Dictamen de Consejo Consultivo de La Rioja D.009/01 de 2001

Contestacion

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En Logroño, a 12 de febrero de 2001, el Consejo Consultivo de la Rioja, reunido en

su sede provisional, con asistencia de su presidente, don Ignacio Granado Hijelmo, y de los

Consejeros don Antonio Fanlo Loras, don Pedro de Pablo Contreras, don Joaquín Espert

Pérez-Caballero y don Jesús Zueco Ruiz, siendo ponente don Ignacio Granado Hijelmo, emite,

por unanimidad, el siguiente

DICTAMEN

9/01

Correspondiente a la consulta formulada sobre el Anteproyecto de Ley de Turismo de

La Rioja.

ANTECEDENTES DE HECHO

Antecedentes del asunto

Primero

Por la Consejería de Turismo y Medio Ambiente del Gobierno de La Rioja se ha

elaborado durante el año 2000 un Anteproyecto de Ley de Turismo de La Rioja cuyo texto

fechado el 9 de agosto de 2000 fue sometido al trámite de información pública, habiendo

recaído en el mismo alegaciones formuladas durante los meses de agosto y septiembre por

instancias oficiales (Dirección General de Política Interior del Gobierno de La Rioja; Cámara

Oficial de Comercio e Industria de La Rioja), educativas (Escuela de Turismo de La Rioja),

sindicales (Unión Sindical Obrera -USO-), empresariales (Federación de Empresarios de La

Rioja -FER-, Asociaciónes Riojanas de Hoteles -ARH-, de Casas Rurales -Ascarioja-, de

Campamentos de turismo: de Bares, Cafeterías y Restaurantes -Arbacares- y Balneario de

Arnedillo), de los consumidores y usuarios (Unión de Consumidores de La Rioja) y de algún

particular.

Segundo

Las alegaciones formuladas fueron ponderadas por la Dirección General de Turismo

del Gobierno de La Rioja mediante un detallado informe, fechado el 13 de noviembre de

2000, en el que se aceptaron algunas, en todo o en parte, y se rechazaron otras.

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Días después, concretamente el 21 de noviembre, emitió su informe la Dirección

General de los Servicios Jurídicos con algunas observaciones que fueron valoradas, no todas

positivamente, mediante otro informe, esta vez de la Secretaría General Técnica de la

Consejería de Turismo y Medio Ambiente, de fecha 23 de noviembre de 2000, con la

conformidad del propio Consejero.

Ello da lugar al texto del Anteproyecto fechado en 28 de noviembre de 2000, sobre el

que recae, en la misma fecha, la Memoria elaborada por la Secretaría General Técnica antes

expresada y el documento de previsiones económicas, firmado por el Director General de

Turismo.

Tercero

El 28 de diciembre de 2000, se pronuncia sobre dicho texto el Consejo Económico de

Social (CES) de La Rioja, cuyo dictamen es también ponderado mediante otro razonado

informe, de fecha 2 de enero de 2001, firmado por los reiterados Secretario General Técnico

y Director General de Turismo, donde se aceptan algunas sugerencias y rechazan otras y, a

consecuencia del cual, en suma, se elabora el Anteproyecto de Ley de Turismo de La Rioja,

fechado también en 2 de enero de 2001.

Antecedentes de la consulta

Primero

Mediante escrito de fecha 2 de enero de 2001, registrado de entrada en la misma fecha,

el Excmo. Sr. Consejero de Turismo y Medio Ambiente remite a este Consejo el expediente

relativo al Anteproyecto de Ley de Turismo de La Rioja (redacción de 2 de enero de 2001),

solicitando la emisión del correspondiente dictamen.

Segundo

Por escrito de 4 de enero de 2001, registrado de salida el 8 siguiente, el Sr. Presidente

del Consejo Consultivo de La Rioja acusó recibo, en nombre del mismo, de la solicitud de

dictamen y declaró provisionalmente la competencia del Consejo para dictaminar el asunto.

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Tercero

Asumida la ponencia por el Consejero antes indicado e integrado el expediente, a

petición del mismo, con los borradores elaborados a lo largo de su tramitación, la expresada

ponencia quedó incluida para debate y votación en el orden del día de la sesión del Consejo

Consultivo convocada para la fecha señalada en el encabezamiento.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

Primero

Necesidad y ámbito del dictamen del Consejo Consultivo

sobre Anteproyectos de Ley

A) Nuestra Ley reguladora 3/1995, de 8 de marzo, de Régimen Jurídico del Gobierno

y la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de La Rioja, en la redacción dada

a la misma por la Ley 10/1995, de 29 de diciembre, modificadora de la legislación de la

Comunidad Autónoma de La Rioja en materia de Tasas, Régimen Jurídico y Local y Función

Pública, establece en su artículo 97.3 que: ?el dictamen del Consejo Consultivo será

preceptivo cuando esta Ley así lo establezca? ; y en su artículo 98.1 a) establece, respecto a

los Proyectos de Ley, que: ?El Consejo Consultivo dictaminará sobre la adecuación al

Estatuto de Autonomía de La Rioja de todos los Proyectos de Ley sometidos a debate y

aprobación por la Diputación General, a iniciativa de la Mesa de la Diputación General o

del Consejo de Gobierno? .

En ese sentido, el artículo 8.1 de nuestro Reglamento, aprobado por Decreto 33/1996,

de 7 de junio (RCC), aclara que ?los dictámenes del Consejo Consultivo serán preceptivos

en los casos expresamente previstos por el ordenamiento jurídico? y , en su artículo 8.2 a),

precisa, además, que: ?de conformidad con lo establecido en el artículo 98-1 de la Ley

reguladora, el Consejo Consultivo emitirá dictamen, cuando medie iniciativa del Consejo de

Gobierno, sobre la adecuación al Estatuto de Autonomía de los Proyectos de Ley que deban

ser sometidos a debate y aprobación parlamentaria, con carácter previo a la remisión de los

mismos a la Diputación General?.

Este Consejo declaró en Dictámenes 1/1996 y 5/1997 que dichas competencias

consultivas son exclusivas o privativas del Consejo Consultivo de La Rioja ya que sólo

aparecen previstas en nuestra normativa reguladora (Ley y Reglamento) y ?no en la

Constitución, Estatuto de Autonomía, ni en ninguna otra Ley de alcance general que de una

u otra manera resulte aplicable en esta Comunidad Autónoma?.

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Por otro lado, en nuestro citado Dictamen 5/1997, establecimos la doctrina de que, si

bien el precepto transcrito de nuestra Ley reguladora parece imponer como preceptivos los

dictámenes sobre Anteproyectos de Ley al incluir la expresión imperativa ?dictaminará?, esa

preceptividad requería siempre, como indica el propio precepto, la iniciativa del Gobierno

o de la Mesa del Parlamento de la Rioja, circunstancia que, aunque indirectamente, podemos

estimar, en obsequio antiformalista a la economía procedimental, que se ha cumplido

suficientemente en el presente caso ya que el dictamen es recabado por el Excmo Sr.

Consejero de Turismo y Medio Ambiente como miembro del Gobierno y en concepto de

trámite previo a la elevación del mismo al Gobierno de La Rioja, si bien ha de entenderse en

lo sucesivo que este tipo de consultas deben ser formuladas por el Gobierno, normalmente a

través de su Presidente, tal y como hemos declarado en nuestro Dictamen 55/2000.

B) En el presente caso se nos remite un Anteproyecto de Ley por lo que el ámbito de

nuestra intervención viene determinada por lo que señalábamos en nuestros Dictámenes

6/1996 y 5/1997, luego reiteradamente confirmados, es decir, que, tratándose de dictámenes

que tengan por objeto Proyectos de Ley del Gobierno todavía no remitidos al Parlamento,

? cobra toda su dimensión y sentido tanto nuestra función consultiva como también la

asesora ?en todos los aspectos de la actividad de la Administración, no sólo en el de

legalidad? a la que se refiere la Exposición de Motivos de nuestra Ley reguladora y dentro

de la que caben consideraciones de oportunidad e, incluso, las de técnica legislativa en

sentido estricto, entre las que, evidentemente, no se encuentran las relativas al contenido

político del Proyecto ni tampoco las de carácter simplemente terminológico o gramatical?.

Segundo

Naturaleza y ámbito de la competencia de la Comunidad Autónoma

de La Rioja en materia de turismo

1. El turismo como competencia autonómica.-

El turismo, como actividad administrativa, ha sido decididamente regionalizada por

el bloque de la constitucionalidad, aunque, como luego veremos, esta actividad, de tanta

importancia económica en España, no ha sido completamente desestatalizada.

En efecto, el artículo 148.1.18 de la Constitución (CE) establece que las Comunidades

Autónomas podrán asumir competencias en materia de ?promoción y ordenación del turismo

en su ámbito territorial? , mientras que el artículo 149 CE no contiene reserva competencial

alguna en favor del Estado en materia de turismo, lo que significa que el turismo -que, como

es sabido, constituía una competencia estatal durante el régimen preconstitucional- es ahora

una competencia ofrecida por los artículos 148 y 149 CE a las Comunidades Autónomas que,

en virtud del principio dispositivo , pueden asumirla en sus respectivos Estatutos.

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Pues bien, con base en las expresadas previsiones constitucionales, los Estatutos de

Autonomía han asumido con carácter general competencias exclusivas en materia de turismo,

si bien podemos dividirlos, a estos efectos, en tres grandes grupos:

A) Por un lado, están las Comunidades Autónomas de Cataluña (art. 9,12 ECat.); País

Vasco (art.10.36 EPV), Comunidad Valenciana (art. 31.12 EVal.), Asturias (art. 10.1.22

EAs.), Cantabria (art. 24.20 ECant.), Canarias (art. 30,21 ECan) y Baleares (art. 10.11 EBal.),

cuyos Estatutos, con un tenor literal semejante, establecen que la Comunidad autónoma ?tiene

competencia exclusiva en las siguientes materias... turismo? .

B) Otras Comunidades, por el contrario, circunscriben la competencia a la ?promoción

y ordenación del turismo? , siguiendo la literalidad constitucional, aunque sin aludir al límite

objetivo territorial que la Constitución consagra. Así, los Estatutos de las Comunidades

Autónomas de Andalucía (art. 13.17 EAnd.) y Navarra (art 44,13 LORAFNA) se limitan a

disponer que dichas Comunidades tienen competencia exclusiva en materia ?de promoción

y ordenación del turismo? .

C) Por último, el resto de Estatutos de Autonomía circunscriben el ejercicio de la

competencia de ordenación y promoción en materia turística al ámbito territorial de la

respectiva Comunidad, utilizando términos idénticos a los contenidos en el artículo 148.1.18

del texto constitucional. Tal es el caso de los Estatutos gallego (art. 27.21 EGal.), murciano

(art. 10.1. 16 EMur., que añade el ?fomento ?), aragonés (art. 35.1.37 EArag.), castellanomanchego

, art. 31.1.18 ECast-Mn), extremeño (art. 7,1.17 EExt.); madrileño ( art. 26.1.21

EMad.) y castellano-leonés (art.. 32.1.15 ECast-Ln).

Las citas de los artículos de los Estatutos las efectuamos con arreglo a la redacción

que los mismos tienen en la actualidad pues, en sus primeras versiones casi todas las

Comunidades se ubicaban en el grupo de redacción C), mientras que, tras las reformas

estatutarias de 1999, varias Uniprovinciales han pasado al grupo de redacción A),

demostrando una mayor querencia por el, lacónico pero onmicomprensivo, término ? turismo ?

que por las fórmulas, más ampulosas pero potencialmente restrictivas, ? ordenación ? y

?promoción ? que, a semejanza de la Constitución, lucen en otros Estatutos.

A juicio de este Consejo Consultivo semejante cautela no tiene un claro fundamento

jurídico. En efecto, estimamos que no puede sostenerse que la competencia turística de las

Comunidades que la circunscriben a la ? promoción ? y ?ordenación ? del turismo en su propio

ámbito territorial resulte más limitada que las que no han incluido en sus Estatutos tales

precisiones:

- Ello es así, por de pronto, debido a que esas precisiones, se recojan o no en los

Estatutos, derivan del art. 148.1.18 CE que, indudablemente, delimita la competencia

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autonómica en la materia en cuanto que acota el ámbito competencial asumible

estatutariamente por las Comunidades Autónomas.

-En segundo lugar, porque las expresiones ? promoción ? y ?ordenación ? son

extraordinariamente amplias. ?Promoción ? - como ha señalado la doctrina en otros campos,

ya que es una expresión frecuentemente empleada en la CE- no se ciñe sólo a las acciones

de fomento, sino que implica un mandato o directriz constitucional de intervención en sentido

activo dirigida hacia los poderes públicos (STC 15/89), de suerte que engloba, no sólo

acciones de estricto fomento, como las subvenciones, sino también, eventualmente, de

servicio público o prestacionales y de policía o intervención y control administrativos. En

cuanto a la ?ordenación ?, implica una habilitación genérica ,tanto para la normación de rango

legislativo o reglamentario, como para el ejercicio de otras potestades jurídico-públicas, tales

como la coordinación y la planificación.

- Finalmente, ceñir la competencia turística al ámbito territorial de la Comunidad

Autónoma de que se trate es una necesidad implícita en toda el sistema de distribución

competencial instaurado por el bloque de la constitucionalidad, por más que, como enseguida

diremos, nuestro Estado autonómico es social y actúa en el marco de la economía de mercado

por lo que no puede ser interpretado como una serie de compartimentos territorialmente

estancos, de suerte que siempre es posible una cierta eficacia extraterritorial de las actuaciones

autonómicas (STC 244/99).

Por consiguiente, es criterio de este Consejo que no existe en la actualidad, en materia

turística y desde el punto de vista jurídico, diferencia competencial apreciable entre las

distintas Comunidades Autónomas, de suerte que todas han asumido, con carácter general y

homogéneo, la competencia exclusiva en materia de turismo.

Así lo ha puesto de relieve el Tribunal Constitucional en Sentencia 125/1984, 20 de

diciembre, cuando, en su Fundamento Jurídico Primero, señala que ?el artículo 149 de la

Constitución no contiene ninguna reserva competencial en favor del Estado sobre el

turismo? . La misma doctrina vuelve a mantener en Sentencias posteriores y, concretamente,

en la Sentencia 75/89, 21 de abril, añadiendo que tampoco puede entrar aquí en juego en favor

del Estado la cláusula de reserva residual del artículo 149.3 de la Constitución, toda vez que

el turismo ha sido asumido con carácter general como competencia exclusiva por todas las

Comunidades Autónomas.

2. Competencias estatales en materia turística.-

Ahora bien, como antes apuntábamos, esto no significa que la materia turística haya

sido completamente ?desestatalizada? de suerte que el Estado no conserve ninguna

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posibilidad de intervenir en la misma ya que ello es posible merced al amparo que le ofrecen

otros títulos competenciales.

Por de pronto, la STC 75/89 matiza que la CE no contiene ninguna reserva

competencial a favor del Estado en lo que se refiere al turismo interior, o sea, al turismo

dentro de la Comunidad Autónoma, es decir, al que tiene lugar sin exceder los límites

territoriales de la Comunidad Autónoma respectiva. Esto, desde luego, no significa que los

actos que la Comunidad Autónoma adopte en este ámbito no puedan tener, en ciertos casos,

eficacia extraterritorial (STC 37/81), pero implica un apoderamiento al Estado sobre el

turismo exterior, por más que esta competencia estatal no deba interpretarse de forma

inmoderada, es decir, en el sentido de impedir cualquier acción autonómica de promoción

turística exterior (STC 242/99).

Por otra parte, el Estado cuenta con diversos títulos competenciales que,

eventualmente, pueden incidir en materia turística (STC 242/99), como son, entre otros, el

comercio exterior (STC 125/84), las relaciones internacionales (art. 149.1.3 CE), normativa

básica sobre medio ambiente (art. 149.1.23), el Derecho privado civil o mercantil (art. 149.16

CE, como ya reconocimos en nuestro Dictamen 9/1997), el patrimonio cultural (art.

149.1.28), los títulos profesionales (art. 149.1.30 CE y STC 122/89), las bases de la economía

( art. 149.1.13 CE y SSTC 152/88 y 75/89) o la investigación científica y técnica en lo

relativo a planes de I+D turísticos (STC 242/99).

Sin embargo, ninguna de estas competencias estatales puede ser interpretada

extensivamente para incluir en ellas cualquier medida que tenga alguna incidencia sobre el

sector turístico, pues ello supondría alterar de forma sustancial el sistema de distribución

competencial diseñado por el bloque de la constitucionalidad, vaciando de contenido la

competencia exclusiva que corresponde a las Comunidades Autónomas (STC 88/87). Así

sucede, por ejemplo, con los títulos profesionales turísticos que son regulables por las

Comunidades Autónomas, no en cuanto que tales títulos, sino en cuanto que licencias

administrativas subsiguientes a la comprobación de ciertas aptitudes para su desempeño (STC

122/89). Por lo mismo podemos afirmar que el Estado carece de toda comptencia para dictar

legislación básica en materia turística (Dictamen 133/1997, de 29 de julio, del Consejo

Jurídico Consultivo de la Comunidad Valenciana).

En esa línea interpretativa, el Tribunal Constitucional ha cohonestado el ejercicio de

las competencias estatales y autonómicas en casos de títulos competenciales concurrentes,

como sucede en algunas modalidades de turismo exterior, así como en casos de eficacia

extraterritorial de actos administrativos y normas autonómicas o de subvenciones al turismo,

postulando la ?necesidad de establecer mecanismos de cooperación y colaboración entre el

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Estado y las Comunidades Autónomas? (STC 175/95), mediante convenios u otro tipo de

instrumentos (STC 242/99).

Así pues, en principio, nada hay que objetar al Anteproyecto en punto a la competencia

de la Comunidad Autónoma de La Rioja para regular la materia que constituye su objeto.

3. Otras instancias competentes en la materia.-

El Estado central y las Comunidades Autónomas no son las únicas instancias con

potenciales competencias en materia turística ya que hay que considerar las competencias

internacionales, comunitario-europeas y también las locales al respecto.

A) Competencias internacionales sobre turismo.-

El turismo es un fenómeno de masas mundial y, en consecuencia, existen principios

y criterios de Derecho Internacional Público en materia turística, algunos de los cuales son

aludidos expresamente en el Anteproyecto que examinamos, como el Código Ético Mundial

para el Turismo, aprobado por la Asamblea General de la Organización Mundial del Turismo

(OMT) el 1 de octubre de 1999 a que se refiere -con cita imprecisa- el art. 7 i) del

Anteproyecto, si bien parece excesivo imponerlo con el carácter de obligación a los

proveedores de servicios turísticos cuando se trata de una mera Declaración deontológica de

dicha Organización Internacional, sin perjuicio del alto valor inspirador e interpretativo que

debe reconocérsele incluso en el marco del art. 10.2 de la Constitución.

B) Competencias turísticas de la Unión Europea.-

El Anteproyecto alude en su Exposición de Motivos a la normativa comunitaria pero

ningún rastro de la misma se aprecia luego en su articulado, excepción hecha de la genérica

alusión que el art. 31 efectúa a la normativa europea en materia de fomento del turismo.

El interés comunitario por el turismo arranca de la reunión informal de Ministros de

Turismo celebrada en Milán el 29 de septiembre de 1990 y de la Resolución de 15 de julio de

1991 del Parlamento Europeo instando la necesidad de instaurar una política turística

comunitaria. Siguiendo estas directrices, el turismo fue introducido el 7 de febrero de 1992,

a consecuencia de la cumbre europea de Maastrich, en el Tratado Constitutivo de la U.E, en

cuyo texto consolidado, vigente desde 1995, figura como art. 3.1.u) que incluye ahora al

turismo en la lista de competencias finalistas de la U.E.

No puede extrañar, pues, que el Derecho Comunitario europeo en materia turística sea

todavía escaso, por más que una nueva Resolución del Parlamento Europeo de 18 de enero

de 1994, siguiendo recomendaciones del Comite Económico y Social, haya propiciado la

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inclusión del turismo como uno de los 17 grandes ámbitos de actuación de la U.E. previstos

en el Libro Blanco de la Comisión sobre horizontes de crecimiento, competitividad y empleo

en la U.E. para el s. XXI.

Pese a su modernidad y escasez, el Derecho Comunitario Europeo en materia turística

contiene principios y criterios de coordinación que deben tenerse en cuenta (cfr., por ejemplo,

los que se desprenden, entre otras, de las siguientes disposiciones: Decisión de 22 de

diciembre de 1986, del Consejo, sobre consulta y coordinación en materia turística; Decisión

421/1992, sobre Plan de Acciones Comunes a favor del turismo; Directiva 314/1990, de 13

de junio, del Consejo, sobre viajes combinados; el Reglamento 295/1991, de 4 de febrero, del

Consejo, sobre denegación de embarque; Directiva 97/1994, del Parlamento y el Consejo

Europeos, sobre multipropiedad; Recomendaciones 665 y 666/1986, de 22 de diciembre, del

Consejo, respectivamente, sobre información hotelera normalizada y prevención hotelera

contra incendios; o la Directiva 57/1995, de 23 de noviembre, del Consejo, sobre estadística

de turismo).

Algunas de estas normas y otras concomitantes (por ejemplo, en materia de formación

profesional y libre circulación de personas) han comenzado a ser transpuestas por el Estado

u otras Comunidades Autónomas al Derecho interno español y la Comunidad Autónoma de

La Rioja deberá hacer lo propio a medida que vaya evolucionando la normativa comunitarioeuropea.

Es cierto que esa labor más que de rango legal deberá ser frecuentemente

reglamentaria, pero se estima aconsejable, en línea con lo aconsejado por el Dictamen

189/197, de 29 de julio, del Consejo Jurídico Consultivo de la Comunidad Valenciana, una

previsión al respecto, aunque fuera genérica, en el articulado del Anteproyecto.

C) Competencias turísticas de la Administración local.-

Más importancia inmediata tiene la escasa atención que el Anteproyecto dedica a las

competencias locales. La garantía de la autonomía de las Entidades Locales para la gestión

de sus respectivos intereses viene consagrada en el artículo 137 CE y se reitera en el artículo

140 CE.

Por su parte, el Tribunal Constitucional ha declarado en Sentencia 40/1998, F.J. 39,

que ?la autonomía local prevista en los arts 137 y 140 CE se configura como una garantía

institucional con un contenido mínimo que el legislador debe respetar y que se concreta

básicamente en el derecho de la comunidad local a participar a través de órganos propios

en el gobierno y administración de cuantos asuntos le atañen, graduándose la intensidad de

esta participación en función de la relación existente entre los intereses locales y supra

locales dentro de tales asuntos o materias. Para el ejercicio de esa participación en el

gobierno y administración en cuanto les atañe, los órganos representativos de la comunidad

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local han de estar dotados de las potestades sin las que ninguna actuación autonómica es

posible? (STC 32/1981,F.J. 4º). A esta misma concepción responde el artículo 2,1 de la Ley

Reguladora de las Bases de Régimen Local, según el cual ?para la efectividad de la

autonomía garantizada constitucionalmente a las Entidades locales, la legislación del Estado

y de las Comunidades Autónomas... deberá asegurar a los Municipios, las Provincias y las

Islas su derecho a intervenir en cuantos asuntos afecten directamente al círculo de sus

intereses, atribuyéndoles las competencias que proceda en atención a las características de

la actividad pública de que se trate y a la capacidad de gestión de la Entidad Local, de

conformidad con los principios de descentralización y de máxima proximidad de la gestión

administrativa a los ciudadanos? . Este derecho de intervención en los asuntos de su

competencia forma, por tanto, el núcleo primigenio de la autonomía local. No obstante, este

Tribunal ha señalado igualmente que la Constitución no asegura un contenido concreto o un

ámbito competencial determinado y que no cabe hablar de ? intereses naturales de los entes

locales? (STC 32/1981), sino que, ?más allá de este límite de contenido mínimo que protege

la garantía institucional, la autonomía local es un concepto jurídico de contenido legal que

permite, por tanto, configuraciones legales diversas, válidas en cuanto respeten aquella

garantía institucional? (STC 170/1989, F.J. 9º), de manera que corresponde al legislador la

determinación concreta del contenido de la autonomía local, respetando el núcleo esencial

de la garantía institucional de dicha autonomía (SSTC 259/1988; 214/1989 y 46/1992) y sin

romper con la imagen común comúnmente aceptada de la institución que, en cuanto

formación jurídica, viene determinada en buena parte por las normas que en cada momento

la regulan y la aplicación que de las mismas se hace (STC 32/1981, F.J. 3º)? .

Por otro lado, el artículo 1 de la Ley 7/1985, 2 de abril, Reguladora de las Bases del

Régimen Local, dispone que los Municipios gestionan con autonomía los intereses propios

de las correspondientes colectividades; y su artículo 25 atribuye a los Municipios, en los

términos de la legislación estatal y autonómica, competencias sobre diferentes materias, entre

las que cabe mencionar las que se refieren al patrimonio histórico artístico, medio ambiente,

defensa de los consumidores y usuarios, salubridad pública, transportes de viajeros,

actividades culturales y deportivas, ocupación de tiempo libre, etc., todas las cuales inciden

sobre la materia regulada en el Anteproyecto que se dictamina. Junto a ellas, específicamente,

corresponden al Municipio competencias sobre turismo (íbid. letra m)).

Así pues, la competencia local en materia turística afirmada por el art. 25.2 m) de la

Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases del Régimen Local, aunque es de configuración legal, en

cuanto que debe su contenido se determinará por la legislación estatal y autonómica, forma

parte del conjunto competencial asegurado a los entes locales mediante la técnica de la

garantía institucional (STC 32/1981), por lo que es indudable que las Entidades Locales están

facultadas para intervenir, a su nivel, en materia turística y que dicha competencia no debe

olvidarse al dictar la legislación autonómica correspondiente en esta materia.

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Puede, en conclusión, aceptarse la doctrina mantenida en el Dictamen 77/1999, 1 de

junio, del Consejo Consultivo de Andalucía, en el sentido de que, al confluir sobre la materia

competencial en que el turismo interior consiste, competencias autonómicas y locales, y

correspondiendo la Comunidad Autónoma la coordinación de todas ellas en virtud de la

competencia exclusiva que estatutariamente ostenta al respecto, debe subrayarse que esta labor

de coordinación-que no de subordinación-, entre las diferentes Entidades local y de ellas con

las restantes Administraciones actuantes y, en particular, con la Administración autonómica,

ha de llevarse a cabo con respecto a los ámbitos de competencia respectivos, pero sin afectar

en ningún caso a la autonomía de las Entidades locales (artículo 10 de la ley 7/1985).

El Anteproyecto que nos ocupa sólo alude a este aspecto en los arts. 4.2 y 5 al

señalar la coordinación inter-administrativa en materia de turismo, en concreto, entre la

Administración autonómica y las Administraciones locales, como uno de los objetivos de la

actuación autonómica en esta materia. Se mueve, así en la misma línea escasamente

municipalista de las Leyes de Turismo de otras Comunidades Autónomas, olvidando que la

legislación sectorial debe habilitar a las entidades locales los ámbitos que precisan para el

ejercicio de las competencias que la Constitución garantiza institucionalmente a las entidades

que componen la Administración Local.

Quizá hubiera podido evitarse esta insuficiencia normativa -que aún puede corregirsesi

el Anteproyecto se hubiera sometido a informe de la Dirección General de Administración

Local del Gobierno de La Rioja y de la Federación de Municipios de La Rioja.

4. Naturaleza de la competencia turística.-

El turismo es, como se reconoce reiteradamente en el expediente tramitado para la

elaboración del Anteproyecto, un concepto necesariamente genérico e impreciso que , por

ello mismo, colinda inmediatamente con otros títulos competenciales de diversas instancias

que concurren en el sistema de distribución competencial que el vigente ordenamiento jurídico

diseña a modo de círculos concéntricos donde carece de sentido afirmar una rigurosa

exclusividad en favor de alguno de ellos.

Por tanto, como también señala el Dictamen 17/1999, de 2 marzo, del Consejo

Consultivo de Castilla-La Mancha, el turismo es, desde luego, una competencia exclusiva de

las Comunidades Autónomas sobre el que éstas pueden ejercer con plenitud sus potestades

de legislación, desarrollo normativo y ejecución, pero esa plenitud competencial ha de

entenderse sin perjuicio del ejercicio por otras instancias ( especialmente el Estado, la Unión

Europea y las Entidades locales) de sus competencias en la materia, lo que se traduce en una

necesaria coordinación y colaboración entre todas ellas para el adecuado ejercicio de sus

respectivas competencias en materia turística.

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5. Ámbito de cobertura del título competencial sobre el turismo.-

Por lo que hace a La Rioja, el artículo 8.1.9 del Estatuto de Autonomía, en la

redacción dada al mismo por Ley Orgánica 2/1999, de 7 de enero (EAR?99), dispone que la

Comunidad Autónoma tiene competencia exclusiva en materia de ? promoción y ordenación

del turismo en su ámbito territorial?, habiéndose recibido el traspaso de los correspondientes

medios personales y materiales para su ejercicio mediante Real Decreto 2772/1983, de 1 de

septiembre.

Esta competencia ha sido pacíficamente ejercitada con anterioridad por la Comunidad

Autónoma de La Rioja en su vertiente legislativa mediante la aprobación de la Ley 5/1990,

de 29 de junio, de Inspección, Infracciones y Sanciones en materia turística, que ahora se

deroga expresamente, así como a través de varias disposiciones de carácter reglamentario que,

aprobadas por Decreto u Orden, se citan en la Memoria y que versan sobre distintos aspectos

de la actividad turística en la Rioja (hoteles (D. 8/89), naturismo (D.41/93), posadas

(D.11/94), asociaciones (D.9/95), registros (D. 57/96), reclamaciones (D. 22/97), profesión

de guía turístico (D. 27/97), agencias de viajes (D.35/97), régimen de precios comunicados

(D. 22/99), alojamiento en casas rurales (D. 26/00), etc), por más que sólo el Decreto 11/94,

sobre alojamiento turístico en posadas, sea objeto de derogación expresa en el Anteproyecto

que nos ocupa.

Este Consejo ha tenido ocasión de pronunciarse también sobre el carácter exclusivo

de esta competencia en el Dictamen 9/97, sobre el Reglamento de Agencias de Viaje de La

Rioja.

Esto dicho, el Anteproyecto que nos ocupa resulta amparado ?in genere? por la

competencia exclusiva de La Rioja en materia de turismo, lo que no significa que alguna de

sus disposiciones no resulten amparadas también por algún otro título competencial, como el

de potestad de auto-organización (art. 26.1 EAR?99) que, indudablemente, se ejercita al

regular el Consejo de Turismo (art. 3 del Anteproyecto); el de defensa de los consumidores

y usuarios (art. 9. 3 EAR?99), que ampara lo previsto en el art. 54 del Anteproyecto sobre la

Junta Arbitral de Consumo; y los títulos relativos a la potestad de sanción (art. 31.1 c)

EAR?99), las especialidades del procedimiento administrativo (art. 8.1.2 EAR?99) y del

régimen jurídico administrativo de la competencia asumida (art. 31.5 EAR?99), que amparan,

junto con el específicamente turístico, todo lo relativo a infracciones, sanciones y

procedimiento sancionador.

13

Ahora bien, en coherencia con la doctrina general que venimos exponiendo, la

exclusividad de la competencia turística o la presencia de otros títulos autonómicos

concomitantes no significa que la cobertura de los mismos alcance a cualquier regulación

posible que afecte al fenómeno del turismo en todas sus posibles manifestaciones, pues ello

queda impedido por el necesario respeto de las competencias exclusivas del Estado, entre las

que han de incluirse las que aquél ostenta para establecer la legislación civil (art. 149.1.8 CE.)

y mercantil (art. 149.1.6 CE.), esto es, para regular las relaciones las empresas turísticas con

los particulares que con ellas contraten, como advertíamos en el citado Dictamen 9/97, así

como las que el propio Estado central u otras instancias ostenten en virtud de diversos títulos

competenciales.

En el expediente de elaboración del Anteproyecto sólo se ha suscitado la duda sobre

el posible desamparo competencial del art. 6.2 b) donde se establece la obligación que el

turista tiene de ?pagar el precio de los servicios utilizados en el momento de la presentación

de la factura o en el plazo pactado, sin que el hecho de presentar una reclamación o queja

sea fundamento para eximirle del pago? .

Estimamos que este precepto, tal y como está redactado, no resulta amparado por

título competencial alguno e incide en la competencia estatal en materia de Derecho Privado

(art. 149.18 CE) al pretender regular la forma, el tiempo y la causa de exención en el pago

o cumplimiento de las obligaciones contractuales, materias todas ellas objeto de regulación

en el Código Civil.

Así lo advirtió ya el informe de los Servicios Jurídicos en base al criterio mantenido

por este Consejo en nuestro antes citado Dictamen 9/97. Discrepamos, pues, del criterio

negativo que mantiene en este punto la Administración actuante cuando, en el informe

valorativo del de los Servicios Jurídicos fechado el 23 de noviembre de 2000, se afirma que

lo previsto en el Anteproyecto ?no afecta en absoluto a las relaciones jurídico privadas sino

que simplemente delimita el alcance o defectos de la reclamación pues el sentido es que el

hecho de presentar una reclamación en nada afecta a la obligación de pago derivada de la

relación jurídico privada entre el proveedor del servicio y el usuario, ámbito competencia al

respecto al cual no se dispone, efectivamente, de título alguno?.

La Administración actuante cita en apoyo de esta idea lo dispuesto en el artículo 1.3

del Decreto 22/1997, 4 de abril, sobre reclamaciones de los clientes en los establecimientos

de empresas turísticas, a cuyo tenor, ?cuando se trate de una reclamación sobre precios, sólo

podrá exigir el cliente la hoja de reclamación previo pago de la factura? y que en el mismo

sentido se expresa el artículo 4.1 del Decreto 2199/1976, 10 de agosto, sobre reclamaciones

de clientes en establecimientos de empresas turísticas. Añade que esta precisión se introdujo

como consecuencia de las alegaciones de varias asociaciones turísticas por lo que se estima

conveniente mantenerlo, de ser ello posible.

14

Que el título competencial turístico ampara la regulación de las quejas de los turistas

a través de hojas de reclamación u otros sistemas, parece evidente y también que el régimen

de estas quejas puede y debe independizarlas de los problemas jurídico-privados de fondo,

pero lo que no parece aceptable jurídicamente es que, al socaire de regular las quejas, se

incida en el ámbito contractual privado.

Por eso, entendemos que sólo podría aceptarse una redacción en la que mediante la

inclusión de una cláusula ?sin perjuicio? u otra cautelar semejante resulte claro que la

presentación de la reclamación o queja administrativa se entiende sin perjuicio del pago o

cumplimiento de las obligaciones que a las partes incumban con arreglo al Derecho Privado.

Tercero

Sobre el rango de Ley de la disposición general que se proyecta

El Anteproyecto de disposición general que ahora nos ocupa es un verdadero

Anteproyecto de Ley, lo que nos exige preguntarnos sobre si ese es el rango normativo que

resulta más adecuado. La respuesta a esta cuestión debe ser afirmativa.

1.- Reserva de Ley en materia sancionadora.-

En primer lugar, la regulación de toda esta materia es un campo ofrecido a la libertad

de conformación del legislador debido a que, como hemos reiterado en otros dictámenes (cfr.

Dictamen 55/2000), no existe en nuestro Derecho una reserva de reglamento para la

regulación de ciertas materias sino que, si existe competencia normativa para regularlas, lo

que sucede cuando se ampara en una competencia exclusiva, siempre puede intervenir el

Parlamento aprobando una Ley al respecto.

Por otro lado, la opción por una regulación con rango legal se toma en base a la

existencia de una clara reserva constitucional de Ley en el art. 25.1 CE para todo lo relativo

a la tipificación de infracciones y sanciones pues, según ha interpretado el Tribunal

Constitucional (SSTC 8 y 18/81, 29/89, 83/90, 305/93 y 53/94, entre otras), el art. 25.1 CE,

en el aspecto penal, constitucionaliza el principio de legalidad de manera tal que prohíbe que

la punibilidad de una acción u omisión esté basada en norma distinta o de rango inferior a la

legislativa (STC 8/81) y, habida cuenta de que los principios inspiradores del orden penal son

de aplicación, con ciertos matices, al Derecho Administrativo sancionador, puesto que ambos

son manifestaciones del ordenamiento punitivo del Estado (STC 18/81), es claro, en

consecuencia, que la potestad sancionadora de la Administración encuentra en el artículo 25.1

CE el límite consistente en el principio de legalidad que determina la necesaria cobertura de

la potestad sancionadora en una norma de rango legal, ?como consecuencia del carácter

15

excepcional que los poderes sancionatorios en manos de la Administración presentan?

(íbid., F.J. 5).

A dicha reserva legal en materia sancionadora obedecía precisamente la Ley riojana

5/1990, de 29 de junio, de Inspección, Infracciones y Sanciones en materia turística, que ahora

se trata de derogar (cfr. Disposición Derogatoria Única del Anteproyecto) y a la misma reserva

obedece y afecta todo el Título V del Anteproyecto relativo a Inspección y régimen

sancionador.

2.- Reserva de Ley en materia de ordenación turística.-

Junto al régimen sancionador, el Anteproyecto acomete en su Título III la

?Ordenación de la oferta turística? , pero previamente destina sus Títulos I y II,

respectivamente, a unas Disposiciones Generales y a unos ?Derechos y Deberes? que, sin

duda, conforman un conjunto normativo de verdadera ?ordenación? del turismo en La Rioja,

cuyo punto neurálgico estriba en la sujeción a autorización administrativa de las actividades

turísticas contempladas por el Anteproyecto.

La inercia del Derecho estatal de los años 60 del pasado siglo, del que trae causa todo

el Derecho turístico vigente en el Estado y las Comunidades Autónomas, es tal que gira en

el tráfico con normalidad la idea de que toda actividad de interés público, especialmente si

tiene un especial relieve económico, puede y debe ser objeto de intervención administrativa

mediante los instrumentos policiales de la normación, la tipificación de infracciones, la

autorización previa de la actividad para comprobar si se ajusta al interés público subyacente,

así como la inspección y, eventualmente, la sanción posterior de la misma si incurre en

cualquier infracción de la normativa vigente. Esta idea resulta especialmente arraigada en el

sector turístico debido a la circunstancia de ser España una primera potencia mundial en esta

materia y constituir las transferencias por turismo una fuente principal en el saneamiento de

nuestra balanza de pagos.

Sin embargo, nuestra Constitución obliga a revisar en parte estas ideas. Por un lado,

es cierto que, si bien el turismo sólo es contemplado en el art. 148.1.18 CE a efectos de su

ofrecimiento competencial a las Comunidades Autónomas, no se recoge lacónicamente el

enunciado de la materia, sino que se la acompaña con los sustantivos ?ordenación?y

?promoción? que, sobre todo éste último, implican una lectura positiva del fenómeno y un

acicate directo a su desarrollo mediante el ejercicio de sus competencias turísticas por los

poderes públicos correspondientes.

No podía ser de otra forma, ya que el art. 53.3 CE requiere que el reconocimiento,

respeto y protección de los principios rectores de la política económica y social, informe, no

sólo práctica judicial y la actuación en general de los poderes públicos sino -por lo que ahora

16

más nos interesa- esa actuación de los poderes públicos que consiste precisamente en elaborar

la legislación positiva a la que también se refiere expresamente el precepto.

El turismo no aparece, ?expressis verbis? entre los derechos reconocidos en el

Capítulo constitucional relativo a los citados principios rectores de la política económica y

social, pero se deduce claramente de muchos de los ?derechos sociales? reconocidos en dicho

Capítulo, como son los de progreso socio-económico (art. 40.1), vacaciones periódicas

retribuidas (art. 40.2), adecuada utilización del ocio (art. 43.3), acceso a la cultura (art. 44.1),

disfrute de un medio ambiente adecuado (art. 45.1), calidad de vida (art. 45.2), promoción del

patrimonio histórico-artístico y cultural (art. 46), servicios sociales de ocio (art. 50), etc.

Todo ello implica que el turismo, si bien no puede encuadrarse como uno de los

derechos sociales reconocidos en nuestra Constitución, en mismo resultan implicados otros

derechos de mayor calado como la libre circulación (art. 19.1 CE), la educación (art. 27 CE)

o la libertad de empresa en el marco de la economía de mercado (art.38 CE), por lo que parece

precisa una norma con rango de Ley para regular la materia turística aunque sólo fuere por

virtud de la reserva legal que el art. 53.1 impone para toda regulación que afecte a los

derechos fundamentales.

Conviene insistir en esta última idea especialmente con respecto a la libertad de

empresa turística ya que, en contra de la opinión que por inercia histórica existe en este

sector, hay que entender que la autorización administrativa exigida para su ejercicio no

puede aceptarse jurídicamente a no ser que venga habilitada por medio de una norma con

rango formal de ley, es decir, no mediante un simple reglamento.

En efecto, conforme al principio de legalidad, la Administración pública precisa de

un respaldo normativo específico para poder actuar una cualquiera de las técnicas de

limitación de derechos y, en cuanto se trata de restricciones a una libertad como la de empresa,

ese respaldo normativo que apodera a la Administración ha de cubrirse, en último extremo

con una ley formal, según la doctrina de las materias reservadas a la ley que se recoge en el

art. 53.1 CE.

La Sentencia del Tribunal Constitucional 83/84 es bastante explícita a este respecto

cuando dice que: ?el principio general que la Constitución (art. 1.1) consagra autoriza a los

ciudadanos a llevar a cabo todas aquellas actividades que la Ley no prohíbe, o cuyo ejercicio

no subordine a requisitos o condiciones determinadas y el principio de legalidad impide que

la Administración dicte normas sin la suficiente habilitación legal?.

Por ello, es preciso que la Ley autonómica riojana, dando cumplimiento a las

exigencias que derivan del régimen de libertades establecido en el vigente texto

constitucional, contemple, como lo hace el Anteproyecto que nos ocupa, la previsión de

17

autorización previa para el ejercicio de la actividad empresarial turística, esto es, que habilite

a la Administración para actuar en esta materia ejerciendo la potestad autorizatoria puesto

que, sin una Ley sobre turismo que así lo permita, la Comunidad Autónoma no podría exigir

la correspondiente autorización administrativa para el ejercicio de la actividad empresarial

turística con base meramente en normas reglamentarias, estatales o autonómicas, que no

pueden ser consideradas, de modo alguno, base legal suficiente para la exigencia de este

requisito previo.

Por tanto, la exigencia de rango legal para dar cobertura a los Títulos I, II y III del

Anteproyecto es una clara exigencia constitucional.

3. La reserva de Ley y las potestades de planificación y promoción turísticas.-

Finalmente, el Anteproyecto, dedica todo su Título IV a la Planificación y Promoción

en materia turística, materias ambas en las que no parece existir una tan evidente reserva de

ley ya que no se trata, por definición, de limitar u ordenar policialmente el sector mediante

intervenciones administrativas de control o inspección -como hemos visto en la ordenación

y la sanción-, sino de fomentar, planificar y promover el turismo mediante una serie de

acciones no especificadas concretamente en la Ley pero que ésta remite a los Planes turísticos

que se elaboren y en los que - según declara expresamente en el expediente la Administraciónreside

el valor principal y la intencionalidad última del Anteproyecto de Ley que nos ocupa.

Tampoco parece existir en esta materia ni siquiera una simple congelación del rango por

normación anterior de la misma en una Ley.

Ahora bien, esto dicho, ha de reconocerse que los Planes turísticos pueden exigir una

coordinación inter-administrativa y conllevar ciertas limitaciones posteriores, no sólo en

cuanto al ejercicio de competencias públicas, sino también en cuanto a la actuación de las

empresas y los operadores particulares en general del sector turístico, por lo que no está en

absoluto desencaminado el dotar también de rango legal a las previsiones que el Anteproyecto

hace sobre la necesaria planificación y promoción turística.

También hay que reconocer que la existencia de una Ley reguladora tiene la ventaja

de que se evita la posterior aparición de los denominados ?reglamentos independientes?, es

decir, los que parecen desvinculados de una Ley que deban ejecutar o cuya vinculación a una

Ley es tan genérica y lejana que difícilmente puede afirmarse que la desarrollan o ejecutan.

Este tipo de reglamentos, por otra parte, ha sido muy frecuente en materia turística. El

esfuerzo por enlazar la actividad reglamentaria en esta materia con una ley que le preste

cobertura se aprecia en la propia Exposición de Motivos del Anteproyecto cuya vocación es

convertirse en la norma de cabecera del grupo normativo turístico en La Rioja.

18

4.- Sobre la técnica de la remisión al desarrollo reglamentario.-

Al tratar lo relativo al rango de la disposición cuyo Anteproyecto examinamos no

puede olvidarse un problema puesto de manifiesto por alguna de las alegaciones e informes

recaídos en el expediente tramitado para su elaboración en el sentido del generoso empleo que

a lo largo del articulado se hace de la técnica de la remisión a una reglamentación ulterior de

materias que sólo en sus líneas generales resultan esbozadas en el Anteproyecto.

Estas remisiones al reglamento se contienen en los arts. 3.2(régimen del Consejo de

Turismo), 7,1(régimen de reclamaciones y quejas), 7.a), h) (reglamentos de régimen interior),

7.c) (clasificaciones hoteleras), 7 f) (obligación de facilitar información), 7 i) (normativa de

proveedores), 8 (actividades sujetas a autorización), 10 (registros), 13.1 a) y 13.2

(clasificación de hoteles), 15.2 (id. de campings.), 19.2 (id. de restaurantes), 20.2 (Red de

Oficinas de Turismo), 23 (profesiones turísticas), 25 y 26.1 (planes turísticos), 27 (directrices

sobre imagen), 39.2 (premios), 30.1 (estrategias), 39 d), f), g) e i) (infracciones) y Disposición

Final (habilitación general al Gobierno).

Son, pues, muchas las remisiones que en el articulado se hacen al desarrollo

reglamentario, sin incluir, en la mayoría de los supuestos, ningún parámetro o directriz a los

que deban atenerse las normas reglamentarias de desarrollo. Con estas remisiones en blanco,

se deja a esas futuras disposiciones total libertad en cuanto a la forma, medida y alcance en

que quede configurado el régimen legal. Ello implica, además, la imposibilidad de aplicar,

?per se?, directamente, una buena parte del régimen que se pretende establecer a través de

la Ley, en cuanto que, por su insuficiencia, depende en gran medida ulterior desarrollo

reglamentario.

Ciertamente, la Ley no tiene por qué agotar la regulación de la materia, pudiendo ser

normas de inferior rango las que colaboren en su complemento. Ahora bien, lo que no resulta

adecuado es que la Ley, de una forma indiscriminada haga dejación de la función que le

incumbe en cuanto a la fijación de las pautas esenciales a las que deba sujetarse su desarrollo,

abandonando a la libre determinación del reglamento, sin límites precisos, la regulación de

todo lo no tratado en ella. Esta Ley se convierte en muchos de sus preceptos de singular

relevancia, en una mera cobertura formal, que depende enteramente para su aplicación de lo

que establezcan esas disposiciones reglamentarias posteriores.

Por consiguiente, es opinión de este Consejo Consultivo que debe profundizarse más

en el Anteproyecto de Ley en la regulación de aquellos aspectos cuya configuración resulta

relevante para dotarlo del contenido y sentido que le son propios, limitando las continuas

remisiones a normas reglamentarias y fijando, en todo caso, pautas precisas a las que éstas

deban someterse, a fin de garantizar ?ex ante? el logro de la coherencia del sistema.

19

Desde luego, no todas las remisiones que hemos espigado en el Anteproyecto merecen

igual consideración. A tal efecto, podemos establecer los siguientes grupos de preceptos:

A) Resulta explicable, por usual, la habilitación general al Gobierno para desarrollar

por reglamento contenida en la Disposición Final, (aunque, en rigor, es un uso innecesario

puesto que el Gobierno está ya habilitado estatutariamente para ejercer la potestad

reglamentaria por virtud del art.21.1 A) EAR?99 y no precisa una especial habilitación de la

Ley sectorial concreta. También es admisible la remisión particular al reglamento que se

efectúa en el en el caso de premios y distinciones honoríficas (art. 39.2), debido a la acusada

discrecionalidad administrativa subyacente en la materia (cfr. nuestro Dictamen 55/2000). Son

también lógicas las remisiones al reglamento en cuestiones de auto-organización, como son

las relativas a la Red de Oficinas de Turismo (art. 20.2), Registros (art. 10) y, en menor

medida, al Consejo de Turismo (art. 3.2). Decimos ?en menor medida? ya que se trata de un

órgano de participación social cuya composición debiera, al menos esbozarse en la Ley.

B) Pueden resultar excesivamente indefinidas, aunque probablemente inevitables , las

remisiones a los reglamentos de régimen interior de las empresas y establecimientos turísticos

(arts. 7.2.a) y h) o a la otra normativa a que se refiere el art. 7 i). Se estima acertada la

remisión en el caso de los Planes (arts. 25 y 26) cuyo contenido y régimen de aprobación,

en sus líneas generales, quedan diseñados en el Anteproyecto. Más desfavorable es nuestra

opinión sobre las directrices en materia de imagen (art. 27) y las estrategias a que alude el

art. 30.1 en materia turística de las que resulta una genérica habilitación en favor de la

Administración para adoptar no se sabe bien si normas o actos administrativos generales, que

entendemos debe concretarse en el Anteproyecto. El Anteproyecto debería también ser más

concreto en materia de quejas y reclamaciones sin ceder a la genérica remisión al reglamento

que se efectúa en el art. 6.1 e).

C) Las remisiones al reglamento en materia de infracciones y sanciones contenidas en

el art. 39 d), f), g) e i) deben ser contempladas con disfavor a la vista del art. 25 CE, aunque

resultan admisibles si, como, a nuestro entender, ocurre en este caso, se ajustan a la

interpretación dada por el Tribunal Constitucional en STC 42/1987, en el sentido de que la

reserva de ley del artículo 25.1 CE ?no excluye la posibilidad de que las leyes contengan

remisiones a normas reglamentarias, pero sí que tales remisiones hagan posible una

regulación independiente y no claramente subordinada a la ley (SSTC 42/1987, y 83/1984)

pues esto último supondría degradar la garantía esencial que el principio de reserva de ley

entraña como forma de asegurar que la regulación de los ámbitos de libertad que

corresponden a los ciudadanos depende exclusivamente de la voluntad de sus representantes.

En consecuencia, debe reputarse contraria a las mencionadas exigencias constitucionales,

no sólo la regulación reglamentaria de infracciones y sanciones carente de toda base legal,

sino también, en el ámbito de las relaciones de sujeción general, la simple habilitación a la

Administración, por norma de rango legal vacía de todo contenido material propio, para la

20

tipificación de los ilícitos administrativos y las correspondientes consecuencias

sancionadoras?.

D) Lo que, a nuestro juicio, no resulta aceptable, son las remisiones genéricas al

reglamento que se hacen en los artículos 8 (para determinar las actividades sujetas o no a

autorización administrativa), 13.2, 15.2 y 19.2 (para determinar las clasificaciones de

establecimientos turísticos) y 23 ( para determinar las profesiones turísticas) puesto que aquí

el Anteproyecto puede cubrir sólo formalmente la reserva de Ley y defraudarla materialmente

al remitir al reglamento, esto es, a una norma gubernamental, lo que la Constitución ha

querido que sea regulado exclusivamente mediante Ley por el Parlamento ya que afecta a la

libertad de empresa consagrada constitucionalmente como un derecho fundamental que exige

no quedar sujeta a autorización administrativa alguna salvo que una Ley la establezca por

razones fundadas y apreciables de interés público.

El Anteproyecto no contiene realmente en estos preceptos una fijación de los

supuestos en que la actividad turística correspondiente debe ser autorizada, sino un conjunto

de previsiones que suponen una previa sujeción a autorización por virtud de anteriores normas

reglamentarias o bien una regulación reglamentaria posterior que sujete a autorización

distintos aspectos o actividades turísticas.

Estima el Consejo a este respecto, de acuerdo con el Dictamen 17/1999, de 2 de

marzo, del Consejo Consultivo de Castilla La Mancha, en el mismo sentido, que, conforme

a la doctrina del Tribunal Constitucional respecto al principio de legalidad en su faceta de

vinculación negativa de los ciudadanos a la actuación de la Administración, es la Ley la que

debe proceder a determinar qué actividades privadas están sujetas a limitación administrativa

en su ejercicio y no, como hace el Anteproyecto, permitir sin ninguna indicación o cortapisa,

que sea el reglamento, esto es, la propia Administración, quien discrecionalmente decida a

estas cuestiones.

Así se desprende de la STC 83/1984 cuando afirma: ?lo anterior no significa que las

regulaciones limitativas queden entregadas al arbitrio de los reglamentos, pues el principio

general de libertad que la Constitución consagra (art. 1.1 CE) autoriza a los ciudadanos a

llevar a cabo todas aquellas actividades que la Ley no prohíbe o cuyo ejercicio no subordine

a requisitos o condiciones determinadas, y el principio de legalidad (arts. 9.3 y 103.1 CE)

impide que la Administración dicte normas sin suficiente habilitación legal. En unos casos,

bastarán para ello las cláusulas generales, en otros, en cambio, las normas reguladoras

sobre imitativas deberán tener, en cuanto tales, rango legal... en razón de otros artículos de

la Constitución que configuran reservas específicas de Ley?.

En suma, tal como ha señalado a este respecto la jurisprudencia constitucional alemana

e italiana, la intervención parlamentaria debe ser en los casos en que exista una reserva

21

constitucional de ley, de una intensidad tal que la posterior actividad administrativa vía

reglamento sea previsible y mensurable con el solo examen del texto de la Ley. La densidad

normativa de la Ley que regule una materia que la Constitución ha sometido a reserva de tal

rango debe ser tal que permita al ciudadano hacer una previsión mínimamente cierta y segura

sobre el contenido de la habilitación y, además, debe permitir a los tribunales medir el grado

de sometimiento de esa actividad administrativa al contenido de la Ley. Cuando el contenido

material de la Ley es insuficiente, la actividad administrativa no es ni previsible para los

ciudadanos ni mensurable por los tribunales.

Estos criterios materiales de la jurisprudencia italo-alemana se recogen en la STC

83/1984 que distingue la remisión y la deslegalización acogiendo la denominada entre

nosotros ?doctrina del complemento indispensable?cuando afirma que: ?esto se traduce en

ciertas exigencias en cuanto al alcance de las remisiones o habilitaciones legales a la

potestad reglamentaria que pueden resumirse en el criterio de que las mismas sean tales que

restrinjan efectivamente el ejercicio de esa potestad a un complemento de la regulación legal

que sea indispensable por motivos técnicos para optimizar el cumplimiento de las finalidades

propuestas por la Constitución o por la propia Ley. Y este criterio aparece contradicho con

evidencia mediante cláusulas legales, del tipo de las que ahora se cuestiona, en virtud de las

que se produce una verdadera deslegalización de la materia reservada; esto es, una total

abdicación por parte del legislador de su facultad de establecer reglas limitativas,

transfiriendo esa facultad al titular de la potestad reglamentaria, sin fijar ni siquiera cuáles

son los fines objetivos que la reglamentación ha de perseguir?.

La STC 137/1987 insiste en la misma línea al declarar que la Ley debe tener un

contenido material suficiente para ?generar previsibilidad y certeza sobre lo que significa

la correcta actuación administrativa y, en su caso, para contrastar y remediar las eventuales

irregularidades, arbitrariedades y abusos?. Y la STC 185/1995 añade que la remisión por

la Ley al Reglamento es admisible siempre y cuando esa remisión sea ?conforme a los

criterios y límites señalados en la propia ley que sean idóneos para impedir que la actuación

discrecional de la Administración... se transforme en actuación libre o no sometida a límites.

El contenido y la amplitud de la regulación pueden variar, pero, en todo caso, es necesario

que la Ley incorpore un mínimo de regulación material que oriente la actuación del

reglamento y le sirva de programa o marco? .

Finalmente, el Dictamen del Consejo de Estado 982/1997, 10 de abril, resume la

doctrina generalmente admitida sobre la reserva de ley y los límites que impone a las

remisiones para no degenerar en deslegalizaciones, concluyendo que: ?En el marco

constitucional de un Estado social y democrático de Derecho, la regulación de los elementos

esenciales de la libertad y la propiedad de los ciudadanos debe hacerse en sede

parlamentaria, que es donde reside la representación de la soberanía nacional. En sede

administrativa puede realizarse un desarrollo reglamentario de aquello que afecte a la

22

organización administrativa o las cuestiones adjetivas o procedímentales de la intervención

administrativa en actividades privadas de interés público. Pero en el Reglamento no puede

suplirse la omisión o insuficiente regulación en sede parlamentaria de los elementos

esenciales configurados desde la libertad y la propiedad de los ciudadanos. Para realizar el

desarrollo reglamentario de materias reservadas a la Ley, no sólo es necesario que exista esa

previa regulación en sede parlamentaria, sino que, además, la norma aprobada por las

Cortes Generales debe tener un contenido mínimo, una densidad suficiente para que el juez

pueda controlar si el desarrollo reglamentario se ajusta al marco de la Ley o si lo excede

(mensurabilidad), y que permita al ciudadano prever con un mínimo de seguridad cuál puede

ser el desarrollo reglamentario (previsibilidad). En materia reservadas a la Ley, una

habilitación genérica o difusa que establezca una deslegalización indeterminada es

contraria a la Constitución? .

Por todo ello, este Consejo entiende que las remisiones a reglamento contenidas en los

preceptos del Anteproyecto antes indicados, es decir, los artículos 8 (para determinar las

actividades sujetas o no a autorización administrativa), 13.2, 15.2 y 19.2 (para determinar las

clasificaciones de establecimientos turísticos) y 23 ( para determinar las profesiones

turísticas), son excesivamente genéricas y deben ser concretadas de forma mucho más precisa

en el texto de la Ley.

Cuarto

Cumplimiento de los trámites establecidos en la Ley 3/1995

para la elaboración de proyectos de disposiciones generales.

A) Este Consejo Consultivo viene insistiendo en la necesidad de cumplir, en el

procedimiento de elaboración de las disposiciones de carácter general, los trámites y requisitos

establecidos en los artículos 67 y 68 de la Ley 3/1995, de 8 de marzo, de Régimen Jurídico

del Gobierno y de la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de La Rioja,

modificada por Ley 10/1995, de 29 de diciembre.

Como decíamos en el fundamento de derecho segundo de nuestro Dictamen 17/97,

?la Administración autonómica viene obligada a la estricta observancia de dichos requisitos,

cuyo incumplimiento provoca, en todo caso, la inevitable inseguridad jurídica derivada de

la puesta en juego de los preceptos que, con carácter general, regulan la ineficacia de los

actos y disposiciones administrativas (artículos 62 y 63 de la Ley de Régimen Jurídico de las

Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo común), cualquiera que haya

de ser, en el caso concreto, el resultado de la confrontación, con esas normas, del

incumplimiento que se haya producido?.

23

Hay que reconocer, no obstante, que el grado de gravedad del incumplimiento de este

procedimiento especial no resulta igual en el caso de la elaboración de disposiciones

reglamentarias que en la de Anteproyectos de Ley ya que, en el primer caso, puede traducirse

en una anulación de la norma si es impugnada en vía contencioso-administrativa, mientras que

en el segundo no existe esa posible impugnación, el Parlamento siempre puede recabar los

antecedentes que juzgue oportunos o necesarios y su intervención puede entenderse que

convalida o sana ?a posteriori? las posibles causas de invalidez o irregularidades de la vía

legislativa previa, salvo que los trámites omitidos vengan exigidos por el bloque de la

constitucionalidad o su omisión infrinja derechos fundamentales al impedir el correcto

ejercicio de la función parlamentaria.

En todo caso, el Gobierno, al elaborar un Anteproyecto de Ley se encuentra vinculado

en La Rioja por la sujeción al procedimiento previsto en la Ley 3/95 que, en último extremo,

enlaza con el imperativo de seguridad jurídica proclamado en el art. 9.3 CE.

B) Pues bien, en este caso, hemos de resaltar que los mencionados requerimientos de

los artículos 67 y 68 de la Ley 3/1995 se han cumplido más que aceptablemente.

En efecto, en el expediente luce una suficiente Memoria justificativa, así como un

Estudio económico sobre los gastos de implantación que la Ley puede suponer, los informes

de los Servicios Jurídicos y del CES, así como una amplia gama de alegaciones que han sido,

además, junto con los informes, correctamente ponderadas y valoradas en sus justos límites

por los órganos rectores del procedimiento.

Nada, pues, tiene este Consejo que decir al respecto, sino la sugerencia de que se

incluyan en el expediente, no sólo las alegaciones e informes y el texto definitivo, sino

también los actos de comunicación interna o externa (sin los que parecería que los alegantes

e informantes proceden ?motu propio?), así como los distintos borradores o anteproyectos

que sirvan de base a los mismos y que se remitieron posteriormente a este Consejo (pues, sin

ellos, resulta difícil o, a veces, imposible, la lectura comprensiva de informes y alegaciones

y, además, resultan útiles para conocer la génesis y antecedentes de la redacción finalmente

adoptada.

Quinto

Sobre la tipificación de infracciones y sanciones.

.

El Anteproyecto dedica las Secciones 1ª y 2ª del Capítulo II de su Título V a la

tipificación de las infracciones y sanciones que integran la parte sustantiva del régimen

sancionador en materia turística.

24

Sobre esta parte han recaído algunas alegaciones e informes sectoriales, singularmente,

de la Dirección General de Política Interior, en el sentido de que el régimen previsto en el

Anteproyecto debe homogeneizarse en lo posible con el establecido por la reciente Ley

4/2000, de 25 de octubre, de Espectáculos y Actividades Recreativas, criterio en el que

también insiste la Dirección General de los Servicios Jurídicos y que este Consejo comparte.

Es cierto, como señala la Administración actuante en el informe sobre valoración de

las alegaciones, que cada sector de actividad administrativa enfoca la realidad normada desde

la perspectiva de un bien jurídico protegido diferente y que ello explica que una misma

conducta pueda ser grave desde una perspectiva y no tanto desde otra.

Sin embargo, el Derecho Administrativo sancionador no debe construirse solo

pensando en la postura de la Administración actuante, sino también en la del ciudadano y sus

derechos fundamentales, así como en la seguridad jurídica de ambos polos de la relación

administrativa que, indudablemente, queda enérgicamente reforzada mediante la posible

homogeneización en materia tan delicada como es la sancionadora donde los criterios de

proporcionalidad y posible igualdad entre casos semejantes tienen engarce constitucional, no

sólo en la fase aplicativa , sino también en la creacional del Derecho ,de suerte que, como ha

resaltado el Tribunal Constitucional, la igualdad luzca tanto ?ante? como ?en ? la Ley misma

y se evite que, a supuestos de hecho sustancialmente iguales, se apliquen consecuencias

jurídicas distintas (SSTC 49/82).

Estimamos, pues, que sería muy recomendable que la Administración actuante,

recapacitando sobre su criterio negativo al respecto, elaborase un cuadro comparativo de

infracciones y sanciones entre el Anteproyecto que nos ocupa y la Ley 4/2000 para ponderar

las posibles homogeneizaciones y eliminar las diferencias injustificadas e incorporase

documentalmente todo ello al expediente para mejor información del Parlamento.

Creemos que es importante esta recomendación, no sólo para el caso concreto, sino

con carácter general, ahora en que todavía son escasas las Leyes autonómicas riojanas con

normativa sancionadora incluida, para evitar en lo posible la proliferación de normas

sancionadoras en el ámbito de la Comunidad Autónoma de La Rioja y sistematizar todas ellas,

de suerte que la legislación sectorial se limite a tipificar y sancionar específicamente lo que

verdaderamente de específico haya en cada materia sancionable, adoptando en lo demás una

normación uniforme u homogénea.

25

Sexto

Sobre la prelación de fuentes reguladoras del procedimiento administrativo

sancionador en la Comunidad Autónoma de La Rioja

El Anteproyecto, con buen criterio, no instaura un procedimiento administrativo

sancionador especial en materia de turismo, pero dedica su art. 48 a establecer la prelación de

fuentes que han de regir al respecto.

En su redacción originaria este precepto establecía que: ?El procedimiento

sancionador se ajustará a lo previsto en la presente Ley, a lo dispuesto en el artículo 84 de

la Ley 3/1985, 8 de marzo, de Régimen Jurídico del Gobierno y la Administración Pública

de la Comunidad Autónoma de La Rioja, siendo de aplicación subsidiaria las disposiciones

de la Ley 30/1982, 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas

y del Procedimiento Administrativo Común ?.

La Dirección General de Los Servicios Jurídicos, señaló en su informe sobre este

precepto que puede dar lugar a confusión ?en la medida que los principios recogidos en el

Título IX de la Ley 30/1992, 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones

Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, tienen naturaleza básica al derivar de

la Constitución y garantizar a los administrados un tratamiento común ante las

Administraciones Públicas. No obstante, el establecimiento del procedimiento material

concreto es una cuestión que afecta a cada Administración, y en cuanto procedimiento sí

resulta de aplicación supletoria lo dispuesto en la Ley 30/1992, 26 de noviembre, deRégimen

Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común?.

A consecuencia de esta observación, el precepto quedó redactado de la siguiente

forma: ?El ejercicio de la potestad sancionadora, en el ámbito de la presente Ley, se regirá

por lo dispuesto en el Título IX de la Ley 30/1992, 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de

las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, por la Ley 3/1995,

8 de marzo, de Régimen Jurídico del Gobierno y la Administración Pública de la Comunidad

Autónoma de La Rioja y por lo previsto en la presente Ley y normativa de desarrolla? (sic;

debe corregirse esta errata, debe decir ?de desarrollo? ).

Este Consejo, discrepando del criterio de la Dirección General de los Servicios

Jurídicos, estima que debe volverse a la redacción originaria ya que la prelación de fuentes

que resulta de la nueva es mucho menos clara y puede conducir a cierta confusión sobre el

sistema de fuentes del procedimiento sancionador en la Comunidad Autónoma de La Rioja.

26

En efecto, la actual redacción del precepto instaura la prelación de las normas que han

de regir en La Rioja el procedimiento administrativo sancionador en materia turística,

colocando:

- En primer término, la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las

Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC), pero sólo en

cuanto que establezca garantías comunes para los administrativos pues, en esa medida, se

entiende que deriva de la Constitución y es legislación básica.

- En segundo lugar, la Ley 3/1995, de 8 de marzo, de Régimen Jurídico del Gobierno

y la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de La Rioja (LRJCAR), en cuanto

que instaura un procedimiento especial sancionador para la Comunidad Autónoma de La

Rioja y se entiende que el procedimiento administrativo sancionador es materia que compete

a cada Comunidad Autónoma.

- En tercer lugar, la propia Ley de Turismo que nos ocupa en cuanto contenga normas

procedimentales.

- Finalmente, será aplicable de forma meramente subsidiaria la LPAC en cuanto que

contenga normas procedimentales que no constituyan garantías comunes para los

administrados pues éstas, como se ha indicado, serían de aplicación prioritaria..

Pues bien, como hemos anunciado, entendemos que esta prelación y los criterios que

la sustentan no resultan acertados. En efecto:

Como es sabido, la LPAC, separándose del criterio unitario de la vieja Ley de

Procedimiento Administrativo (LPA), se abstuvo de instaurar un procedimiento

administrativo sancionador común, limitándose a fijar una serie de principios y garantías

generales y dejando en lo demás a las distintas Administraciones la fijación de sus propios

procedimientos sancionadores.

Esto ha producido un efecto que la doctrina ha denominado expresivamente ?bingbang? del procedimiento sancionador que ha propiciado, no sólo que cada Administración

con competencia legislativa pueda dotarse de su propio procedimiento sancionador, sino

también que dicho procedimiento pueda ser distinto según la legislación sectorial que regule

en dicha Administración la materia a que la sanción se refiera.

En el caso de las Comunidades Autónomas las hay que, como el País Vasco, han

diseñado, mediante una concreta Ley al efecto (Ley 2/1998, de 20 de febrero), un

procedimiento administrativo sancionador aplicable a todos los sectores administrativos, pero

la mayoría de Comunidades Autónomas no han diseñado por Ley un procedimiento

27

sancionador general sino distintos procedimientos sancionadores, más o menos uniformes,

contenidos en las diversas Leyes sectoriales.

Aunque no suele citarse esta circunstancia, La Rioja ha sido una excepcional pionera

en el establecimiento de un procedimiento sancionador general en la Ley 3/1995, cuyo artículo

84 dispone lo siguiente:

?1. La potestad sancionadora se ejercerá por la Administración Autonómica con

arreglo a la normativa común en la materia y estricto acatamiento a los principios de

legalidad, irretroactividad, tipicidad, responsabilidad, proporcionalidad, prescripción e

interdicción de la concurrencia de sanciones.

2 Con las salvedades establecidas en procedimientos o normas específicas, cuya

aplicación está reconocida en la correspondiente legislación estatal o autonómica, no podrá

imponerse ninguna sanción sino en virtud del procedimiento regulado en el presente capítulo.

3. Serán de aplicación subsidiaria las previsiones que con carácter general se

contienen en el procedimiento común?.

Así pues, del precepto que acabamos de transcribir, resulta la siguiente prelación de

fuentes en materia de procedimiento sancionador en la Administración Pública de la

Comunidad Autónoma de La Rioja:

1º.- La Constitución, con sus criterios y principios generales aplicables a la materia,

muchos de los cuales son citados expresamente en el art. 84.1 de la transcrita Ley 3/85. Pero

repárese que esto es consecuencia de la jerarquía normativa general que sobre todo el

ordenamiento jurídico ostenta el texto constitucional, por lo que resulta una obviedad situarlo

en la cabecera de una prelación administrativa de fuentes como la que nos ocupa.

2º.- Los criterios generales de ejercicio de la potestad sancionadora contenidos en la

LPAC que sean garantías comunes para los ciudadanos. Muchos de esos criterios son los

establecidos por la Constitución y recogidos también en el art. 84.1 de la Ley 3/95 precitada.

Pero repárese en que tales criterios se refieren al ejercicio de la potestad sancionadora más que

estrictamente al procedimiento administrativo sancionador por lo que, en rigor, no forman

parte de la prelación de fuentes en esta materia.

3º.- Las normas que contengan esas ?salvedades establecidas en procedimientos o

normas específicas, cuya aplicación está reconocida en la correspondiente legislación estatal

o autonómica?. Con esta expresión alude claramente el precepto a la normativa sectorial en

materia de procedimiento sancionador. Por lo antes dicho, este tercer bloque normativo es

el que propiamente inicia el sistema de fuentes diseñado por la Ley 3/95. El precepto prevé

28

que dicha normativa sectorial pueda provenir del Estado, porque está pensando en el caso del

ejercicio por la Comunidad Autónoma de su potestad sancionadora en materias en las que no

tenga potestad normativa plena para establecer un procedimiento sancionador, como sucede

en sectores donde tenga una competencia de mera ejecución o de desarrollo normativo, en

cuyos casos debe acudirse a la normación básica o completa que el Estado haya establecido

sobre procedimiento sancionador. Pero, prescindiendo de esa hipótesis que ahora no nos

interesa, el precepto también contempla la posibilidad de que se trate de una materia en que

la Comunidad Autónoma tenga competencia legislativa plena y pueda dictar sus propias

normas reguladoras del procedimiento sancionador. Tal es el caso, precisamente, de las que

puede establecer en materia de turismo, como, de hecho, ha efectuado la todavía vigente Ley

5/1990, de 29 de junio, de Inspección, Infracciones y Sanciones en materia turística. Así pues,

de existir, han de aplicarse prioritariamente las normas autonómicas de procedimiento

sancionador en materia turística que el Anteproyecto que nos ocupa tenga a bien instaurar si

ello se estima conveniente, y decimos esto último porque bien puede suceder, como parece

ser la intención de los redactores del Anteproyecto, que no se considere oportuno ejercer la

posibilidad que el art. 84.2 de la Ley 3/95 confiere para establecer un procedimiento

sancionador especial en materia de turismo. Es más, tal es también el criterio de este Consejo

ya que estimamos muy disfuncional y contrario a la seguridad jurídica la existencia en La

Rioja de tantos procedimientos sancionadores como leyes materiales regulen cada sector

competencial de la Comunidad Autónoma.

4º.- El procedimiento general sancionador establecido por la Ley 3/95 . Precisamente

uno de los mayores logros de la Ley 3/95 estriba en el establecimiento de un procedimiento

administrativo sancionador general aplicable a todos los ámbitos en que la Comunidad

Autónoma de La Rioja ostente competencias sectoriales. Desde luego, la Ley 3/95 no

conforma una super-legalidad que impida al legislador posterior instaurar procedimientos

especiales, pero la intencionalidad general que presenta como cabecera de grupo normativo

resulta evidente. Por eso, este Consejo entiende que las distintas leyes sectoriales deben,

como criterio general, abstenerse de regular procedimientos sancionadores especiales y

remitirse simplemente al general de la Ley 3/95, salvo que sea preciso introducir alguna

especialidad justificada, como acertadamente se preveía en la primera redacción del

Anteproyecto que nos ocupa.

5º.- Las normas de LPAC pero ?subsidiariamente?, es decir, no supletoriamente por

aplicación de la clausula general de supletoriedad del Derecho estatal del art. 149.3 in fine CE

(ya que la Comunidad Autónoma ha ejercitado su competencia al respecto legislando en la

materia al establecer un procedimiento sancionatorio general en su Ley 3/95), y tampoco en

cuanto legislación común (ya que no lo es el procedimiento sancionador, al haber sido

habilitadas todas las Administraciones con competencia legislativa para adoptar uno propio),

sino por disposición expresa de remisión contenida en el art. 84.3 de la Ley 3/95. En otras

palabras, cuando el art. 84.3 de la Ley 3/95 alude a la subsidiariedad de la LPAC quiere decir

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que esta última aplicabilidad de la LPAC no deriva de ella ?ex propia auctoritate? , sino

?ex art. 84.3 de la Ley 3/95", es decir, no por la virtualidad estatal, sea ? supletoria ?,

?básica ? o ? común ?, de la LPAC, sino exclusivamente en virtud y a través del precepto

autonómico que al mismo se remite.

En resumen, como puede observarse, la primera redacción del precepto resultaba

acorde al ordenamiento jurídico y a la lógica deseable en materia de procedimiento

sancionador pues, por un lado, reconocía la prioridad aplicativa de las leyes autonómicas

sectoriales tal y como establece el art. 84.2 de l Ley 2/95 y, por otro, se abstenía de instaurar

novedad procedimental alguna, remitiéndose al respecto al procedimiento autonómico general

diseñado por la Ley 3/95 y, subsidiariamente, a la LPAC, todo ello, sin perjuicio de la

aplicación siempre prioritaria de los criterios constitucionales y de la LPAC que sean garantías

comunes para los administrados, tal y como reconoce el art. 84.1 de la Ley 3/95.

Por el contrario la nueva redacción adoptada, confiere a la LPAC una aplicación

general que el legislador autonómico ha desplazado en La Rioja al regular un procedimiento

general sancionador en la Ley 3/95 y relega al último lugar prelativo a la legislación sectorial

que, la Ley 3/95 ha querido prioritario.

Por todo ello, aconsejamos volver a la redacción primera de este precepto.

Séptimo

Otras observaciones al texto del Anteproyecto

Además de las observaciones generales y particulares sobre preceptos concretos en

los Fundamentos Jurídicos anteriores de este Dictamen, podemos realizar las siguientes:

- Artículo 2 .- Ofrece una serie de definiciones que, si bien parecen inspiradas en normas

internacionales, estatales o de otras Comunidades Autónomas, adolecen de excesiva vaguedad

o de contradicciones que pueden complejificar la aplicación, sobre todo sancionadora, de la

Ley. Tal es el caso de la definición de turismo al incluir el desplazamiento por cualquier

motivo de una persona fuera de su domicilio habitual o de la definición de recurso turístico ,

donde, al incluir el término turismo, se incurre en el defecto de incluir lo definido en la

definición. Se sugiere, por lo tanto, la adopción de definiciones más precisas.

- Artículo 3.1- Confiere a la Consejería competente en materia de turismo, no sólo las

atribuciones que se confieran a la Administración autonómica de La Rioja por esta Ley, sino

también por las normas reguladoras del ejercicio de competencias administrativas. Se trata,

sin duda, de una alusión a los Decretos (denominados ?de funciones? ) del Gobierno de La

Rioja por los que se regulan el ejercicio de competencias administrativas y que completan las

30

normas sobre estructura orgánica vigente en cada momento en la Administración autonómica.

Pero, tal y como está redactado el precepto, se produce el extraño efecto, que debe evitarse,

de la asunción anticipada por el legislador del contenido de normas reglamentarias.

- Artículo 3.2 .- En el segundo inciso de este precepto se introduce una cláusula para salvar

las competencias que pudieran corresponder al Consejo Económico y Social de La Rioja, y

no se hace alusión alguna a las del Consejo Consultivo de La Rioja. Quizá la mejor opción

sea suprimir estas salvedades ya que las competencias de ambos Consejos vienen establecidas

por su respectiva normativa reguladora.

- Artículo 4.1 c).- Se sugiere eliminar la referencia a licencias y dejar únicamente la referencia

a autorizaciones, por coherencia con el resto del texto del Anteproyecto.

- Artículo 4.1. g).- Se sugiere incluir la cláusula ?sin perjuicio de las competencias del

Estado?, habida cuenta de lo que anteriormente hemos señalado sobre las competencias

estatales en materia de turismo exterior.

- Artículo 13.- No se contienen en la Ley elementos suficientes para una diferenciación clara,

entre Hoteles, Hostales y Pensiones sin que ello deba diferirse al reglamento.

- Artículo 26.2 .- La referencia a ?marcas de calidad?, puede incidir en la competencia estatal

en materia de propiedad industrial y, además, ser contraria al Derecho Europeo, tal y como

se ha podido comprobar recientemente en La Rioja a propósito de la regulación de la marca

?La Rioja calidad?.

- Artículo 27.- Emplea conceptos difusos y presenta una redacción confusa que debe

corregirse pues no queda claro si la obligatoriedad de someter la imagen turística a la

disciplina establecida por la Administración autonómica comprende sólo a los símbolos

adoptados y a las campañas institucionales de promoción efectuadas o financiadas por dicha

Administración o si también incluye al sector privado cuando desee emplear aquéllos

símbolos o realizar campañas propias, puesto que, en este último caso, se trataría de una

regulación incidente en el estatuto de la publicidad que es legislación mercantil de

competencia estatal.

- Artículo 34.1 .- El apoyo de los Cuerpos y Fuerzas de Seguridad del Estado sólo puede

prestarse en la forma prevista por su legislación estatal reguladora, careciendo el legislador

autonómico de competencia para determinar unilateralmente obligaciones a dichos Cuerpos

y Fuerzas.

- Artículo 35.2 .- No es correcto el empleo de la expresión ?utilizar? referida a las actas de

inspección, ya que las mismas son simplemente el soporte físico escrito a través del cual se

31

documenta el acto o actuación inspectora y no un instrumento del que pueda valerse la

inspección para realizar su labor pues ello confunde el ?acto? de inspección con el ?acta? que

lo documenta. En el inciso final, donde dice ?ella?, debe referirse a ?ellas? (las actas).

- Artículo 39 i).- La remisión a las disposiciones que desarrollen esta Ley resulta excesivo

en materia sancionadora por su carácter genérico e indeterminado, tal y como hemos

expresado anteriormente.

- Artículo 41 d).- Adolece, igualmente, de una redacción excesivamente genérica, tratándose

de una norma sancionadora.

- Artículo 45.1 .- Se sugiere una corrección de estilo: donde dice ?no se derive?, se estima

preferible: ?no proceda?.

- Artículo 45.2 .- Este precepto cuantifica las sanciones de multa en pesetas y en euros

aplicando el tipo vigente de conversión y el redondeo, todo ello en la forma establecida en el

art. 5 de la Ley 46/1998, de 17de diciembre, de Introducción del Euro, y, por tanto, nada de

fondo hay que objetar al respecto, sin embargo, se advierte que, en la mentalidad de los

redactores, sigue estando presente la peseta como unidad de cuenta base del sistema de

sectorización de las multas en escalones ya que, siguiendo aquí la tradición de nuestro

Derecho Penal y Administrativo Sancionador, los importes quedan sectorizados por cuantías

expresadas en números enteros y redondos cuyos escalones se diferencian entre sí por saltos

de sólo una peseta. Sin embargo, las cifras que para tales escalones resultan después de

practicada la conversión a euros no son en absoluto tan claras y rotundas y ello, no sólo

debido a la aparición de cantidades con tres decimales de céntimos, sino a que, por efecto del

redondeo en céntimos de euro, se ha perdido la importante diferencia de aquella única peseta

que suponía el salto de un escalón a otro de multas. Todo eso se debe a que los redactores,

como es lógico, han ?pensado en pesetas? y con la lógica tradicional de las escalas punitivas,

pero ahora se impone -y esta es la sugerencia que hacemos- volver a calcular estas escalas

?pensando en euros? -puesto que ha de ser la moneda en que va a aplicarse esta Ley- de

suerte que, manteniendo las proporciones del Anteproyecto, los distintos tramos resulten

expresados, a poder ser, en cifras rotundas y redondas de euros y los escalones claramente

diferenciados entre sí al menos por una unidad monetaria, aunque sea de céntimo de euro.

Artículo 49.- Prevé la imposición de multas coercitivas de conformidad con lo dispuesto en

la Ley 3/95. A estos efectos debemos recordar que la reciente STC 180/2000, de 29 de junio,

declaró inconstitucional el precepto de la Ley de Presupuestos de La Rioja para 1993 que

habilitaba con carácter general la imposición de multas coercitivas, aunque el motivo no fue

de fondo sino por entender que su contenido excedía del que constitucionalmente corresponde

a las Leyes de Presupuestos. Sin embargo, el Voto Particular formulado por el Magistrado Sr.

32

Cruz Villalón en dicha Sentencia plantea, aunque sin explicitarlas, dudas de

constitucionalidad, no sólo de carácter formal que inciden sobre el meritado precepto de la

Ley riojana de Presupuestos para 1993, sino también de carácter material que puede incidir

sobre el artículo 77 de la Ley 3/1995 que, posteriormente, vino a recoger su contenido y del

que trae causa el precepto del Anteproyecto que nos ocupa. Por tanto, sugerimos una

regulación más detallada de las multas coercitivas en el Anteproyecto, determinando los casos

en que procede su aplicación, sus circunstancias, cuantía, competencia, etc, sin perjuicio de

mantener la remisión a la regulación general de las mismas en la Ley 3/95.

Artículo 54.- Habilita a la Administración autonómica para solicitar a la Junta Arbitral de

Consumo de La Rioja la resolución definitiva y vinculante de los conflictos entre proveedores

y usuarios turísticos. El precepto establece la cláusula ?sin perjuicio? de la protección

administrativa y judicial de acuerdo con el art. 24 CE y salva la aplicación de la legislación

reguladora de la Junta . La colocación del precepto tras el relativo a la conciliación indica con

claridad que se trata de instaurar una vía alternativa a la sanción en casos en que pueda actuar

la Junta de Consumo, medida de intervención mínima que se estima adecuada a Derecho y

conforme a las modernas tendencias del Derecho sancionador. Sin embargo, estimamos que

los términos, ciertamente sutiles, en que está redactado el precepto enmascaran la

voluntariedad esencial al sometimiento a la jurisdicción de las Juntas de Consumo que no

debe ocultarse. Debe quedar claro que por la sola decisión administrativa un asunto no puede

ser sometido a la Junta de Consumo si no lo desean los ciudadanos particulares afectados

puesto que el art. 31.2 de la Ley 26/1984, de 19 de julio, de Defensa de los Consumidores y

Usuarios, de conformidad con lo establecido en el Reglamento del sistema arbitral de

consumo, aprobado por Real Decreto 636/1993, de 3 de mayo, establece que el sometimiento

a tales órganos arbitrales es absolutamente voluntario para las partes privadas implicadas, en

este caso, para los proveedores y usuarios de servicios turísticos. Por ello, entendemos que

debe adoptarse una redacción en que así resulte con claridad. No olvidemos que la

competencia legislativa que ampara este precepto no es la turística sino la que la Comunidad

Autónoma tiene en materia de defensa de los consumidores y usuarios que no es exclusiva

sino de desarrollo legislativo y ejecución y en el marco de las comptencias estatales que

expresamente cita el art. 9.3 EAR?99.

CONCLUSIONES

Primera

La Comunidad Autónoma de La Rioja tiene competencias para regular con rango de

Ley la materia objeto del Anteproyecto que nos ha sido remitido para dictamen.

Segunda

El Anteproyecto de Ley de Turismo de La Rioja es ajustado al ordenamiento jurídico,

sin perjuicio de las observaciones generales y al articulado que hemos efectuado en el cuerpo

del presente dictamen

Este es nuestro dictamen que pronunciamos, emitimos y firmamos en el lugar y fecha

del encabezamiento.

CONSEJO CONSULTIVO

DE

LA RIOJA

DICTAMEN

9/01

SOBRE EL ANTEPROYECTO DE LEY DE TURISMO DE LA RIOJA.