Acerca de operadores lógicos
Última revisión
24/05/2024
Dictamen de Consejo Consultivo de La Rioja D.007/24 de 2024
Relacionados:
Órgano: Consejo Consultivo de La Rioja
Fecha: 01/01/2024
Num. Resolución: D.007/24
Cuestión
-D.007/24. Reclamación de responsabilidad patrimonial de la Administración sanitaria, por los daños y perjuicios derivados de la asistencia sanitaria conjunta por los Servicios Riojano y Vasco de Salud recibida tras un grave accidente.Contestacion
CONSEJO CONSULTIVO
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En Logroño, 12 de marzo de 2024, el Consejo Consultivo de La Rioja, reunido en su
sede, con asistencia de su Presidente, D. José Ignacio Pérez Sáenz; y de las Consejeras Dª.
Amelia Pascual Medrano, Dª. Ana Reboiro Martínez Zaporta y Dª. Mª. Belén Revilla
Grande; y del Letrado-Secretario General, D. Ignacio Serrano Blanco; y siendo ponente D.
José Ignacio Pérez Sáenz, emite, por unanimidad, el siguiente
DICTAMEN
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Correspondiente a la consulta formulada por la Excma. Sra. Consejera de Salud y
Políticas Sociales en relación con la Reclamación de responsabilidad patrimonial de la
Administración sanitaria formulada por XXX, por los daños y perjuicios derivados de la
asistencia sanitaria conjunta por los Servicios Riojano y Vasco de Salud recibida tras un
grave accidente; y que valora en 443.236, 40 euros.
ANTECEDENTES DE HECHO
Antecedentes del asunto
La Consejería de Salud del Gobierno de La Rioja ha tramitado un procedimiento de
responsabilidad patrimonial del que resultan los siguientes antecedentes de interés.
Primero
1. Mediante escrito fechado el 12-1-2023 y sellado de entrada en el Registro
electrónico del Gobierno de La Rioja el 13-1-2023, el Sr. X expuso que:
?? el 8 de marzo de 2020? sufrió un grave accidente que le provocó un multitraumatismo que
derivó en las siguientes patologías fundamentales:
1. Traumatismo torácico: neumotórax derecho mínimo. Fracturas costales derechas múltiples.
2. Traumatismo raquimedular: fractura estallido de L 1, su arco posterior con invasión de más
del 50 % del canal medular: fractura transversales 7 a 12.
3. Traumatismo ortopédico: Fractura de radio distal izquierdo?.
2. Tras sufrir el accidente recibió en las semanas siguientes una asistencia sanitaria
que describe así:
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?? fue tratado, e intervenido quirúrgicamente hasta en dos ocasiones. La primera de ellas lo fue por
los profesionales de Osakidetza (Servicio de Salud Vasco) el 12 de marzo de 2020. Y, tras dicha
operación, así como del correspondiente traslado del paciente al Servicio Riojano de Salud en el que
se le practicó un estudio radiológico, se detectó lo que a continuación se transcribe del informe de
radiología de 19 de marzo de 2020:
«Comentario: Fractura-acuñamiento del soma de Ll. Los tornillos derechos de T12, L1 y L2 están
desplazados en sentido medial a los pedículos, atravesando el canal espinal. El tornillo de L2 además
está poco introducido sin llegar al soma vertebral. El tobillo izquierdo de L2 esta desplazado
parcialmente en sentido medial atravesando parcialmente el canal espinal».
Finalmente, el compareciente fue intervenido quirúrgicamente por el Servicio Riojano de Salud. El
16 de marzo de 2020 para una RAFI, así como el 25 de marzo de 2020 para una revisión de
instrumentalización T12-L1-L2...?.
3. En cuanto a las consecuencias que, a su juicio, se derivan de la asistencia que le
fue prestada, el interesado entiende que:
??como consecuencia [de] un deficiente funcionamiento del Servicio Riojano de Salud desde que fue
ingresado tras su accidente el 8 de marzo de 2020, hasta las intervenciones quirúrgicas de 16 y 25 de
marzo de 2020, y pasando por el traslado y atención en el Hospital Santiago Apostol de Osakidetza
(Servicio de Salud Vasco), ? ha acabado consolidando, o, cuando menos, ha visto gravemente
agravada, una radiculopatía aguda de las raíces sacras, de distribución bilateral, con signos de daño
axonal agudo y escasa reinervación distal compatible con síndrome de cola de caballo que afecta a
raíces sacras. Ello le provoca importantes dolores en ambas extremidades inferiores y zona lumbar,
dificultad de concentración en general, incluso a la hora de realizar sus necesidades más básicas,
dificultándose importantemente su ejecución, así como hipersensabilidad en zona posterior de
piernas y pies con carácter crónico, manteniéndose a día de hoy en tratamiento con gabapentina,
inrec, setralina, Deprax, Palexia retard y parcetamol?.
En su escrito añade que:
?Dichas patologías impiden que el actor pueda mantener cualquier postura de forma prolongada,
especialmente la deambulación, la bipedestación y la sedestación, así como sobrecarga lumbar leve.
Además, como consecuencia de las lesiones sufridas, y de las secuelas que se han consolidado una
vez ejecutadas las intervenciones y los tratamientos correspondientes, el Sr. X está requiriendo
asistencia psiquiátrica desde octubre de 2021, además de estar medicado con 150 miligramos de
Setralina al día, así como en lista de espera para ser atendido psicológicamente?.
Para concluir, afirma que el pronóstico de la evolución futura de sus patologías ?solo
hace esperable un progresivo deterioro mayor con el paso del tiempo?; y enumera las
diversas ?limitaciones funcionales? que afirma padecer:
?1. Limitación muy importante para trabajos con carga física baja, originada por su pluripatología.
2. Limitación severa para carga biomecánica de su columna lumbar, con base en su artrodesis y las
lesiones que presentó.
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3. Limitación importante para carga biomecánica de su mano izquierda, en base a sus lesiones y el
tratamiento con material de osteosíntesis que presenta.
4. Limitación severa para el manejo de cargas, en base a sus limitaciones en la carga física, las
lesiones de su columna vertebral y las lesiones de su muñeca izquierda.
5. Limitación severa para la deambulación estática. En base a sus lesiones neurológicas.
6. Limitación severa para la deambulación dinámica. En base a sus lesiones neurológicas.
7. Limitación severa para la deambulación por terreno irregular. En base a sus lesiones
neurológicas.
8. Limitación severa para la sedestación mantenida. En base a sus lesiones neurológicas.
9. Limitación importante para trabajos con carga mental baja, situación perfectamente justificada
por la medicación que precisa tomar de manera continua y con efectos muy importantes sobre el
sistema nervioso central.
10. Hay que añadir a esto los problemas para orinar y defecar que en múltiples ocasiones originan
una urgencia miccional y de defecación imposible de controlar, lo que hace necesaria la presencia
de un WC siempre a su disposición y con posibilidad de limpieza en caso de salida incontrolada de
heces u orina?.
Concluye señalando que no está ?capacitado para desarrollar ningún trabajo en el
marco de un mercado laboral estándar en las debidas condiciones de rendimiento
esperable?.
4. El reclamante informa también de que en enero de 2022 le fue notificada
resolución administrativa que le reconoció en situación de incapacidad permanente total; y
de que, promovido el correspondiente procedimiento ante el Orden Jurisdiccional Social
para que le fuera reconocida una incapacidad absoluta, su demanda fue desestimada por
Sentencia del Juzgado de lo Social nº 3 de Logroño de 14-12-2022 (autos SSS 116/2022),
que obra incorporada al expediente remitido (páginas 166 y ss).
Aunque el interesado manifestó en su escrito petitorio de 12-1-2023 que había
anunciado ya recurso de suplicación contra dicha Sentencia y que tenía voluntad de
formalizarlo, el expediente no permite conocer la suerte que haya corrido dicho recurso.
Con todo, mediante consulta a las bases de datos del Centro de Documentación Judicial
(CENDOJ), este Consejo Consultivo ha podido averiguar que ese recurso de suplicación -
que efectivamente se formalizó- fue acogido favorablemente por la Sala de lo Social del
Tribunal Superior de Justicia de La Rioja, que, mediante Sentencia de 6-6-2023
(ECLI:ES:TSJLR:2023:205):
??estima la demanda rectora del proceso, declarando al demandante afecto de una incapacidad
permanente absoluta derivada de la contingencia de accidente no laboral, con derecho al percibo de
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una pensión vitalicia del 100% de su base reguladora mensual de 2.907'03 euros, más las
correspondientes revalorizaciones y mejoras, con efectos económicos desde el 25/11/21, siendo
responsable de su abono el INSS, entidad a la que debemos condenar y condenamos a su pago?.
5. Por lo que hace a la indemnización solicitada, el Sr. X la fija empleando, como
criterio orientativo, ?los baremos fijados para accidentes de circulación?, y, así, reclama
un total de 443.236,40 euros, que desglosa del modo que sigue:
?1. Secuelas en el sistema nervioso, con consolidación de síndrome de cola de caballo con
afectación en raíces sacras, fuertes limitaciones motoras, así como para la concentración, el control
de esfínteres y disfunción eréctil. Secuelas merecedoras de 70 puntos que, teniendo en cuenta que el
compareciente contaba con la edad de 50 años al momento de la estabilización de sus lesiones en
2022, deberán indemnizarse con la cantidad de 172.426,38 euros.
2. 96.000 euros por daños morales por perjuicio psicofísico derivados de las antedichas secuelas.
3. 90.000 euros por pérdida de calidad de vida derivada de las repetidas secuelas.
4. 39.833 euros por la situación de incapacidad permanente absoluta en la que se encuentra.
5. En concepto de lesiones temporales 44.977.02 euros.
Por los 10 días inmediatamente posteriores a la intervención quirúrgica del Servicio Vasco de Salud,
Osakidetza, del 12 de marzo de 2020, el compareciente deberá ser indemnizado por perjuicio
personal grave a razón de 82,28 euros (un total de 822,80 euros).
Desde el 22 de marzo de 2020 hasta que se le diera el alta por denegársele inicialmente la situación
de incapacidad permanente total para su profesión habitual el 29 de septiembre de 2021, el
compareciente deberá ser indemnizado por perjuicio personal moderado a razón de 57,04 euros por
cada uno de los 556 días transcurridos (31.714,24 euros) ?
Desde el 29 de septiembre de 2021 hasta la emisión del informe pericial de 12 de octubre de 2022
emitido por el Médico Especialista en Valoración de la Incapacidad Laboral y del Daño Corporal,
XXX, tras el cual el Sr X tuvo pleno convencimiento de que sus patologías se habían consolidado
como definitivas (véase el Anexo 11), por perjuicio personal básico el compareciente deberá ser
indemnizado a razón de 32,91 euros por cada uno de los 378 días transcurridos (12.439,98 euros)?.
6. A su reclamación el interesado acompañó la documentación que tuvo por
conveniente, entre ella: (i) diversa documentación médica atinente a la asistencia que
recibió de los Servicios Vasco y Riojano de Salud; (ii) ?Informe médico de síntesis de
incapacidad permanente? de 17-9-2021 que sirvió de base a su declaración de hallarse en
situación de incapacidad permanente; (iii) Informe médico pericial de 12-10-2022
elaborado por el Dr. X Agüera; (iv) Sentencia del Juzgado de lo Social nº 3 de Logroño de
14-12-2022; y (v) Resolución de 29-9-2021, de la Dirección Provincial del INSS en La
Rioja, denegatoria de su solicitud de prestación por incapacidad permanente.
Segundo
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El 17-1-2023, el Sr. Secretario General Técnico de la Consejería consultante dicta
Resolución por la que se tiene por iniciado el procedimiento general de responsabilidad
patrimonial y se nombra Instructor del expediente.
Tercero
1. Mediante escrito de 18-1-2023, el Sr. Instructor del expediente se comunica al
reclamante diversa información relativa a la tramitación del procedimiento de
responsabilidad patrimonial.
2. Ese mismo día, requirió a la Dirección del Área de Salud del Hospital San Pedro
(HSP), cuantos antecedentes y datos existieran relativos a la atención prestada al paciente,
su historia clínica ?relativa exclusivamente a la asistencia objeto de reclamación?, y los
informes de los facultativos intervinientes sobre la asistencia dispensada.
3. Con fecha 14-2-2023 se remite por la citada Área la siguiente documentación que
obra en el expediente:
-Copia de la historia clínica, que comienza con el Informe de asistencia de urgencias, de 8-3-2020,
tras su ingreso en el HSP ese día.
-Informe de la Dra. X, del Servicio de Traumatología del HSP (de 3-2-2023), acompañado de un
?listado de notas? que cubre el periodo trascurrido entre el 13-3-2020 (a las 13:09 horas) y el 18-8-
2022 (a las 13:06 horas).
-Informe del Dr. X, del Servicio de Urgencias del HSP (de 30-1-2023).
-Informes de consulta externa de los Dres. X (7-2-2023) y X (8-2-2023), ambos del Servicio de
Traumatología del HSP.
4. El 22-2-2023 AON comunica al SERIS que ha puesto en conocimiento de la
aseguradora del SERIS (Société Hospitalière d`Assurances Mutuelles, SHAM) la
reclamación presentada por el interesado.
Cuarto
1. Seguidamente, consta en el expediente el informe de la Inspección médica, de 24-
3-2023, emitido por el Sr. X, quien realiza la siguiente descripción de los hechos
acaecidos:
?1. El 08/03/2020 el paciente sufre accidente de montaña con caída de unos 100 metros. La
impresión clínica del informe de urgencias del Hospital San Pedro (HSP) recoge los siguientes
diagnósticos: Poli contusionado, fractura L1 en estallido con ocupación del 50% del canal lumbar,
fracturas costales derechas múltiples, fractura conminuta de radio distal izquierdo, heridas inciso
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contusas en cuero cabelludo, rabdomiolisis (descomposición de los músculos dañados que causa la
liberación del contenido de las células musculares en la sangre). Se decide traslado en ambulancia
de SVA (soporte vital avanzado), al Hospital Santiago Apóstol de Vitoria, para tto de la fractura de
la vértebra L1.
2. Ingresa en Hospital de Vitoria, se aprecia fractura vertebral de apófisis transversas 7 a la 12,
traumatismo craneoencefálico leve y torácico, con neumotórax derecho. Se realiza reducción y
fijación de la fractura de radio izquierdo y reducción y fijación percutánea posterolateral T12-L2. El
13/03/2020 se vuelve a trasladar al paciente hasta el HSP.
3. Ingresa en HSP, el 16/03 se realiza nueva intervención quirúrgica sobre radio izquierdo. El 19/03
se detecta en TAC mal posicionamiento de los tornillos de la osteosíntesis lumbar, por ello el 25/03
se realiza nueva intervención, tras la cual se comprueba mediante nuevo TAC, realizado el 27/03,
que los tornillos están normoposicionados. El 23/03 se detecta en TAC, fractura de peroné a nivel de
maléolo externo, a tto ortopédico. Alta del HSP el 01/04/20.
4. Se realiza estudio neurofisiológico el 06/07/20, con resultado de radiculopatía aguda de raíces
sacras, de distribución bilateral, con signos de daño axonal agudo y escasa reinervación distal.
Compatible con síndrome de cola de caballo que afecta a raíces sacras. Se diagnostica vejiga
neurógena.
5. El paciente realiza tratamiento rehabilitador en el servicio público de salud desde el 21/07/20
hasta el 21/04/21, con mejoría importante de la marcha y de la sensibilidad/sensaciones en MMII.
Luego continuó tratamiento a nivel privado.
6. Es remitido a la Unidad de Salud Mental (USM) para tto de Trastorno por estrés postraumático y
a Neurología para tratamiento de dolor en plantas de los pies al caminar. Neurología deriva a la
Unidad del dolor (UDO).
8. Certificado de minusvalía de fecha 11/10/21, grado de discapacidad del 63% + 2% de factores
sociales complementarios.
9. Informe pericial 12/10/22, describiendo las limitaciones y donde concluye el perito: No creo al
paciente capacitado para desarrollar ningún trabajo en el marco de un mercado laboral estándar en
las debidas condiciones de rendimiento esperable.
10. El INSS resuelve incapacidad permanente total en reclamación previa.
11. Informe 30/11/22 Traumatología SERIS: Marcha paraparética-atáxica con imposibilidad para
marcha, de puntillas, base amplia e imposibilidad para realizarla con ojos cerrados, proximalmente
su BM es 4-/5, pero distal 2/5. Cuesta iniciar la micción solo.
12. Informe 27/01/23 Traumatología SERIS: Ante la clínica que presenta el paciente, nos ponemos en
contacto con la Unidad de raquis de referencia en ese momento, el Servicio de Traumatología del
Hospital Santiago Apóstol de Vitoria, para valorar traslado, por lo que desde la Urgencia se realiza
traslado a Hospital.
13. Informe 08/02/23 Traumatología SERIS: La evolución ha sido la esperada presentando el
paciente déficit de movilidad a pesar del tratamiento rehabilitador postoperatorio realizado. El
paciente está pendiente de decidir si desea retirar la placa de osteosíntesis?.
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De ese relato fáctico, y de la bibliografía consultada, la Inspección médica concluye
que no está probada la relación causal entre las secuelas que padece el reclamante y la
atención médica que recibió entre el 8-3-2020 y el 25-3-2020:
?El reclamante aporta un informe pericial en el que se describen las limitaciones funcionales que
presenta como consecuencia del accidente, no indicando ni justificando que sean consecuencia de la
asistencia sanitaria prestada y este informe parece más enfocado a la solicitud de la invalidez
permanente.
Tras la valoración del contenido de la historia clínica de los Servicios de Urgencias y Traumatología
del SERIS (Servicio Riojano de Salud), tanto la atención como el seguimiento, las pruebas
diagnósticas practicadas y los tratamientos instaurados, se ajustan a la lex artis?.
2. El 20-4-2023, el reclamante aporta escrito de ampliación de la reclamación e
informe pericial emitido el 14-4-2023 por la Dra. X, experta en medicina legal y forense y
Profesora titular de medicina legal y forense de la Universidad de Zaragoza. Las
principales conclusiones de ese informe se resumen en el antecedente sexto de este
dictamen.
Quinto
Obra también en el expediente el informe de la aseguradora del SERIS, emitido el
12-7-2023 por Peripro Medic y, en particular, por la Dra. X, médico especialista en
Cirugía Ortopédica y Traumatología, que, tras un detallado examen de la asistencia
dispensada al paciente concluyó que:
?1. El paciente XXX presenta una caída de 100m de escalada, es tratado mediante protocolo
politraumatizado con una de sus fracturas es estallido Ll lumbar con invasión de canal medular y
clínica de compromiso medular o clínica neurológica, por lo que es tratado de manera correcta y
enviado a un hospital de referencia de columna, para su intervención urgente por su clínica de
compromiso medular instaurado desde el accidente, motivo por el que se deriva.
2. Se han puesto todos los medios en tiempo y forma al alcance de la ciencia médica en resolver su
grave lesión. Tanto la cirugía de urgencia en el Hospital de Vitoria que realiza la cirugía indicada
para su lesión, como en el Hospital San Pedro, que hace un seguimiento multidisciplinar con
distintos especialistas, y tratan su patología derivada por su lesión medular: Vejiga neurógena,
incontinencia gases, íleo paralítico, hiperalgesia pies etc. La información de la exploración física es
detallada en la historia clínica durante el seguimiento, en la medida que un paciente polifracturado
lo permite: existe exploración de miembros inferiores, estado neurovascular etc. Se solicitan pruebas
complementarias según los hallazgos derivados de esta exploración tanto en hospitalización como en
consultas.
3. El paciente debe ser conocedor de su grave lesión instaurada y tratada urgente desde el primer
día de su accidente. Con una clínica medular instaurada desde el accidente por su invasión en el
canal medular de su fractura. Durante el seguimiento, ha recibido tratamiento rehabilitador y
seguimiento correcto de su grave lesión. No existe otro tratamiento distinto para su lesión existente
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desde el accidente. Las pruebas complementarias como el TAC, se han realizado en el momento que
se han considerado pertinentes por la evolución clínica del estado del paciente. Las pruebas de
nervio no están indicadas hacerlas antes.
4. Las cirugías se han realizado con la técnica habitual indicada, correcta sin duda alguna ni
reproches a ninguna de las partes de la cirugía: fijación, descompresión y estabilización. Las
complicaciones de una instrumentación vertebral son la malposición de tornillos en un 15-20% de
cirugías similares, dificultándose esta posición por la dificultad de la fractura y el contexto de
urgencia. Así se especifica en el consentimiento informado de la cirugía específica. Se ha realizado
con todos los medios necesarios en la práctica habitual como son la escopia y en un hospital de
referencia que realiza este tipo de cirugías. Sin reproche alguno, no obstante para aclarar más la
situación se solicita el historial clínico del Hospital de Vitoria.
5. La asistencia de XXX ha sido correcta y adecuada a la práctica médica según la lex artis ad hoc?.
Sexto
Concluida la fase de instrucción, se concedió trámite de audiencia al reclamante y a
la aseguradora.
El 1-8-2023, el reclamante presenta escrito de alegaciones en el que reitera su
solicitud inicial y se remite a las consideraciones médicas contenidas en los informes
emitidos por la Dra. X en fechas 14-4-2023 y 31-7-2023.
En particular, en este segundo Informe de 31-7-2023 (que el interesado acompaña a
sus alegaciones de 1-8-2023) la Dra. X analiza las apreciaciones realizadas por la Dra. X y
examina la asistencia recibida por el reclamante tanto en el HSP (8-3-2020 y periodo
posterior al 13-3-2020) como en el Hospital Santiago Apóstol de Vitoria (periodo 9-3-
2020 al 13-3-2020).
Por lo que hace al diagnóstico realizado el 8-3-2020 en el HSP, la Dra. X insiste en
que la exploración neurológica del paciente fue insuficiente pues se le practicó un TAC y
no una RMN, cuando lo cierto es que, afirma, había ?que establecer con la mayor
exactitud posible el estado neurológico del paciente para indicar el momento adecuado de
la cirugía? (pág. 447).
A juicio de la Dra. X, en el HSA se reprodujo ese mismo error de diagnóstico, del
que se siguió la práctica de una primera intervención quirúrgica (9-3-2020) que, por una
parte, no consiguió descomprimir el canal medular del paciente (pues varios fragmentos de
la vértebra L1 habían invadido el canal medular produciendo una estenosis); y, por otra, se
saldó con una ?malposición? de los tornillos introducidos en la columna del paciente.
Esa malposición, indica la perito, además de que ya ?indica una mala praxis? (pág.
452) no fue detectada en el HSA, a pesar de que en los días posteriores a esa primera
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intervención la clínica neurológica del paciente continuo o incluso se agravó, lo que
hubiera obligado al HSA a ?valorar mediante TC? la causa de ese agravamiento. Lejos de
ello, sólo se le practicó una RX simple el día 10-3-2020. Ello supondría, a su juicio un
nuevo error médico, pues ?el inicio, la continuidad o la agravación de la clínica
neurológica indicaban en el postoperatorio del H. de Vitoria que: la cirugía no había
resuelto el problema; que podía haberse producido una complicación quirúrgica; y, que,
en el caso del paciente, esta complicación podía ser la causa o concausa de su lesión
neurológica. Por ello, la necesidad de realizar el estudio complementario con otras
pruebas radiológicas como el TAC??.
Ese error habría continuado produciéndose tras el retorno del paciente al HSP el 13-
3-2020, porque a pesar de la mala clínica neurológica del paciente, y al igual que había
sucedido en el HSA, en los días 15-3-2020 y 16-3-2020 sólo se le sometió a RX simples,
razonando la perito que las tres RX simples realizadas el 10, el 15 y el 16 de marzo de
2020, aunque insuficientes por sí solas para confirmar la malposición de los tornillos, ya
arrojaban sospechas de esa mala colocación y hubieran permitido -y exigido- completar el
diagnóstico mediante la ejecución de un TAC de la región lumbosacra que, sin embargo,
no tuvo lugar hasta el 19-3-2020 (págs. 453 y 454) y que determinó la procedencia de
acometer una reintervención quirúrgica el 27-3-2020.
La perito recuerda, en fin, que la Dra. X admite que la malposición pudo ser una
concausa de la lesión medular. La Dra. X, en la conclusión 15 del informe de 14 de abril
de 2023, dice:
?El síndrome de cola de caballo de cono medular del paciente pudo ser: 1) una consecuencia de la
caída agravada por la malposición de los tornillos y el retraso de su diagnóstico. 2) debido a la
malposición de los tornillos y al retraso de su diagnóstico en ambos centros hospitalarios.
La realización de una RM previa a la cirugía de 9-3-2020, en uno u otro hospital, hubiera resuelto
estas cuestiones. Su realización, tras la colocación de los tornillos impide establecerlo??.
En el segundo informe de 31 de julio de 2023 comenta el informe de Peripro Medic
(Dra. X) y dice:
?La Dra. X ? añade que «es difícil saber si ha habido daño sumatorio a la lesión por este motivo»
(la cirugía con mal posición). Por lo tanto, admite que la malposición pudo ser al menos una
concausa de la lesión medular?.
Séptimo
En fecha 27-9-2023, se formula la Propuesta de resolución en el sentido de que se
desestime la reclamación pues ?desde el principio se tuvo en consideración la existencia
de un daño neurológico y así se hizo constar en el informe del Servicio de Urgencias?; ?la
decisión de traslado del paciente al Hospital Santiago Apóstol de Vitoria fue apropiada?;
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?No estaba indicada la realización de RM. Los hallazgos del TAC y la exploración física
ya objetivaban la presencia de una lesión medular?; ?El diagnóstico de lesión medular
era claro desde el momento del ingreso tras el accidente?; ?La técnica empleada fue
correcta?; ?Sí se realizó la descompresión del canal medular?; ?No existió retraso en el
diagnóstico de la malposición de los tornillos. La sintomatología del paciente tras la
intervención quirúrgica no era sugestiva de un daño sobreañadido a las lesiones
medulares que ya padecía por el propio accidente?; ?La mala colocación de los tornillos
es un riesgo típico de la cirugía de columna realizada al paciente. Fue debidamente
informado por medio de documento de Consentimiento informado.?; ?El 27/03/2020 se
realizó nuevo TAC que objetivó la normoposición de los tornillos?; ?Las lesiones
medulares del paciente se relacionan exclusivamente con la gravedad del accidente
padecido el 8/03/2020. No existe nexo de causalidad entre la asistencia dispensada en el
Hospital Santiago Apóstol y el Hospital San Pedro y las secuelas que presenta en la
actualidad?; ?Se pusieron a disposición del paciente los medios necesarios y disponibles
para su diagnóstico, tratamiento y seguimiento?.
En definitiva, se concluye que ?la actividad sanitaria de los profesionales del SERIS
fue acorde a la lex artis ad hoc?.
La Propuesta fue informada favorablemente por la Dirección General de los
Servicios Jurídicos el 10-10-2023, mediante Informe de junio de 2023 que ratifica las
conclusiones de la Propuesta relativas a la actuación del SERIS.
No obstante, en aquel informe se añade una consideración que contradice nuestro
Dictamen 60/23. Dice que ?en relación a las actuaciones realizadas o no en el Hospital
Santiago Apóstol pretendidas en el escrito de reclamación como en su ampliación,
consideramos que esta parte no debe entrar a valorar por cuanto están fuera de su esfera
de responsabilidad?. El Consejo considera que estamos en presencia de una actuación
conjunta que da pie a una responsabilidad solidaria, en su caso.
Octavo
Por escrito registrado de entrada en este Consejo el día 11-10-2023, la Excma. Sra.
Consejera de Salud y Políticas Sociales del Gobierno de La Rioja, remitió al Consejo
Consultivo de La Rioja, para dictamen, el expediente tramitado sobre el asunto referido.
El Consejo Consultivo, con fecha 10 de noviembre de 2023 emitió dictamen 60/23,
cuya conclusión Única fue la siguiente:
?Al reclamante le ha sido dispensada una asistencia sanitaria conjunta por los Servicios Riojano y
Vasco de Salud por lo que, con carácter previo a resolver este procedimiento de responsabilidad
patrimonial, la Consejería consultante debe acordar la retroacción de actuaciones para completar
el expediente con los trámites identificados en el F. Jco. Cuarto de este dictamen; sin perjuicio,
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además, de lo indicado en el F. Jco. Quinto?.
Recordamos los Fundamentos Jurídicos aludidos en el Dictamen 60/23:
?Cuarto
Consideraciones sobre competencia y procedimiento
Al encontrarnos en la situación descrita por el art. 33.1 LRJSP, debe darse cumplimiento a lo
dispuesto por los apartados 3 y 4 del propio art. 33 LRJSP. Conforme a dichos apartados:
«3. En los casos previstos en el apartado primero, la Administración competente para incoar,
instruir y resolver los procedimientos en los que exista una responsabilidad concurrente de varias
Administraciones Públicas, será la fijada en los Estatutos o reglas de la organización
colegiada. En su defecto, la competencia vendrá atribuida a la Administración Pública con
mayor participación en la financiación del servicio.
4. Cuando se trate de procedimientos en materia de responsabilidad patrimonial, la
Administración Pública competente a la que se refiere el apartado anterior, deberá consultar a las
restantes Administraciones implicadas para que, en el plazo de quince días, éstas puedan
exponer cuanto consideren procedente».
A partir de ahí, debe analizarse separadamente, primero, a qué Administración corresponde la
competencia para incoar, instruir y resolver el procedimiento instado por el interesado; y, en
segundo lugar, qué trámites deben incorporarse a él distintos de los ya seguidos hasta el momento
presente, habida cuenta del contenido dispositivo que habría de tener la resolución que le ponga fin.
1. Competencia administrativa para incoar, instruir y resolver este procedimiento.
A nuestro juicio, es claro que la competencia administrativa para incoar, instruir y resolver el
procedimiento de responsabilidad patrimonial instado por el interesado corresponde a la
Administración Pública de la CAR.
1.A) Analizando en primer lugar las «reglas de la organización colegiada», es cierto que el
Convenio de 12-9-2013 no suministra ningún criterio explícito para atribuir a una u otra
Administración autonómica las competencias a que se refiere el art. 33.3 LRJSP, pero resulta
evidente que el interesado -residente en La Rioja- es un paciente del SERIS y que éste era el Servicio
ordinariamente llamado a prestarle la asistencia sanitaria que precisaba tras su accidente, por lo
que parece obvio que será la Administración Pública de la CAR la que haya de tramitar y resolver
este procedimiento, sin perjuicio de lo que de más adelante vamos a señalar.
En ese sentido, recuérdese que el art. 2.1 del RD 183/2004, de 30 de enero, por el que se regula
la tarjeta sanitaria individual, dispone que:
«Las Administraciones sanitarias autonómicas y el Instituto Nacional de Gestión Sanitaria
emitirán una tarjeta sanitaria individual con soporte informático a las personas residentes en su
ámbito territorial que tengan acreditado el derecho a la asistencia sanitaria pública».
Como no puede ser de otro modo, el art. 2.2 del RD 183/2004 establece que esa tarjeta «será
válida en todo el Sistema Nacional de Salud, y permitirá el acceso a los centros y servicios sanitarios
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del sistema en los términos previstos por la legislación vigente», y por eso, una vez «superadas las
posibilidades de diagnóstico y tratamiento de los servicios especializados de la Comunidad
Autónoma donde residan» los usuarios del Sistema Nacional de Salud podrán acceder a los
«servicios de referencia», ubicados en otras Comunidades Autónomas, que hayan sido acreditados al
efecto por el Ministerio de Sanidad (art. 15.2 LGS).
Ahora bien, a la hora de determinar, entre las dos Administraciones sanitarias intervinientes,
cuál ha de ser la competente para instruir y resolver el procedimiento iniciado a instancia del
interesado, es claro que éste era una persona protegida en el ámbito territorial de la CAR (art. 5.3
del RD 183/2004); y que fue el SERIS el que determinó, de acuerdo a las pruebas diagnósticas
realizadas al paciente en su Servicio de Urgencias, el que debía ser trasladado al HSA de Vitoria,
encargándose después, tras el 13-3-2020, del seguimiento del paciente y de la reintervención
quirúrgica a la que hubo de ser sometido el 27-3-2020.
1.B) Por otra parte, y volviendo a los criterios de atribución competencial establecidos por el art.
33.3 LRPSP el Consejo carece de elementos de juicio para pronunciarse sobre cuál de los dos
Servicios de Salud ha tenido una «mayor participación en la financiación del servicio».
Desde luego, limitándonos a la atención dispensada al paciente, y siendo conscientes de la
dificultad que entraña traducir en un importe económico las actuaciones médicas desarrolladas, no
hay motivos para considerar a priori que O-SVS haya realizado actuaciones a la que quepa atribuir
un coste superior a las ejecutadas por el SERIS: ambos Servicios ejecutaron una operación
quirúrgica similar (uno el 9-3-2020, otro el 25-3-2020), el paciente estuvo hospitalizado durante
mucho más tiempo en el HSP, en éste se realizó un número superior de pruebas diagnósticas (TAC,
Resonancias?).
2. Tramitación que ha de seguir este procedimiento y sobre el contenido de la resolución que le
ha de poner término.
2.A) Sentada la competencia de la Administración Pública de la CAR para instruir y resolver el
procedimiento iniciado a petición del interesado, debe a continuación recordarse que la resolución
que en su seno se dicte se habrá de pronunciar no sólo sobre la «existencia o no de la relación de
causalidad entre el funcionamiento del servicio público y la lesión producida y, en su caso, sobre la
valoración del daño causado, la cuantía y el modo de la indemnización» (art. 91.2 LPACAP) sino
también, en particular, sobre la posible concurrencia de responsabilidades entre las dos
Administraciones sanitarias.
De esta suerte, si la resolución que en su día ponga fin al procedimiento llegara a declarar la
existencia de una responsabilidad compartida de los dos Servicios Públicos de Salud, debería
también determinar la cuota de responsabilidad atribuible a cada uno de esos Servicios y, en
definitiva, el importe de la indemnización que cada uno debería sufragar.
Desde luego, en la relación externa que, en tal hipótesis, mediaría entre ambos Servicios
Públicos de Salud y el reclamante, dado que la responsabilidad de aquéllos sería solidaria ex lege
(art. 33.1 LRJSP), el interesado podría reclamar a cualquiera de las dos Administraciones sanitarias
el pago total de la indemnización (cfr. art. 1137 Cc); pago que extinguiría el derecho de crédito del
interesado frente a ambas Administraciones (1145-1 Cc).
Sin embargo, en la relación interna entre las Administraciones deudoras, la obligación tendría
naturaleza mancomunada, de modo que la que hubiera realizado el pago podría -y debería- repetir
frente a la otra el importe que a ésta correspondiera (art. 1145-2 Cc).
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LA RIOJA
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2.B) Resulta evidente que unos pronunciamientos de esa naturaleza nunca podrían realizarse sin
conferir adecuada y plena participación en el expediente de responsabilidad patrimonial a la
Administración Pública que, aunque no es competente para resolverlo, sí podría verse afectada por
la resolución que en él se dicte. Por ello tiene todo su sentido una regla de procedimiento como la
contenida en el art. 33.4 LRJSP, tributaria de los más elementales principios de lealtad institucional,
buena fe, cooperación interadministrativa y respeto al legítimo ejercicio de las competencias de
otras Administraciones (arts. 3.1.e, 3.1.k), 141.1.a) y 141.1.d) LRJSP).
2.C) En el expediente sometido a nuestra consideración, no sólo no se ha observado el trámite
contemplado por el art. 33.4 LRJSP, sino que tampoco se ha incorporado -al menos, no de manera
completa- la documentación relativa a la asistencia sanitaria recibida por el paciente en el HSA de
Vitoria.
Esto ha sido así, como ya hemos dicho, por el criterio que parece haber inspirado la actuación
del Instructor del procedimiento según el cual en este expediente sólo puede analizarse la
reclamación de responsabilidad patrimonial en cuanto dirigida al SERIS, y no la dirigida contra OSVS
; parecer que este Consejo considera equivocado.
Por esa razón, entendemos oportuno que el procedimiento se retrotraiga para que en él se
observen, cuando menos, los trámites que se exponen a continuación, y por el orden cronológico en
el que se enumeran:
1/ En primer lugar, dando conocimiento de ello al reclamante, debería darse traslado de todo lo
actuado hasta la fecha -incluido este Dictamen del Consejo Consultivo- al Departamento de Salud
del Gobierno Vasco, que es uno de los Departamentos en que se estructura la Administración
Pública de la Comunidad Autónoma Vasca (Decreto 18/2020, de 6 de septiembre, del Lehendakari).
i) El Decreto 116/2021, de 23 de marzo, por el que se establece la estructura orgánica y
funcional de dicho Departamento, determina en su art. 2.2 que el ente público de derecho privado
O-SVS se encuentra en situación de dependencia o vinculación respecto a la Administración
Pública de la CAV, a través del Departamento de Salud. Constituye, en definitiva, un ente del
sector público institucional de la Administración Pública de la CAV (art.2.2 LRJSP).
Si bien, el art. 4.3 del Decreto 116/2021 atribuye al Consejero o Consejera la competencia para
resolver los expedientes de responsabilidad patrimonial, deja a salvo «lo dispuesto en el artículo
5.3 de los Estatutos Sociales del ente público Osakidetza-Servicio vasco de salud», precepto que,
a su vez, reserva al «Consejo de Administración del Ente Público la resolución de las
reclamaciones de responsabilidad patrimonial que se formulen ante cualquiera de las
organizaciones del Ente Público por el funcionamiento de sus servicios?» (art. 5.3 del Decreto
255/1997, de 11 de noviembre, que aprueba los estatutos de O-SVS).
Sea como fuere, entendemos que la comunicación del trámite regulado por el art. 33.4 LRJSP
debe dirigirse directamente al Departamento de Salud, en tanto que integrante de la
Administración Pública de la CAV y no al Ente Público O-SVS.
Primero, porque la literalidad del art. 33.4 LRJSP alude a las «Administraciones implicadas» y el
Departamento forma parte de la Administración Pública territorial de la CAV (art. 2.1.b) LRJSP).
Parece lógico que si este expediente está siendo tramitado por la Consejería de Salud del
Gobierno de La Rioja (igualmente, departamento de una Administración Pública territorial), la
comunicación de su existencia debe hacerse llegar a una instancia homóloga (una de las
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«Administraciones» enumeradas por el art. 2.1.b LRJSP) y no a un ente del sector público
institucional de otra Comunidad Autónoma (arts. 2.1.d) y 2.2 LRJSP).
Además, porque lo relevante en este caso no es qué órgano u organismo ostente -dentro de la
estructura del sector público de la CAV- la competencia administrativa para resolver un
procedimiento de responsabilidad patrimonial sanitaria. En este caso de lo que se trata es de dar
participación a la Administración Pública de la CAV en un procedimiento de responsabilidad
patrimonial sanitaria que está siendo tramitado y que en principio ha de ser resuelto por otra
Administración territorial.
Estas consideraciones se entienden -no podría ser de otro modo- sin perjuicio de las decisiones
que internamente adopten los órganos y organismos de la Administración Pública de la CAV en
cuanto a la competencia para evacuar el trámite conferido y, aún más, en cuanto al sentido en
que tal trámite haya de ser satisfecho.
ii) En el trámite otorgado -que habrá de serlo por plazo de quince días hábiles, en cumplimiento
del art. 33.4 LRJSP- la Administración Pública de la CAV podrá formular cuantas alegaciones
convengan a su derecho. Obviamente, también las atinentes a su propia competencia para incoar,
instruir o resolver el procedimiento.
iii) En el caso de que el Gobierno Vasco considere que efectivamente es la Administración
Pública de la CAR la que ha de incoar, instruir y resolver el expediente, la Administración
requerida deberá remitir al Instructor del expediente, en los mismos términos que ha hecho el
SERIS, la Historia Clínica del paciente y la documentación relativa a la asistencia recibida
durante su estancia en el HSA de Vitoria. Todo ello, como es obvio, limitado a los extremos de la
asistencia que motiva la presente reclamación.
A juicio de este Consejo -y a reserva de que la Administración requerida pudiera sostener un
criterio dispar- esa remisión de documentación médica estaría amparada por los arts. 8.1 de la
LO 3/2018, de 5 de diciembre, de Protección de Datos Personales y de Garantía de los Derechos
Digitales, en relación con el art. 6.1.c) del Reglamento (UE) 2016/679, y, en el Derecho
autonómico vasco, con el art. 27.2 del Decreto 38/2012, de 13 de marzo sobre historia clínica y
derechos y obligaciones de pacientes y profesionales de la salud en materia de documentación
clínica. Por otra parte, el art. 141.1.c) LRJSP dispone que el «deber de colaboración entre las
Administraciones Públicas» entraña que todas ellas estén obligadas a «facilitar a las otras
Administraciones la información que precisen sobre la actividad que desarrollen en el ejercicio de
sus propias competencias».
iv) Del mismo modo, a los efectos del art. 81.1 LRJSP, la Administración autonómica vasca
debería remitir un «informe» del «servicio cuyo funcionamiento haya ocasionado la presunta
lesión indemnizable».
v) Adicionalmente, podrá aportar al procedimiento cuantos elementos adicionales de prueba
considere oportunos.
2/ De las alegaciones y, en su caso, de la documentación que remita la Administración Pública de
la CAV, deberá darse traslado al reclamante para otorgarle un nuevo trámite de audiencia (art. 82.1
LPACAP), de modo que tenga oportunidad real y efectiva, en el curso del expediente de
responsabilidad patrimonial, de pronunciarse sobre todos los extremos de hecho y de Derecho que se
hayan incorporado al mismo como consecuencia de las actuaciones de instrucción. De acuerdo con
el art. 82.2 LPACAP, en ese trámite -que deberá tener lugar por plazo de entre diez y quince días, ex
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art. 82.2. LPACAP- el interesado podrá alegar y presentar los documentos y justificaciones que
estime pertinentes.
3/ A salvo de que lo actuado hasta ese momento ponga de relieve la necesidad de practicar
alguna actuación complementaria (art. 87 LPACAP), a los trámites precedentes habrá de seguirles
la redacción de una nueva propuesta de resolución (art. 90 LPACAP) y, después, de un nuevo
informe de los Servicios Jurídicos.
4/ Tras todo ello, habrá de recabarse dictamen a este Consejo Consultivo si se mantiene la
circunstancia de que frente a la Administración Pública de la CAR se dirija una reclamación por
importe igual o superior a 50.000 euros.
Quinto
A las anteriores consideraciones, este Consejo quiere añadir una última. Las Estipulaciones
Quinta y Sexta del Convenio de Colaboración de 12-9-2013 prevén la existencia de una «Comisión
de Seguimiento», de composición paritaria entre los Gobiernos Vasco y Riojano, y encargada de «la
gestión, seguimiento y control de lo acordado en el presente convenio». Esa Comisión se reunirá
«con carácter ordinario una vez al trimestre, pudiendo reunirse, con carácter extraordinario, a petición
de cualquiera de las dos partes» (Estipulación Quinta) y tiene, entre otras funciones previstas en su
Estipulación Sexta, las de «efectuar el seguimiento asistencial y económico del presente convenio»;
interpretarlo «y regular cuantas discrepancias puedan surgir en la aplicación del mismo»; «elevar un
informe semestral a las consejerías respectivas de cuantas incidencias puedan surgir en la aplicación
del mismo»; y, a modo de numerus apertus, «cualesquiera otras que pudieran encomendársele
relacionadas con el presente convenio» (Estipulación Sexta).
A nuestro parecer, y además de que antes de resolver el procedimiento deben observarse los
trámites que se han enumerado en el F. Jco. Anterior, resultaría conveniente que el Gobierno de La
Rioja comunicara a la referida Comisión de Seguimiento la existencia de la reclamación que motiva
el presente dictamen, si es que la Consejería consultante no hubiera puesto ya a la Comisión en
conocimiento de ella?.
En consecuencia, con lo allí expuesto y a falta de completarse los trámites
identificados, el Consejo no emitió ningún parecer en su dictamen sobre las cuestiones de
fondo planteadas por el interesado, remitiendo su examen, en su caso, ?a un ulterior
dictamen que nos sea solicitado?.
Noveno
En fecha 22 de diciembre de 2023 se remitió oficio al Departamento de Salud del
Gobierno Vasco, para dar trámite a la consulta del artículo 33.4 LRJSP, por plazo de
quince días. Se reproducen los términos de la citada consulta:
?En cumplimiento de lo establecido en el artículo 33.4 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de
Régimen Jurídico del Sector Público, se remite copia de las actuaciones llevadas a cabo en el
procedimiento a fin de que en el plazo de 15 días hábiles desde la recepción de la presente puedan
exponer cuanto consideren procedente.
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Asimismo, con base en el artículo 81.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de P.A. Común de las
Administraciones Públicas, se solicita copia de la historia clínica relativa a la asistencia reclamada
por XXX?.
Consta un acuse de recibo de 28 de diciembre de 2023 acreditativo de la recepción
del oficio por el Gobierno Vasco, por lo que se puede tener por transcurrido el plazo
concedido sin que se haya contestado a la consulta, ni remitido nueva documentación
procedente del Servicio Vasco de Salud.
Una vez realizada esta actuación se ha dado cumplimiento a la previsión de la ley
según se recomendaba en nuestro dictamen previo. No habiéndose aportado alegación ni
documentación complementaria al expediente, se continua el procedimiento mediante la
emisión de una nueva propuesta de resolución para ser sometida a dictamen de este
Consejo Consultivo.
Décimo
En fecha 2 de febrero de 2024, se formula nueva Propuesta de resolución en el
sentido que se desestime la reclamación pues ?la actividad sanitaria de los profesionales
de la Administración Pública fue acorde a la lex artis ad hoc?; ?porque no es imputable el
perjuicio alegado, cuya reparación se solicita, al funcionamiento del Servicio Público?.
En el fundamento jurídico Undécimo de esta nueva propuesta de resolución, se
expresa lo siguiente:
?Dado que no se ha aportado ningún tipo de alegación ni documentación complementaria por la
Administración de la Comunidad Autónoma vasca y que la Asesoría Jurídica General del Gobierno
de La Rioja se pronunció ya sobre el fondo del asunto en su informe emitido el 10/10/2023, sin que
desde esa fecha se haya incorporado al expediente ningún otro elemento nuevo al respecto, se
considera innecesario y redundante someter la nueva propuesta de resolución (que no presenta
variación alguna respecto a la asistencia que se reclama) a informe de los Servicios Jurídicos, por
entender que el ya emitido mantiene plena validez y congruencia?.
Tal como se expresa en el Antecedente de Hecho Séptimo, hubo una previa
Propuesta de resolución de fecha 27-9-2023 que fue informada favorablemente por la DG
de los Servicios Jurídicos el 10-10-2023, donde se manifestaba que ?en relación a las
actuaciones realizadas o no en el Hospital Santiago Apóstol, ? consideramos que esta
parte no debe entrar a valorar por cuanto está fuera de la esfera de responsabilidad?.
Pues bien, este Consejo en su reiterado dictamen 60/23 ya expresó su
disconformidad con ese planteamiento por estar afectado por el artículo 33.1 LRJSP,
cuyas consecuencias se vuelven a reiterar en el Fundamento de Derecho Tercero del
presente Dictamen.
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Antecedentes de la consulta
Primero
Por escrito firmado, enviado y registrado de salida electrónicamente con fecha 2-02-
2024, y registrado de entrada en este Consejo el mismo día, la Excma. Sra. Consejera de
Salud y Políticas Sociales del Gobierno de La Rioja, remitió al Consejo Consultivo de La
Rioja, para un nuevo dictamen, el expediente tramitado sobre el asunto referido, una vez
cumplidos los trámites requeridos.
Segundo
El Sr. Presidente del Consejo Consultivo de La Rioja, mediante escrito firmado,
enviado y registrado de salida electrónicamente 6-02-2024, procedió, en nombre de dicho
Consejo, a acusar recibo de la consulta, a declarar provisionalmente la misma bien
efectuada, así como a apreciar la competencia del Consejo para evacuarla en forma de
dictamen.
Tercero
Asumida la ponencia por el Consejero señalado en el encabezamiento, la
correspondiente ponencia quedó incluida, para debate y votación, en el orden del día de la
sesión del Consejo Consultivo convocada para la fecha allí mismo indicada.
FUNDAMENTOS DE DERECHO
Primero
Necesidad del Dictamen del Consejo Consultivo
1. A tenor de lo dispuesto en el art. 81.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del
Procedimiento administrativo común de las Administraciones públicas (LPACAP),
cuando las indemnizaciones reclamadas sean de cuantía igual o superior a 50.000 euros o a
la que se establezca en la correspondiente legislación autonómica, así como en aquellos
casos que disponga la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado, será
preceptivo solicitar dictamen del Consejo de Estado o, en su caso, del órgano consultivo
de la Comunidad Autónoma.
En el caso de la Comunidad Autónoma de La Rioja, el art. 11 -g) de la Ley 3/2001,
de 31 de mayo, del Consejo Consultivo de La Rioja, remite a la normativa reguladora de
CONSEJO CONSULTIVO
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los procedimientos de responsabilidad patrimonial, legislación estatal, para la
determinación del carácter preceptivo de los dictámenes. Por aplicación de dicha
normativa, el dictamen será preceptivo cuando la indemnización reclamada sea de cuantía
igual o superior a 50.000 euros. Por lo tanto y reclamándose en este caso una cantidad
superior a 50.000 euros, nuestro dictamen resulta ser preceptivo.
2. En cuanto al contenido del dictamen, el párrafo final del citado art. 81 LPACAC
dispone que aquél deberá pronunciarse sobre la existencia o no de relación de causalidad
entre el funcionamiento del servicio público y la lesión producida y, en su caso, sobre la
valoración del daño causado y la cuantía y modo de la indemnización de acuerdo con los
criterios establecidos en la referida LPACAC.
Segundo
Sobre los requisitos exigidos para que surja la responsabilidad patrimonial de las
Administraciones Públicas
1. Nuestro ordenamiento jurídico (art. 106.2 CE y 32.1 y 34.1 LRJSP y 65, 67, 81
y 91.2 LPACAP), reconoce a los particulares el derecho a ser indemnizados de toda lesión
que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor,
siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento, normal o anormal, de los
servicios públicos, entendido como cualquier hecho o actuación enmarcada dentro de la
gestión pública, sea lícito o ilícito, siendo necesario para declarar tal responsabilidad que
la parte reclamante acredite la efectividad de un daño material, individualizado y evaluable
económicamente, que no esté jurídicamente obligado a soportar el administrado y
debiendo existir una relación de causa a efecto directa e inmediata, además de suficiente,
entre la actuación (acción u omisión) administrativa y el resultado dañoso para que la
responsabilidad de éste resulte imputable a la Administración; así como, finalmente, que
ejercite su derecho a reclamar en el plazo legal de un año, contado desde la producción del
hecho o acto que motive la indemnización o desde la manifestación de su efecto lesivo.
Se trata de un sistema de responsabilidad objetiva y no culpabilístico que, sin
embargo, no constituye una suerte de ?seguro a todo riesgo? para los particulares que, de
cualquier modo, se vean afectados por la actuación administrativa. En efecto, el vigente
sistema de responsabilidad patrimonial objetiva no convierte a las Administraciones
Públicas en aseguradoras universales de todos los riesgos con el fin de prevenir cualquier
eventualidad desfavorable o dañosa para los administrados, derivada de la actividad tan
heterogénea de las Administraciones Públicas.
Lo anterior es también predicable para la responsabilidad patrimonial de la
Administración sanitaria, si bien en estos casos, la obligación del profesional médico y de
la Administración sanitaria es una obligación de medios y no de resultado, de manera que,
CONSEJO CONSULTIVO
DE
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en principio, cuando se actúe de acuerdo con la lex artis, los daños no le pueden ser
imputados a la Administración, o lo que es lo mismo, no tendrían la condición de
antijurídicos, so pena de incurrir en el despropósito que supondría el exigir a la
Administración que garantice siempre la curación de los pacientes.
2. Como venimos indicando con reiteración al dictaminar sobre responsabilidad
patrimonial de la Administración, cualquiera que sea el ámbito de su actividad en que se
manifieste ésta, lo primero que inexcusablemente debe analizarse en estos expedientes es
lo que hemos llamado la relación de causalidad en sentido estricto, esto es, la
determinación, libre de conceptos jurídicos, de cuáles son las causas que objetivamente
explican que un concreto resultado dañoso haya tenido lugar. Para detectar tales causas el
criterio por el que hay que guiarse no puede ser otro que el de la conditio sine qua non,
conforme al cual un determinado hecho o conducta ha de ser considerado causa de un
resultado dañoso cuando, suprimido mentalmente tal hecho o conducta, se alcance la
conclusión de que dicho resultado, en su configuración concreta, no habría tenido lugar.
Sólo una vez determinada la existencia de relación de causalidad en este estricto
sentido y aisladas, por tanto, la causa o causas de un concreto resultado dañoso, resulta
posible entrar en la apreciación de si concurre o no el criterio positivo de imputación del
que se sirva la ley para hacer responder del daño a la Administración, que no es otro que el
del funcionamiento normal o anormal de un servicio público a su cargo, y de si concurren
o no criterios negativos de esa imputación, esto es, de alguno de los que, expresa o
tácitamente, se sirva la ley para negar esa responsabilidad en los casos concretos.
3. Como consideración adicional, ha de recordarse que, según un principio general
(consignado, por ejemplo, en el art. 217.2 Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento
Civil), es carga del reclamante la acreditación de la concurrencia de los requisitos de los
que nuestro ordenamiento jurídico hace nacer la responsabilidad patrimonial de la
Administración (por todas, Sentencia de la Sala 3ª del Tribunal Supremo de 2 julio de
2010, ECLI:ES:TS:2010:4119).
Tercero
La existencia, en este caso, de una ?gestión dimanante? de una fórmula
conjunta de actuación entre Administraciones Públicas
1. Del expediente que se nos ha remitido resulta que el reclamante, tras sufrir el
desgraciado accidente que padeció el 8-3-2020, no ha sido atendido por un único servicio
público de salud, sino por dos: el SERIS y Osakidetza-Servicio Vasco de Salud (en
adelante O-SVS).
En efecto, y siguiendo el relato fáctico descrito por la Propuesta de resolución de 27-
CONSEJO CONSULTIVO
DE
LA RIOJA
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9-2023 (Págs. 465 y 466):
?Con fecha 8/03/2023 el paciente, de 48 años de edad, sufrió un accidente de montaña
precipitándose desde más de100 metros de altura. Se trasladó al Hospital de San Pedro de La Rioja
donde se realizó analítica, body-TC, radiografías, se administró analgesia, vacuna antitetánica, se
suturó herida en cuero cabelludo. Fue igualmente valorado por un especialista en Traumatología
apreciándose hipersensibilidad en piernas y pies, con una inicial incapacidad para movilizar pierna
pero progresivamente movilidad conservada. Ante la clínica y lesiones: fractura L1 en estallido con
compromiso medular, fracturas costales múltiples, fractura de radio izquierda, heridas inciso
contusas en cuero cabelludo y rabdomiliosis se contactó con el Servicio de Traumatología del
Hospital Santiago Apóstol de Vitoria para traslado.
Destaca la prueba TAC realizada que advertía de la existencia no solo de una fractura en la vértebra
lumbar número 1 en estallido que invadía el canal medular en un 50% sino que fracturaba del arco
posterior izquierdo de Ll y espinosas: «fractura en estallido de Ll con ocupación del 50% del canal
lumbar (retropulsión del muro posterior y fragmentos libres».
Fue intervenido quirúrgicamente el día 9/03/2020 en el Hospital de Vitoria realizándose reducción y
fijación de la fractura de radio izquierdo y reducción y fijación percutánea posterolateral T12-L2. El
13/03/2020 volvió a ser trasladado al Hospital San Pedro.
Se operó nuevamente a cargo del Servicio Riojano de Salud, Hospital San Pedro el 16/03/2020 de la
fractura de radio distal.
El día 19/03/2020 se llevó a cabo TAC de columna tumbo sacra en la que se sospechó de una
malposición de los tornillos: «los tornillos derechos de T12, L1 y L2 están desplazados en sentido
medial a los pedículos, atravesando el canal espinal. El tornillo de L2 además está poco introducido
sin llegar al soma vertebral. El tobillo izquierdo de L2 está desplazado parcialmente en sentido
medial atravesando parcialmente el canal espinal».
El 23/03/2020 se detectó en TAC una fractura de peroné a nivel de maléolo externo, decidiendo
aplicar tratamiento ortopédico.
El paciente fue intervenido quirúrgicamente de nuevo el día 25/03/2020 para la retirada de tornillos
salvo L1 izquierdo, reinstrumentalización de T12 bilateral, L1 derecho y L2 bilateral con tornillos
Malibu de Acuña Fombona de 6.5x40 comprobando colocación bajo control escópico, barras y
bloqueo de tuercas.
En fecha 27/03/2020 se realizó nuevamente TAC de columna lumbosacra en el que se evidenció la
correcta posición de los tornillos. Esa misma fecha se llevó a cabo interconsulta con el Servicio de
Urología con el objeto de valorar vejiga neurógena. Se recomendó comenzar con pinzamientos de
sonda vesical y valorar la retirada de la sonda previamente colocada en función de la respuesta.
Fue dado de alta el 1/4/2020 dejando constancia de tolerancia a sedestación y levemente
bipedestación, fractura de peroné a nivel de tobillo izquierdo sin desplazar. Fue citado a consulta en
Traumatología en dos semanas.
El paciente fue remitido a tratamiento a cargo del. Servicio de Rehabilitación en el mes de mayo de
2020. Consta valoración de 4/06/2020 en la que se objetivaba limitación de muñeca izquierda y
debilidad en estudio de MMII tras fractura L1, intervenciones y osteosíntesis.
CONSEJO CONSULTIVO
DE
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Igualmente, recibió tratamiento con fisioterapia desde el 21/07/2020. Presentó mejoría importante de
la marcha y de la sensibilidad en miembros inferiores.
Se realizó estudio neurofisiológico (EMG) el 06/07/20, con resultado de radiculopatía aguda de
raíces sacras, de distribución bilateral, con signos de daño axonal agudo y escasa reinervación
distal. Compatible con síndrome de cola de caballo que afectaba a raíces sacras. Se diagnosticó
también vejiga neurógena?.
2. De esa sucesión de hechos, y a los efectos de este dictamen, interesa destacar aquí
dos extremos:
2.A) La primera, en el plano fáctico, es que la atención recibida por el paciente del
SERIS, por un lado, y de O-SVS, por otro, conforma de manera evidente un único proceso
asistencial en el que todas las decisiones y actuaciones médicas (diagnósticas y
terapéuticas) adoptadas por ambos Servicios de Salud vinieron condicionadas entre sí y
obedecieron a una unidad de propósito:
i) Al ingresar el paciente en urgencias del HSP el 8-3-2020, se le realizaron una serie
de pruebas diagnósticas que llevaron al Servicio de Traumatología del HSP a
concluir que lo más indicado para el interesado era ser sometido a una determinada
operación quirúrgica que, ante la falta de medios propios del HSP, habría de ser
acometida por el HSA de Vitoria.
ii) Por ello, previa aceptación de O-SVS, el paciente fue derivado al HSA, en el que
fue sometido el día siguiente 9-3-2020 a pruebas complementarias y a una cirugía de
urgencia -la prescrita por el HSP- consistente en la colocación de tornillos en la zona
lumbar para aliviar la presión que los fragmentos de la vértebra L1, que había
estallado a causa de la caída sufrida por el reclamante, estaban ocasionando en su
canal lumbar.
iii) Tras unos primeros días de seguimiento posoperatorio en el propio HSA, en el
que se le practicó una RMN (10-3-2020), el interesado fue trasladado a su Hospital
de origen, el HSP (13-3-2020), donde, a la vista de la clínica neurológica que
presentaba tras la operación, se le practicaron, sucesivamente, dos RMN más (días
15-3-2020 y 16-3-2020) y finalmente un TAC (19-3-2020) que evidenció la
deficiente colocación de los tornillos y la necesidad de someterle a una
reintervención (retirada de varios tornillos y colocación de otros nuevos) que fue
realizada, el 25-3-2020.
iv) El 27-3-2020, el HSP le realizó un nuevo TAC de la región lumbosacra que puso
de manifiesto la correcta colocación de los tornillos.
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DE
LA RIOJA
22
v) El 1-4-2020 fue dado de alta hospitalaria y, desde ese momento, entre los meses
de junio y julio de 2020 recibió atención de varios servicios (entre ellos, el de
rehabilitación) y se le practicó estudio neurofisiológico, que evidenció una
radiculopatía aguda de raíces sacras.
En definitiva, esa intervención de ambos Servicios autonómicos de Salud (el riojano
y el vasco) no resultó provocada por el paciente de manera voluntaria (acudiendo por su
propia voluntad a centros dependientes de un Servicio y luego a centros de otro); sino que
fue procurada de oficio por ambas Administraciones sanitarias. La riojana, al tomar la
iniciativa de derivar a un paciente suyo al HSA de Vitoria para la ejecución de una
concreta cirugía de urgencia; y la vasca, al aceptar esa derivación y practicar esa operación
quirúrgica, con sus correspondientes pruebas preoperatorias y su correlativo seguimiento
posterior hasta el regreso del paciente al HSP.
2.B) La segunda cuestión que interesa resaltar es de naturaleza jurídica y está
enteramente relacionada con la anterior: Si el paciente fue derivado el mismo 8-3-2020 por
el SERIS al HSA de Vitoria fue, precisamente, por la previa existencia de un Convenio de
Colaboración entre la Comunidad Autónoma del País Vasco y la Comunidad Autónoma
de La Rioja en materia de asistencia sanitaria, celebrado en Vitoria-Gasteiz el 12-9-2013 y
aprobado y autorizado por Ley riojana 1/2014, de 14 de marzo.
Este Convenio tiene por objeto hacer efectivos dos de los principios generales
definidos por el artículo 2 de la Ley 16/2003, de 28 de mayo, de Cohesión y Calidad del
Sistema Nacional de Salud: ?a) La prestación de los servicios a los usuarios del Sistema
Nacional de Salud en condiciones de igualdad efectiva y calidad?; y ?c) La coordinación
y la cooperación de las Administraciones públicas sanitarias para la superación de las
desigualdades en salud, en los términos previstos en esta ley y en la Ley General de Salud
Pública?.
Por su parte, los arts. 15.2 y 48 de la Ley 14/1986, de 25 de abril, General de
Sanidad (LGS) disponen que: ?[e]l Ministerio de Sanidad y Consumo acreditará servicios
de referencia, a los que podrán acceder todos los usuarios del Sistema Nacional de Salud
una vez superadas las posibilidades de diagnóstico y tratamiento de los servicios
especializados de la Comunidad Autónoma donde residan? y que ?[e]l Estado y las
Comunidades Autónomas podrán constituir comisiones y comités técnicos, celebrar
convenios y elaborar los programas en común que se requieran para la mayor eficacia y
rentabilidad de los Servicios Sanitarios?.
Como recuerda la Exposición de Motivos de la Ley 1/2014, ?tradicionalmente, la
asistencia sanitaria entre estas dos comunidades limítrofes se? había ?venido resolviendo
a través de un acuerdo tácito mediante el cual desde la Comunidad Autónoma de La Rioja
se venía atendiendo a los residentes en la Rioja Alavesa y desde la Comunidad Autónoma
CONSEJO CONSULTIVO
DE
LA RIOJA
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de Euskadi se atendía a pacientes de la Comunidad Autónoma de La Rioja derivados para
determinadas técnicas y tratamientos?. De este modo, el Acuerdo de 12-9-2013 sobre
asistencia sanitaria, que vino acompañado de otro sobre cooperación mutua de 30-3-2012,
y que había sido precedido por otros de vigencia transitoria, obedeció al ?ánimo de
plasmar en un acuerdo expreso lo que había venido funcionando de manera tácita? entre
ambas CCAA.
Pues bien, centrándonos en lo que atañe a este caso, en virtud del referido convenio la
CAV asumió la obligación de prestar ?a los ciudadanos residentes en la Comunidad
Autónoma de La Rioja dentro de las especialidades referidas las actividades asistenciales
y las técnicas complementarias siguientes: (?) Traumatología y Cirugía Ortopédica: (?)
Unidad de Columna?. Y, como decimos, fue en cumplimiento de ese Convenio que el
SERIS derivó al paciente al HSA de Vitoria y que en este segundo establecimiento
sanitario se sometió al reclamante, el 9-3-2020, a la primera intervención quirúrgica en su
columna vertebral.
3. Las circunstancias de hecho y las consideraciones normativas expuestas hasta aquí
nos sitúan, a juicio de este Consejo, en el escenario descrito por el art. 33.1 de la Ley
40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP), a cuyo tenor:
?1. Cuando de la gestión dimanante de fórmulas conjuntas de actuación entre varias
Administraciones públicas se derive responsabilidad en los términos previstos en la presente Ley, las
Administraciones intervinientes responderán frente al particular, en todo caso, de forma solidaria. El
instrumento jurídico regulador de la actuación conjunta podrá determinar la distribución de la
responsabilidad entre las diferentes Administraciones públicas?.
En efecto, en el asunto examinado no ha tenido lugar una mera concurrencia casual,
sobre el mismo particular, de dos actuaciones administrativas distintas, ajenas entre sí y
enteramente independientes la una de la otra. Como tampoco puede afirmarse que cada
Administración sanitaria haya actuado en este caso sin conocimiento y consentimiento de
la otra. Todo lo contrario. Lo que aquí se ha proyectado sobre el reclamante es una
actividad administrativa (de provisión de asistencia sanitaria) que no resulta atribuible en
exclusiva a una única Administración, sino a dos; siendo que, además, ese actuar
administrativo subjetivamente complejo o dual obedece a la existencia entre ambas
Administraciones de una fórmula conjunta que lo justifica y en cuyo contexto se
despliega: el Convenio de 12-9-2013.
De donde se sigue, en derecha aplicación del art. 33.1 LRJSP, qué si de aquella
?gestión? se derivase ?responsabilidad en los términos previstos en la presente Ley?,
ambas Administraciones serían responsables solidarias frente al particular.
4. Nos parece importante dejar bien sentadas estas consideraciones, especialmente a
la vista de la tramitación que ha seguido hasta aquí el presente expediente de
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DE
LA RIOJA
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responsabilidad patrimonial. Tiene importancia en dos esferas: i) para determinar la
correcta tramitación del expediente; y, sobre todo, ii) el alcance de la resolución final del
mismo.
4.A) En el aspecto procedimental se ha dado cumplimiento a la recomendación de
nuestro dictamen 60/23 y se ha retrotraído la tramitación para dar trámite de consulta a la
otra Administración implicada en la reclamación de responsabilidad patrimonial, al tiempo
que se ha solicitado su informe al amparo de la previsión del artículo 81 LPACAP.
Ante la falta de respuesta se ha dado por cumplido el trámite y se reanuda la
tramitación del expediente. En este punto, la instructora decide no reiterar la consulta a la
Dirección General de los Servicios Jurídicos, dando por bueno su informe previo.
En ese aspecto este Consejo concuerda en el criterio de la instructora, por tres
razones: i) no hay nuevos hechos, ni documentos que hagan necesario volver a someter el
expediente a informe jurídico; ii) hay base fáctica suficiente para resolver respecto de la
actuación conjunta de las dos Administraciones; y, iii) la única cuestión que podría
matizar el informe de la Dirección de los Servicios Jurídicos es la relativa a dejar fuera del
expediente la actuación del Hospital vasco, cuando dice: ?consideramos que esta parte no
debe entrar a valorar por cuanto están fuera de su esfera de responsabilidad?. Sin
embargo, sobre ese particular, no es necesario pedir nuevo informe puesto que ya se ha
pronunciado este Consejo con el carácter de último que le corresponde (art. 10.3 RCCR).
Al interesado le han dispensado una atención concurrente o conjunta dos
Administraciones Públicas y que estas dos Administraciones estaban vinculadas entre sí
por medio de un instrumento jurídico de cooperación. Y ello nos coloca en el presupuesto
de hecho del que parte el art. 33.1 LRJSP.
4.B) Alcance de la resolución final. Se reproduce la propuesta de resolución de 2 de
febrero de 2024:
?Que se desestime la reclamación que por responsabilidad patrimonial de esta Administración
formula XXX porque no es imputable el perjuicio alegado, cuya reparación se solicita, al
funcionamiento del Servicio Público?.
La resolución final de la reclamación no debe limitarse a ?esta Administración? por
las razones que ya hemos expuesto. En ese sentido, la propuesta de resolución no sigue el
sentido de nuestro dictamen 60/23. Evidentemente, el dictamen no es vinculante, pero
tampoco se ofrece ninguna razón para limitar el pronunciamiento a una única
Administración en contra de lo previsto en la Ley (art. 33.1 LRJSP).
Este Consejo insiste en que debe resolverse la reclamación por la actuación
conjunta. Por tanto, la resolución no se debería limitar a la actuación del Servicio Riojano
de Salud. Debería notificarse, también, a la Administración vasca, y darse cuenta de la
CONSEJO CONSULTIVO
DE
LA RIOJA
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misma en el seno de la Comisión de seguimiento del convenio.
Cuarto
Prescripción de la acción de responsabilidad patrimonial
Consideramos que la reclamación de responsabilidad patrimonial se interpuso fuera
del plazo de un año establecido por el art. 67.1 LPACAP.
1. De acuerdo con el art. 67.1 LPACAP, ?el derecho a reclamar prescribe al año de
producido el hecho o el acto que motive la indemnización o de manifestarse su efecto
lesivo?, y en iguales términos se expresaba el art. 142.5 de la Ley 30/1992, de 26 de
noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento
Administrativo común.
Teniendo en cuenta que la reclamación se presentó el 13-1-2023 (fecha del Registro
de entrada), la cuestión relevante radica en precisar cuándo comenzó a computar ese plazo
anual (dies a quo), esto es: cuándo tuvo lugar el hecho motivador de la indemnización y
cuándo se manifestó su efecto lesivo. Si se data antes del 13 de enero de 2022, la acción
estaría prescrita.
2. Sobre el momento en que empieza a correr el plazo de prescripción de la acción
de responsabilidad patrimonial, la Sala 3ª del Tribunal Supremo ha acogido decididamente
la doctrina de la actio nata, explicitada por el art. 1969 Cc, según el cual ?el tiempo para
la prescripción de toda clase de acciones, cuando no haya disposición especial que otra
cosa determine, se contará desde el día en que pudieron ejercitarse?.
Así, la STS de 23-1-2001 (ECLI:ES:TS:2001:337), citada luego por otras muchas
como las SSTS de 13-10-2004 (ECLI:ES:TS:2004:6445) y 1-3-2011
(ECLI:ES:TS:2011:964), recuerda que: ?el cómputo del plazo para el ejercicio de la
responsabilidad patrimonial no puede ejercitarse sino desde el momento en que ello
resulta posible por conocerse en sus dimensiones fácticas y jurídicas el alcance de los
perjuicios producidos? doctrina ?que tiene su origen en la aceptación por este Tribunal
(?) del principio de «actio nata» (nacimiento de la acción) para determinar el origen del
cómputo del plazo para ejercitarla, según el cual la acción sólo puede comenzar cuando
ello es posible y esta coyuntura se perfecciona cuando se unen los dos elementos del
concepto de lesión, es decir, el daño y la comprobación de su ilegitimidad?.
Esta doctrina exige, en cada caso, un análisis pormenorizado del momento en el que
el reclamante tuvo conocimiento del hecho causante del daño y de la ilegitimidad de ese
daño.
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26
3. El artículo 67.1 LPACAP tiene una regla de cómputo particular para el ?caso de
daños de carácter físico o psíquico a las personas, el plazo empezará a computarse desde
la curación o la determinación del alcance de las secuelas?. Por tanto, la determinación
del día inicial depende de cuándo se sitúe el momento de curación o la determinación del
alcance de las secuelas.
En el presente caso, el accidente y la atención sanitaria se remontan a 2020, y la
reclamación se interpuso en enero de 2023. Prima facie, se podría pensar que la acción
estaba ya prescrita, pero las secuelas tuvieron un alcance mayor en el tiempo (ya
adelantamos que este Consejo entiende que serían secuelas del accidente y no de la
atención sanitaria).
Es lugar común que, para fijar el día inicial de cómputo en estos casos, es preciso
calificar previamente el daño. El plazo se inicia en día distinto si es permanente o
continuado. Nos remitimos, al respecto, a la doctrina que hemos mantenido en buen
número de dictámenes (D.57/12, D.64/12 o D.47/15).
En el caso de los daños definidos como permanentes, es evidente que, producido el
acto causante del resultado lesivo, éste queda perfectamente determinado y puede ser
evaluado o cuantificado de forma definitiva. Por el contrario, en el supuesto de daños
continuados, al producirse éstos día a día en el tiempo, produciéndose un agravamiento
paulatino sin solución de continuidad, el resultado lesivo no puede ser evaluado de forma
definitiva hasta que no cesa el hecho causante de los mismos.
Daño permanente no es sinónimo de intratable, sino que hace alusión a una lesión
irreversible e incurable, cuyas lesiones quedan perfectamente determinadas desde la fecha
en que tiene lugar el alta médica o se efectúa el diagnóstico, sin que ello pueda
confundirse con los padecimientos que derivan de la enfermedad susceptible de
evolucionar en el tiempo. En el daño permanente, los tratamientos paliativos ulteriores o
encaminados a obtener una mejor calidad de vida, a evitar complicaciones en la salud o a
obstaculizar la progresión de la enfermedad, no enervan la realidad incontestable de que el
daño ya se ha manifestado en todo su alcance (D.64/12, D.40/13).
En la jurisprudencia el criterio coincide con el consultivo. El Tribunal Supremo
(STS 24/03/2015, ECLI:ES:TS:2015:746) entiende que ?En los [daños] permanentes el
hecho causante del daño se agota en un momento concreto en que despliega ya todos sus
efectos y se conoce cuál es el alcance del daño, luego puede preverse cuál será su
evolución. Los continuados son los que no se agotan en un momento y van evolucionando,
de forma que el plazo de prescripción permanece abierto y sólo se iniciará su cómputo
cuando haya base para tener por concretado definitivamente el alcance de las secuelas?.
Se puede decir que en el daño continuado las manifestaciones lesivas se producen día a día
de manera prolongada e imprevisible. En el caso de los daños permanentes, o de efectos
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DE
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permanentes y perdurables en el tiempo, el plazo empieza a contarse en el momento en
que se produce la conducta causante del daño o se manifiesta su efecto lesivo (STS
23/10/2013, ECLI:ES:TS:2013:5201).
El daño permanente es compatible con que persista el efecto lesivo en el tiempo, la
Sentencia del Tribunal Supremo de 24 de abril de 2012 (ECLI:ES:TS:2012:3291),
concluye que ?el carácter crónico o continuado de la enfermedad no impide conocer en
un determinado momento de su evolución su alcance y secuelas definitivas o al menos de
aquellas cuya concreta reparación se pretende?. Los tratamientos paliativos o que
procuren mitigar los síntomas no se deben confundir con un alargamiento de las secuelas.
El cómputo del plazo de un año debe partir del día en que queden fijados y
estabilizados los efectos lesivos. La descripción de las secuelas del baremo de la Ley sobre
responsabilidad civil y seguro en la circulación de vehículos a motor, RDLeg. 8/2004
(Tabla II) se describe como ?secuela del sistema nervioso, neurológico? (capítulo I) el
Síndrome de cola de caballo (01024 a 01027), con dos enunciados: ?síndrome completo
(incluye trastornos motores, sensitivos y de esfínteres); síndrome incompleto (incluye
trastornos motores, sensitivos y de esfínteres)?. En el caso que nos ocupa no se define el
síndrome como completo o incompleto, pero lo cierto es que está diagnosticado desde julio
de 2020 con la misma sintomatología que describe el baremo de accidentes de tráfico. Y,
también está claro que, producido el daño, hay unos síntomas que se pueden considerar
crónicos.
En el presente caso no hay prueba que permita fijar una fecha cierta. No obstante,
para la determinación del alcance de las secuelas, o la determinación de su consolidación
se puede atender a las propias manifestaciones de parte durante el proceso de incapacidad
laboral y la reclamación de responsabilidad patrimonial.
El 9 de noviembre de 2021 el reclamante presentó una reclamación previa a la vía
jurisdiccional social contra la resolución de la Dirección Provincial de La Rioja del
Instituto Nacional de la Seguridad Social de 6 de octubre de 2021 por la que denegaba la
prestación por incapacidad permanente.
El 16 de febrero de 2022 el reclamante presentó una demanda en materia de
invalidez para que se le reconociera la incapacidad permanente absoluta. En los
antecedentes ya se ha expuesto que obtuvo una primera Sentencia del Juzgado de lo Social
número 3 de Logroño de fecha 14 de diciembre de 2022 y una ulterior Sentencia de
suplicación plenamente estimatoria del Tribunal Superior de Justicia de La Rioja de 6 de
junio de 2023 (ECLI:ES:TSJLR:2023:205).
El ejercicio de estas reclamaciones administrativas y judiciales se basan en la
consideración de que la lesión está consolidada. La demanda dice (subrayado añadido):
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DE
LA RIOJA
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?El compareciente fue debidamente tratado, e incluso intervenido quirúrgicamente hasta
en dos ocasiones, para mejorar su situación, sin embargo, en este momento, y tras casi
dos años de evolución, sufre una radiculopatía aguda de las raíces sacras, de distribución
bilateral, con signos de daño axonal agudo y escasa reinervación distal compatible con
síndrome de cola de caballo que afecta a raíces sacras. (?) Agotados por el actor los
periodos de incapacidad temporal, y consolidadas las secuelas fruto del accidente (?) En
el caso que nos ocupa, es evidente que, fruto de las lesiones consolidadas por el
demandante tras el accidente que sufrió en marzo de 2020, y después de las
intervenciones y tratamientos correspondientes, ha quedado gravemente mermada la
capacidad del Sr. X para realizar cualquier tipo de trabajo con un mínimo de dignidad y
eficiencia. Por lo que debe reconocerse al actor en situación de incapacidad permanente
absoluta?, hechos segundo y cuarto, y fundamento de derecho cuarto de la demanda.
Además, la demanda fundamenta esa ?consolidación? de las secuelas en un informe
que acompaña de fecha 17 de septiembre de 2021 (doc. 2 de la demanda).
Por tanto, de las propias manifestaciones de la reclamante se puede deducir que
reconoce la consolidación de las secuelas, como tarde, en septiembre de 2021; es decir,
antes del 13 de enero de 2022. Por tanto, la reclamación de 13 de enero de 2023 estaría
prescrita.
Esas manifestaciones se contradicen con las de la reclamación de responsabilidad
patrimonial, bajo la misma dirección letrada, en las que señala el 12 de octubre de 2022
como dies a quo, en referencia a la fecha del informe del Dr. X ?tras el cual el Sr. X tuvo
pleno convencimiento de que sus patologías se habían consolidado?.
En cualquier caso, el expediente de incapacidad laboral no interrumpe el plazo de
prescripción.
Las principales actuaciones relacionadas con el proceso de incapacidad son las
siguientes:
-De fecha 09-08-21, informe de valoración de la Seguridad Social.
-De fecha 17-09-21, informe de valoración de la Seguridad Social.
-De fecha 06-10-21, resolución denegatoria de la incapacidad permanente.
-De fecha 09-11-21, reclamación previa a la vía jurisdiccional.
-De fecha 16-02-22, demanda de incapacidad permanente absoluta.
-De fecha 28-06-22, minusvalía 65%.
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-De fecha 12-10-22, informe pericial Dr. X.
-De fecha 14-12-22, Sentencia del Juzgado de lo Social.
-De fecha 06-06-23, Sentencia del Tribunal Superior de Justicia reconociendo incapacidad
permanente absoluta.
La jurisprudencia del Tribunal Supremo es clara desde hace años, pero ha quedado
fijada con el valor nomofiláctico de la moderna casación contencioso-administrativa con la
STS de 04/04/2019 (ECLI:ES:TS:2019:1137) que resuelve ?Fijar como criterio
interpretativo del art. 142.5 de la Ley 30/92 (67.1 de la Ley 39/15) que el «dies a quo»
para el cómputo del plazo de un año para el ejercicio de una acción de responsabilidad
patrimonial por daños físicos o psíquicos se iniciará en la fecha de la curación o de la
estabilización, con conocimiento del afectado, de las secuelas, con independencia y al
margen de que, con base en esas mismas secuelas , se siga expediente de incapacidad
laboral, cualquiera que sea su resultado administrativo o judicial?.
La reclamación de responsabilidad patrimonial se ha presentado poco después de
pronunciarse el Juzgado de lo Social en Sentencia de diciembre de 2022. Pero, no cabe
duda de que debemos diferenciar entre las fechas del procedimiento de incapacidad y las
fechas de determinación de secuelas. En la Sentencia citada del Tribunal Supremo de
04/04/2019 (ECLI:ES:TS:2019:1137) se dice muy claramente:
?? esta Sala Tercera ha mantenido sin fisuras (?) que efecto lesivo. Ahora bien, cuando se trata de daños de carácter físico o psíquico, a las personas, el
plazo empezará a computarse, como establece el citado artículo 142.5, desde la curación o la
determinación del alcance de las secuelas? que la declaración de incapacidad posterior, en este
caso años más tarde, es una decisión administrativa llamada a desplegar su eficacia principalmente
en el ámbito laboral y de previsión social, y, en todo caso, presupone una previa verificación de
todas las consecuencias del accidente, pero ha de estarse como «dies a quo» al momento en que se
determina el alcance de las secuelas. En este sentido se pronuncian nuestra Sentencias de 29 de abril
de 2013 (recurso de casación nº 4002/2012) y de 9 de febrero de 2016 (recurso de casación nº
1483/2014)>, sentencia de la Sección Cuarta de la Sala Tercera nº 207/17, de 8 de febrero, casación
1135/15.
En igual sentido, entre otras, cabe citar también, la nº 1212/16, de 27 de mayo, de la extinta Sección
Sexta (casación 3483/14) en la que se decía: en la de 9 de febrero (casación 1483/14), se declara que cuando no consta, como aquí acaece, que
entre el informe médico y la declaración de incapacidad o invalidez se haya producido evolución o
cambio significativo en las secuelas, esa declaración de incapacidad o invalidez permanente total o
absoluta, ya sea administrativa o judicial de revisión, no enerva el plazo de prescripción del derecho,
cuyo "dies a quo" ha de situarse en la fecha del informe en el que quedaron definitivamente fijadas
las secuelas .....>.
4. Resumen conclusivo. La acción está prescrita. La reclamación interpuesta el 13 de
CONSEJO CONSULTIVO
DE
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enero de 2023 señala como fecha de determinación del alcance de las secuelas la fecha del
informe pericial emitido en el seno de un proceso de incapacitación, con fecha 12 de
octubre de 2022, sin ninguna base probatoria respecto de las secuelas.
La consideración del síndrome de cola de caballo como secuela de daños
neurológicos aparece descrita en el baremo de accidentes de tráfico y está diagnosticada
desde julio de 2020, y la última prueba disponible sería de noviembre de 2021 (EMG
citado por la Dra. X).
La propia reclamante afirma la consolidación de las secuelas y señala como causa de
las mismas el accidente de montaña cuando reclama el reconocimiento de la incapacidad
laboral.
Quinto
Sobre la existencia o no de Responsabilidad en el presente supuesto
La prescripción de la acción eximiría de avanzar más en el estudio del presente
supuesto. No obstante, a mayor abundamiento, se considera que el daño alegado no se
puede imputar a la asistencia sanitaria.
1. En relación con el criterio de imputación objetiva aplicable en materia
responsabilidad sanitaria, debe recordarse que, frente al principio de responsabilidad
objetiva interpretado radicalmente, y que convertiría a la Administración sanitaria
aseguradora de cualquier resultado negativo, el Tribunal Supremo (STS Sala de lo
Contencioso-Administrativo de 13 de noviembre 2012; ECLI:ES:TS:2012:7272) tiene
sentado el criterio de que:
?La responsabilidad de la Administración sanitaria constituye la lógica consecuencia que
caracteriza al servicio público sanitario como prestador de medios, mas, en ningún caso, como
garantizador de resultados, en el sentido de que es exigible a la Administración sanitaria la
aportación de todos los medios que la ciencia en el momento en que se produce el hecho acaecido
pone razonablemente a disposición de la Medicina para la prestación de un servicio adecuado a los
estándares habituales; ya que la responsabilidad de la Administración en el servicio sanitario, no se
deriva tanto del resultado como de la prestación de los medios razonablemente exigibles?.
2. En otros términos, que la Constitución determine en su artículo 106.2 que ?los
particulares, en los términos establecidos por la Ley, tendrán derecho a ser indemnizados
por toda lesión que sufran 14 en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos
de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los
servicios públicos?, lo que es reiterado en la Ley 39/2015, artículo 32.2 con la indicación
que ?en todo caso, el daño alegado habrá de ser efectivo, evaluable económicamente e
CONSEJO CONSULTIVO
DE
LA RIOJA
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individualizado con relación a una persona o grupo de personas?, no significa que la
responsabilidad objetiva de las Administraciones públicas esté basada en la simple
producción del daño, pues además éste debe ser antijurídico, en el sentido de que quien lo
padece no tenga obligación de soportarlo por haber podido ser evitado con la aplicación de
las técnicas conocidas por el estado de la ciencia y razonablemente disponibles en dicho
momento.
3. Pues bien, cabe recordar que lex artis ad hoc es el criterio de imputación objetiva
de responsabilidad a la Administración sanitaria, consistente en la exigencia de que ésta
actúe conforme a los conocimientos, protocolos y técnicas adecuados al caso concreto,
empleando los medios más apropiados, en sustancia, tiempo y forma, para diagnosticar,
tratar y sanar a un determinado paciente según el estado actual de la ciencia al respecto y
los vigentes protocolos profesionales de actuación. Como recuerda las Sentencias del
Tribunal Supremo de 13 de julio de 2007 (ECLI:ES:TS:2007:5763 y
ECLI:ES:TS:2007:4902):
?Cuando se trata de reclamaciones derivadas de la actuación médica o sanitaria, la jurisprudencia
viene declarando que no resulta suficiente la existencia de una lesión (que llevaría la
responsabilidad objetiva más allá de los límites de lo razonable), sino que es preciso acudir al
criterio de la lex artis como modo de determinar cuál es la actuación médica correcta,
independientemente del resultado producido en la salud o en la vida del enfermo, ya que no le es
posible a la Ciencia ni a la Administración garantizar, en todo caso, la sanidad o la salud del
paciente?, aun aceptando que las secuelas padecidas tuvieran su causa en la intervención
quirúrgica, si ésta se realizó correctamente y de acuerdo con el estado del saber, siendo también
correctamente resuelta la incidencia posoperatoria, se está ante una lesión que no constituye un
daño antijurídico conforme a la propia definición legal de éste?.
4. Con independencia de lo anterior, este Consejo ha reiterado, en buen número de
dictámenes que, en las reclamaciones de responsabilidad patrimonial, recae sobre el
reclamante la obligación de probar los hechos sobre los que fundamenta sus pretensiones
indemnizatorias, sin que sirvan las meras manifestaciones de parte. En este sentido se
pronuncia, entre otras, la Sentencia de la Sala de lo Contencioso del Tribunal Superior de
Justicia de La Rioja, de 12 de septiembre, ECLI:ES:TSJLR:2008:292, que, en relación con
los principios generales de distribución de la carga de la prueba, recuerda que:
?En aplicación de la remisión normativa establecida en los artículos 74.4 y Disposición Adicional
Sexta de la Ley Jurisdiccional de 1956 (artículo 60.4 de la vigente Ley 29/1998, de 13 de julio), rige
en el proceso contencioso-administrativo el principio general, inferido del artículo 1.214 de Código
Civil, que atribuye la carga de la prueba a aquél que sostiene el hecho («semper necesitas probandi
incumbit illi qui agit»), así como los principios consecuentes recogidos en los brocardos que
atribuyen la carga de la prueba a la parte que afirma, no a la que niega («ei incumbit probatio qui
dicit non qui negat») y que excluye de la necesidad de probar los hechos notorios («notoria non egent
probatione») y los hechos negativos («negativa non sunt probanda»). En cuya virtud, este Tribunal,
en la administración del principio sobre la carga de la prueba, ha de partir del criterio de que cada
parte soporta la carga de probar los datos que, no siendo notorios ni negativos y teniéndose por
controvertidos, constituyen el supuesto de hecho de la norma cuyas consecuencias jurídicas invoca a
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DE
LA RIOJA
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su favor (por todas, sentencias de la Sala de lo Contencioso Administrativo del T.S. de 27 de
noviembre de1985, 9 de junio de1986, 22 de septiembre de 1986, 29 de enero y 19 de febrero de
1990, 13 de enero, 23 de mayo y 19 de setiembre de 1997, 21 de setiembre de 1998). Ello, sin
perjuicio de que la regla pueda intensificarse o alterarse, según los casos, en aplicación del
principio de la buena fe en su vertiente procesal, mediante el criterio de la facilidad, cuando hay
datos de hecho que resultan de clara facilidad probatoria para una de las partes y de difícil
acreditación para la otra (Sentencias TS (3ª) de 29 de enero, 5 de febrero y 19 de febrero de 1990, y
2 de noviembre de 1992, entre otras). En consecuencia, es a la parte demandante a quien
corresponde, en principio, la carga de la prueba sobre las cuestiones de hecho determinantes de la
existencia, de la antijuridicidad, del alcance y de la valoración económica de la lesión, así como del
sustrato fáctico de la relación de causalidad que permita la imputación de la responsabilidad a la
Administración?.
5. Pues bien, en el presente supuesto, el reclamante se limita a realizar su
reclamación, sin aportar ningún indicio que pruebe la relación causal entre las secuelas
que padece el reclamante y la atención médica recibida y especialmente en su inicial
escrito de reclamación parece más enfocado, tal como expresa acertadamente el informe
de la Inspección Médica, a las solicitudes de invalidez.
Las circunstancias que aparecen en el escrito de alegaciones del reclamante, de 20 de
abril de 2023, al que acompaña un informe de la Dra. X, complementado el 1 de agosto de
2023, se centran en:
a) Deficiente asistencia médica prestada en el Hospital de San Pedro (HSP) de Logroño, no
habiéndose realizado una exploración neurológica completa.
b) Falta de realización de todas las pruebas clínicas necesarias, entendiéndose que no se realizó una
radiografía simple, ni una RM.
c) Inestable con compromiso medular.
d) Retraso en la realización de la cirugía del 9 de marzo de 2020.
e) Error en la técnica utilizada. La documentación clínica indica cirugía con fijación percutánea
mediante tornillos, pero la radiología postoperatoria muestra cierre de una incisión longitudinal.
f) Retraso en la realización de TAC dorso lumbar en el HSP
g) Tras el TAC de 27 de marzo de 2020 se objetivó estenosis significativa de canal raquídeo debiendo
haber planteado la posibilidad de hacer una descompresión medular. Además, se debió haber
realizado RM.
h) Alta precipitada el 1 de abril de 2020, por no conocer se estado neurológico.
A estas reclamaciones había que añadir otras concernientes a su estancia en el
Hospital de Vitoria, por ser concerniente al Servicio Vasco de Salud (Osakidetza).
i) Retraso en la realización de la cirugía del 9 de marzo de 2020.
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LA RIOJA
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ii) Ausencia de consentimiento informado.
iii) La intervención debió haber incluido la liberación neurológica mediante laminectomía y/o retirada
de los fragmentos óseos.
iv) Error en la técnica utilizada.
v) Ausencia de hoja de protocolo quirúrgico en la cirugía de 9 de marzo de 2020.
vi) Error en la fijación de tornillos.
vii) Deficiente seguimiento postquirúrgico.
Para los miembros de este Consejo, legos en medicina, esas manifestaciones, de
posibles negligencias, son manifestaciones de parte que no han sido objeto de prueba. Su
objeto parece más destinado a rebatir las apreciaciones del informe médico pericial que a
demostrar la mala praxis. Por el contrario, en el expediente hay dos informes de la
Inspección y el pericial, recogidos en los Antecedentes de Hecho, Cuarto y Quinto que
niegan infracción alguna de lex artis.
Por tanto, de la documentación examinada podemos deducir que,
-La asistencia dispensada en el Hospital de San Pedro de Logroño el 8 de marzo de 2023 fue
adecuada. Se realizaron las pruebas médicas oportunas que permitieron diagnosticar el compromiso
medular. En consecuencia, desde el principio se tuvo en consideración la existencia de un daño
neurológico y así se hizo constar en el informe del Servicio de Urgencias.
-La decisión de traslado del paciente al hospital Santiago Apóstol de Vitoria fue totalmente
apropiada, por ser el Centro de referencia con equipo de urgencias de columna. La decisión de derivar
al paciente fue la constatación de la existencia de un daño neurológico, lo que hacía necesario que el
paciente fuera intervención por un equipo de referencia.
-No estaba indicada la realización de RM. Los hallazgos del TAC y la exploración física ya
objetivaban la presencia de una lesión medular.
-La clínica neurológica no era evaluable el día 8 de marzo de 2020 con la escala ASIA, utilizada solo
para seguimiento y control. El diagnóstico de lesión medular era claro desde el momento del ingreso
del accidente.
-La asistencia dispensada en el Hospital Santiago Apóstol de Vitoria fue correcta. Se realizó
intervención quirúrgica el día 9 de marzo de 2020 para descomprensión de canal medular mediante
sistema de fijación con tornillos en vértebras T12 y L2. La técnica utilizada fue correcta. En
radiografía de 10 de marzo de 2030 se constató la alineación de a columna y la corrección de la
retropulsión del muro posterior.
-Sí se realizó la descompresión del canal medular y así se hace constar en la Historia Clínica del
Hospital obrante en el expediente administrativo: ?reducción y fijación percutánea posterolateral
T12-L2?. Fue una descompresión indirecta por tracción de los tornillos ligamentotaxis.
CONSEJO CONSULTIVO
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LA RIOJA
34
-A la vista de las radiografías, la instrumentalización parecía correcta y no se apreciaba malposición
de los tornillos colocados. Por las imágenes de escopia intraoperatoria no se puede sospechar la
medialización de los tornillos.
-Se decidió de manera apropiada trasladar al paciente el 13 de marzo de 2020 de nuevo al Hospital
San Pedro de Logroño. No fue dado de alta.
-No existió retraso en el diagnóstico de la malposición de los tornillos. La sintomatología del paciente
tras la intervención quirúrgica no era sugestiva de un daño sobreañadido a las lesiones medulares que
ya padecía por el propio accidente.
-Ante el cambio en la clínica, con aparición de dolor fuerte y persistente se solicitó de manera
apropiada en el HSP realización de TAC, llevado a cabo el 19 de marzo de 2020, que objetivó la
malposición de los tornillos.
-La mala colocación de los tornillos es un riesgo típico de la cirugía de columna realizada al paciente.
Fue debidamente informado por medio de documento de Consentimiento informado.
-La decisión de intervenir nuevamente al paciente fue correcta, realizándose la cirugía el 25 de marzo
de 2020 a cargo del servicio de Traumatología del HSP con el objetivo de revisar la
instrumentalización. La técnica empleada fue adecuada consiguiendo el objetivo deseado.
-El 27 de marzo de 2020 se realizó nuevo TAC que objetivó la normoposición de los tornillos.
Por lo que se puede concluir que:
-Las lesiones medulares del paciente se relacionan exclusivamente con la gravedad del accidente
padecido el 8 de marzo de 2020. No existe nexo de causalidad alguno entre la asistencia dispensada
en el Hospital Santiago Apóstol y el- Hospital de San Pedro y las secuelas que presenta en la
actualidad.
-Las secuelas y el daño medular se valoran a largo plazo. Las pruebas Neurológicas como el EMG
realizado en el mes de julio al perjudicado no tienen validez si se realizan tras la cirugía. Su fiabilidad
es mayor si se posponen entre dos y tres meses.
-Se pusieron a disposición de paciente todos los medios necesarios y disponible para su diagnóstico,
tratamiento y seguimiento.
6. Finalmente, hemos de recordar que incumbía al reclamante la carga de probar, no
solo la causalidad entre la actuación médica y las lesiones por las que pretende ser
indemnizado, sino también la antijuridicidad de las actuaciones, que supondría acreditar
algún tipo de infracción de la lex artis. El desgraciado accidente de montaña es la única
causa acreditada de la lesión medular que sufre el reclamante. Y la actuación médicosanitaria
se ha ajustado a la lex artis.
CONCLUSIÓN
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Única
Debe resolverse la reclamación por la actuación conjunta. Por tanto, la resolución no
debe limitarse a la actuación del Servicio Riojano de Salud. Debe notificarse a la
Administración vasca, y darse cuenta de la misma en el seno de la Comisión de
seguimiento del convenio.
Procede desestimar la reclamación planteada al considerar prescrito el derecho a
reclamar por la asistencia prestada, y no haberse acreditado la concurrencia de criterio
positivo alguno de la imputación de responsabilidad a las Administraciones Públicas
sanitarias.
Este es el Dictamen emitido por el Consejo Consultivo de La Rioja que, para su
remisión conforme a lo establecido en el artículo 53.1 de su Reglamento, aprobado por
Decreto 8/2002, de 24 de enero, expido en el lugar y fecha señalados.
José Ignacio Pérez Sáenz
PRESIDENTE DEL CONSEJO CONSULTIVO
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