Dictamen de Consejo Consultivo de La Rioja D.008/96 de 1996

Contestacion

CONSEJO CONSULTIVO

DE

LA RIOJA

DICTAMEN

8/96

SOBRE EL PROYECTO DE TRANSACCION EXTRAJUDICIAL

A SUSCRIBIR ENTRE LA MERCANTIL PROMOCIONES DE

CONSTRUCCIONES BELTRAN S.A. (PROCOBSA) Y LA

ADMINISTRACION PUBLICA DE

LA COMUNIDAD AUTONOMA DE LA RIOJA

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En Logroño, a 23 de octubre de 1996, el Consejo Consultivo de La Rioja,

reunido en su sede provisional, con asistencia del Consejero D. Joaquín Ibarra Alcoya, que

actúa en este caso como Presidente en funciones, y de los Consejeros D. Antonio Fanlo

Loras y D. Pedro de Pablo Contreras, y con la ausencia del Presidente, D. Ignacio Granado

Hijelmo y del Consejero D. Jesús Zueco Ruiz, al concurrir en ambos causa legal de

abstención, siendo ponente D. Antonio Fanlo Loras, emite el siguiente

DICTAMEN

8/96

Correspondiente a la consulta formulada sobre el Proyecto de transacción

extrajudicial a suscribir entre la mercantil Promociones de Construcciones Beltrán, S.A.

(en lo sucesivo Procobsa) y la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de La

Rioja, en base a los siguientes.

ANTECENDENTES DE HECHO

Antecendentes del asunto

Primero

La Administración Pública de la Comunidad Autónoma de La Rioja (como

sucesora del Instituto para la Promoción Pública de la Vivienda del Ministerio de Obras

Públicas y Urbanismo) y D. Arturo Beltrán Picabeo, en representación de la mercantil

Proocobsa pretenden poner fin al largo contencioso que mantienen desde 1982 en

relación con el expediente de enajenación, por subasta, de terrenos y construcción de un

centro cívico-comercial en la parcela III-6 a 13, del Polígono de Lobete (Logroño),

mediante una transacción extrajudicial cuyo proyecto se somete a nuestra consulta.

Sobre los particulares de este contencioso daremos cuenta en el cuerpo de este dictamen.

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Segundo

Forman parte del expediente que acompaña al proyecto de transacción

extrajudicial los siguientes documentos:

- Informe sobre el valor de mercado de un solar sito en Logroño, calle Jorge

Vigón, número 57 y con fachada a las calle Pablo Rubio, Mencia López de Haro y

Obispo Rubio Montiel, suscrito, el 19 de septiembre de 1996, por un Aparejador de la

Consejería de Hacienda y Promoción Económica, estableciendo dicho valor de mercado

entre un importe máximo de 409.000.000 Pts. y un importe mínimo de 340.000.000 Pts.

- Informe sobre las posibilidades de actuación en la parcela denominada

«Mercado de los Pimientos», suscrito, el 27 de septiembre de 1996, por el Jefe de Area

Económico-Jurídica de Patrimonio de la misma Consejería, en que se señalan dos

opciones-alternativas para la solución del contencioso y, entre ellas, la de llegar a una

transacción extrajudicial.

- Informe favorable de la Asesoría Jurídica del Gobierno de La Rioja sobre el

Proyecto de contrato transaccional a suscribir entre la mercantil «Promociones de

Construcción Beltran, Sociedad Anónima» y la Comunidad Autónoma de La Rioja,

suscrito, el 1 de octubre de 1996, por el Letrado Jefe.

- El Pliego de Condiciones que rigió la subasta de la Parcela III-6 a 13 del

Polígono Lobete de Logroño, redactado, en aquel entonces, por el Instituto para la

Promoción Pública de la Vivienda del Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo,

aprobado por el Presidente del citado organismo el 31 de julio de 1982.

-Copia de la Sentencia 281/95, de 30 de junio de 1995, de la Sala de lo

Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de La Rioja, por la que

la Sala reconoce el derecho de Procobsa a que le sea otorgada la adjudicaci?n

definitiva de la parcela III-6 a 13, que lo fue provisionalmente el 17 de diciembre de

1982.

- Sendos certificados del Secretario General del Ayuntamiento de Logroño en

relación a la calificación urbanística de la Parcela III-6 a 13 antes (uso centro cívicocomercial

) y después (uso dotacional de carácter privado) de la entrada en vigor de la

revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Logroño, aprobada en 1985.

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Tercero

De acuerdo con las indicaciones del Informe de la Asesoría Jurídica del

Gobierno de la Rioja, la propuesta de transacción «una vez formalizada por las partes,

y antes de elevarse a su autorización por el Consejo de Gobierno de la Rioja, debe

trasladarse para el Dictamen oportuno del Consejo de Estado o del Consejo Consultivo

de La Rioja».

Antecedentes de la consulta

Primero

Mediante escrito de 7 de octubre de 1996, el Excmo. Sr. Presidente de la

Comunidad Autónoma de La Rioja remite al del Consejo Consultivo el expediente sobre

el proyecto de transacción extrajudicial a suscribir entre la mercantil Procobsa y la

Comunidad Autónoma de La Rioja, a fin de que se emita Dictamen de conformidad con

lo previsto en el art. 8.4.G. del Reglamento del Consejo Consultivo, aprobado por

Decreto 33/1996, de 7 de junio (RCC).

Segundo

El 10 de octubre de 1996, la Presidencia del Consejo Consultivo acusó recibo

de la petición, en cumplimiento del art. 33.1 RCC, declaró inicialmente la competencia

del Consejo para emitir el Dictamen solicitado, de conformidad con el art. 8.4.G) RCC,

y consideró que la consulta efectuada reúne las condiciones establecidas en el art. 32.1

RCC.

Tercero

Concurriendo causa legal de abstención en los Consejeros citados en el

encabezamiento, el Consejo Consultivo, en su reunión de 9 de octubre de 1996, acordó

nombrar ponente para este asunto al Consejero indicado en el mismo lugar.

Mediante escrito de 10 de octubre de 1996 quedó convocado el Consejo para

la sesión 9/96 cuya primera reunión habría de tener lugar el día 24 de octubre de 1996,

si bien la Presidencia, por necesidades del servicio, la fijó definitivamente el 23 de

octubre de 1996 en que ha tenido lugar el debate y aprobación de este Dictamen con la

presidencia en funciones del Consejero también expresado al comienzo.

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FUNDAMENTOS DE DERECHO

Primero

Competencia del Consejo Consultivo para emitir el Dictamen solicitado

Es competente este Consejo Consultivo en virtud de lo dispuesto en el art. 98.2

de nuestra Ley reguladora, en la redacción dada por la Ley 10/1995, y en el art. 8.4. G)

de nuestro Reglamento, aprobado por Decreto 33/1996, de 7 de junio.

En efecto, si bien el art. 20 de la ley 1/1993, de 23 de marzo, de Patrimonio de

la Comunidad Autónoma de La Rioja, tan solo establece como requisito procedimental

de las transacciones sobre sus bienes o derechos patrimoniales el acuerdo del Consejo

de Gobierno, a propuesta del Consejero de Hacienda y Economía (ahora de Hacienda

y Promoción Económica), debe entenderse que, además, constituye requisito previo del

acuerdo transaccional, entonces y ahora, la necesidad de solicitar previo dictamen del

Consejo de Estado (en aplicación de lo dispuesto en el art. 39 del Texto Refundido de

la Ley General Presupuestaria, aprobado por Real Decreto Legislativo 1091/1988, de

23 de Septiembre, en relación con los arts. 21.7 y 23.2 de la Ley Orgánica 3/1980, de

22 de Abril, del Consejo de Estado) o, ahora, tras la creación del Consejo Consultivo

de La Rioja, la posibilidad de recabárnoslo en aplicación de lo dispuesto en el referido

art. 8.4.G) de nuestro Reglamento.

En el presente caso, el Presidente del Consejo de Gobierno, ha dispuesto, de

acuerdo con el art. 8.4 del Reglamento del Consejo Consultivo, solicitar Dictamen al

mismo sobre la proyectada transacción extrajudicial y no someterlo al Consejo de

Estado, legítima opción que determina nuestra competencia en los términos más amplios

que la misma tiene en los casos en los que, como en el presente, nuestro Dictamen tiene

carácter preceptivo y previo al acuerdo de transacción.

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Segundo

Ambito del Dictamen del Consejo Consultivo en relación con las

transacciones judiciales o extrajudiciales sobre bienes o derechos patrimoniales

de la C.A.R.

El objeto de la consulta sometida a nuestra consideración es el proyecto de

contrato de transacción extrajudicial que pretende celebrarse entre la Comunidad

Autónoma de La Rioja y Procobsa por el que ésta renuncia a la adjudicación definitiva

de la parcela III-6 a 13, del Polígono de Lobete (Logroño) y de los demás derechos que

pudieran corresponderle sobre dicha parcela, renunciando, asimismo y en consecuencia,

a la ejecución de la Sentencia 281/95, de 30 de junio de 1995 del Tribunal Superior de

Justicia de La Rioja.

Por su parte, la Comunidad Autónoma de La Rioja se compromete a desistir del

recurso de casación interpuesto contra la referida sentencia, pendiente de resolución

ante el Tribunal Supremo, y a abonar a Procobsa la cantidad de 375.000.000 pesetas

como contraprestación por las referidas renuncias.

Según el art. 1809 del Código Civil, «la transacción es un contrato por el cual

las partes, dando, prometiendo o reteniendo cada una alguna cosa, evitan la

provocación de un pleito o ponen término al que había comenzado». En el presente

caso, se trata de lo que se conoce doctrinalmente como una transacción extrajudicial que

tiene por objeto poner fin, fuera del proceso, al contencioso judicial que sostienen las

partes (contienda litigiosa pendiente todavía de un recurso de casación ante el Tribunal

Supremo) mediante la renuncia mutua a algunos de sus respectivos derechos.

En la primera ocasión en la que se somete a nuestra consideración una cuestión

de tal naturaleza, y habida cuenta de que nuestra intervención en esta materia deriva de

una competencia establecida originariamente por la legislación estatal, nada más lógico

que hagamos nuestra la reiterada doctrina del Consejo de Estado acerca del alcance de

su intervención en esta clase de procedimientos, doctrina que ahora es aplicable a los

órganos consultivos creados por las Comunidades Autónomas, como es nuestro caso.

En efecto, señala el Consejo de Estado, en su Dictamen 47.170, de 28 de

febrero de 1985 (Recopilación de Doctrina Legal de 1985, § 72), que su intervención

«va dirigida básicamente a la comprobaciónn de la corrección formal del

procedimiento seguido en el expediente, a la concurrencia de los requisitos jurídicos

propios del contrato de transacción y, finalmente, siempre que sea posible, a la

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valoración de las prestaciones y contraprestaciones transaccionales desde la

perspectiva de la defensa de los intereses públicos, de la recta aplicación del

ordenamiento jurídico y de los criterios básicos de justicia». En igual sentido, el

Dictamen 764/92, de 9 de julio de 1992 (Recopilación de Doctrina Legal 1992, § 71).

En otras ocasiones, se refiere a la «verificación de la procedencia y de la oportunidad

de la misma». Por ?procedencia? hay que entender, señala el Consejo de Estado, la

?concurrencia de los requisitos exigidos?; y por ?oportunidad?, la existencia por parte

de la Administración de una ?voluntad de transigir y la idoneidad de los términos en

que ésta proyecta plasmarse? (Dictamen 44.772, de 23 de diciembre de 1982,

Recopilación de Doctrina Legal 1983, § 297).

En conclusión, las cuestiones que debemos examinar en relación con el

proyecto de transacción son, unas, de carácter formal o procedimiental, y otras, de

carácter sustantivo o material, es decir: si concurren los elementos objetivos que

determinan la necesidad o conveniencia de establecer un acuerdo transaccional que

resulte favorable para el interés público.

Tercero

Requisitos formales de la transacción sobre bienes o derechos

patrimoniales de la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de La

Rioja.

Las cuestiones de índole formal o procedimental a tener en cuenta en un asunto

como éste, se refieren al examen de la competencia administrativa para que la

Comunidad Autónoma pueda transigir; al procedimiento a seguir; y a la necesidad de

solicitar dictamen previo del Consejo de Estado o de este Consejo Consultivo.

Examinemos por separado cada uno de estos extremos.

A) Competencia para transigir.-

La competencia para transigir sobre los bienes o derechos patrimoniales de la

Comunidad Autónoma de La Rioja corresponde, al Consejo de Gobierno, mediante

acuerdo, a propuesta del Consejero de Hacienda y Promoción Económica (cfr. arts. 20.1

y 46.4 de la Ley 1/1993, de 23 de marzo, de Patrimonio de la Comunidad Autónoma de

La Rioja, en relación con el art. 1812 del Código Civil). Ello supone una reserva de

dicha competencia al órgano de máximo nivel administrativo, conforme a lo que ha

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sido el criterio de la legislación estatal sobre la materia (desde la Ley de Administración

y Contabilidad del Estado de 1911). La competencia del Consejo de Gobierno para

aprobar la transacción extrajudicial no es un mero requisito de eficacia, sino de validez,

no susceptible de delegación (Dictámenes del Consejo de Estado núms. 44.865, de 23

de diciembre de 1982; 45.164-A, de 28 de abril de 1983; y 45.719, de 8 de marzo de

1984, Recopilación de Doctrina legal de 1982, 1983 y 1984, §§ 299, 31 y 155-156).

En cuanto a Procobsa, dado que se trata de un persona jurídica, su representante

legal debe contar con poder especial para transigir (art. 1713.2 Código Civil) y, como

ha señalado el Consejo de Estado, su consentimiento debe constar antes de que el

acuerdo de transacción se someta a la aprobación del Consejo de Gobierno (Dictamen

45.732, de 6 de octubre de 1983, Recopilación de Doctrina Legal de 1983, § 336).

A este respecto hay que advertir que se observa en diversos documentos

obrantes en el expediente una diferencia de denominación de esta empresa que debe

aclararse en el texto definitivo de la transacción haciendo referencia a los datos precisos

y exactos con que la misma conste inscrita en el Registro Mercantil.

En el presente caso, no parece oportuno, pese a la opinión favorable que sobre

este extremo tiene la Asesoría Jurídica del Gobierno de La Rioja, que lo que se someta

a la aprobación del Consejo de Gobierno sea un convenio transaccional ya formalizado

cuya eficacia queda suspendida en tanto no recaiga la aprobación del Consejo de

Gobierno (Cláusula Cuarta) y sin efecto jurídico alguno caso de que ésta no se produjera

(Cláusula Quinta). La necesidad de contar con el consentimiento del representante de

Procobsa y que la Consejería se limite a elevar un proyecto de convenio y no un

convenio ya formalizado, aconsejan una formalización documental escrita respetuosa

con las reglas competenciales legalmente establecidas a tal efecto. Por tanto, el Consejo

Consultivo estima que la denominación correcta de lo que ha de someterse a la

aprobación del Consejo de Gobierno no es un documento de transacción, sino un

proyecto de tal, ya que, en rigor, sólo se trata de una oferta de contrato formulada por

Procobsa y la Consejería proponente, que, para perfeccionar el negocio transaccional,

precisa la aceptación del Consejo de Gobierno.

B) Procedimiento para transigir.-

En cuanto al procedimiento, debe recordarse, de acuerdo con la doctrina del

Consejo de Estado (Dictamen núm. 42.868, de 23 de diciembre de 1980, Recopilación

de Doctrina Legal de 1979-80, § 26), que no existe en la legislación administrativa

aplicable un procedimiento formal completo para alcanzar la transacción, ni un sistema

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de reglas de fondo que hayan de tenerse obligatoriamente presentes, por cuanto, si bien

es un contrato de la Administración y administrativo, a tenor de las reglas del art. 5.2

de la Ley 13/1995, de 18 de mayo, de Contratos del Estado, según el art. 54 del

Reglamento General de Contratos de 1975, aplicable en cuanto no se oponga a aquella

Ley -de acuerdo con su Disposición Derogatoria Unica, 1.b)- las transacciones de la

Administración se regulan por su legislación especial, hoy, para el caso de La Rioja, por

el art. 20 de la Ley 1/1993, de 23 de marzo, de Patrimonio, que no contiene, como ha

quedado señalado, una regulación sustantiva, sino exclusivamente orgánica o

competencial de la cuestión.

En materia de procedimiento no son, pues, exigibles otras reglas que las

derivadas de algunos de los principios generales del procedimiento administrativo

común que, en el presente caso, se concretan en la simplicidad y eficacia del

procedimiento (trasunto de los de economía procesal y contradicción) al objeto de

alcanzar la voluntad de transigir que parece existe en las dos partes, sin perjuicio de la

salvaguarda del interés público, fin inherente a la actividad de la Administración

Pública.

En conclusión, la regulación jurídico-administrativa de la transacción, a la

que remite el art. 1812 Código Civil, no afecta a su contenido, sino que se circunscribe

a los requisitos formales para su válida celebración, concretados en la necesaria

aprobación de la transacción por el Consejo de Gobierno y en el dictamen previo del

Consejo de Estado o Consultivo.

La inexistencia de regulación sustantiva de las transacciones posibles a la

Administración explica, en el marco de la libertad contractual y pacticia reconocida en

los arts. 4, de la precitada Ley de Contratos de las Administraciones Públicas (en lo

sucesivo, LCAP) , y 88, de la Ley 30/92, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de

las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (en adelante

LPC), que no existan más límites para las partes que los impuestos por la posibilidad

misma de transigir («materias no susceptibles de transacción», dice el art. 88.1 LPC,

en relación con la terminación convencional de los procedimientos), límites para cuya

identificación no hay que atender exclusivamente al Código Civil, pues, existen

principios generales propios del ordenamiento jurídico administrativo de los que se

derivan reglas específicas a tener en cuenta en cada caso, tales como que el contenido

de la transacción proyectada «no sea contrario al interés público, al ordenamiento

jurídico o a los principios de buena administración » (art. 4 LCAP), ni suponga

«alteración de las competencias atribuidas a los órganos administrativos ni de las

responsabilidades que correspondan a las autoridades y funcionarios relativas al

funcionamiento de los servicios públicos», (art. 88.4 LPC).

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C) Caracter de nuestro Dictamen en materia de transacciones.-

El carácter de previo que tiene nuestro dictamen, lo convierte en «antecedente

necesario para que la transacción pueda autorizarse», hasta el punto de que el Consejo

de Estado se ha referido a esta intervención como «un supuesto claro y típico de tutela

administrativa» (Dictamen 41.546, de 26 de enero de 1978, Recopilación de Doctrina

Legal 1978, § 107).

La defensa de los intereses públicos que pueden verse comprometidos justifica

la intervención del Consejo de Estado o, en nuestro caso, del Consejo Consultivo, pues

?a él se confía una experta valoración de las causas que generan la inseguridad

jurídica desde el punto de vista de la entidad pública afectada y de la justeza, al menos

en términos generales, del intercambio, a fin de que los intereses públicos queden

debidamente salvaguardados?.

Cuarto

Requisitos sustantivos de la transacción sobre bienes o derechos

patrimoniales de la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de La

Rioja.

Según reiterado criterio de la jurisprudencia del Tribunal Supremo (entre otras,

cfr. la Sentencia de 27 de noviembre de 1987) y de la doctrina legal del Consejo de

Estado (entre otros, cfr. el Dictamen 764/92, de 9 de julio, Recopilación de Doctrina

Legal de 1992, § 71) tres son los elementos esenciales del contrato de transacción:

- Una relación jurídica litigiosa que produce incertidumbre en relación a su

misma existencia o a su contenido.

- La intención de las partes de eliminar tal incertidumbre, sustituyendo la

relación jurídica controvertida por otra totalmente cierta y clara.

- El otorgamiento por las partes de recíprocas concesiones (aliquid datum,

aliquid retentum).

Debemos, pues, examinar la concurrencia de dichos elementos en la relación

litigiosa existente entre la Comunidad Autónoma de La Rioja y Procobsa, origen del

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proyecto de convenio transaccional sometido a nuestra consideración.

A) Examen de la relación litigiosa.

La relación litigiosa entre la Comunidad Autónoma de La Rioja y Procobsa

tiene su origen en el expediente para la enajenación mediante subasta de la Parcela III-6

a 13 del Polígono de Lobete (Logroño) con la finalidad de construir un centro cívicocomercial

, que se inicia al serle adjudicada provisionalmente a Procobsa dicha parcela

por el entonces Instituto para la Promoción Pública de la Vivienda, en diciembre de

1982 (esa es la fecha y no 1992, como erróneamente se señala en el apartado I de la

Exposición del proyecto de transacción), y que, al no elevarla a definitiva el Consejero

de Ordenación del Territorio y Medio Ambiente, en 1987, tras el correspondiente

traspaso de la competencia en la materia, da lugar a la formalización de un recurso

contencioso-administrativo, resuelto, por ahora, mediante la Sentencia 281/95, de 30 de

junio de 1995, del Tribunal Superior de Justica de La Rioja, por la que se declara el

derecho de Procobsa a que le sea otorgada la adjudicación definitiva de aquella parcela.

Dicha sentencia ha sido recurrida en casación ante el Tribunal Supremo sin que, hasta

el día de la fecha, haya recaido sentencia.

Existe, por tanto, una relación controvertida que se halla judicializada. En los

hechos origen de este litigio han intervenido distintas Administraciones. Así el Instituto

para la Promoción Pública de la Vivienda, organismo autónomo adscrito al entonces

Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo; la Comunidad Autónoma de La Rioja, que

ha sucedido al referido organismo en el ejercicio de las competencias en materia de

vivienda, y, en otro orden, pero con incidencia directa en el caso, el Ayuntamiento de

Logroño. No puede valorarse adecuadamente esta plural relación jurídica litigiosa sin

fijar los elementos más relevantes de la misma, aunque, para no perderse en el complejo

y accidentado relato fáctico, conviene no olvidar el doble litigio que sostiene Procobsa.

- De una parte, contra la Comunidad Autónoma de La Rioja, sucesora del IPPV,

por la no adjudicación definitiva de la parcela III- 6 a 13 del Polígono de Lobete y que

concluye con la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de 30 de junio de 1995. En

este pleito actúa el Ayuntamiento de Logroño como coadyuvante de la Comunidad

Autónoma de La Rioja.

- De otra parte, contra el Ayuntamiento de Logroño en relación con la

denegación de la licencia de obras provisional, de apertura, etc. que dará lugar, a su vez,

a un doble proceso contencioso administrativo, favorable en un primer momento a

Procobsa (anulando actuaciones municipales y retrotrayendo el expediente al momento

del otorgamiento de la licencia) y posterior nuevo recurso contra la denegación

definitiva de la licencia, que ha sido resuelto a favor del Ayuntamiento. En este último

proceso actuó la Comunidad Autónoma de La Rioja como coadyuvante del

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Ayuntamiento de Logroño.

Debe tenerse en cuenta que esa doble relación que Procobsa tiene con la

Comunidad Autónoma de La Rioja y con el Ayuntamiento de Logroño (o los resultados

de las mismas), sirve de fundamento a cada una de las Administraciones actuantes como

justificación de sus respectivos actos: el motivo final de la no adjudicación definitiva

por la Comunidad Autónoma de La Rioja de la parcela referida es la denegación de la

licencia de obras por el Ayuntamiento de Logroño como consecuencia de la

modificación del planeamiento, que impide construir en ella un centro cívico-comercial.

El motivo último de la modificación del planeamiento es la no adjudicación definitiva

por la Comunidad Autónoma de La Rioja, así como las protestas que suscitó en ciertos

sectores comerciales de la ciudad la calificación de la parcela para uso cívico-comercial,

que justificó la revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Logroño y el cambio

de calificación de la parcela.

Pero conviene fijar los hechos más relevantes que son los siguientes y cuyo

detalle puede encontrarse en la voluminosa documentación que ha generado este

expediente, aunque dicha delimitación fáctica no resulte tarea fácil, por la complejidad

de las relaciones:

- El Instituto para la Promoción Pública de la Vivienda, el 1 de abril de 1982,

acordó la enajenación mediante subasta de la parcela III-6 a 13, parcela cuya

calificación era la de centro cívico y comercial, calificación urbanística acorde

con el planeamiento municipal entonces vigente.

- La Mesa de Contratación, constituída en la Dirección Provincial del MOPU

en La Rioja, otorgó, el 17 de diciembre de 1982, la adjudicación provisional de

la parcela a Procobsa, única licitadora concurrente, por el precio de 80.101.000

pesetas. La documentación se remite a los órganos centrales de IPPV para que,

en su caso, la elevasen a definitiva.

- El 20 de diciembre de 1982, Procobsa solicitó licencia de obras provisional

al Ayuntamiento de Logro?o, licencia que se deniega por la Comisión

Permanente el 28 de enero de 1983.

- El 30 de diciembre de 1982, la Federación de Empresarios de La Rioja

solicita la declaración de nulidad de actuaciones por un vicio inicial en el

anuncio de la subasta que, tras los trámites pertinentes en la Administración

periférica y central, es considerada extemporánea por el Ministro de Obras

Públicas y Urbanismo, el 15 de febrero de 1984.

- El 1 de marzo de 1983, Procobsa, solicita al Ayuntamiento de Logroño

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licencia de apertura del Centro proyectado, aportando un estudio de impacto.

Tras denunciar la mora en la resolució y acudir ante la Comisión Provincial de

Urbanismo (que no admite la subrogación al existir una previa y expresa

denegación de la licencia), interpone sucesivos recursos administrativos.

Finalmente, el 23 de agosto de 1983, la Comisión Permanente del

Ayuntamiento de Logroño, deniega la licencia de apertura.

- El 18 de noviembre de 1983 y el 15 de noviembre de 1984, el Ayuntamiento

de Logroño aprueba, primero provisional, y luego, inicialmente, la revisión del

Plan General de Ordenación Urbana. La revisión propone una alteración de la

calificación del uso de la parcela que pasa a dotacional público. Procobsa

comparece en el trámite de información pública, pero no son atendidas sus

alegaciones. El 20 de junio de 1985 se aprueba definitivamente la revisión del

citado Plan por los órganos competentes de la Comunidad Autónoma de La

Rioja (B.O.R. de 4 de julio de 1985), quedando calificada la parcela como de

uso dotacional de carácter privado, lo que excluía la posibilidad de construir

un centro cívico-comercial.

- Las sucesivas denegaciones municipales de las licencias de obras y apertura

de establecimiento a Procobsa, parecen ser la causa de que, ante el riesgo de

incumplimiento de los plazos previstos en el Pliego de Condiciones que rigió

la enajenación de la citada parcela, le aconsejen a aquella sociedad a dirigirse

a los órganos centrales del I.P.P.V., en Madrid, mediante escrito (sin fecha y

sin firma legible, pero que parece cursado en marzo de 1984 y que corresponde

al representante legal de Procobsa), solicitando se deje en suspenso la

adjudicación definitiva hasta que se resuelva la cuestión jurídica planteada por

el Ayuntamiento de Logroño.

- Entre tanto, por el Real Decreto 1558/1984, de 1 de julio, tiene lugar el

traspaso a la Comunidad Autónoma de las funciones y servicios del Estado en

materia, entre otras, de vivienda. Entre los bienes transferidos a la Comunidad

Autónoma de LA Rioja no se incluye la Parcela III-6 a 13 del Polígono de

Lobete, aunque sí parece que, entre la documentación, se remite el expediente

en cuestión. Este olvido se subsana formalmente por el Real Decreto

1493/1987, de 16 de octubre, de ampliación de los medios inicialmente

omitidos (la parcela en cuestión). Mientras tanto, seguía sin resolverse acerca

de la adjudicación definitiva, si bien como ha quedado señalado se había

alterado el planeamiento municipal relativo a la parcela. No obstante, el 14 de

enero de 1986, la Dirección Provincial del Ministerio de Obras Públicas y

Urbanismo remite a la Comunidad Autónoma de La Rioja el expediente

completo, señalando que la adjudicación definitiva quedó interrumpida por la

falta de licencia municipal de obras.

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- Contra el acuerdo municipal de 26 de junio de 1983, de denegación de la

licencia de obras se interpone, previo el recurso de reposición, recurso

contencioso-administrativo ante la entonces Audiencia Territorial de Burgos

que, por Sentencia de 29 de enero de 1987, anula el acuerdo municipal y

ordena reponer las actuaciones al momento previo al otorgamiento y confiere

a Procobsa la posibilidad de subsanar los reparos que ofrece el proyecto.

- El 14 de abril de 1987, esto es, casi cinco años más tarde de la fecha de la

adjudicación provisional, el Consejero de Ordenación del Territorio acuerda no

adjudicar definitivamente la Parcela III-6 á 13 a Procobsa, dado que el

planeamiento municipal imposibilita la construcción de un centro cívicocomercial.

Contra dicha resolución se interpone recurso contenciosoadministrativo

ante la Audiencia Territorial de Burgos que, por Auto de 22 de

octubre de 1991, una vez creado el Tribunal Superior de Justicia de La Rioja,

declina la competencia a favor de este Tribunal, donde se reciben las

actuaciones el día 8 de enero de 1993. Por Sentencia 281/95, de 30 de junio de

1995, este Tribunal considera no ajustada a Derecho la Resolución de 14 de

abril de 1987 y declara el derecho de Procobsa a que le sea otorgada la

adjudicación definitiva de la parcela referida.

- Contra la Sentencia de 30 de junio de 1995 de la Sala de lo Contencioso-

Administrativo del l Tribunal Superior de Justicia La Rioja, la Comunidad

Autónoma de La Rioja ha presentado recurso de casación ante el Tribunal

Supremo, recurso que ha sido admitido a trámite, ha tenido lugar la

personación en el mismo y se ha formulado, con fecha de 29 de septiembre de

1995. Se trata de un recurso de casación ordinario por infracción de normas del

ordenamiento jurídico (art. 95.4º de la Ley de la Jurisdicción) en el que ha

comparecido el Ayuntamiento de Logroño como coadyuvante de la Comunidad

Autónoma de La Rioja.

B) Ponderación de la controversia e intención de finalizarla.

Hecha la anterior exposición de los hechos con relevancia jurídica de la

compleja, enmarañada y controvertida relación jurídica existente entre la Comunidad

Autónoma de La Rioja y Procobsa, en la que han confluido, como queda dicho, distintas

Administraciones Públicas que se han sucedido en la titularidad de la competencia, e

incluso Tribunales distintos (que tambien se han sucedido en su función de tutela

judicial, al alterarse su competencia territorial), lo que ha determinado, por la actuación

concurrente de unas y otros, una prolongación injustificada en el tiempo de esta

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polémica, perjudicial para los intereses públicos (los urbanísticos inherentes a la

adecuada solución del destino final de la Parcela III-6 a 13) y para los particulares de

Procobsa.

La inseguridad de la relación jurídica existente entre la Comunidad Autónoma

de La Rioja y Procobsa es patente y cierta. La concreción definitiva de los derechos de

las partes que pueda resultar de la conclusión de los pleitos hoy abiertos, es incierta y

no queda claro que no se reabran otros al finalizar aquéllos. En esta relación

controvertida, existe una Sentencia que reconoce a Procobsa el derecho a la

adjudicación definitiva de la parcela, cuya ejecución puede solicitar la empresa en

cualquier momento de la Administración, si no lo hacen de oficio los Tribunales.

Además, y en otro orden de cosas, es cierto que el valor de la adjudicación

provisional (80.101.000 pesetas) no parece que hoy esté actualizado. La representación

procesal de la Comunidad Autónoma de La Rioja, en sus distintas actuaciones

procesales - tras la defensa fundada de la legalidad de la actuación de la misma, dado

que la alteración municipal del planeamiento imposibilita el destino de la parcela al fin

para el que fue enajenada-, pone de manifiesto que ese solar hoy podría multiplicar su

valor por varios dígitos, lo que supondría un enriquecimiento sin causa de Procobsa, al

no corresponder la valoración hecha en 1982 con la que hoy debiera hacerse, extremo

que pone de manifiesto la valoración de mercado, obrante en el expediente, hecha por

un profesional competente, a la que ya nos hemos referido y sin perjuicio de lo que

sobre la misma señalaremos en el Fundamento Jurídico Quinto de este Dictamen.

De otro lado, los límites estrictos de la casación (motivos tasados) y su carácter

excepcional, como reiteradamente recuerda el Tribunal Supremo, no permiten adelantar,

en modo alguno, cuál vaya a ser el fallo que en su día dicte el Tribunal Supremo y ,por

tanto, cuál pueda ser la suerte de las posiciones jurídicas defendidas por los recurrentes

(Comunidad Autónoma y Ayuntamiento), que podrían conocer un desenlace

desfavorable para sus pretensiones.

Finalmente, no puede ignorarse que, aunque dichos recurrentes obtuvieran una

sentencia favorable en este recurso de casación, ello no cierra la posibilidad de que se

planteasen en el futuro nuevos contenciosos, como, por ejemplo, los que podrían

deducirse por responsabilidad patrimonial consecuencia, bien de la tardanza en la

resolución del expediente en una cuestión que ha acarreado la necesidad de efectuar

gastos para la defensa jurídica de los intereses de Procobsa, bien por la alteración del

planeamiento urbanístico, responsabilidad concurrente con el Ayuntamiento de

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Logroño, pero en la que tiene una singular posición la Comunidad Autómoa de La

Rioja, en cuanto que la aprobación definitiva de la revisión del Plan General de

Ordenación Urbana de Logroño fue otorgada por los órganos competentes regionales.

Si la iniciativa de la revisión es, en virtud del principio de autonomía, estrictamente

municipal, no cabe ignorar la existencia de intereses supramunicipales que justifican que

la aprobación definitiva de los instrumentos generales de planeamiento corresponda a

los órganos de la Comunidad Autónoma de La Rioja, competencia que, llegado el caso,

hubiera permitido una actuación diferente de los órganos regionales.

En suma, la relación litigiosa y cargada de incertidumbre que mantienen la

Comunidad Autónoma y Procobsa constituye razón suficiente que justifica la

conveniencia y oportunidad de poner término a la misma mediante el acuerdo

transaccional proyectado y sometido a nuestra consideración, que es la expresión de la

voluntad decidida de las partes de eliminar la incertidumbre. Concurren, pues, los dos

primeros requisitos jurídicos propios del contrato de transacción.

Quinto

Análisis de las prestaciones y contraprestaciones transaccionales

Examinados en el fundamento anterior los dos primeros requisitos del negocio

transaccional, quédanos tan sólo analizar el tercero, que conlleva, de conformidad con

la doctrina legal antes enunciada, la ponderación de las prestaciones y

contraprestaciones transaccionales que se hacen las partes, desde la perspectiva de la

defensa de los intereses públicos, de la recta aplicación del ordenamiento jurídico y de

los criterios básicos de justicia.

Las prestaciones de las partes están recogidas en el proyecto de transacción

extrajudicial en la Claúsula Primera, las de Procobsa, y, en la Segunda, las de la

Comunidad Autónoma:

- Procobsa se obliga a renunciar a la adjudicación definitiva de la Parcela III-6

á 13 y a los demás derechos que pudieran corresponderle sobre la parcela de

referencia, así como a trasladar a la Sala de lo Contencioso Administrativo del

Tribunal Suprrior de Justicia de La Rioja el acuerdo transaccional, renunciando

a la ejecución de la Sentencia 281/95, de 30 de junio de 1995.

- La Comunidad Autónoma de La Rioja se obliga a desistir del recurso de

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casación presentado contra la referida sentencia de 30 de junio de 1995; a

abonar a Procobsa la cantidad de 375.000.000 Pts. ?como contraprestación por

la renuncia a los derechos que pudieran corresponderle sobre la parcela

enunciada?; y a realizar el pago ?tan pronto como se hayan cumplido todas las

formalidades exigibles?.

Sobre estas obligaciones de las partes, el Consejo Consultivo debe efectuar las

siguientes observaciones:

Primera.- En cuanto a la obligación de Procobsa, no parece adecuado afirmar,

como hace el proyecto, que ?se obliga a renunciar? a la adjudicación definitiva de la

parcela, ya que, en rigor, eso significa una simple obligación precontractual que debería

ser seguida de la renuncia en sí a la adjudicación, por lo que entendemos más aconsable

expresar, simplemente, que Procobsa ?renuncia? a la referida adjudicación ?y a todos

los derechos que de ella pudieran derivarse, así como a cualquier pretensión y

reclamación que pudiera tener su origen o derivar del asunto transigido?.

Segunda.- En cuanto al desistimiento del recurso de casación, debe señalarse

que la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa regula, entre los

?otros medios de terminación del procedimiento?, la figura del desistimiento (art. 88),

pero, como quiera que éste lo refiere la Ley al demandante, ha de precisarse que el aquí

proyectado lo será al amparo de lo dispuesto en el art. 1726 de la Ley de Enjuiciamiento

Civil, aplicable supletoriamente al proceso contencioso-administrativo, y que permite

al recurrente separarse, en cualquier momento, del recurso de casación que hubiere

interpuesto.

Esto dicho, no se trata de valorar ahora los aspectos sustantivos relativos a la

procedencia del desistimiento ni de entrar a examinar la justeza de la posición jurídica

de la Comunidad Autónoma de La Rioja al decidirlo. La situación de inseguridad e

incerteza de la relación jurídica con Procobsa exige la voluntad de poner término a la

misma y el otorgamiento de recíprocas contraprestaciones. Una de ellas es el

desistimiento. Lo que debemos analizar son los aspectos formales para que sea eficaz.

El desistimiento supone la declaración del actor -en nuestro caso, del recurrente- en el

sentido de no querer la prosecución del proceso -en nuestro caso, del recurso- por él

iniciado. Las limitaciones que tiene el desistimiento, abstractamente considerado (se

deja imprejuzgado el objeto procesal y, por tanto, sin fuerza de cosa juzgada), no se dan

en el desistimiento en segunda instancia o, como en este caso, en la casación. Quien

desiste en casación expresa su voluntad de no impugnar la resolución recurrida que, en

consecuencia, deviene firme y, eventualmente, adquiere también fuerza de cosa juzgada

material. En este sentido, el desistimiento debe formalizarse ante el Tribunal Supremo

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de acuerdo con los requisitos señalados en los artículos 1726 y concordantes de la Ley

de Enjuiciamiento Civil, supletoriamente aplicable.

Por ello, desde un punto de vista estrictamente procesal, no parece acertado el

criterio defendido por la Asesoría Jurídica en su informe sobre el contrato transaccional

cuando señala que ?la renuncia de derechos efectuada por la contraparte (Procobsa)

pondrá fin, por sí misma, al pleito pendiente de resolución ante el Tribunal Supremo,

sin que fuera preciso el desistimiento de los recursos de casación interpuestos por la

Administración Autonómica y por la parte coadyuvante de la misma? . No debe

confundirse la transacción judicial con la extrajudicial. Ésta última, que es la del caso

sometido a nuestra consideración, no tiene, por sí misma, a diferencia de lo que ocurre

en el ámbito del proceso civil, virtualidad para poner fin a un pleito seguido ante la

jurisdicción contencioso-administrativa. Por tanto, la Comunidad Autónoma de La Rioja

debe desistir expresamente del recurso de casación formalizado para que la transacción

surta los efectos procesales que se pretenden.

Por lo que se refiere a Procobsa, parece conveniente que conste claramente

también en la transacción que se obliga a no oponerse al desistimiento del recurso de

casación que presentará la Comunidad Autónoma ante el Tribunal Supremo.

Tercera.- Ahora bien, la consecuencia de ese desistimiento ante el Tribunal

Supremo es, como hemos señalado, la firmeza de la Sentencia dictada en su día por el

Tribunal ?a quo? , es por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal

Superior de Justicia de La Rioja, lo que plantea la obligación de ejecutarla, a tenor del

art. 118 de la Constitución (?Es obligado cumplir las sentencias y demás resoluciones

firmes de los Jueces y Tribunales ?), por lo que no es correcto afirmar que se renuncia

?a la ejecución de la sentencia? , como se hace en el proyecto de transacción, ya que la

ejecución de sentencias dictadas por la jurisdicción contencioso-administrativa supone

una función jurisdiccional (la de ?hacer ejecutar lo juzgado? ) que es de orden público

procesal y constitucional (art. 117.3 CE y 2.1 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de Julio,

del Poder Judicial) en sí mismo irrenunciable. Por tanto, en rigor, la ejecución de la

sentencia no es renunciable, aunque, como hemos expresado antes, sí lo sean los

derechos reconocidos por la misma y los que puedan derivarse de su ejecución.

Por tanto, la actual redacción del proyecto de transacción podría plantear

problemas jurídicos de importancia al trasladarse al proceso, de ahí que estimamos más

aconsejable adoptar una redacción por la que ambas partes se obliguen a comunicar a

la Sala que, mediante transacción extrajudicial, debidamente tramitada con todas las

formalidades especiales exigidas para ello a las Administraciones Públicas, han

quedado satisfechos los intereses inherentes a la situación jurídica individualizada

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reconocida en la Sentencia de 30-6-95, por lo que nada tienen ya que reclamarse por

razón de este proceso y soliciten, en consecuencia, el definitivo archivo de las

actuaciones referentes al mismo.

Cuarta.- En cuanto al pago a Procobsa de 375.000.000 pesetas como

contraprestación por la renuncia a los derechos que pudieran corresponderle sobre la

Parcela III-6 á 13, este Consejo no tiene, ni es su función, un criterio propio para evaluar

si con dicha cantidad se compensa adecuadamente y sin perjuicio de los intereses

públicos la renuncia a la que se obliga Procobsa. El Consejo de Gobierno debe tomar

en consideración para su cuantificación, según criterios de oportunidad y conveniencia,

en qué medida quedan satisfechos equilibradamente los intereses de Procobsa y, al

mismo tiempo, los intereses públicos regionales.

Lo que si resulta meridiano para este Consejo Consultivo es que no debe

vincularse la cuantía de pago exclusivamente a la valoración económica que el terreno

tenga (actual o futura, o sea, con la presente calificación urbanística o con otra futura)

ya que la transacción no instrumenta una compraventa del mismo en la que sea

necesario fijar con precisión un precio, sino recíprocas concesiones y renuncias de

derechos cuya ponderación ecónomica no está presidida únicamente por el valor de la

parcela, aunque, sin duda, es un factor que, como se ha hecho en el expediente, ha de

tenerse también en cuenta.

De ahí lo equívoco que resulta el Informe sobre valor de mercado del citado

solar que se acompaña con el expediente y que resulta, según parece, por los valores

máximos y mínimo que ofrece, determinante con exclusividad de la cuantía de la

contraprestación económica a la que se obliga la Comunidad Autónoma de La Rioja.

Por el contrario, en la valoración pueden entrar lícitamente otros aspectos que

singularizan la enmarañada, accidentada y larga relación que ha mantenido con

Procobsa (la dilatada duración de la resolución del expediente, un fallo condenatorio a

favor de Procobsa, la posible responsabilidad derivada de la modificación del

planeamiento urbanístico, etc.) para, a la vista de todos ellos, establecer su

cuantificación, para lo que están perfectamente habilitadas las partes que son quienes

mejor conocen el conjunto de aspectos transigibles pero, sin necesidad de ligar,

reiteramos, su decisión exclusivamente al valor de mercado que la parcela tenga.

Ahora bien, precisamente teniendo en cuenta la concurrencia de diversos

factores que han conducido a las partes a la fijación de la contraprestación económica

a que se obliga la Comunidad Autómona de La Rioja, es por lo que este Consejo

entiende que, en el texto de la transacción, debe quedar claro que Procobsa se da

totalmente por pagada con la recepción de la expresada suma, renunciando, por tanto,

a cualquier pretensión y reclamación en los precisos términos antes señalados.

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Quinta.- Finalmente, se advierte que otra Administración Pública,

concretamente el Ayuntamiento de Logroño, ha sido también parte en el proceso,

coadyuvando con la Comunidad Autónoma de La Rioja, por lo que se estima

aconsejable obtener también ahora su colaboración no oponiéndose a la plasmación en

dicho proceso de la transacción a que han llegado las partes principales, e, incluso,

efectuando las actuaciones procesales que faciliten su cumplimiento..

A la vista de lo razonado formulamos las siguientes

CONCLUSIONES

Primera

El asunto litigioso sometido a nuestra consideración reúne los requisitos

jurídicos que habilitan a las partes para finalizarlo mediante transacción extrajudicial,

por lo que éste Consejo Consultivo informa favorablemente dicha forma de finalización

del mismo.

Segunda

No obstante, el informe favorable a que alude la conclusión anterior debe

entenderse condicionado a la redacción por las partes de un nuevo texto transaccional

en el que se recojan las observaciones y consideraciones efectuadas en el cuerpo de este

Dictamen y, especialmente, en sus Fundamentos de Derecho Tercero A), Cuarto 1 y

Quinto.

Este es nuestro Dictamen que pronunciamos, emitimos y firmamos en el lugar

y fecha señalados en el encabezamiento.

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