Dictamen de Consejo Consultivo Navarra 4/2002 del 28 de enero de 2002

Cuestión

28 ene 2002

Proyecto de Decreto Foral por el que se aprueba el Reglamento del Juego del Bingo.

Contestacion

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Expediente: 63/2001

Objeto: Proyecto de Decreto Foral por el que se

aprueba el Reglamento del Juego del Bingo.

Dictamen: 4/2002, de 28 de enero

DICTAMEN

En Pamplona, a 28 de enero de 2002,

el Consejo de Navarra, integrado por don Enrique Rubio Torrano,

Presidente; don José Antonio Razquin Lizarraga, Consejero-Secretario; don

Francisco Javier Martínez Chocarro, don Joaquín Salcedo Izu, don José

María San Martín Sánchez, don Eugenio Simón Acosta y don Alfonso Zuazu

Moneo, Consejeros,

siendo Ponente don Joaquín Salcedo Izu,

emite por unanimidad el siguiente dictamen:

I. ANTECEDENTES

I.1ª. Formulación y tramitación de la consulta

Con fecha 12 de noviembre de 2001, tuvo entrada en el Consejo de

Navarra un escrito del Presidente del Gobierno de Navarra en el que, de

conformidad con el artículo 19 de la Ley Foral 8/1999, de 16 de marzo, del

Consejo de Navarra (desde ahora LFCN), se recaba la emisión del

preceptivo dictamen por la Comisión Permanente del mismo, a tenor de lo

dispuesto por el artículo 17.1.a) de dicha Ley Foral, sobre el proyecto de

Decreto Foral por el que se aprueba el Reglamento del Juego del Bingo, que

fue tomado en consideración por el Gobierno de Navarra en sesión

celebrada el día 16 de julio de 2001.

A la vista de la documentación remitida, el Presidente del Consejo de

Navarra, mediante escrito de 26 de noviembre de 2001, interesó del

Presidente del Gobierno de Navarra que se completase aquélla, de acuerdo

con lo establecido en los artículos 23 de la LFCN y 29.2 del Reglamento del

Consejo de Navarra, aprobado por Decreto Foral 90/2000, de 28 de febrero

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(en adelante, ROFCN). El día 10 de diciembre de 2001 se recibió en el

Consejo de Navarra escrito del Presidente del Gobierno aportando

documentación complementaria.

La documentación remitida, una vez completada, está integrada

sustancialmente por los siguientes documentos:

1. Texto del proyecto de Decreto Foral sometido a consulta.

2. Solicitud presentada por las Empresas de Bingo ?, ?, ?. y ?.,

ante la Dirección General de Interior proponiendo determinadas

modificaciones al Reglamento del juego del bingo, de 21 de

septiembre de 2000.

3. Estudio sobre las modalidades de bingo existentes en las diversas

Comunidades Autónomas y Estudio estadístico sobre la situación

actual y evolución del bingo en Navarra, del Negociado de

Espectáculos Públicos y Actividades Recreativas del Gobierno de

Navarra, de 4 de diciembre de 2000.

4. Borrador del proyecto de Decreto Foral por el que se modifica el

artículo 9º.3 del Decreto Foral 263/1992, de 30 de julio, remitido por

la Dirección General de Interior del Gobierno de Navarra con fecha

8 de marzo de 2001.

5. Borrador del proyecto de Decreto Foral por el que se modifican los

artículos 2º, 3º, apartado 1 del artículo 5º y apartados 1 y 3 del

artículo 8º del Decreto Foral 165/1997, de 23 de junio, remitido por

la Dirección General de Interior del Gobierno de Navarra con fecha

8 de marzo de 2001.

6. Escritos de remisión de ambos proyectos a las empresas del sector

del bingo en Navarra y a su representante, de 8 de marzo de 2001.

7. Escrito de las Empresas citadas, por medio de su representante,

manifestando su conformidad con el contenido de los proyectos, de

16 de marzo de 2001.

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8. Escrito de contestación de la Empresa ?. manifestando su

conformidad con el contenido de los proyectos y solicitando la

introducción de una nueva modificación, de 13 de marzo de 2001.

9. Escrito de contestación de la Empresa ? haciendo determinadas

observaciones, de 27 de marzo de 2001.

10. Propuesta de toma en consideración del proyecto de Decreto Foral

por el que se aprueba el Reglamento del Juego del Bingo, del

Director del Servicio de Régimen Jurídico y Administrativo de

Interior, de 29 de junio de 2001.

11. Informe de la Secretaría Técnica del Departamento de Presidencia,

Justicia e Interior, de 2 de julio de 2001.

12. Acuerdo de toma en consideración del proyecto de Decreto Foral

por el que se aprueba el Reglamento del Juego del Bingo, del

Gobierno de Navarra, de 16 de julio de 2001.

La documentación aportada se ajusta en términos generales a lo

ordenado en el artículo 28 del ROFCN.

El Pleno del Consejo de Navarra, en sesión celebrada el día 7 de enero

de 2002, adoptó el acuerdo de ampliar en treinta días hábiles el plazo en

curso para evacuar el presente dictamen. Dicho acuerdo fue notificado al

Presidente del Gobierno de Navarra el día 7 de enero de 2002.

I.2ª. Consulta

Se solicita dictamen preceptivo de la Comisión Permanente del

Consejo de Navarra acerca del proyecto de Decreto Foral por el que se

aprueba el Reglamento del Juego del Bingo.

II. CONSIDERACIONES JURÍDICAS

II.1ª. Carácter preceptivo del dictamen

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De acuerdo con lo dispuesto por el artículo 17.1.a) de la LFCN, en la

redacción vigente en el momento en que fue solicitado este dictamen, la

Comisión Permanente del Consejo de Navarra debía ser consultada

preceptivamente en "...a) Proyectos de reglamentos o disposiciones de

carácter general que se dicten en ejecución de las leyes, así como sus

modificaciones".

No obstante estar dirigida la consulta a la Comisión Permanente, el

Pleno del Consejo adoptó por acuerdo de 19 de noviembre de 2001 recabar

la competencia para su emisión de conformidad con el artículo 16.1.g) de la

LFCN.

Además, la Ley Foral 25/2001, de 10 de diciembre, por la que se

modifica la Ley Foral 8/1999, de 16 de marzo, del Consejo de Navarra, ha

suprimido la dualidad de órganos anteriormente existente en la estructura del

Consejo, desapareciendo cualquier referencia a la Comisión Permanente y

quedando el artículo 6.1 de la LFCN, tras su reciente reforma, con el

siguiente tenor literal: ?El Consejo de Navarra actuará en Pleno, que estará

constituido por todos sus miembros?.

Por otra parte, en la nueva redacción resultante del artículo 16 de la

LFCN se ha incluido como competencia del Consejo de Navarra la de ?ser

consultado preceptivamente en los siguientes asuntos: ...f) Proyectos de

reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en ejecución

de las leyes, así como sus modificaciones?, competencia ésta que, como

quedó indicado, estaba contemplada en el derogado artículo 17 de la LFCN

(Disposición derogatoria de la Ley Foral 25/2001, de 10 de diciembre).

En consecuencia, corresponde al Consejo de Navarra conocer y emitir

dictamen preceptivo sobre el asunto sometido a su consideración.

II.2ª. Tramitación del proyecto de Decreto Foral

Conforme al artículo 51 de la Ley Foral 23/1983, de 11 de abril, del

Gobierno y de la Administración de la Comunidad Foral (en lo sucesivo

LFGACF), "las disposiciones reglamentarias se dictarán... de acuerdo con lo

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establecido en esta Ley Foral y en las normas reguladoras del procedimiento

administrativo". El artículo 57 de la misma Ley, en su párrafo primero,

ordena que "los proyectos de normas reglamentarias que deban aprobarse

mediante Decreto Foral u Orden Foral, serán elaborados por el órgano que

determine el Consejero al que corresponda su propuesta o aprobación"; y,

en su párrafo segundo, que "el Consejero competente podrá someter los

proyectos a información pública siempre que la índole de la norma lo

aconseje y no exista razón para su urgente tramitación". Durante el plazo de

información pública, que no podrá ser inferior a veinte días, a partir de la

publicación del correspondiente proyecto en el Boletín Oficial de Navarra, los

ciudadanos y las organizaciones y asociaciones reconocidas por la Ley

podrán formular alegaciones.

Los artículos 129 a 132 de la Ley de Procedimiento Administrativo de

1958 regulaban el procedimiento de elaboración de las disposiciones de

carácter general, a los que se remitió la LFGACF. Tales preceptos, sin

embargo, fueron derogados por la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del

Gobierno. Los artículos 23 y 24 de esta Ley no regulan el procedimiento

administrativo general, sino el ejercicio de la potestad reglamentaria por el

Gobierno de la Nación.

No obstante, tal y como ha tenido oportunidad de señalar este Consejo

en otros dictámenes anteriores, mientras no se lleve a cabo por el

Parlamento de Navarra la regulación del procedimiento de elaboración de las

disposiciones navarras de carácter general, parece aconsejable e, incluso,

necesario que en dicha elaboración se cuente con aquellos estudios,

informes y actuaciones previos que garanticen su legalidad, acierto y

oportunidad. En particular, y según los casos, habría que contar con un

informe justificativo, una memoria económica, los resultados de las

audiencias llevadas a cabo, los informes pertinentes de otros organismos,

así como el informe de la Secretaría Técnica del Departamento afectado.

En este sentido, se halla en el expediente el informe de la Secretaría

Técnica del Departamento de Presidencia, Justicia e Interior, así como la

propuesta de toma en consideración del proyecto de Decreto Foral por el

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Director del Servicio de Régimen Jurídico y Administrativo de Interior del

Gobierno de Navarra. Igualmente consta la audiencia concedida a las

empresas relacionadas con el sector del juego del bingo.

Por lo expuesto, la tramitación del proyecto de Decreto Foral se

considera, en términos generales, ajustada a Derecho.

II.3ª. Habilitación y rango de la norma

El proyecto de Decreto Foral que se somete a dictamen tiene por

objeto aprobar un nuevo Reglamento del Juego del Bingo, integrando y

articulando sistemáticamente, en un texto normativo único, todas las

disposiciones reglamentarias vigentes. Es objeto, también, de este Decreto

Foral incorporar las modificaciones que resultan necesarias con motivo de la

introducción de la nueva moneda euro. Se atiende, igualmente, a la

modificación del régimen aplicable a la modalidad del bingo acumulado.

La competencia de la Comunidad Foral de Navarra sobre el juego

encuentra amparo en el artículo 44.16 de la Ley Orgánica 13/1982, de 10 de

agosto, de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra

(en adelante LORAFNA), en el que se manifiesta que "Navarra tiene

competencia exclusiva sobre las siguientes materias:?16. Casinos, juegos y

apuestas, con exclusión de las Apuestas Mutuas Deportivo-Benéficas".

El artículo 23.1 de la LORAFNA atribuye al Gobierno la función

ejecutiva, comprendiendo la reglamentaria; y, de acuerdo con la LFGACF,

corresponde al Gobierno de Navarra la potestad reglamentaria (artículo 4.1)

y en concreto la aprobación, mediante Decreto Foral, de los reglamentos

precisos para el desarrollo y ejecución de las leyes forales (artículo 10.k), y

sus disposiciones adoptarán la forma de Decreto Foral (artículo 55.1º).

La disposición final primera de la Ley Foral 11/1989, de 27 de junio,

sobre Normas reguladoras del juego, faculta al Gobierno de Navarra para

dictar las disposiciones de desarrollo y ejecución de lo establecido en la

mencionada Ley Foral, entre las que se encuentra el proyecto de Decreto

Foral por el que se aprueba el nuevo Reglamento del Juego del Bingo.

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En consecuencia, el proyecto de Decreto Foral examinado se dicta en

ejercicio de la potestad reglamentaria que corresponde al Gobierno de

Navarra y el rango es el adecuado.

II.4ª. Marco normativo

El proyecto de Decreto Foral que nos ocupa pretende,

fundamentalmente, dotar al ordenamiento jurídico navarro de una norma

que, en desarrollo de la legislación foral en materia de juego y

específicamente del bingo, unifique en un único texto reglamentario la, hasta

ahora, normativa dispersa.

Según se desprende de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de

Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento

Administrativo Común -singularmente de sus artículos 51 y 62.2-, así como

de la LFGACF -en particular, los artículos 51, 59 y 60-, el ejercicio de la

potestad reglamentaria encuentra como límite infranqueable el respeto a los

denominados principios de constitucionalidad, legalidad y jerarquía

normativa, de tal modo que las disposiciones administrativas no podrán

vulnerar la Constitución, las leyes u otras disposiciones de rango superior, ni

regular aquellas materias reservadas a la ley, ni establecer la retroactividad

de disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de los derechos

individuales, bajo pena de incurrir en vicio de nulidad de pleno derecho.

El proyecto que se dictamina desarrolla reglamentariamente la Ley

Foral 11/1989, de 27 de junio, de Normas reguladoras del Juego,

completada, en su momento, por los Decretos Forales 263/1992, de 30 de

julio, 164/1997, de 23 de junio y 165/1997, de 23 de junio que regulan el

juego del bingo hasta ahora.

II.5ª. Sobre la adecuación jurídica del proyecto de Decreto Foral

considerado

A) Estructura del proyecto de Decreto Foral

El proyecto de Decreto Foral por el que se aprueba el nuevo

Reglamento del juego del Bingo consta de un preámbulo, un artículo único y

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cinco disposiciones (una adicional, una transitoria, una derogatoria y dos

finales).

En el preámbulo se explican las causas que motivan cada una de las

modificaciones, que, aunque sustancialmente consisten en fijar un texto

normativo único, introducen el nuevo valor dinerario del euro y la regulación

del reparto de premios, incluido el complementario en la modalidad del bingo

acumulado. El proyecto tiene un artículo único, que dispone la aprobación

del nuevo Reglamento, una disposición adicional sobre material homologado

y una disposición transitoria que contempla la conversión monetaria en

pesetas hasta el 1 de enero de 2002. Ya no es oportuna esta disposición

dado que la posible entrada en vigor de este Decreto Foral se producirá con

posterioridad a la fecha mencionada.

La disposición derogatoria es consecuente con la acumulación, en

redacción única, de la regulación incluida en los Decretos Forales 263/1992,

de 30 de julio, que aprobó el Reglamento del Juego del Bingo, 164/1997, de

23 de junio, que lo modifica, y 165/1997, de 23 de junio, que regula la

modalidad del bingo acumulado. Todos ellos quedan derogados.

Concluye la norma con dos disposiciones finales, la primera facultando

al Consejero de Presidencia, Justicia e Interior, para el desarrollo y ejecución

del Decreto Foral, y la segunda disponiendo la entrada en vigor del Decreto

Foral al día siguiente de su publicación en el Boletín Oficial de Navarra.

Formalmente es correcta la estructura de la norma en cuyo preámbulo

se justifica con claridad el motivo de la misma, las disposiciones que

acompañan al artículo único son igualmente correctas y sólo puede

señalarse la innecesariedad de la transitoria dado que el Decreto Foral no

podrá entrar en vigor antes del año 2002.

B ) Estructura del Reglamento

El Reglamento del Juego del Bingo que se aprueba en el artículo único

del proyecto de Decreto Foral, se estructura en cuatro títulos, doce capítulos

y cuarenta y un artículos, que se configuran del modo siguiente:

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El Titulo I se ocupa, en cinco capítulos, de las disposiciones generales

y régimen de autorización, considerando el ámbito, objeto y régimen jurídico

(artículos 1 y 2), las normas generales del juego (artículos 3 a 10), empresas

(artículos 11 a 13), tramitación, resolución, vigencia y renovación de las

autorizaciones (artículos 14 a 18) y garantías (artículo 19).

El Título II trata de las salas (artículo 20), del personal (artículos 21 a

25) y del control de los jugadores y de las partidas (artículos 26 a 29) a lo

largo de tres capítulos.

El Título III concreta la regulación del bingo acumulado en otros tres

capítulos que especifican los premios y descripción del juego (artículos 30 y

31), las condiciones de autorización (artículos 32 a 34) y la extinción de la

modalidad (artículos 35 y 36).

Un último Título, el IV, regula el régimen sancionador, incluyendo en un

capítulo único las infracciones y sanciones (artículos 37 a 41).

C) Modificaciones que introduce el texto reglamentario en relación

a la normativa vigente

Las modificaciones que señala el texto que se dictamina, no son todas

de la misma relevancia. Pueden destacarse aquéllas que hacen referencia al

reparto de premios y especialmente a los que contemplan la modalidad de

bingo acumulado y premio complementario. Otras alteraciones están

ocasionadas por la preceptiva adecuación de las anteriores valoraciones en

pesetas a la nueva unidad monetaria.

Pero el nuevo Reglamento, salvo en lo indicado, es una fiel

reproducción de la dispersa, pero vigente, normativa reguladora del juego de

bingo. No obstante, se contempla todo en un nuevo texto que mejora o

actualiza la redacción, aunque en ocasiones precisa de alguna rectificación

literaria o gramatical.

Los artículos básicamente modificados son el 9.2 y 3 sobre cantidades

a distribuir en premios en las salas que no tengan bingo acumulado; los

artículos 30 y 31 relacionados con el bingo acumulado y premio

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complementario, y los artículos 9.3, 13 c), 19.1, 30.4.5 y 6, 33 y 35.2 sobre la

valoración en la nueva moneda euro.

1.- Sobre la cantidad a distribuir en premios:

La alteración que se introduce en las cantidades a distribuir en premios

viene precedida de una solicitud demandada a la Administración por las

representaciones de las sociedades de bingo en Navarra, consistente en una

disminución del porcentaje destinado a tal fin.

La Administración procedió a elaborar borradores de nueva normativa

que fueron aceptados por las empresas de bingo a las que previamente les

fue enviada. El contenido de los mencionados borradores que se ha

trasladado al proyecto que estudiamos, supone una disminución de los

porcentajes a distribuir en premios respecto a lo regulado en el Decreto foral

263/1992, de 30 de julio, vigente en la actualidad.

La nueva distribución de premios que el proyecto de Decreto Foral que

contemplamos hace, se encuentra amparada por la Ley Foral 11/1989, de 27

de junio, que en su artículo 4.1 expresa que ?corresponde al Gobierno de

Navarra la aprobación del Catálogo de Juegos y Apuestas y la aprobación

de los reglamentos específicos de cada juego incluido en el mismo? y en su

disposición final primera que dispone que ?los Reglamentos a los que hace

referencia esta Ley Foral serán aprobados por el Gobierno de Navarra?. Esta

es pues, una regulación que compete al Gobierno de Navarra.

2.- Sobre la nueva regulación del bingo acumulado y premio

complementario:

El artículo 2 de la Ley Foral 11/1989, de 17 de junio, sobre Normas

reguladoras del juego, en su apartado 2 menciona como juego que debe

incluirse en el catálogo previsto en el apartado 1 del citado artículo, el juego

del bingo en sus distintas modalidades. El catálogo de Juegos y Apuestas se

aprobó por Decreto Foral 95/1991, de 21 de marzo, y fue completado por

Decreto Foral 166/1997, de 23 de junio, en el que se incluye el bingo

acumulado.

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La modalidad del bingo acumulado fue regulada por Decreto Foral

165/1997, de 23 de junio, que contempló igualmente el llamado premio

complementario. Pues bien, el proyecto de Decreto que es objeto de este

dictamen, dedica el capítulo I del Título III sobre el ?Bingo Acumulado? a

premios y descripción del juego en los artículos 30 y 31 respectivamente.

El artículo 30 introduce un primer apartado en el que se señala que ?las

salas de bingo autorizadas podrán otorgar, además de los premios de línea y

bingo, los premios de Bingo Acumulado y Premio Complementario, en las

condiciones establecidas en este Decreto Foral?. Es un mero apartado de

apertura que da paso a otros en los que, sobre una redacción

sustancialmente coincidente con la de la normativa vigente, altera las

cuantías moderadamente.

El artículo 31 dedicado a la descripción del juego, es sin duda el que ha

sufrido mayor cambio en la redacción con el fin de clarificar lo hasta ahora

regulado. Así, por ejemplo, la escala prevista para la formación del bingo

acumulado que se especificaba minuciosamente en el artículo 3.2 del citado

Decreto Foral 165/1997, de 23 de junio regulador de la modalidad del bingo

acumulado hasta ahora, ha sido sustituida por una redacción genérica

unificada. Igualmente podríamos señalar los apartados 3 a 5 que clarifican y

actualizan los apartados 4 a 7 del mencionado artículo 3. Todo ello

corresponde a modificaciones técnicas sobre el juego que no alteran la

legalidad vigente.

En efecto, los cambios que introduce el proyecto de Decreto Foral se

producen de acuerdo con las facultades que la disposición final primera de la

Ley 11/1989, de 27 de junio, sobre Normas reguladoras del Juego del Bingo,

establece para que el Gobierno de Navarra pueda "dictar las disposiciones

de desarrollo y ejecución de lo establecido en la presente Ley Foral", en la

que su artículo 6 señala que "los juegos y apuestas permitidos sólo podrán

practicarse con los requisitos, condiciones y en los establecimientos y

lugares señalados". Estamos aquí ante la nueva fijación de ciertos requisitos

o condiciones que desarrollan la mencionada Ley Foral.

3.- Sobre la valoración en la unidad monetaria euro:

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Varios artículos que en la vigente regulación señalan valores en

pesetas, generalmente referidos a premios, son contemplados en el nuevo

texto en la moneda euro.

En cuanto a la designación en euros por las cantidades antes

denominadas en pesetas, la reforma es simple aplicación de las normas

reguladoras del nuevo sistema monetario impuesto por la Ley 46/1998, de

17 de diciembre, que establece en su artículo 1 el régimen jurídico para la

introducción del euro como moneda única dentro del sistema monetario

nacional. Las cifras que se pretenden aprobar en el proyecto de Decreto

Foral se encuentran en el ámbito de la capacidad reglamentaria del

Gobierno de Navarra.

III. CONCLUSIÓN

El proyecto de Decreto Foral por el que se aprueba el Reglamento del

Juego del Bingo, se ajusta al ordenamiento jurídico.

En el lugar y fecha señalados en el encabezamiento.