Dictamen de Consejo Consultivo Navarra 43/2002 del 23 de julio de 2002

Cuestión

23 jul 2002

Proposición de Ley Foral de modificación de la Ley Foral 16/1986, de 17 de noviembre, reguladora de las Elecciones al Parlamento de Navarra.

Contestacion

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Expediente: 39/2002

Objeto: Proposición de Ley Foral de modificación de

la Ley Foral 16/1986, de 17 de noviembre,

reguladora de las Elecciones al Parlamento de

Navarra.

Dictamen: 43/2002, de 23 de julio

DICTAMEN

En Pamplona, a 23 de julio de 2002,

el Consejo de Navarra, integrado por don Enrique Rubio Torrano,

Presidente; don José Antonio Razquin Lizarraga, Consejero-Secretario, don

Francisco Javier Martínez Chocarro, don Joaquín Salcedo Izu, don José

María San Martín Sánchez, don Eugenio Simón Acosta y don Alfonso Zuazu

Moneo,

siendo Ponente don Alfonso Zuazu Moneo,

emite por unanimidad el siguiente dictamen:

I. ANTECEDENTES

El día 28 de mayo de 2002 tuvo entrada en el Consejo de Navarra un

escrito del Presidente del Parlamento de Navarra en el que traslada el

acuerdo de la Junta de Portavoces, de 20 de mayo de 2002, de solicitar del

Consejo de Navarra la emisión de un dictamen sobre si el contenido de la

proposición de Ley Foral de modificación de la Ley Foral 16/1986, de 17 de

noviembre, de regulación de las elecciones al Parlamento de Navarra, se

adecua al ordenamiento jurídico y, en concreto, se sitúa dentro de las

competencias de la Comunidad Foral de Navarra.

A la solicitud de dictamen le acompañan el escrito presentando por el

Grupo Parlamentario de Izquierda Unida de Navarra-Nafarroako Ezker Batua

ante la Mesa del Parlamento de Navarra solicitando que ?el Consejo de

Navarra emita informe sobre si el contenido de la referida iniciativa se sitúa

dentro de las competencias de la Comunidad Foral de Navarra?, y el texto de

la ?Proposición de Ley Foral de modificación de la Ley Foral 16/1986, de 17

de noviembre, de regulación de las elecciones al Parlamento de Navarra?,

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formulada por el Grupo Parlamentario Socialistas del Parlamento de

Navarra, y publicada en el Boletín Oficial del Parlamento de Navarra núm.

52, de 20 de mayo de 2002.

Posteriormente, cumplimentando el requerimiento efectuado por este

Consejo de Navarra sobre remisión del expediente relativo a la proposición

de Ley Foral, el Presidente del Parlamento de Navarra, mediante escrito de

24 de junio, remite el informe que sus servicios jurídicos emitieron sobre la

citada proposición de Ley Foral y en el que se llega a la conclusión de que

?la proposición de Ley Foral estudiada no se adecua al ordenamiento

constitucional? por cuanto ?afecta al derecho de sufragio pasivo y, por tanto,

forma parte del contenido propio del régimen electoral general que viene

recogido en la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral

General? (en lo sucesivo, LOREG), y de igual modo ?su aprobación alteraría

la regulación de las condiciones básicas que garantizan la igualdad de todos

los españoles en el ejercicio del derecho de sufragio, materia reservada al

Estado, según el artículo 149.1.1ª, en relación con el artículo 23, de la

Constitución? (en adelante, CE).

El Consejo de Navarra, en sesión celebrada el día 25 de junio de 2002,

acordó al amparo del artículo 22, párrafo tercero, de la Ley Foral 8/1999, de

13 de marzo, del Consejo de Navarra (en adelante, LFCN), ampliar en treinta

días hábiles el plazo general para evacuar el dictamen. En igual fecha se

remitió notificación del acuerdo al Presidente del Parlamento de Navarra.

II. CONSIDERACIONES JURÍDICAS

II.1ª. Carácter del dictamen

El Presidente del Parlamento de Navarra, como se ha reseñado en los

antecedentes, solicita dictamen sobre la proposición de Ley Foral de

modificación de la Ley Foral 16/1986, de 17 de noviembre, de regulación de

las elecciones al Parlamento de Navarra, formulada por el Grupo

Parlamentario Socialistas del Parlamento de Navarra.

De conformidad con el artículo 16.2.b) de la LFCN, el Pleno del

Consejo de Navarra podrá ser consultado sobre ?proyectos y proposiciones

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de Leyes Forales, cuando así lo requiera el Parlamento de Navarra, a través

de su Presidente, a instancia de la Junta de Portavoces, de la Mesa de la

Cámara, de dos Grupos Parlamentarios o de una quinta parte de los

Parlamentarios Forales?, debiendo formular la solicitud de dictamen el

Presidente del Parlamento de Navarra según establece el artículo 19.1

LFCN.

En consecuencia, atendiendo a que el objeto de la proposición

legislativa no se encuentra comprendido en los asuntos a los que se refiere

el artículo 16.1 LFCN, y concurriendo en la solicitud los requisitos exigidos,

al haberse instado por la Junta de Portavoces y solicitado por el Presidente

del Parlamento de Navarra, el presente dictamen se emite con carácter

facultativo por el Consejo de Navarra.

II.2ª. La proposición de Ley Foral de modificación de la Ley Foral

16/1986, de 17 de noviembre, de Elecciones al Parlamento de Navarra

Constituye el objeto de nuestro dictamen la proposición de Ley Foral de

modificación de la Ley Foral 16/1986, de 17 de noviembre, de las Elecciones

al Parlamento de Navarra, formulada por el Grupo Parlamentario Socialistas

del Parlamento de Navarra en ejercicio de la iniciativa legislativa que le

reconoce el artículo 19.1.b) de la Ley Orgánica 13/1982, de 10 de agosto, de

Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra (en adelante,

LORAFNA), luego desarrollada en los artículos 144 y siguientes del

Reglamento del Parlamento de Navarra, de 2 de febrero de 1995. La petición

de dictamen se nos formula, por otra parte, planteando la concreta cuestión

relativa a si el contenido de la proposición legislativa ?se sitúa dentro de las

competencias de la Comunidad Foral de Navarra?.

Según resulta de la exposición de motivos que precede al texto

normativo, la proposición legislativa parte de la existencia de ?un déficit de

igualdad en determinadas esferas participativas y de decisión?, afirmando

que ?sólo en una sociedad paritaria, donde se dé una participación en

términos de igualdad de hombres y mujeres se dará una situación de

plenitud democrática? por lo que, tras citar distintas decisiones y

recomendaciones de organismos internacionales, resalta la importancia de

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que ?las leyes españolas y las leyes regionales que articulan los procesos

electorales, en este caso la ley navarra, como lo han hecho otras

Comunidades Autónomas, se comprometan con la igualdad de género, en

este caso con la igualdad en la representación política y en todos los

ámbitos?.

La proposición de Ley Foral contiene en su parte dispositiva un único

artículo por el que se adiciona uno nuevo, el 9 bis, a la Ley Foral de

Elecciones al Parlamento de Navarra, con el siguiente tenor literal:

?Las candidaturas tendrán una presencia equilibrada de hombres

y mujeres, de tal forma que en su composición no supere el sesenta

por ciento ni sea inferior al cuarenta por ciento los miembros de uno y

otro sexo.

Se mantendrá esa proporción en el conjunto de la lista y en cada

tramo de cinco nombres de la misma.?

La proposición de Ley Foral, a través de la adición de un nuevo artículo

9 bis a la Ley Foral de Elecciones al Parlamento de Navarra, introduce una

regulación que pretende el equilibrio entre los hombres y mujeres integrantes

de las candidaturas electorales, estableciendo unos límites mínimos y

máximos de presencia en las mismas de miembros de uno y otro sexo. La

iniciativa legislativa utiliza, pues, la diferenciación entre los candidatos por

razón de su sexo, encontrando sólido fundamento material en el postulado

constitucional de que la igualdad, como valor superior del ordenamiento

jurídico, sea real y efectiva, máxime cuando en el ámbito de la participación

política la realidad sociológica demuestra una situación de hecho en la que

existe una preeminencia notable del hombre en el acceso a los cargos

públicos representativos. No obstante ello, la proposición legislativa además

de utilizar uno de los denominados criterios sospechosos de diferenciación

(STC 36/1990) entre los candidatos, conlleva otras consecuencias, entre las

que pueden destacarse las siguientes:

? Si bien los destinatarios primeros de la norma son los partidos

políticos, federaciones, coaliciones y agrupaciones de electores, en

cuanto legitimados para presentar candidatos por el artículo 44

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LOREG, no es dudosa su incidencia en el ámbito del derecho de

sufragio pasivo (artículo 23.2 CE), puesto que el acceso a las listas

de candidatos pasa a resultar condicionado, para los miembros de

uno y otro sexo, por el respeto de los límites que se establecen, de

tal manera que la condición de elegible ?atribuida a todos los

españoles mayores de edad que posean la cualidad de elector y no

estén incursos en causa de inelegibilidad (artículo 6.1 LOREG)- se

hace ahora depender de un nuevo requisito o condición: que no se

supere el límite máximo establecido por el número de candidatos de

un mismo sexo.

? Por otra parte, desde la perspectiva ahora del derecho de sufragio

activo (artículo 23.1 CE), la determinación legal propuesta implica el

establecimiento de unas condiciones que pueden significar una

limitación a la libertad de elección de los representantes por el

cuerpo electoral, ya que resulta condicionada la composición de las

candidaturas, e incluso la propia presentación de las mismas.

? La ausencia de previsión de supuestos de excepción a la aplicación

de las condiciones, contempladas en la norma para todas las

candidaturas, viene a afectar significativamente al pluralismo

político como valor superior de nuestro ordenamiento jurídico

(artículos 1 y 6 CE), al dificultar o imposibilitar la participación en los

procesos electorales de aquellas alternativas políticas que se

configuran alrededor de principios programáticos u objetivos

electorales que no permiten, o les dificultan, la presentación de

candidaturas en las condiciones de equilibrio establecidas.

Piénsese, por ejemplo, que la norma propuesta puede conducir al

perverso resultado de que partidos o agrupaciones de electores que

persigan precisamente la defensa del derecho a la igualdad real de

la mujer, tal y como históricamente ha venido aconteciendo con los

llamados partidos feministas, podrían verse excluidos de la

participación en los procesos electorales.

? Finalmente, y para no ser indebidamente exhaustivos, los

condicionantes establecidos por la proposición legislativa implican la

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imposición de límites a la autonomía y facultades de

autoorganización (STC 56/1995, de 6 de marzo) de los partidos

políticos y asociaciones (artículos 6 y 22 CE) así como al ejercicio

de sus actividades, representando una incidencia en el derecho

fundamental en aspectos que pueden considerarse sustanciales

para su ejercicio.

No obstante lo expuesto, la eventual incidencia en los distintos

derechos fundamentales o libertades públicas por la legislación de las

Comunidades Autónomas no implica su inconstitucionalidad, habiendo

admitido la doctrina constitucional que la legislación de las Comunidades

Autónomas puede tener ?incidencia sobre el ejercicio de los derechos y el

cumplimiento de los deberes constitucionales? si bien se excluye que puedan

?regular las condiciones básicas del ejercicio de los derechos o posiciones

jurídicas fundamentales? (STC 37/1981, entre otras).

Por ello, antes de abordar, si fuera necesario, aquellas cuestiones

concernientes al establecimiento de medidas de acción positiva tendentes a

poner fin a la ?histórica situación de inferioridad de la mujer? o ?a su desigual

punto de partida? (SSTC 3/1993 y 28/1992) y las limitaciones que esa acción

pueda imponer en el ejercicio de otros derechos fundamentales afectados,

definiendo y delimitando su contenido esencial infranqueable y ponderando

la proporcionalidad de las restricciones establecidas, entre otras que podrían

ser objeto de nuestro dictamen, debe resolverse primeramente sobre la

legitimidad constitucional del legislador foral para incorporar al ordenamiento

una decisión normativa que despliega los efectos señalados sobre el

régimen electoral general y sobre los derechos fundamentales citados.

II.3ª. La vulneración de las competencias estatales derivadas de

los artículos 81 y 149.1.1 de la Constitución por la proposición de Ley

Foral

Como se ha expuesto, constituye el objeto de la proposición legislativa

el introducir en la Ley Foral de Elecciones al Parlamento de Navarra un

nuevo precepto, el artículo 9 bis, que persigue el establecimiento de

determinadas condiciones y límites en la configuración de las listas

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electorales al objeto de garantizar una determinada proporción entre los

hombres y mujeres que las compongan. Se propone así la modificación de la

normativa foral que regula las elecciones al Parlamento de Navarra por lo

que, con independencia ahora de las concretas determinaciones normativas

que contiene, deberá abordarse, en primer lugar, la competencia de la

Comunidad Foral en materia electoral y conocer, en su caso, los límites que

deben respetarse en su ejercicio.

En este punto de definición de los límites de la competencia de la

Comunidad Foral en materia electoral debe tenerse en cuenta que el artículo

81 de la Constitución reserva a las leyes orgánicas la regulación del

?régimen electoral general?, así como el desarrollo de los derechos

fundamentales y de las libertades públicas, comprendiéndose obviamente

entre los primeros el desarrollo del artículo 23 CE, en el que se

constitucionaliza el derecho de participación en los asuntos y funciones

públicas. Además no puede desconocerse que el artículo 149.1.1ª de la CE

atribuye al Estado la competencia exclusiva sobre la regulación de las

condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el

ejercicio de los derechos constitucionales.

Por su parte, la LORAFNA determina en su artículo 15 que ?una ley

foral fijará el número concreto de parlamentarios y regulará su elección,

atendiendo a criterios de representación proporcional, así como los

supuestos de su inelegibilidad e incompatibilidad, todo ello de conformidad

con la legislación general electoral?.

De ese institucional precepto del ordenamiento jurídico foral se

desprende que, en primer lugar, la competencia de la Comunidad Foral en

material electoral se limita a los concretos extremos que en él se enuncian y,

en segundo lugar, que en todo caso el ejercicio de la competencia deberá

realizarse ?de conformidad con la legislación electoral?.

Así lo ha entendido ya el legislador navarro, que en la Ley Foral

16/1986, de 17 de noviembre, de Elecciones al Parlamento de Navarra,

reitera esa vinculación y sujeción a la legislación general electoral,

preceptuando en su artículo 2 que ?lo establecido en esta Ley Foral se

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entenderá sin perjuicio de la aplicación de los preceptos a que se refiere el

apartado 2 de la disposición adicional primera de la Ley Orgánica del

Régimen Electoral General?, de igual manera que en esa misma Ley Foral

se practican remisiones expresas a la LOREG en sus artículos 3 y 4, en

cuanto a la regulación de los ?electores y elegibles?, y en el artículo 17, para

la presentación y proclamación de candidatos, entre otras remisiones.

En consecuencia, si bien el Parlamento de Navarra es competente para

la aprobación, o modificación como es el caso, de una Ley Foral que regule

las elecciones al Parlamento de Navarra, en esa regulación deberá tener

presente la distribución de competencias que en la materia electoral resultan

del bloque de la constitucionalidad, dentro del cual, como es evidente, la

Constitución conserva intacta su fuerza normativa dominante como lex

superior de todo el ordenamiento y, significativamente, la de sus artículos 81,

en relación con el 23, y 149.1.1; así como del artículo 15 de la LORAFNA y

de la Disposición Adicional Primera de la LOREG, todo ello sin omitir el

necesario respeto de otros derechos y deberes constitucionales que

eventualmente puedan resultar afectados por las determinaciones

normativas que incorpora la proposición legislativa que dictaminamos.

Desde la perspectiva adoptada debemos considerar que el artículo 23

CE, regula el derecho de participación en los asuntos, funciones y cargos

públicos con las siguientes determinaciones:

?1. Los ciudadanos tienen el derecho a participar en los asuntos

públicos, directamente o por medio de representantes, libremente

elegidos en elecciones periódicas por sufragio universal.

2. Asimismo, tienen derecho a acceder en condiciones de igualdad a

las funciones y cargos públicos, con los requisitos que señalen las

leyes.?

Respecto al transcrito precepto constitucional el Tribunal Constitucional

ha establecido que con él se ?garantiza un derecho de participación que

puede ejercerse de dos formas distintas, bien directamente, bien por medio

de representantes. En relación con esta última posibilidad, la Constitución

concreta que se trata de representantes elegidos en elecciones periódicas

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por sufragio universal, lo que apunta, sin ningún género de dudas, a la

representación política, con exclusión de otras posibles representaciones de

carácter corporativo, profesional, etc. Así lo viene entendiendo de forma

constante y uniforme este Tribunal que, al realizar una interpretación

conjunta de los dos apartados del artículo 23 CE -y dejando ahora al margen

el derecho de acceso a las funciones públicas-, ha afirmado que en ellos se

recogen «dos derechos que encarnan la participación política de los

ciudadanos en el sistema democrático, en conexión con los principios de

soberanía del pueblo y de pluralismo político consagrados en el artículo 1 de

la Constitución» (STC 71/1989, fundamento jurídico 3.º): el derecho electoral

activo y el derecho electoral pasivo, derechos que aparecen como

«modalidades o vertientes del mismo principio de representación política»

(ibídem). «Se trata -hemos afirmado en nuestra STC 51/1984- del derecho

fundamental, en que se encarna el derecho de participación política en el

sistema democrático de un Estado social y democrático de Derecho, que

consagra el artículo 1 y es la forma de ejercitar la soberanía que el mismo

precepto consagra que reside en el pueblo español. Por eso, la participación

en los asuntos públicos a que se refiere el artículo 23 es en primera línea la

que se realiza al elegir los miembros de las Cortes Generales, que son los

representantes del pueblo, según el artículo 66 de la Constitución y puede

entenderse asimismo que abarca también la participación en el gobierno de

las Entidades en que el Estado se organiza territorialmente, de acuerdo con

el artículo 137 de la Constitución» (fundamento jurídico 2.º)?. Añadiendo que

existe ?una estrecha vinculación entre los derechos reconocidos en los

apartados 1 y 2 del artículo 23 CE y el principio democrático, manifestación,

a su vez, de la soberanía popular? (STC 119/1995, de 17 de julio), así como

que ?su carácter de derecho de configuración legal no nos puede hacer

olvidar que los derechos del artículo 23 CE y en particular el del 23.2 son

derechos fundamentales? (STC 24/1990).

Por otra parte, de la reserva constitucional que al ámbito de las leyes

orgánicas establece el artículo 81 CE resulta, bien que indirectamente, una

atribución competencial al Estado en materia electoral, puesto que sólo a las

Cortes Generales corresponde la aprobación de leyes de esa naturaleza,

desplegándose además esa atribución en una doble dirección, esto es, tanto

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en la competencia para el desarrollo directo de los derechos fundamentales,

entre ellos el derecho de sufragio contemplado en el artículo 23 CE, como en

la competencia para la regulación del régimen electoral general.

De tal manera, que el citado precepto ha comprendido en la reserva de

la Ley Orgánica lo que es primario y nuclear en el régimen electoral,

ampliando lo que en virtud de otra reserva (la del desarrollo de los derechos

fundamentales) corresponde también a las leyes de esa naturaleza,

habiéndose rechazado ya por la doctrina constitucional una inicial

interpretación tendente a identificar la locución ?régimen electoral general?

con las ?elecciones generales?, manteniendo el Tribunal Constitucional que

el adjetivo ?general? no está referido tanto a las elecciones cuanto al régimen

electoral, de tal manera que ?el régimen electoral general está compuesto

por las normas electorales válidas para la generalidad de las instituciones

representativas del Estado en su conjunto y en el de las Entidades

territoriales en que se organiza a tenor del artículo 137 de la CE, salvo las

excepciones que se hallen establecidas en la Constitución o en los

Estatutos? (STC 38/1983, de 16 de mayo).

Sobre el nada pacífico significado de la reserva constitucional de las

leyes orgánicas en el ámbito de la distribución de competencias entre el

Estado y las Comunidades Autónomas nada mejor que seguir la doctrina

establecida por el Tribunal Constitucional, conforme se hace en su sentencia

173/1998, de 23 de julio, de la que resultan los siguientes criterios:

? La reserva de ley orgánica del art. 81.1 CE no contiene, en puridad,

ningún título competencial habilitante a favor del Estado.

? Sin embargo, siendo cierto que la reserva de Ley Orgánica no

supone atribución de ningún título competencial, no lo es menos

que, en virtud del art. 81.1 CE, sólo el Estado puede dictar esta

forma de leyes en desarrollo de los derechos fundamentales y

libertades públicas y que las Comunidades Autónomas al ejercer

sus competencias deben respetar el contenido de las mismas so

pena de incurrir en un vicio de inconstitucionalidad por vulneración

del art. 81.1 CE.

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? Requiere Ley Orgánica únicamente la regulación de un derecho

fundamental o de una libertad pública que "desarrolle" la

Constitución de manera directa y en elementos esenciales para la

definición del derecho fundamental, ya sea en una regulación

directa, general y global del mismo o en una parcial o sectorial,

pero, igualmente, relativa a aspectos esenciales del derecho, y no,

por parcial, menos directa o encaminada a contribuir a la

delimitación y definición legal del derecho.

? En la STC 132/1989, se afirma que lo que está constitucionalmente

reservado a la Ley Orgánica es «la regulación de determinados

aspectos esenciales para la definición del derecho, la previsión de

su ámbito y la fijación de sus límites en relación con otras libertades

constitucionalmente protegidas». Esta doble referencia a «aspectos

esenciales» y al «establecimiento de restricciones o límites» se

halla también en las SSTC 88/1995, 140/1986, y 101/1991.

? Se ha destacado igualmente, como pauta que debe guiar la

interpretación del art. 81.1 CE, la idea de que en nuestro

ordenamiento constitucional la reserva de Ley Orgánica tiene como

función o, si se prefiere, responde a la finalidad de encomendar a

un procedimiento legislativo que exige el respaldo de una mayoría

cualificada el desarrollo normativo inmediato de la Constitución en

aquellos aspectos básicos o fundamentales del orden constitucional

que por ser complemento indispensable o necesario de la obra del

constituyente se sustraen al sistema habitual de mayorías

parlamentarias simples.

? El Tribunal ha calificado la Ley Orgánica como legislación

extraordinaria o «excepcional», en la medida en que «tiene una

función de garantía adicional que conduce a reducir su aplicación a

las normas que establecen restricciones de esos derechos o

libertades o las desarrollan de modo directo, en cuanto regulan

aspectos consustanciales a los mismos, excluyendo por tanto

aquellas otras que simplemente afectan a elementos no necesarios

sin incidir directamente sobre su ámbito y límites.

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? Al fijar el alcance de la reserva de Ley Orgánica debe cohonestarse

con el contenido de los preceptos del llamado bloque de la

constitucionalidad que distribuyen las competencias entre el Estado

y las Comunidades Autónomas, ya que ni la unidad de la

Constitución toleraría que una de sus disposiciones [art. 149 (...)] se

desvirtuase íntegramente por lo establecido en otra (art. 81.1), ni de

otra parte, un precepto ordenador del sistema de fuentes (...) puede

sobreponerse a la norma (...) que busca articular los ámbitos

materiales».

Por tanto, a la consideración del artículo 81 CE, en relación con el 23,

debe añadirse lo dispuesto en el artículo 149.1.1 del mismo texto

constitucional, conforme al cual el Estado tiene competencia exclusiva sobre

?la regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de

todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de

los deberes constitucionales?, atribuyéndose un título competencial que

habilita al Estado para regular ?el contenido primario del derecho, las

posiciones jurídicas fundamentales (facultades elementales, límites

esenciales, deberes fundamentales, prestaciones básicas, ciertas premisas

o presupuestos previos...)?, bien que ?las condiciones básicas que garanticen

la igualdad se predican de los derechos y deberes constitucionales en sí

mismos considerados, no de los sectores materiales en los que éstos se

insertan y, en consecuencia, el artículo 149.1.1. CE sólo presta cobertura a

aquellas condiciones que guarden estrecha relación, directa e inmediata, con

los derechos que la Constitución reconoce? (STC 61/1997, de 20 de marzo).

De la propia Constitución se deduce, y del juego conjunto de sus

artículos 81, en relación con el 23, y 149.1.1, se desprende, en

consecuencia, que las Comunidades al ejercer su competencia en materia

electoral, han de tener presente, ?en primer término, las normas estatales de

desarrollo del derecho de sufragio reconocido en el artículo 23 de la

Constitución, así como las que regulan las condiciones básicas que

garanticen la igualdad en su ejercicio, dictadas por el Estado en virtud del

artículo 149.1.1. de la Norma fundamental? (STC 154/1988, de 21 de julio).

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Esas normas estatales, en el particular referido al régimen electoral

general y a la regulación del derecho de sufragio, se encuentran en la

LOREG, en cuyo Título I se contiene la regulación ?tanto del derecho de

sufragio activo y pasivo como de aquellas materias que, a juicio del

legislador, son contenido primario del régimen electoral?, por lo que la

?LOREG deviene así ?en cuanto fija las condiciones básicas para el ejercicio

del derecho de sufragio- parámetro de la constitucionalidad de los preceptos

autonómicos? (STC 154/1988, de 21 de julio).

Precisamente por ello, la LOREG en su artículo 1º establece su

aplicación, ?en los términos que establece la Disposición adicional primera

de la presente ley?, a las elecciones a las Asambleas de las Comunidades

Autónomas, y tiene carácter supletorio de la legislación autonómica en la

materia. La citada Disposición Adicional, por su parte, concreta la aplicación

a las elecciones a las Asambleas Legislativas de las Comunidades

Autónomas de una serie de preceptos entre los que, en lo que aquí importa,

se encuentran los que regulan el derecho de sufragio activo (artículos 2 a 5)

y de sufragio pasivo (artículos 6 y 7), resultando evidente, en consecuencia,

?que el legislador orgánico, al adoptar determinadas disposiciones de la

LOREG, ha pretendido ejercer la competencia que, en el ámbito electoral, se

deriva del artículo 149.1.1, de la Constitución, en relación con el artículo 23

de la misma (STC 154/1988).

En definitiva, el legislador orgánico en la LOREG ha definido el régimen

electoral general, y a la vez el contenido esencial del derecho fundamental

de participación política reconocido en el artículo 23 CE, en sus vertientes

del sufragio activo y pasivo, así como ha establecido las condiciones básicas

para el ejercicio de tales derechos, y todo ello fundamentalmente en su

Título I, -?disposiciones comunes para las elecciones por sufragio universal

directo?-, sin contemplar condiciones o requisitos que restrinjan el ejercicio

de esos derechos del modo que se pretende hacer en el ámbito foral por la

proposición legislativa por lo que, de aprobarse, el legislador foral podría no

sólo invadir ámbitos materiales reservados al legislador orgánico en la

regulación del régimen electoral general y en el desarrollo de los derechos

fundamentales, sino también desconocer las competencias estatales

derivadas del artículo 149.1.1, unos y otras plasmadas en la regulación de la

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LOREG que, recordemos, es de aplicación directa en la Comunidad Foral en

los términos establecidos en su Disposición adicional primera y, en fin,

negando la preeminencia de la legislación electoral general que reconoce el

artículo 15 de la LORAFNA.

Para terminar, citaremos la conclusión alcanzada por el Tribunal

Constitucional en orden al ejercicio uniforme del derecho de sufragio con

ocasión de su pronunciamiento en un conflicto de competencias en relación

con el censo electoral. Dijo el Tribunal Constitucional que ?siendo la

inscripción censal requisito imprescindible para el ejercicio del derecho de

sufragio y definido éste en términos idénticos para todo tipo de consultas

electorales (artículos 2 y 3 de la LOREG) la unidad de censo se impone

como condición para hacer real el contenido uniforme del derecho, pues no

resulta compatible con la igualdad exigida por el artículo 149.1.1 CE el que

dicho requisito pudiera llegar a ser diversamente reconocido, respecto de un

mismo elector, para unas y otras elecciones? (STC 154/1988, de 21 de julio)

III. CONCLUSIÓN

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Navarra en relación con la

proposición de Ley Foral de modificación de la Ley Foral 16/1986, de 17 de

noviembre, de Elecciones al Parlamento de Navarra, dictamina que la citada

proposición es contraria al ordenamiento constitucional al invadir la

competencia estatal derivada de los artículos 81 y 149.1.1, en relación con el

artículo 23, de la Constitución.

En el lugar y fecha señalados en el encabezamiento