Dictamen de Consejo Consultivo Navarra 41/2002 del 25 de junio de 2002

Cuestión

25 jun 2002

Revisión de oficio del acto presunto contenido en la certificación de actos presuntos del Director de Administración y Recursos Humanos del Servicio Navarro de Salud-Osasunbidea, sobre aplicación del sistema de carrera profesional.

Contestacion

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Expediente: 21/2002

Objeto: Revisión de oficio del acto presunto

contenido en la certificación de actos presuntos

del Director de Administración y Recursos

Humanos del Servicio Navarro de Salud-

Osasunbidea, sobre aplicación del sistema de

carrera profesional.

Dictamen: 41/2002, de 25 de junio

DICTAMEN

En Pamplona, a 25 de junio de 2002,

el Consejo de Navarra, integrado por don Enrique Rubio Torrano,

Presidente; don José Antonio Razquin Lizarraga, Consejero-Secretario; y los

Consejeros don Francisco Javier Martínez Chocarro, don José María San

Martín Sánchez, don Eugenio Simón Acosta y don Alfonso Zuazu Moneo,

siendo Ponente don José María San Martín Sánchez,

emite por unanimidad el siguiente dictamen:

I. ANTECEDENTES

I.1ª. Solicitud y tramitación de la consulta

El Presidente del Gobierno de Navarra, mediante escrito que tuvo entrada

en este Consejo de Navarra el 10 de abril de 2002, traslada, conforme al

artículo 19.2 de la Ley Foral 8/1999, de 16 de marzo, del Consejo de Navarra,

modificada por la Ley 25/2001, de 10 de diciembre (en adelante, LFCN), la

solicitud de dictamen preceptivo de este Consejo formulada por el Consejero

de Salud del Gobierno de Navarra respecto a la revisión de oficio de la

certificación de actos presuntos expedida por el Director de Administración y

Recursos Humanos del Servicio Navarro de Salud-Osasunbidea, de fecha 5 de

diciembre de 2001, acreditativa del silencio administrativo producido en el

procedimiento iniciado por D. ......, sobre aplicación del sistema de carrera

profesional.

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Al escrito se acompaña expediente, que contiene siete documentos,

precedido de un índice.

Con fecha 12 de abril de 2002, y al amparo del artículo 23 del LFCN y 28

del Decreto Foral 90/2000, de 28 de febrero, por el que se aprueba el

Reglamento de organización y funcionamiento del Consejo de Navarra, se

solicitó del Consejero de Salud, por conducto del Presidente del Gobierno de

Navarra, se completase el expediente y, en concreto, la aportación de la

propuesta de resolución del procedimiento que constituye el objeto de la

consulta, con interrupción del plazo para la emisión del dictamen.

Mediante escrito del Presidente del Gobierno de Navarra de 29 de abril de

2002, que tuvo entrada en este Consejo el día siguiente, se da curso de la

documentación aportada por el Departamento de Salud del Gobierno de

Navarra, consistente en el acuerdo del Jefe del Servicio de Régimen Jurídico

del Servicio Navarro de Salud-Osasunbidea, por el que se suspende el plazo

para resolver el procedimiento de revisión de oficio incoado mediante

resolución 231/2002, de 14 de febrero, en el que consta la notificación al

interesado, informe jurídico sobre la procedencia de la revisión de oficio emitido

por el servicio jurídico del Servicio Navarro de Salud-Osasunbidea y propuesta

de resolución del procedimiento.

I.2ª. Antecedentes de hecho

Primero.- D. ......, Técnico de Gestión Sanitaria, prestando servicios en el

Servicio Navarro de Salud-Osasunbidea, mediante escrito de 30 de mayo de

2001, que tuvo entrada en el Registro General del Gobierno de Navarra el día 6

de junio inmediato siguiente, solicitó del citado Servicio le fuese aplicado el

sistema de carrera profesional previsto en la Ley 11/1999, de 6 de abril, con

efectos desde la fecha de entrada en vigor de la misma.

En apoyo de su petición adujo, en síntesis, que, a pesar de que en las

ocasiones en que lo había preguntado se le había contestado que dicho

sistema de carrera profesional sólo era de aplicación al personal adscrito al

organismo autónomo Servicio Navarro de Salud-Osasunbidea con plaza en

propiedad ?cuyo acceso y nombramiento conlleva o haya conllevado la

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exigencia de hallarse en posesión del título de Licenciado en Medicina y

Cirugía o Licenciado en Farmacia?, él entendía, sin embargo, que ?el hecho de

haber sido nombrado para la plaza por hallarse en posesión del título de

Licenciado en Medicina y Cirugía hace que entre de lleno en el ámbito de

aplicación de la Ley?. En apoyo de dicha pretensión hacía referencia a ?varias

sentencias de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de

Justicia de Navarra? ?no concretaba cuáles eran- y a la de 5 de febrero de

2001, de la que afirmaba resolvía ?un caso exactamente igual al del que

suscribe?.

Segundo.- D. ......, por escrito de 8 de noviembre de 2001, se dirigió

nuevamente al Servicio Navarro de Salud-Osasunbidea. En dicho escrito,

después de manifestar que ?pese a haber transcurrido con exceso el plazo de

tres meses, no ha habido resolución expresa, por lo que la solicitud debe

entenderse estimada de acuerdo con lo previsto en el artículo 43 de la Ley de

Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento

Administrativo Común?, solicitó la emisión, en el plazo de quince días, de

?certificación acreditativa del silencio positivo producido respecto a la solicitud

presentada el 13-6-01 en la que se solicitaba la aplicación al compareciente del

sistema de carrera profesional prevista en la Ley Foral 11/1999, de 6 de abril

con efectos desde la entrada en vigor de dicha Ley?.

Tercero.- Con fecha 20 de marzo de 2002, el Director de Administración y

Recursos Humanos del Servicio Navarro de Salud-Osasunbidea, expidió la

?certificación de silencio administrativo?, en la forma solicitada por el Sr. ....

Cuarto.- El mismo Director, por escrito de 21 de enero de 2002, propuso

la iniciación del procedimiento de revisión de oficio de la certificación

acreditativa del silencio administrativo producido en el procedimiento iniciado

mediante solicitud de D. ......, ?una vez producida la firmeza administrativa de

tal acto nulo ..., por tratarse de un acto presunto contrario al ordenamiento

jurídico por el que se adquieren facultades o derechos careciendo de los

requisitos esenciales para su adquisición?.

Quinto.- Por resolución 231/2002, de 14 de febrero, el Director Gerente

del Servicio Navarro de Salud-Osasunbidea, resolvió incoar el procedimiento

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de revisión de oficio de la certificación de actos presuntos expedida por el

Director de Administración y Recursos Humanos, con fecha 5 de diciembre de

2001, acreditativa del silencio administrativo producido en el procedimiento

iniciado mediante solicitud de D. ...... en la que reclamaba la aplicación del

sistema de carrera profesional, con efectos desde la entrada en vigor de la Ley

11/1999. En dicha resolución se acordó, igualmente, dar traslado de la misma

al Servicio de Régimen Jurídico, al Secretario Técnico del Departamento de

Salud y al interesado ?a fin de que, en el plazo de quince días, presente las

alegaciones y documentos que estime pertinentes a los efectos oportunos?.

Sexto.- D. ?, mediante escrito de 5 de marzo de 2002, formuló

alegaciones, solicitando la declaración de no haber lugar a la revisión de oficio

de la certificación de actos presuntos de 5 de abril, acreditativa del silencio

administrativo producido en el procedimiento iniciado por él y en el que

reclamaba la aplicación del sistema de carrera profesional, con efectos desde

la entrada en vigor de la Ley Foral 11/1999.

Séptimo.- El Consejero de Salud del Gobierno de Navarra, mediante

escrito de 2 de abril de 2002, remitió al Presidente del Gobierno de Navarra el

expediente de revisión de oficio de la ya repetida certificación de actos

presuntos, para que, por su conducto, se formulase petición de emisión de

dictamen por parte de este Consejo de Navarra; expediente que fue

completado después a instancia de este Consejo.

Octavo.- Por Acuerdo del Jefe del Servicio de Régimen Jurídico del

Servicio Navarro de Salud-Osasunbidea, de 11 de abril de 2002, se suspendió

el plazo para resolver el procedimiento de oficio incoado mediante resolución

231/2002, de 14 de febrero, del Director Gerente del Servicio Navarro de

Salud-Osasunbidea, ?hasta que se reciba informe emitido por el Consejo de

Navarra?. Dicho acuerdo fue notificado a D. ? el día 24 de abril de 2002.

II. CONSIDERACIONES JURÍDICAS

II.1ª. Sobre el contenido de la consulta y el carácter preceptivo del

dictamen

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Hemos de entender que la presente consulta versa sobre la revisión de

oficio por el Director Gerente del Servicio Navarro de Salud-Osasunbidea del

acto presunto contenido en la certificación de actos presuntos ?no de éstaexpedida

por el Director de Administración y Recursos Humanos del mismo

servicio, con fecha 5 de diciembre de 2001, acreditativa del silencio positivo

producido en el procedimiento iniciado mediante solicitud de D. ... en la que

reclamaba la aplicación del sistema de carrera profesional.

Por consiguiente, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 102 de la Ley

30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones

Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, modificada por la Ley

4/1999, de 13 de enero (en adelante LRJ-PAC), en relación con el artículo

16.1.j) de la LFCN, es preceptivo el dictamen de este Consejo de Navarra, que,

además, conforme a lo establecido en el citado precepto legal debe ser

favorable.

II.2ª Sobre la competencia para la revisión de oficio de los actos del

Servicio Navarro de Salud Osasunbidea

La Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las

Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común,

modificada por la Ley 4/1999, de 13 de enero, regula, en su artículo 102, la

revisión de oficio de las disposiciones y actos nulos. Dicho precepto, que hace

referencia a ?las Administraciones Públicas? o ?al órgano competente?, no

concreta qué órgano de la respectiva Administración Pública tiene atribuida la

competencia para iniciar y acordar la revisión de oficio.

En el informe jurídico emitido por la asesoría jurídica del Servicio Navarro

de Salud-Osasunbidea, incorporado al expediente administrativo enviado a

este Consejo, se plantea, entre otras, la cuestión relacionada con el órgano que

ha de entenderse tiene atribuida la competencia para tramitar y acordar la

revisión de oficio del acto nulo dictado por el Director de Administración y

Recursos Humanos del citado Servicio Navarro de Salud ? Osasunbidea,

objeto de este dictamen, concluyéndose que tal competencia corresponde al

Director Gerente del citado organismo autónomo, ?salvo lo que pueda

determinar al respecto el Consejo de Navarra?. Para llegar a dicha conclusión

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se analizan en dicho informe, entre otras normas, la Ley Foral 23/1983, de 11

de abril, del Gobierno y de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra

(desde ahora LFGACFN) y la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y

Funcionamiento de la Administración General del Estado (en adelante

LOFAGE).

Por la ley Foral 10/1990, de 23 de noviembre, se crea el Servicio Navarro

de Salud, adscrito al Departamento de Salud del Gobierno de Navarra, como

un organismo autónomo de carácter administrativo, dotado de personalidad

jurídica propia y plena capacidad de obrar para el cumplimiento de sus fines.

Dicha Ley Foral se remite, en cuanto al régimen jurídico de los actos del

Servicio Navarro de Salud-Osasunbidea, a la LFGACFN (artículo 63.1),

estableciendo en su artículo 64.1 que contra los actos dictados por el reseñado

Servicio procederá el recurso de alzada ante el Gobierno de Navarra.

El artículo 43 de la LFGACFN atribuye al Gobierno de Navarra o

Diputación Foral la facultad revisora en materia administrativa y económicoadministrativa

previa a la judicial. La misma Ley Foral, en su artículo 52,

establece, además, que las disposiciones reglamentarias y las resoluciones

administrativas dictadas por el gobierno son susceptibles de recurso de

reposición que, en cualquier caso, agota la vía administrativa (apartado 1), y

que ?contra los actos dictados por los restantes órganos de la Administración

de la Comunidad Foral y por los organismos autónomos de la misma

procederá el recurso de alzada ante el Gobierno (apartado 2).

El contenido de las citadas disposiciones legales forales y la práctica

administrativa avalan -a juicio de este Consejo- el criterio de que, a falta de

otras disposiciones específicas, corresponde al Gobierno de Navarra, y no al

Director Gerente del Servicio Navarro de Salud-Osasunbidea , la competencia

para la revisión de oficio de los actos nulos dictados por los órganos de

gobierno de aquel Servicio.

II.3ª. Marco jurídico

La normativa a aplicar en este caso será la legislación sobre el personal

del Servicio Navarro de Salud-Osasunbidea contenida en la Ley Foral 11/1992,

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de 20 de octubre, del régimen específico del personal adscrito al Servicio

Navarro de Salud, y en la Ley Foral 11/1999, de 6 de abril, por la que se regula

el sistema de carrera profesional del personal facultativo del Servicio de Salud-

Osasunbidea.

II.4ª Sobre el procedimiento seguido para la revisión de oficio

No se ha producido en este momento la caducidad del procedimiento de

revisión iniciado de oficio por transcurso de tres meses desde su inicio sin

dictarse resolución (apartado 5 del artículo 102 del la LRJ-PAC), toda vez que

la iniciación tuvo lugar por resolución de 18 de febrero de 2002 y la solicitud de

dictamen tuvo entrada en el Gobierno de Navarra el 3 de abril de 2001.

Téngase en cuenta que, conforme al artículo 42.5.c) de la LRJ-PAC ?en la

redacción dada por la Ley 4/1999-, el transcurso del plazo legal se podrá

suspender cuando deban solicitarse informes que sean preceptivos y

determinantes del contenido de la resolución a órgano de la misma o distinta

Administración ?como es el caso del presente dictamen de este Consejo-, por

el tiempo que medie entre la petición, que deberá comunicarse a los

interesados, y la recepción del informe, sin que el plazo de suspensión pueda

exceder en ningún caso de tres meses. Consta, en el expediente la suspensión

del plazo para resolver el procedimiento así como su notificación al interesado

el día 24 de abril de 2002.

Se han incorporado al expediente administrativo dos informes del servicio

jurídico del Servicio Navarro de Salud-Osasunbidea, de fechas 7 de febrero y

10 de abril de 2002, respectivamente. Se ha dado audiencia al interesado,

conforme a lo dispuesto en el artículo 84 de la LRJ-PAC, quien hizo uso de su

derecho formulando alegaciones. Se ha incluido en el expediente la propuesta

de resolución, y, finalmente, se ha solicitado dictamen de este Consejo.

Por consiguiente, el procedimiento instruido puede afirmarse que se ha

tramitado de forma concreta, ajustándose a lo dispuesto en la LRJ-PAC.

II.5ª. Procedencia de la revisión de oficio

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En cuando al fondo del asunto, la Administración propone, al amparo del

artículo 62.1.f) de la LRJ-PAC, la declaración de nulidad de la certificación de

actos presuntos expedida por el Director de Administración y Recursos

Humanos del Servicio Navarro de Salud-Osasunbidea, con fecha 5 de

diciembre de 2001, acreditativa del silencio administrativo producido en el

procedimiento iniciado mediante solicitud de D. ... en la que reclamaba la

aplicación del sistema de carrera profesional.

La Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las

Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, sanciona

con la nulidad, entre otros, los actos administrativos expresos o presuntos

contrarios al ordenamiento jurídico por los que se adquieran facultades o

derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisición; y

?es potestad -hoy obligación- de la Administración revisar de oficio los actos

declarativos de derechos que sean nulos de pleno derecho, entre los que

aparecen los actos contrarios al ordenamiento jurídico por los que se adquieren

facultades o derechos, cuando se carezca de los requisitos esenciales para su

adquisición, según los artículos 62.1.f) y 102 de la Ley 30/1992, de Régimen

Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo

Común? (sentencia del Tribunal Supremo de 12 de mayo de 1992). Si bien es

cierto también que, como tiene dicho este Consejo en anteriores ocasiones

(dictamen 6/2001), la nulidad de pleno derecho se configura legalmente como

el máximo grado de invalidez de los actos para aquellos casos de vulneración

grave del ordenamiento jurídico, debiendo ser ponderada con criterios estrictos

y de prudencia, dado su carácter excepcional, caso por caso.

La Ley Foral 11/1999, de 6 de abril, reguladora del sistema de carrera

profesional del personal facultativo del Servicio Navarro de Salud-Osasunbidea,

dispone, en su artículo 1.1, que el sistema de carrera profesional regulado en

dicha Ley Foral será de aplicación al personal adscrito al Organismo Autónomo

Servicio Navarro de Salud-Osasunbidea con plaza en propiedad, cuyo acceso

y nombramiento conlleve o haya conllevado la exigencia de hallarse en

posesión del título de Licenciado en Medicina y Cirugía o Licenciado en

Farmacia, precepto que es interpretado en este caso de diferente forma por la

Administración actuante y por el interesado.

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Para la primera, si bien reconoce que las funciones y cometidos

desempeñados por los Técnicos de Gestión Sanitaria ?puesto que desempeña

el interesado- pueden ser de gestión o responsabilidad sanitaria, no son

cometidos que hayan de ser desempeñados por Licenciados en Medicina. En

resumen que para la Administración no es suficiente para tener derecho al

sistema de carrera profesional con estar en posesión del título de Licenciado en

Medicina o Farmacia sino que, además, las funciones y cometidos

desempeñados han de ser los propios del personal médico y farmacéutico.

Por el contrario, el interesado defiende la tesis de que siendo Licenciado

en Medicina y realizando, desde su puesto de Técnico de Gestión Sanitaria,

?funciones de planificación sanitaria, evaluación y control de la actividad y de la

calidad asistencial, gestión, docencia, investigación etc. ..., funciones

propiamente sanitarias, todas ellas imprescindibles para potenciar y desarrollar

el sistema sanitario? tiene derecho al sistema de carrera profesional regulado

en la Ley Foral 11/1999, de 6 de abril.

Planteada así la cuestión, sólo resta solventar si para tener derecho al

sistema de carrera profesional es suficiente con estar en posesión del título de

Licenciado en Medicina y Cirugía y en Farmacia, aunque no haya sido exigido

para el acceso o nombramiento a la plaza, y desempeñar cometidos para

potenciar y desarrollar el sistema sanitario, o, por el contrario, es necesario que

para el acceso o nombramiento se haya exigido estar en posesión de los

citados títulos y, en todo caso, desempeñar cometidos propios de un

Licenciado en Medicina y Cirugía o en Farmacia.

La Ley Foral 11/1999, de 6 de abril, establece que será de aplicación

dicha ley y, por tanto, el sistema de carrera profesional al personal con plaza en

propiedad, cuyo acceso conlleve o haya conllevado la exigencia de hallarse en

posesión del título de Licenciado en Medicina y Cirugía o Licenciado en

Farmacia.

La misma Ley Foral, en su articulo 2 ?definición y niveles de la carrera

profesional-, señala que ?la carrera profesional constituye el reconocimiento

individual y de carácter económico-administrativo, para los facultativos

sanitarios del Servicio Navarro de Salud-Osasunbidea, por la permanencia

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y continuidad en su actividad, y simultáneamente, por los méritos contraídos en

el perfeccionamiento y actualización profesional y en los resultados

asistenciales obtenidos?, y, en su artículo 6 ?períodos de permanencia en cada

nivel y puntuación exigida para el ascenso de nivel- apartado 2, que ?para el

cumplimiento del período de permanencia se computarán los años de servicios

prestados en propiedad en el Servicio Navarro de Salud, con nombramiento

de los señalados en el artículo 1.1 de la presente Ley Foral?, es decir con la

exigencia de hallarse en posesión del título de Licenciado en Medicina y

Cirugía o Licenciado en Farmacia.

El examen conjunto de los preceptos legales expuestos en los dos

párrafos anteriores lleva ?a juicio de este Consejo- a la conclusión de que el

sistema de carrera profesional sólo es de aplicación al personal adscrito al

Organismo Autónomo Servicio Navarro de Salud-Osasunbidea al que se le

haya exigido, para el acceso o nombramiento a la plaza en propiedad, hallarse

en posesión del título de Licenciado en Medicina y Cirugía o Licenciado en

Farmacia; no siendo suficiente, por tanto, con haber accedido al cargo

mediante un sistema de selección en el que no se hubiere establecido como

requisito necesario a todos los aspirantes estar en posesión de los citados

títulos, que, es justamente, el caso que nos ocupa, porque D. ..., como el

mismo reconoce, accedió a la plaza de Técnico de Gestión Sanitaria amparado

en su título de Licenciado en Medicina y Cirugía, pero a la misma plaza

pudieron optar otras personas con titulaciones académicas diferentes. A mayor

abundamiento, en el ?ANEXO DE ESTAMENTOS Y EXPECIALIDADES? de la

Ley Foral 11/1992, de 20 de octubre, del personal adscrito al Servicio Navarro

de Salud-Osasunbidea, los nombramientos de médico y farmacéutico están

incluidos en el grupo ?A) Estamentos Sanitarios?, mientras que los

nombramientos de Técnicos de Gestión Sanitaria lo son en el grupo ?B)

Estamentos no Sanitarios?; es decir que las funciones desempeñadas por los

Técnicos de la Gestión Sanitaria no son consideradas tampoco en dicha Ley

Foral como sanitarias, propiamente.

En parecido sentido se ha pronunciado la Sala de lo Contencioso-

Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra, en sentencia de 15

de enero de 2002, resolviendo recurso de apelación interpuesto por la

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representación procesal del Gobierno de Navarra contra sentencia, número 21

de 12 de julio de 2001, del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 3

de Pamplona.

Los apartados a) y b) del fundamento de derecho cuarto de la citada

sentencia dicen:

?a).- La Ley Foral 11/99 alcanza al personal facultativo médico y

farmacéutico propio de Osasunbidea y cuyo acceso y nombramiento conlleve

o haya conllevado la exigencia de hallarse en posesión del título de

Licenciado en Medicina y Cirugía, en la que aquí nos hace al caso.

b).- Ese ámbito de cobertura comprende, por tanto sólo a los titulados

en Medicina y Cirugía que ejerzan y desempeñen tal cometido.?

Por consiguiente, el supuesto dictaminado resulta incardinable en la letra

f) del apartado 1 del artículo 62 de la LRJ-PAC por hallarnos ante un acto

presunto ?reconocimiento del sistema de carrera profesional- contrario al

ordenamiento jurídico, por el que se adquirieron derechos careciendo de

requisitos esenciales para su adquisición

III. CONCLUSIÓN

Se informa favorablemente la declaración de oficio de la nulidad del acto

presunto a que se refiere la certificación de actos presuntos expedida por el

Director de Administración y Recursos Humanos del Servicio Navarro de Salud-

Osasunbidea con fecha 5 de diciembre de 2001, acreditativa del silencio

administrativo positivo producido en el procedimiento iniciado mediante solicitud

de D. ... en la que reclamaba la aplicación del sistema de carrera profesional,

con efectos desde la entrada en vigor de la Ley Foral 11/1999;

correspondiendo la competencia para la declaración de nulidad al Gobierno de

Navarra.

En el lugar y fecha señalados en el encabezamiento.