Dictamen de Consejo Consultivo Navarra 40/2005 del 12 de septiembre de 2005

Cuestión

12 sep 2005

Proyecto de Decreto Foral por el que se regula la acreditación de laboratorios de ensayos para el control de calidad de la edificación.

Contestacion

Expediente: 42/2005

Objeto: Proyecto de Decreto Foral por el que se

regula la acreditación de laboratorios de ensayos

para el control de calidad de la edificación.

Dictamen: 40/2005, de 12 de septiembre

DICTAMEN

En Pamplona, a 12 de septiembre de 2005,

el Consejo de Navarra, integrado por don Enrique Rubio Torrano,

Presidente; don José Antonio Razquin Lizarraga, Consejero-Secretario; y

los Consejeros don Francisco Javier Martínez Chocarro, don Joaquín

Salcedo Izu, don José María San Martín Sánchez, don Eugenio Simón

Acosta y don Alfonso Zuazu Moneo,

siendo ponente don José Antonio Razquin Lizarraga,

emite por unanimidad el siguiente dictamen:

I. ANTECEDENTES

I.1ª. Formulación y tramitación de la consulta

El día 18 de agosto de 2005 tuvo entrada en el Consejo de Navarra un

escrito del Vicepresidente del Gobierno de Navarra en el que, de

conformidad con el artículo 16.1 de la Ley Foral 8/1999, de 16 de marzo, del

Consejo de Navarra (desde ahora, LFCN), modificada por la Ley Foral

25/2001, de 10 de diciembre, se recaba dictamen preceptivo sobre el

proyecto de Decreto Foral por el que se regula la acreditación de

laboratorios de ensayos para el control de calidad de la edificación, tomado

en consideración por el Gobierno de Navarra en sesión celebrada el día 27

de julio de 2005.

I.2ª. Expediente del proyecto de Decreto Foral

El expediente remitido está integrado por la documentación siguiente:

1

1. Orden Foral 1177/2004, de 31 de diciembre, del Consejero de Medio

Ambiente, Ordenación del Territorio y Vivienda, por la que se inicia el

procedimiento para la elaboración del anteproyecto de Decreto Foral por el

que se regula la acreditación de laboratorios de ensayos para el control de

calidad de la edificación y se designa a la Dirección General de Ordenación

del Territorio y Vivienda como órgano encargado de la elaboración y

tramitación del proyecto.

2. Relación de laboratorios acreditados en Navarra.

3. Observaciones del Laboratorio de Obras Públicas al borrador del

Decreto Foral de acreditación de laboratorios de ensayos. A doble columna,

compara el texto del Decreto 69/2004, de 20 de abril, del Gobierno Vasco,

con el borrador del Decreto Foral, intercalando comentarios u observaciones

al proyecto.

4. Memoria económica suscrita por el Director del Servicio de Vivienda,

con fecha 23 de febrero de 2005, señalando que el proyecto no conlleva

ningún incremento de gasto que requiera la correspondiente dotación

presupuestaria.

5. Memoria organizativa suscrita por el Director del Servicio de

Vivienda, con fecha 23 de febrero de 2005, según la cual el proyecto no

conlleva la necesidad de crear, modificar o suprimir unidades orgánicas, ni

incrementos de plantilla.

6. Memoria normativa elaborada por la Secretaría General Técnica del

Departamento de Medio Ambiente, Ordenación del Territorio y Vivienda, de 7

de abril de 2005, en la que, tras indicar las normas de aplicación, se señala

que el proyecto, que en lo sustancial y con las adaptaciones precisas sigue

la estructura y contenido del Real Decreto 1230/1989, pretende adaptar la

estructura de las acreditaciones a la Orden FOM 2060/2002, e incorporar las

auditorías externas para la acreditación y seguimiento en el cumplimiento de

las condiciones.

2

7. Informe sobre impacto por razón de sexo, elaborado por la

Secretaría General Técnica del Departamento de Medio Ambiente,

Ordenación del Territorio y Vivienda, de 7 de abril de 2005, indicando que el

proyecto no contiene disposiciones que supongan impacto por razón de sexo

que favorezcan situaciones de discriminación, ni tiene incidencia alguna en

el ámbito de las políticas de impacto en función del género promovidas por

las instituciones comunitarias.

8. Informe sobre el anteproyecto del Jefe de la Sección de Edificación

del Departamento de Medio Ambiente, Ordenación del Territorio y Vivienda,

de 25 de mayo de 2005, donde se refieren los antecedentes normativos, se

indica la situación actual y la necesidad de nueva normativa y se describe el

borrador de decreto, destacando la incorporación u oficialización de la

colaboración que viene prestando el laboratorio del Departamento de Obras

Públicas, Transportes y Comunicaciones, así como que en el trámite de

elaboración se ha dado audiencia a la totalidad de laboratorios de ensayos

acreditados en Navarra y al Departamento de Obras Públicas, Transportes y

Comunicaciones.

9. Informe de la Secretaría General Técnica del Departamento de

Medio Ambiente, Ordenación del Territorio y Vivienda, de 6 de junio de 2005,

señalando que la tramitación del expediente se ha ajustado a lo dispuesto en

el Capítulo IV del Título IV de la Ley Foral 14/2004, de 3 de diciembre, del

Gobierno de Navarra y su Presidente (desde ahora, LFGNP), el proyecto se

ajusta el ordenamiento jurídico y debe someterse a consulta del Consejo de

Navarra.

10. Informe del Servicio de Acción Legislativa y Coordinación, de 16 de

junio de 2005, que expone la adecuación del proyecto al procedimiento de

elaboración de disposiciones reglamentarias y, en cuanto al fondo, formula

observaciones respecto de las condiciones generales de acreditación, del

órgano (y no organismo) acreditador, de la ausencia de plazo para la

concesión de la acreditación, sobre las comunicaciones y publicaciones y

respecto del régimen transitorio.

3

11. Informe de la Secretaría General Técnica del Departamento de

Medio Ambiente, Ordenación del Territorio y Vivienda, de 18 de julio de

2005, que señala que se han incorporado al texto del proyecto las

recomendaciones señaladas en el informe del Servicio de Acción Legislativa

y Coordinación.

12. Certificación expedida por el Director General de Presidencia, en la

que se hace constar que la Comisión de Secretarios Generales Técnicos, en

sesión de 21 de julio de 2005, examinó el proyecto, que previamente había

sido remitido a todos los departamentos de la Administración de la

Comunidad Foral de Navarra.

13. Copia de la Orden FOM/2060/2002, de 2 de agosto, por la que se

aprueban las disposiciones reguladoras de áreas de acreditación de

Laboratorios de ensayos para el control de la calidad de la edificación.

14. El Gobierno de Navarra, en sesión de 27 de julio de 2005, acordó

tomar en consideración el proyecto a efectos de la preceptiva consulta al

Consejo de Navarra. Se acompaña el texto del proyecto.

I.3ª. El proyecto de Decreto Foral

El proyecto sometido a consulta consta de una exposición de motivos,

cinco capítulos que comprenden 18 artículos, dos disposiciones adicionales,

dos transitorias, una derogatoria y dos finales.

La exposición de motivos, tras referirse a la Ley 38/1999, de 5 de

noviembre, de Ordenación de la Edificación (en adelante, LOE), al Decreto

Foral 157/1990, de 21 de junio que reguló las condiciones de acreditación de

los laboratorios con sede en Navarra utilizando como sistema básico de

referencia el Real Decreto 1230/1989, de 13 de octubre, alude a las

modificaciones producidas en la normativa básica de la edificación, como la

Orden FOM/2060/2002, de 2 de agosto, por la que se aprueban las

disposiciones reguladoras de áreas de acreditación de laboratorios de

ensayos para el control de la calidad de la edificación; por lo que resulta

necesario actualizar el procedimiento de acreditación adaptándolo a la citada

4

Orden Ministerial y a los criterios de armonización entre las diferentes

Comunidades Autónomas establecidos por la Comisión Técnica para la

Calidad de la Edificación (CTCE), y exigir a los laboratorios la implantación

de un sistema de calidad según la norma europea UNE EN ISO/IEC 17025,

auditado por una entidad externa debidamente acreditada.

El capítulo I, sobre disposiciones generales, señala el objeto y ámbito

del Decreto Foral, consistente en regular la acreditación de los laboratorios

de ensayos para el control de calidad de la edificación que tengan su sede

en el ámbito territorial de Navarra. Y el artículo 2 define tales laboratorios.

El capítulo II, relativo a la acreditación, determina su naturaleza

(artículo 3); el plazo de validez de cinco años (artículo 4); las condiciones

generales de la habilitación entre las que destacan: disponer de un sistema

de calidad que cubra los requisitos indicados en la citada norma europea,

mantener la independencia respecto a los peticionarios de los ensayos y

agentes intervinientes en la obra, mantener el carácter confidencial de los

resultados y disponer de un seguro de responsabilidad civil (artículo 5); las

condiciones técnicas de la acreditación (artículo 6); y la obligatoriedad en

todo laboratorio de un libro de acreditación (artículo 7).

El capítulo III, sobre los ensayos, señala que los laboratorios

acreditados emitirán los resultados de los ensayos en documentos que

reflejarán determinada información (artículo 8), la obligatoriedad de tener un

libro de registro de ensayos y del archivo (artículo 9) y los ensayos básicos y

complementarios (artículo 10).

El capítulo IV (?Tramitación de la acreditación?) señala como órgano

acreditador de la Comunidad Foral de Navarra al Departamento de Medio

Ambiente, Ordenación del Territorio y Vivienda (artículo 11); dispone la

iniciación mediante solicitud a la que se acompañará la documentación que

se indica (artículo 12); el procedimiento de acreditación consistente, tras

comprobar que la documentación es conforme, en la posible inspección a

girar al laboratorio de la que se levantará acta (artículo 13); la concesión de

la acreditación si el laboratorio cumple con las condiciones legalmente

exigidas (artículo 14), el seguimiento de las condiciones de la acreditación

5

mediante la inspección, la obligación de comunicación de cualquier

modificación y la presentación de una auditoría técnica y de calidad, con la

posible adopción de medidas en caso de incumplimiento de las condiciones

de acreditación (artículo 15); la renovación de la acreditación (artículo 16); y

la cancelación de la acreditación en distintos supuestos (a petición propia,

incumplimiento de condiciones, falta de solicitud de la renovación en plazo y

no presentación de la auditoría técnica y de calidad habiendo sido requerido

para ello), que se tramitará con arreglo a la Ley de Régimen Jurídico de las

Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común,

garantizando la audiencia al interesado (artículo 17).

El capítulo V regula las auditorías técnicas y de calidad (artículo 18).

De las disposiciones adicionales, la primera prevé la aplicación

supletoria del Real Decreto 1230/1989, de 13 de octubre; y la segunda se

refiere al control de calidad de las obras públicas.

En las disposiciones transitorias se establece un período transitorio de

seis meses de vigencia de las actuales acreditaciones (primera); y la

aplicación, en tanto no se publiquen las disposiciones reguladoras de las

áreas, de la Orden FOM/2060/2002, de 2 de agosto (segunda).

La disposición derogatoria deroga expresamente el Decreto Foral

157/1990, de 21 de junio. Y en las disposiciones finales se habilita para el

desarrollo al Consejero de Medio Ambiente, Ordenación del Territorio y

Vivienda (primera) y se dispone la entrada en vigor el día siguiente al de la

publicación el Boletín Oficial de Navarra (segunda).

II. CONSIDERACIONES JURÍDICAS

II.1ª. Carácter preceptivo del dictamen

El proyecto de Decreto Foral sometido a consulta se dicta en desarrollo

del artículo 14 de la Ley 38/1999, de 5 de noviembre de Ordenación de la

Edificación (LOE); por lo que este dictamen del Consejo de Navarra tiene

carácter preceptivo, de conformidad con el artículo 16.1.f) de la LFCN.

6

II.2ª. Título competencial y marco jurídico

En el proyecto de Decreto Foral sometido a consulta de este Consejo

de Navarra se advierte, tanto en su preámbulo como en la documentación

del expediente que se aporta, que su objeto es regular en el ámbito de la

Comunidad Foral de Navarra la acreditación de los laboratorios de ensayo

para el control de calidad de la edificación en ejercicio de la competencia

exclusiva de Navarra en materia de vivienda (artículo 44.1 LORAFNA) y en

desarrollo del artículo 14 de la LOE.

La Comunidad Foral de Navarra tiene competencia exclusiva en

materia de vivienda, así como respecto del patrimonio monumental y

arquitectónico (artículos 44.1 y 9 LORAFNA); habiéndose llevado a cabo por

el Real Decreto 1484/1985, de 1 de agosto, el traspaso de servicios de la

Administración del Estado a la Comunidad Foral de Navarra en materia de

patrimonio arquitectónico, control de calidad de la edificación y vivienda.

Además, guardan relación con el ámbito ahora considerado las

competencias de Navarra en otras materias como son las obras públicas no

calificadas de interés general ni afectantes a otros territorios (artículo 44.2

LORAFNA), sanidad interior (artículo 53.1 LORAFNA) y defensa del

consumidor y del usuario [artículo 56.1.d) LORAFNA].

A la vista del objeto del proyecto de Decreto Foral, que se identifica con

la regulación de la acreditación de los laboratorios de ensayo para el control

de calidad de la edificación, puede concluirse en la suficiencia de las

competencias de Navarra, en particular en materia de vivienda, para

proceder a su aprobación. Así lo han entendido ?como seguidamente se

indicará- la propia Comunidad Foral de Navarra, que cuenta ya con una

disposición en la misma materia; el Estado, que ha dejado a salvo las

competencias autonómicas en este ámbito; y las Comunidades Autónomas,

que han dictado disposiciones en el mismo campo.

La regulación proyectada cuenta con el precedente del Decreto Foral

157/1990, de 21 de junio, sobre disposiciones reguladoras de la acreditación

de laboratorios de ensayos para el control de la calidad de la edificación, que

se limitó a prever que el procedimiento de acreditación se llevaría a cabo con

7

arreglo al sistema de acreditación contenido en el Real Decreto 1230/1989,

de 13 de octubre, en los términos y con los efectos que en él se establecen,

siendo organismo acreditador el Departamento de Ordenación del Territorio,

Vivienda y Medio Ambiente.

El proyecto enlaza con la legislación estatal que regula los laboratorios

de ensayos. En cambio, la Ley Foral 8/2004, de 24 de junio, de protección

pública de la vivienda, no contempla este aspecto. En efecto, la LOE que

persigue los objetivos, entre otros, de suplir las carencias existentes en la

regulación legal del proceso de edificación, disperso hasta ahora en distintos

textos legales de diversa naturaleza, fijar el marco general en el que puede

fomentarse la calidad de los edificios y establecer garantías suficientes a los

usuarios frente a los posibles daños resultantes del proceso edificatorio, se

ocupa de ?las entidades y los laboratorios de control de calidad de la

edificación? en su artículo 14 , disponiendo al efecto:

?Artículo 14. Las entidades y los laboratorios de control de calidad de la

edificación.

1. Son entidades de control de calidad de la edificación aquellas

capacitadas para prestar asistencia técnica en la verificación de la

calidad del proyecto, de los materiales y de la ejecución de la obra y

sus instalaciones de acuerdo con el proyecto y la normativa aplicable.

2. Son laboratorios de ensayos para el control de calidad de la

edificación los capacitados para prestar asistencia técnica, mediante la

realización de ensayos o pruebas de servicio de los materiales,

sistemas o instalaciones de una obra de edificación.

3. Son obligaciones de las entidades y de los laboratorios de control de

calidad:

a) Prestar asistencia técnica y entregar los resultados de su actividad al

agente autor del encargo y, en todo caso, al director de la ejecución de

las obras.

b) Justificar la capacidad suficiente de medios materiales y humanos

necesarios para realizar adecuadamente los trabajos contratados, en

su caso, a través de la correspondiente acreditación oficial otorgada

por las Comunidades Autónomas con competencia en la materia.?

De otra parte, la disposición final primera de la citada Ley estatal salva

las competencias de las Comunidades Autónomas con la tradicional cláusula

de ?lo dispuesto en esta Ley será de aplicación sin perjuicio de las

8

competencias legislativas y de ejecución que tengan asumidas las

Comunidades Autónomas en este ámbito?.

El Real Decreto 1230/1989, de 13 octubre, aprobó las disposiciones

reguladoras generales para la acreditación de Laboratorios de Ensayo para

el Control de Calidad de la Edificación, que figuran como anexo al mismo,

sin perjuicio de las competencias asumidas por las Comunidades

Autónomas en esta materia (artículo 1); añadiendo en su disposición

adicional primera que ?las Comunidades Autónomas podrán aplicar el

sistema de acreditación de laboratorios para el control de calidad de

edificación, que figura como anexo del presente Real Decreto en los

términos y con los efectos que se establecen en el mismo?.

Más recientemente, la Orden FOM/2060/2002, de 2 de agosto, aprueba

las disposiciones reguladoras de áreas de acreditación de Laboratorios de

ensayos para el control de la calidad de la edificación.

Finalmente, las Comunidades Autónomas van dictando disposiciones

de actualización y adaptación a este marco, como son el Decreto (Cataluña)

257/2003, de 21 de octubre; el Decreto (Junta de Andalucía) 21/2004, de 3

de febrero; el Decreto (País Vasco) 69/2004, de 20 de abril; el Decreto

(Castilla y León) 45/2005, de 2 de junio; y el Decreto (Comunidad

Valenciana) 107/2005, de 3 de junio.

II.3ª. Tramitación del proyecto de Decreto Foral

La Ley Foral 14/2004, de 3 de diciembre, del Gobierno de Navarra y de

su Presidente, atendiendo las sugerencias realizadas por este Consejo, ha

llevado a cabo la cabal regulación del procedimiento de elaboración de las

disposiciones reglamentarias en el ámbito foral navarro (Capítulo IV del

Título IV, artículos 58 a 63), a partir de su entrada en vigor el 1 de marzo de

2005.

Este Consejo, en su Dictamen 8/2005, de 4 de marzo, ha señalado que

?dicha regulación (Ley Foral 14/2004) no estaba vigente en el momento de

iniciación y tramitación del procedimiento de elaboración del proyecto de

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disposición que nos ocupa, debiendo tenerse en cuenta al respecto el

principio general establecido en la disposición transitoria segunda de la Ley

30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones

Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, sobre aplicación de la

normativa vigente en el momento de iniciación del correspondiente

procedimiento, igualmente recogido en la disposición transitoria segunda de

la Ley Foral 15/2004, de 3 de diciembre, de la Administración de la

Comunidad Foral de Navarra?.

Según resulta de lo expuesto sobre el expediente del proyecto, éste

inició su tramitación con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley Foral

14/2004, por lo que es de aplicación la normativa anterior.

En todo caso, y según ha venido reiterando este Consejo, a partir de la

escueta regulación contenida en la Ley 23/1983, de 11 de abril, del Gobierno

y de la Administración de la Comunidad Foral, de aplicación en este caso, la

elaboración de las disposiciones administrativas ha de ajustarse al

correspondiente procedimiento que trata de asegurar, de forma justificada y

participativa, la objetividad, la transparencia, el servicio al interés general y la

legalidad, materializando el derecho de los ciudadanos a una buena

administración. En particular -y según los casos- habría que contar con un

informe justificativo, una memoria económica, los resultados de las

audiencias llevadas a cabo, los informes pertinentes de otros Departamentos

y organismos, así como el informe de la Secretaría Técnica del

Departamento que elabora el proyecto. En suma, ha de cumplimentarse

adecuadamente el procedimiento para lograr un recto ejercicio de la

potestad reglamentaria que satisfaga con objetividad los intereses generales,

con la participación de los ciudadanos y con pleno sometimiento a la ley y al

Derecho.

En el presente caso el procedimiento seguido ha tenido en cuenta las

previsiones de la escueta regulación precedente, así como las de la nueva

Ley Foral. En efecto, la disposición ha de entenderse motivada tanto por las

memorias e informes que incorpora como por su preámbulo; el expediente

incluye las memorias normativa, económica, organizativa, así como un

10

informe justificativo, que si bien de forma breve expresan la oportunidad y

adecuación de la regulación propuesta; se ha consultado ?según se expresa

en el informe del Jefe de la Sección de Edificación- a todos los laboratorios

acreditados en Navarra y al Laboratorio de Obras Públicas, que formuló

observaciones; ha informado el Servicio de Acción Legislativa y

Coordinación Normativa, cuyas observaciones se han incorporado al texto

del proyecto; se incluye un informe sobre impacto por razón del sexo; el

proyecto ha sido informado favorablemente por la Secretaría General

Técnica del Departamento competente, que se ha pronunciado tanto acerca

del procedimiento como sobre la adecuación jurídica de la norma propuesta;

y la Comisión de Secretarios Generales Técnicos ha conocido el proyecto,

previamente remitido a todos los Departamentos. Y finalmente el proyecto,

con el expediente reseñado, se ha remitido a consulta de este Consejo.

Por lo expuesto, la tramitación del proyecto de Decreto Foral se ajusta

al ordenamiento jurídico.

II.4ª. Sobre la adecuación jurídica del proyecto

Según se desprende de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de

Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento

Administrativo Común -singularmente de sus artículos 51 y 62.2- (en

adelante, LRJ-PAC), así como ahora de la Ley Foral 14/2004 ?artículo 56-,

el ejercicio de la potestad reglamentaria encuentra como límite infranqueable

el respeto a los denominados principios de constitucionalidad, legalidad y

jerarquía normativa, de tal modo que las disposiciones administrativas no

podrán vulnerar la Constitución, la LORAFNA, las leyes u otras disposiciones

de rango superior, ni regular aquellas materias reservadas a la ley, ni

establecer la retroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables o

restrictivas de los derechos individuales, so pena de incurrir en vicio de

nulidad de pleno derecho.

Ha de tenerse en cuenta que el proyecto viene a sustituir, derogándolo,

al Decreto Foral 157/1990, que se limitaba a disponer la aplicación del Real

Decreto 1230/1989, y sigue las pautas de la legislación estatal en línea con

las correlativas disposiciones autonómicas con el mismo objeto.

11

A) Competencia, habilitación y rango

Una vez reseñado el título competencial de la Comunidad Foral de

Navarra para adoptar el proyecto, procede examinar la competencia del

Gobierno de Navarra para su aprobación.

El apartado 1 del artículo 23 de la LORAFNA atribuye al Gobierno de

Navarra la función ejecutiva, comprendiendo la reglamentaria. De acuerdo

con la Ley Foral 14/2004, corresponde al Gobierno la potestad reglamentaria

y sus disposiciones reglamentarias adoptarán la forma de Decreto Foral

(artículo 55.1 y 2).

Por ello, el proyecto de Decreto Foral examinado se dicta en uso de la

potestad reglamentaria que corresponde al Gobierno de Navarra y el rango

de la norma es el adecuado, toda vez que deroga un Decreto Foral anterior.

B) Justificación

Como expresan las memorias e informes obrantes en el expediente y la

exposición de motivos del proyecto, éste persigue adaptar el procedimiento

de acreditación a la citada Orden Ministerial de 2002 y a los criterios de

armonización entre las diferentes Comunidades Autónomas establecidos por

la Comisión Técnica para la Calidad de la Edificación (CTCE), y exigir a los

laboratorios la implantación de un sistema de calidad según la norma

europea UNE EN ISO/IEC 17025, auditado por una entidad externa

debidamente acreditada.

Por tanto, el proyecto se justifica en la actualización del procedimiento

existente adaptándolo a las nuevas circunstancias del momento presente.

C) Contenido del proyecto

Las disposiciones del proyecto han de analizarse considerando los

distintos aspectos que se regulan, a saber:

a) En el Capítulo I, el artículo 1 es correcto en cuanto ciñe el ámbito de

aplicación a los laboratorios que tengan su sede en Navarra. Asimismo, el

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artículo 2.1 que remite al artículo 14 de la LOE. En cambio, es aconsejable

reconsiderar el artículo 2.2, que supone una nueva definición respecto de la

ya contenida en el apartado anterior del mismo precepto y no parece

compadecerse con la posibilidad de admitir otras acreditaciones.

b) La regulación de la acreditación contenida en el Capítulo II sigue a la

legislación estatal y correlativa autonómica, estimándose ajustada a la

legalidad.

No obstante, se suscitan dos cuestiones, una formal y otra de fondo.

En el primer aspecto, la redacción de determinadas letras del artículo 5.2

confunde y mezcla los requisitos con los documentos que sirvan para

acreditarlos, por lo que se aconseja una revisión en sentido similar al del

artículo 6 del Anexo del Real Decreto 1320/1989 o correlativa legislación

autonómica.

La segunda cuestión, de legalidad, se refiere a la exigencia de un

seguro de responsabilidad civil [artículo 5.2.g)], exigencia también

contemplada en el artículo 6.g) de las disposiciones aprobadas por el Real

Decreto 1320/1989 y en la disposición 1.3.2 del Anexo de la Orden

FOM/2060/2002, así como en otras disposiciones autonómicas.

A juicio de este Consejo, esta exigencia de disponer de un seguro de

responsabilidad civil, aunque carece de fundamento legal explícito en la

LOE, puede encontrar cobertura genérica en la Ley 26/1984, de 19 de julio,

General para la Defensa de Consumidores y Usuarios, que impone la

determinación de garantías y responsabilidades en los reglamentos

reguladores de los diferentes productos, actividades o servicios [artículo 4.h)]

y reconoce el derecho de los consumidores a la reparación de los daños y

perjuicios que puedan sufrir las viviendas (artículo 25).

c) Nada se objeta al capítulo III, sobre los ensayos, que sigue también

a la legislación estatal y correlativa autonómica, estableciendo exigencias

lógicas y razonables.

13

d) La tramitación de la acreditación, regulada en el capítulo IV, se

considera ajustada en términos generales al ordenamiento jurídico, en la

medida en que regula adecuadamente el órgano competente para conceder

la acreditación y la concesión, seguimiento y cancelación de la acreditación,

sin perjuicio de las observaciones que a continuación se indican.

En primer lugar, es aconsejable revisar los títulos o rótulos tanto del

propio capítulo IV como del artículo 13, ya que aquél regula la concesión y

extinción de la acreditación y éste su tramitación, iniciada con la

presentación de la solicitud.

En segundo lugar, el otorgamiento de la acreditación se configura con

carácter reglado y se fija el plazo para su concesión (artículo 14). Ahora

bien, tal plazo ha de entenderse en el sentido señalado en el artículo 42.2 de

la LRJ-PAC.

En tercer lugar, el artículo 15, apartados 5 y 6, prevé la posible

adopción de distintas medidas en caso de que se apreciaran

incumplimientos de las condiciones de acreditación, que van desde el

requerimiento, pasando por el precintado de las máquinas y suspensión de

determinados ensayos, hasta la cancelación de la acreditación. Pues bien,

es aconsejable la revisión de estos apartados, previendo, en su caso,

medidas provisionales, y coordinándolos con la regulación de la cancelación

contenida en el artículo 17. En todo caso, la adopción de medidas tales

como el precintado o la suspensión ha de responder a supuestos

determinados y graves, así como ajustarse al principio de proporcionalidad.

En último término, la cancelación de la acreditación (artículo 17) parece

presentarse como un sistema de extinción integrado por supuestos diversos,

que van desde la solicitud voluntaria, pasando por el cumplimiento del plazo,

hasta alcanzar el incumplimiento. La remisión genérica a la LRJ-PAC para

su tramitación, no especifica el concreto instituto aplicable, pareciendo un

reenvío al esquema procedimental general, con la exigencia expresa de la

audiencia al interesado.

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e) La regulación de las auditorías técnicas y de calidad (Capítulo V) ha

de entenderse también adecuada, así como el lógico corolario del abono de

los costes por el laboratorio interesado.

f) Las disposiciones adicionales, transitorias, derogatoria y finales

responden a contenidos habituales de las mismas.

Sin embargo, ha de prestarse atención sobre dos ellas en cuanto se

dispone la aplicación supletoria, en lo no previsto, del Real Decreto

1230/1989 (disposición transitoria primera) y remite a lo dispuesto en las

disposiciones reguladoras de las áreas contenidas en la Orden Ministerial

citada en tanto no se publiquen en el Boletín Oficial de Navarra tales

disposiciones (disposición transitoria segunda). No se oculta a este Consejo

la constante y habitual utilización de previsiones relativas a la aplicación

supletoria de normas estatales en la legislación autonómica y, en nuestro

caso, en la normativa foral. Ahora bien, a poco que se repare, tales

previsiones realmente nada añaden y desconocen el significado del principio

de supletoriedad, en cuanto regla dirigida a los operadores jurídicos

directamente por los artículos 149.3 de la Constitución y 40.3 de la

LORAFNA.

En efecto, la STC 157/2004, de 21 de septiembre, sobre la Ley Foral

17/2001, reguladora del comercio en Navarra, declaró la inconstitucionalidad

de dos de sus preceptos, que determinaban la aplicación supletoria de la Ley

estatal 7/1996, de ordenación del comercio minorista, en todo lo no regulado

o no previsto en aquella Ley Foral, con fundamento en la doctrina siguiente

(FJ 13):

?Para el examen de estos preceptos debemos tener en cuenta que,

como dejamos sentado en el fundamento jurídico 6 de nuestra STC

118/1996, de 27 de junio, con cita de la STC 147/1991, de 4 de julio, es

preciso ?reducir el concepto de supletoriedad a sus correctos términos

de función, cuya operatividad corresponde determinarse [sic] a partir de

la norma reguladora del ámbito material en el que se va a aplicar el

derecho supletorio y no desde éste, es decir, como función referida al

conjunto del Ordenamiento jurídico, cuyo valor supletorio debe

obtenerse por el aplicador del Derecho a través de las reglas de

interpretación pertinentes, incluida la vía analógica, y no ser impuesta

15

directamente por el legislador desde normas especialmente aprobadas

con tal exclusivo propósito, para incidir en la reglamentación jurídica de

sectores materiales en los que el Estado carece de título competencial

específico que justifique dicha reglamentación.

En definitiva, la cláusula de supletoriedad del Derecho estatal del art.

149.3 CE tiene la ?finalidad de evitar vacíos en el sistema normativo de

nuestro Estado autonómico? [STC 62/1990, FJ 10 a)], permitiendo así

la integración de ordenamientos diversos, de manera que el aplicador

del Derecho pueda rellenar las lagunas que pudieran existir, sin que los

legisladores autonómicos puedan incidir en dicha integración de

ordenamientos fijando el alcance o los límites de aplicación del

Derecho estatal.

En este sentido debemos atender a que en la STC 132/1989

declaramos que ?cuando el legislador autonómico regula materias de

su competencia sobre las que existe normativa estatal viene a

desplazar tal normativa, aplicándose con preferencia en cada

Comunidad Autónoma las disposiciones propias; pero ello no supone,

ni que la Comunidad Autónoma (la de Cataluña en este caso) sea

competente para establecer la derogación o no de normas estatales

(STC 5/1981, FJ 23), aunque ello se circunscriba al ámbito territorial de

la Comunidad, ni, más genéricamente, para determinar los efectos que

sus normas producen sobre el Derecho estatal preexistente, pues la

vigencia y aplicabilidad de éste será la que resulte de las normas

constitucionales que regulen la relación entre el ordenamiento estatal y

el autonómico (así, el artículo 149.3 CE), y no lo que establezca el

legislador autonómico? (STC 132/1989, FJ 33).

De conformidad con esta doctrina hemos de declarar la

inconstitucionalidad del art. 50.2 y de la disposición final segunda, toda

vez que no corresponde al legislador foral determinar la eficacia del

derecho estatal aplicable, sin que la previsión del art. 40.3 LORAFNA

conduzca a una valoración distinta, pues su inserción en el bloque de la

constitucionalidad determina que su alcance coincida con la propia

previsión del art. 149.3 CE acerca de la supletoriedad del derecho

estatal, siendo dicho alcance el señalado en la antes citada STC

118/1996.?

En consecuencia, el contenido del proyecto consultado respeta el

ordenamiento jurídico, con la salvedad de las disposiciones adicional primera

y transitoria segunda. Además, por las razones indicadas, es aconsejable

revisar la redacción del artículo 5.2 y los rótulos del Capítulo IV y del artículo

13, así como una reconsideración de los artículos 2.2 y 15, apartados 5 y 6,

coordinando éstos con el artículo 17.

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III. CONCLUSIÓN

El Consejo de Navarra considera que, con la salvedad de las

observaciones de legalidad efectuadas a las disposiciones adicional primera

y transitoria segunda, el proyecto de Decreto Foral por el que se regula la

acreditación de laboratorios de ensayos para el control de calidad de la

edificación se ajusta al ordenamiento jurídico.

En el lugar y fecha señalados en el encabezamiento.

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