con competencias en la materia, y entidades, con intereses directos o indirectos en la misma

que han sido consultados.

También resulta plausible la respuesta por el órgano directivo a quienes formularon

alegaciones.

)??,QIRUPH?GHO?6?,?&?(?

El artículo 28 del Decreto 58/1997, de 30 de diciembre, sobre información, calidad,

evaluación e inspección de los servicios exige el informe del Servicio de Información,

Calidad y Evaluación (SICE) sobre ?WRGD? DFWXDFLyQ? DGPLQLVWUDWLYD? TXH? FRQOOHYH? OD?

FUHDFLyQ??PRGLILFDFLyQ?R?VXSUHVLyQ?GH?XQ?SURFHGLPLHQWR?DGPLQLVWUDWLYR???informe que el

referido precepto señala que se ?H[LJLUi??con carácter ?SUHYLR?D?VX?SXEOLFDFLyQ?\?HQWUDGD?HQ?

YLJRU?? y ello ?DO?REMHWR?GH?PDQWHQHU?OD?DGHFXDGD?KRPRJHQHL]DFLyQ?\?QRUPDOL]DFLyQ?GH?

SURFHGLPLHQWRV?\?GRFXPHQWRV?DGPLQLVWUDWLYRV?.

En el expediente consta la intervención SICE con un detallado y preciso informe

cuyas observaciones, junto con las de la Dirección General de los Servicios Jurídicos,

dieron lugar a la elaboración del tercer borrador del proyecto de Decreto.

*??&DUiFWHU?FRPSOHWR?GHO?H[SHGLHQWH?

Debe señalarse, por último, que el art. 40.2.B) de nuestro Reglamento orgánico exige

la remisión del expediente ?FRPSOHWR?. En el presente caso, se ha cumplido adecuadamente

7

con esta exigencia, con la salvedad de que, como hemos señalado en el apartado B) del

Fundamento de Derecho segundo, sería aconsejable la existencia de una memoria inicial

justificativa de la conveniencia u oportunidad de la norma.

7HUFHUR

&RPSHWHQFLD?GH?OD?&RPXQLGDG?$XWyQRPD?SDUD?GLFWDU?OD?QRUPD?SUR\HFWDGD?

El proyecto de Decreto remitido por la Consejería de Desarrollo Autonómico y

Administraciones Públicas tiene por objeto la regulación del Consejo Riojano de

Espectáculos Públicos y Actividades Recreativas, creado por el artículo 53 de la Ley

4/2000, de 25 de octubre, cuya Disposición Transitoria Octava dispuso que el Gobierno de

La Rioja regularía, en el plazo de seis meses a partir de la entrada en vigor de la Ley, la

composición, organización y funcionamiento de dicho Consejo.

Esta función de ejecución y desarrollo simplifica, en el presente caso, la tarea de

identificar los títulos competenciales en virtud de los que actúa la Comunidad Autónoma,

puesto que la Exposición de Motivos de dicha Ley ya hizo referencia precisa a esta

cuestión.

A dicho título (art.8.1.29 del Estatuto de Autonomía de La Rioja) se refiere el

Preámbulo del Proyecto de Decreto, aun cuando la Exposición de Motivos de la Ley hacía

referencia también a la competencia en materia de ?SURPRFLyQ?GH?OD DGHFXDGD?XWLOL]DFLyQ?

GHO?RFLR? (art. 8.1.27 del Estatuto).

Como decíamos en nuestro Dictamen 18/00, cuando la norma proyectada se presenta

como complemento o desarrollo de una Ley autonómica, puede razonablemente decirse que

el principio de jerarquía normativa comprende al de competencia, por cuanto, comprobado

que la norma en proyecto no vulnera las prescripciones de la Ley y se mueve en el mismo

ámbito que ésta disciplina, ha de entenderse amparado por ella en el ámbito competencial.

Dicho de otro modo: la presunción de validez de la Ley autonómica, a la que sólo el

Tribunal Constitucional puede, si es impugnada oportunamente, expulsar del ordenamiento,

ha de entenderse da cobertura, en el aspecto de la competencia de la Comunidad Autónoma

en uno y otro caso ejercitada, al reglamento que objetivamente respete sus prescripciones y,

sobre todo, su ámbito material.

&XDUWR

8

(O?SUR\HFWR?GH?'HFUHWR?\?HO?SULQFLSLR?GH?MHUDUTXtD?QRUPDWLYD?

Como consecuencia de lo que acabamos de exponer en el fundamento precedente, en

este caso el análisis esencial ha de contraerse a la conformidad de la norma proyectada con

la Ley 4/2000, de 25 de octubre, de Espectáculos Públicos y Actividades Recreativas de La

Rioja.

Esta Ley dedica al Consejo Riojano de Espectáculos Públicos y Actividades

Recreativas los artículos 53 a 55, reguladores respectivamente, de su creación, funciones y

composición, y la Disposición Transitoria Octava, a la que ya nos hemos referido en el

fundamento anterior.

Podemos afirmar que la norma proyectada es conforme con la Ley que desarrolla y,

en concreto, con los citados preceptos, dando cumplimiento al mandato contenido en su

artículo 55, según el cual, "SRU? 'HFUHWR? GHO? *RELHUQR? GH /D? 5LRMD? VH? GHWHUPLQDUi? OD?

FRPSRVLFLyQ??RUJDQL]DFLyQ?\?IXQFLRQDPLHQWR"del Consejo, mandato que reitera la citada

Disposición Transitoria, que fija para ello el plazo de seis meses a partir de la entrada en

vigor de la Ley.

No existe, en el Proyecto de Decreto sometido a nuestro dictamen, extralimitación

alguna del marco básico fijado por la Ley en los artículos de la misma ya citados, pudiendo

concluir el escrupuloso respeto del principio de jerarquía normativa.

4XLQWR

2EVHUYDFLRQHV?FRQFUHWDV?DO?WH[WR?GH?OD?QRUPD?SUR\HFWDGD?

7tWXOR?\?3UHiPEXOR???

Se refieren ambos a ?OD?HVWUXFWXUD???IXQFLRQDPLHQWR?\ FRPSRVLFLyQ? del Consejo, y

entendemos más apropiada, por responder a una secuencia temporal más lógica, la fórmula

empleada por el artículo 55 y Disposición Transitoria Octava de la Ley: ?FRPSRVLFLyQ??

RUJDQL]DFLyQ??R?HVWUXFWXUD??\?IXQFLRQDPLHQWR??

Por otra parte, se sugiere suprimir la referencia al plazo previsto en la reiterada

Disposición Transitoria 8º de la Ley, ya que él mismo ha sido ampliamente superado en

este caso.

También se estima que deben numerarse todos los artículos del Proyecto que tengan

varios párrafos para facilitar así su cita.

9

$UWtFXOR?SULPHUR??VHJXQGR?SiUUDIR??

?Se aprecia en dicho párrafo una diferencia con el artículo 55 de la Ley. En éste, se

refiere a ?ORV?LQWHUHVHV?GHO?VHFWRU HPSUHVDULDO?? mención que no aparece en aquél. Creemos

que el texto de la Ley es correcto pero ,si lo que entienden los autores del Proyecto de

Decreto es que la expresión ?ORV?LQWHUHVHV?GHO?VHFWRU?HPSUHVDULDO? no incluía los de los

trabajadores del sector, estimando más comprensiva la expresión ?ORV?LQWHUHVHV?HFRQyPLFRV?

\?ODERUDOHV" que utiliza el Proyecto de Decreto, en tal supuesto, el párrafo que comentamos

debería redactarse así: "(Q?HO?&RQVHMR?HVWDUiQ?representados, junto a las $GPLQLVWUDFLRQHV?

DIHFWDGDV??ORV?LQWHUHVHV?HFRQyPLFRV?\?ODERUDOHV?\?ORV?GH?ORV?FRQVXPLGRUHV??ORV?SDGUHV??ORV?

MyYHQHV?\?ORV?YHFLQRV??D?WUDYpV?GH?VXV?RUJDQL]DFLRQHV?PiV?UHSUHVHQWDWLYDV??

$UWtFXOR?VHJXQGR??

? El apartado a) olvida reseñar el carácter preceptivo que al informe del Consejo

atribuye el art. 54-a) de la Ley.

En el apartado b), debe suprimirse la referencia a las "asociaciones más

representativas" , puesto que el órgano debe ser sólo consultivo de la Administración.

Y, por lo que se refiere al apartado f), para evitar la generalidad, imprecisión y dudas

que puedan plantearse, denunciadas por la Dirección General de los Servicios Jurídicos y el

Consejo Económico y Social, convendría concretar que el público a que se refiere el

precepto es el participante en los espectáculos públicos o actividades recreativas objeto de

la Ley.

$UWtFXOR?FXDUWR??

Se observan en la regulación de la composición de este Consejo varias imprecisiones

que deben corregirse.

Así, por ejemplo, se habla de " representantes de las asociaciones empresariales ", sin

expresar de qué sector. Debe aclararse en este punto, si existe o no una duplicidad entre los

tres representantes de las mismas y los dos de las "asociaciones empresariales más

representativas " a que se refiere el precepto. Algo parecido puede suceder con relación a

las federaciones y asociaciones de vecinos. Igualmente, debe precisarse más la expresión "

asociaciones de padres ", para concretar a cuáles quiere referirse el precepto.

En general, deben precisarse en todos los casos los mecanismos de designación de

los representantes de los distintos colectivos ya que ello no queda claro en el Proyecto en

10

todos los casos.

$UWtFXOR?TXLQWR???

El párrafo segundo, que exige la comunicación de la convocatoria del Pleno a los

vocales con una antelación mínima de cinco días, ?VDOYR TXH?SRU?UD]RQHV?GH?XUJHQFLD?VH?

LPSXVLHUHQ?SOD]RV?PiV?EUHYHV?? adolece en la excepción prevista a la norma general de una

inconcreción peligrosa, entendiendo que debería fijar también la antelación mínima en

dichos supuestos de urgencia: veinticuatro o cuarenta y ocho horas.

$UWtFXOR?VpSWLPR???

Su último párrafo no prevé, aun cuando sería lógico, la convocatoria de la Comisión

Permanente a instancia de un determinado porcentaje de sus miembros.

'LVSRVLFLyQ?)LQDO?3ULPHUD??

?Entendemos, aunque se repite en los sucesivos borradores, que existe un error de

redacción en esta Disposición, cuando declara de aplicación los artículos 22 y siguientes de

la Ley 30/1992, de 26 de noviembre???HQ?OR SUHYLVWR?SRU?HVWH?'HFUHWR?? Suponemos que la

norma pretende remitirse supletoriamente a la regulación de los órganos colegiados en la

Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento

Administrativo Común, en cuyo caso debería decir ?HQ?OR?QR?SUHYLVWR?SRU?HVWH?'HFUHWR??

'LVSRVLFLyQ?)LQDO?6HJXQGD???

Coincidimos con el Consejo Económico y Social en que el Consejo regulado en la

norma proyectada pueden atribuírsele facultades de autoorganización mediante un

reglamento de funcionamiento interno, pero es incorrecto expresarlo diciendo que se le

faculta para completar la regulación establecida en la propia norma, lo que sería tanto como

reconocerle competencias reglamentarias generales, lo cual no es legalmente admisible.

&21&/86,21(6

3ULPHUD

La Comunidad Autónoma de La Rioja tiene competencia para dictar la norma

proyectada.

11

6HJXQGD

El proyecto de Decreto es conforme con el ordenamiento jurídico, sin perjuicio de las

observaciones contenidas en este Dictamen y, en especial, en el último de los fundamentos

jurídicos de este dictamen y en el apartado C) del fundamento segundo.

Este es nuestro dictamen que pronunciamos, emitimos y firmamos en el lugar y

fecha del encabezamiento.