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14/11/2022
Dictamen de Consejo Consultivo Navarra 37/2022 del 14 de noviembre de 2022
Relacionados:
Órgano: Consejo Consultivo Navarra
Fecha: 14/11/2022
Num. Resolución: 37/2022
Cuestión
14 nov 2022
Responsabilidad patrimonial relacionada con la ejecución del Plan Sectorial de Incidencia Supramunicipal ...
Contestacion
1
Expediente: 30/2022
Objeto: Responsabilidad patrimonial relacionada con
la ejecución del Plan Sectorial de Incidencia
Supramunicipal de?
Dictamen: 37/2022, de 14 de noviembre
DICTAMEN
En Pamplona, a 14 de noviembre de 2022,
el Consejo de Navarra, integrado por don Alfredo Irujo Andueza
Presidente, don Hugo López López, Consejero-Secretario, doña María
Ángeles Egusquiza Balmaseda, don José Luis Goñi Sein y don José
Iruretagoyena Aldaz, Consejera y Consejeros,
siendo ponente don José Iruretagoyena Aldaz,
emite por unanimidad el siguiente dictamen:
I. ANTECEDENTES
I.1ª. Formulación de la consulta
El 12 de septiembre de 2022 tuvo entrada en el Consejo de Navarra un
escrito de la Presidenta de la Comunidad Foral de Navarra en el que, de
conformidad con lo dispuesto en el artículo 15.1, en relación con el artículo
14.1 de la Ley Foral 8/2016, de 9 de junio, sobre el Consejo de Navarra (en
lo sucesivo, LFCN), se recaba la emisión de dictamen preceptivo sobre el
expediente de responsabilidad patrimonial formulado por don?, en
representación de la Junta de Compensación del PSIS de? y de las
mercantiles ..., y ..., y por don?, en representación de la empresa ?, por los
presuntos daños y perjuicios ocasionados durante la ejecución del
planeamiento de ?
A la petición de dictamen se acompaña el expediente administrativo
tramitado como consecuencia de las indicadas reclamaciones, incluyendo la
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propuesta de resolución del Director General de Presidencia y Gobierno
Abierto, desestimándola.
I.2ª. Antecedentes de hecho
De la documentación obrante en el expediente se derivan los
siguientes hechos y actuaciones de interés:
1. Por Acuerdo del Gobierno de Navarra, de 23 de diciembre de 2014,
se declaró el «Plan del área turística, hotelera, deportiva y residencial del
entorno del ... en Lekarotz», promovido por la mercantil «...», como Plan
Sectorial de Incidencia Supramunicipal (PSIS en adelante), a los efectos
previstos en la Ley Foral 35/2002, de 20 de diciembre, de Ordenación del
Territorio y Urbanismo.
2. Por Acuerdo del Gobierno de Navarra, de 20 de mayo de 2015, se
aprobó el citado PSIS, promovido por la Mercantil... (BON nº 108, de 5 de
junio de 2015).
3. Mediante Resolución 616/2015, de 8 de julio, del Director General de
Ordenación del Territorio, Movilidad y Vivienda, se dispuso la publicación de
la normativa del PSIS (BON nº 138, de 17 de julio de 2015).
4. Por Resolución 1118E/2016, de 23 de septiembre, de la Directora
General de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio, se aprobó
inicialmente el Proyecto de Reparcelación del AR-1 del PSIS del área
turística, hotelera, deportiva y residencial del entorno del «...» en Lekaroz,
promovido por la Junta de Compensación del área.
5. Mediante Resolución 1257E/2016, de 26 de octubre, de la Directora
General de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio, se aprobó
inicialmente el Proyecto de Urbanización del PSIS del área turística,
hotelera, deportiva y residencial del entorno del «...» en Lekaroz, promovido
por la Junta de Compensación del área.
6. Por Resolución 373E/2017, de 1 de agosto, de la Directora General
de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio, se aprobó definitivamente el
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Proyecto de Reparcelación del AR-1 del PSIS referido, siendo publicado en
el Boletín Oficial de Navarra nº 154, de 10 de agosto de 2017.
7. Por Resolución 765E/2017, de 28 de noviembre, de la Directora
General de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio, se aprobó
definitivamente el Proyecto de Urbanización del PSIS señalado. Dicha
resolución fue publicada en el Boletín Oficial de Navarra nº 245, de 26 de
diciembre de 2017.
8. Con fecha 22 de enero de 2019, se publicó en el Portal de
Contratación de Navarra el anuncio de licitación para la adjudicación por el
procedimiento abierto de la «Fase 1. Obras de Urbanización del PSIS de?».
El procedimiento de licitación fue convocado por la Junta de Compensación.
9. Con fecha 17 de abril de 2019 se canceló la publicación del
procedimiento, según se indica en el Portal, porque «Las ofertas
presentadas han sido rechazadas al no haber cumplido con las
determinaciones del pliego de condiciones».
10. Con fecha 17 de abril de 2019 la Junta de Compensación publicó
nuevo anuncio de licitación en el Portal de Contratación de Navarra para la
adjudicación de las obras de urbanización, pero esta vez por el
procedimiento ?negociado sin convocatoria de licitación?.
11. El sindicato «Langile Abertzaleen Batzordeak (LAB)» presentó
reclamación especial en materia de contratación pública ante el Tribunal
Administrativo de Contratos Públicos de Navarra frente al «Pliego regulador
para la contratación de las obras de la primera fase de la obra de
urbanización del proyecto de urbanización de Junta de Compensación de
P.S.I.S. del área turístico, hotelera, deportiva y residencial del entorno de
?».
12. Por Acuerdo 64/2019, de 23 de julio, el Tribunal Administrativo de
Contratos Públicos de Navarra, estimó la reclamación especial presentada
por LAB, «anulando dicho Pliego y declarando la imposibilidad de continuar
el procedimiento de adjudicación».
4
13. La Junta de Compensación interpuso Recurso Contencioso-
Administrativo nº 304/2019 contra el citado Acuerdo del Tribunal
Administrativo de Contratos Públicos de Navarra de 23 de Julio de 2019.
Dicho recurso fue desestimado por la Sentencia del Tribunal Superior de
Justicia de Navarra 137/2020, de 15 de junio de 2020, que declaró la
conformidad al ordenamiento jurídico del Acuerdo recurrido y, en
consecuencia, la nulidad de los pliegos de contratación aprobados para la
licitación de las obras de urbanización previstas en el PSIS.
14. Por acuerdo de la Mesa de Contratación adoptado el 5 de julio de
2019, el contrato para la ejecución de las obras de urbanización se adjudicó
a la empresa ?, acuerdo que fue notificado a todos los licitadores y
publicado en la Plataforma de Licitación Electrónica de Navarra (PLENA) sin
que nadie lo recurriera. El contrato fue formalizado el 18 de marzo de 2021,
levantándose acta de replanteo sin la asistencia de representantes del
Ayuntamiento de Baztan, ni de la Administración de la Comunidad Foral de
Navarra.
15. La Junta de Compensación contrató al ingeniero don?, de ?,
como Dirección Facultativa y a don ?, arquitecto técnico, como coordinador
de Seguridad y Salud y a la mercantil ..., la vigilancia ambiental de las obras
de urbanización.
I.3ª. Reclamaciones de responsabilidad patrimonial formuladas
por don?
El 6 de agosto de 2021 se presentan en el Registro General Electrónico
del Gobierno de Navarra dos instancias suscritas por don?, la primera en
nombre y representación de la Junta de Compensación del PSIS del área
turística, hotelera, deportiva y residencial del entorno del ..., y la segunda en
representación de las mercantiles ? y ?, a las que se acompañan sendos
escritos de reclamación de responsabilidad patrimonial por los daños y
perjuicios que considera han sufrido por no poder ejecutar las obras de
urbanización debido, en su opinión, a la inactividad de la Administración de
la Comunidad Foral de Navarra frente a los actos de vandalismo y sabotaje
de la maquinaria e instalaciones que motivaron la imposibilidad de su
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ejecución, y en los que se solicita indemnización por importes de 735.477,81
? y 43.660.376,32 ?, respectivamente.
Ambos escritos de responsabilidad patrimonial comienzan realizando
unas consideraciones sobre el proyecto empresarial ... y la importancia
estratégica y económica que para el valle de Baztán supone la creación de
un destino turístico, nacional e internacional, que se asienta sobre tres
objetivos, pero que adquiere sentido completo con la conexión entre todos
esos elementos: rehabilitación del antiguo Palacio de Cabo de Armería,
reconvirtiéndolo en hotel de cuatro estrellas de marca internacional que
contará con espacios gastronómicos y de restauración, la construcción de un
campo de golf anexo al hotel que genera un atractivo adicional, y el
desarrollo residencial de diferentes tipologías de viviendas; razones todas
ellas que determinaron que el proyecto fuera declarado como Inversión de
Interés Foral. A continuación, relata los hitos de las tramitaciones de los
instrumentos territoriales y urbanísticos, a los que hemos hecho referencia
en el apartado de antecedentes, haciendo referencia a las vicisitudes de
impugnaciones judiciales en las que se vio afectado (recursos contenciosos
administrativos interpuestos por la Junta Vecinal del Valle de Baztan y del
Lugar de Lekaroz y por la entidad Sustrai Erakuntza contra la aprobación del
PSIS y que fueron desestimados mediante sentencias de 6 de junio y 6 de
noviembre de 2017 del Tribunal Superior de Justicia de Navarra, recurso
contencioso-administrativo interpuesto por la Junta Vecinal del Valle contra
la aprobación definitiva del Proyecto de Reparcelación, desestimado
mediante sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Navarra de 17 de
abril de 2019; recurso contencioso-administrativo contra la modificación
catastral interpuesto por la Junta Vecinal del Valle de Baztán, desestimado
también por sentencia de ese mismo Tribunal de 17 de abril de 2019).
Las reclamaciones continúan relatando que una vez en posesión de
todos los instrumentos y autorizaciones legales necesarios, procedió a la
licitación de las obras de urbanización resultando empresa adjudicataria la
mercantil ..., formalizándose el contrato con fecha 18 de marzo de 2021,
suscribiéndose ese mismo día el acta de replanteo.
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La reclamación hace referencia a la obtención de las autorizaciones
otorgadas por la Confederación Hidrográfica del Cantábrico para la ejecución
de las obras de urbanización del entorno del ... y a la de la Dirección General
de Obras Públicas e Infraestructuras para la ejecución de los accesos desde
las glorietas existentes en la carretera N. 121-B.
Iniciadas las obras de urbanización, según indica la reclamación, no
pudieron proseguirse por causa de los actos violentos, vandálicos, de
amenazas y coacciones sufridas por la dirección facultativa y por la
contratista, tanto en sus bienes como en su personal, lo que conllevó la
paralización de las obras ante el riesgo real y el temor por la inseguridad del
personal interviniente y de los bienes empleados para su ejecución. A tal
efecto, realiza un extenso y pormenorizado relato cronológico de «los actos
de sabotaje, vandalismo y violencia sufridos y de la, a su juicio, inactividad y
omisión de las Fuerzas de Seguridad competentes para eliminar tales
conductas y procurar los medios de seguridad que deben proporcionarse
para la ejecución de las obras de urbanización».
Con la finalidad de no alterar el relato que las reclamaciones de
responsabilidad formalizadas realizan sobre estos extremos, y dado que va a
ser el elemento esencial que determinará la estimación o rechazo de las
reclamaciones, se traslada literalmente el contenido del apartado «Reseña
de los sabotajes sufridos en los meses de abril y mayo de 2021. Actuación
de los promotores y de la empresa urbanizadora. Inactividad de las
Administraciones.
7 DE ABRIL DE 2021. A las siete de la tarde estaba convocada una
marcha en contra el Proyecto en la plaza de Lekaroz. Se comunica a la
Guardia Civil para su conocimiento.
- 8 DE ABRIL DE 2021, Al comenzar la jornada de trabajo se aprecia
cómo se han intentado retirar y retirado en algunos casos los carteles
indicativos de prohibido el acceso a la obra, así como los cierres de
malla instalados.
Las estacas de marcaje topográfico fueron destrozadas y retiradas.
Además, fueron sustraídas las llaves de un dumper. Estos hechos
fueron denunciados ante la Guardia Civil y Policía Foral.
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Se procedió a la recolocación de la señalización y el vallado en todos
los puntos de la obra.
Un grupo de personas cortaron el paso a los trabajadores de la
empresa constructora en la plaza de Lekaroz impidiendo el acceso a la
obra. No existe intervención de las Fuerzas de Seguridad pese a haber
sido denunciados los hechos.
Se producen tanto por la mañana como por la tarde, irrupciones en la
obra de un grupo de personas ajenas a la misma. Se pusieron delante
de la excavadora que estaba realizando trabajos y de los árboles que
se estaban talando, poniendo en peligro tanto la integridad física de los
trabajadores como las suyas propias. Las actividades son
interrumpidas por seguridad y se traslada a la Guardia Civil y Policía
Foral, que, a pesar de estar presentes, permanecen inmóviles, no
intervienen ni desalojan la finca.
No se realizan trabajos en los intervalos de tiempo en que hay
personas ajenas a la obra en el interior del ámbito que abandonan la
zona cada vez que detectan la aproximación de los cuerpos de
seguridad.
Se les indicó, por la Dirección Facultativa, que habían entrado en un
ámbito privado y que debían abandonar la obra para no poner en
peligro su seguridad.
El colectivo ? dice en Ahotsa que se intensificarán las movilizaciones
contra el Proyecto.
- 9 DE ABRIL DE 2021, se constata que por la noche se han realizado
entradas en la finca, rompiendo y retirando los carteles indicativos de
prohibido el acceso a zona de obras y los cierres de malla.
Clavan tornillos en las ruedas de la furgoneta de ? y pegado varias
pegatinas de la plataforma contraria a la obra. Se denuncia ante la
Guardia Civil y Policía Foral.
Se producen, por la tarde, irrupciones en la obra de un grupo de
personas ajenas a la obra. Los trabajos de obra son interrumpidos por
seguridad y se traslada a la Guardia Civil y Policía Foral. No se realizan
trabajos en los intervalos de tiempo en que hay personas ajenas a la
obra en el interior del ámbito que abandonan el recinto cada vez que
detectan la aproximación de los cuerpos de seguridad. Por la tarde son
identificados dentro de la finca un grupo de personas por parte de la
Policía, a los que se les abre expediente disciplinario. Amenazan y
coaccionan a los trabajadores de la urbanización y regalan flores a los
Cuerpos y Fuerzas de Seguridad, que siguen sin desalojar a los
ocupantes y sin realizar las acciones oportunas para que las obras de
urbanización puedan ser ejecutadas sin poner en peligro la seguridad
de los bienes y personas que allí se encuentran.
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Ante esta situación de inactividad, se comunica al Sr. D?, (Consejero
de Desarrollo Económico y Empresarial), la denuncia interpuesta en la
Guardia Civil y en la Comisaría de la Policía Foral de Elizondo.
Asimismo, se comunica al Sr. D? (Consejero de Interior y
Vicepresidente Primero) la denuncia interpuesta en la Guardia Civil y
en la Comisaría de la Policía Foral de Elizondo.
Se comunica al Sr. D?. (Consejero de Ordenación del Territorio) la
denuncia interpuesta en la Guardia Civil y en la Comisaría de la Policía
Foral de Elizondo. Además de la comunicación de la denuncia, se le
solicita una reunión lo antes posible ante la gravedad de los hechos, en
la que se pueda explicar de primera mano estas cuestiones. No
contesta a esta reunión.
El mismo día, cerca de las 18 horas, un grupo de veinte personas se
personan en el domicilio de un trabajador de?, en Lekaroz, donde se
encontraban su padre y sus hijas. Los reunidos comenzaron a gritar:
???, lo que se traduce como ???.
- 10 DE ABRIL DE 2021, El Consejero D? contesta declarando que ya
se ha puesto en contacto con? (Consejero de Interior y Vicepresidente
Primero) y el Jefe de la Policía Foral y que están coordinados con la
Guardia Civil y tienen previstos dispositivos de vigilancia el fin de
semana.
El parlamentario de Bildu? exige al Gobierno de Navarra la
paralización de las obras de? y le pregunta en vía parlamentaria si
tiene previsto la incoación de expediente sancionador por comienzo
ilegal de las obras.
- 11 DE ABRIL DE 2021, el Sr. D? comunica a la Junta de
Compensación que ?ya se está trabajando de manera coordinada por
parte de Policía Foral y Guardia Civil con el interés de preservar, como
no podía ser de otra forma, la seguridad pública, así como el
cumplimiento escrupuloso de la normativa y el principio de legalidad a
todos los efectos. Me remito a las indicaciones, actuaciones y
recomendaciones que desde ambos cuerpos policiales les hagan?.
- El día siguiente 12 DE ABRIL DE 2021, se mantiene una reunión en
las Dependencias de la Policía Foral de Elizondo junto con la Guardia
Civil. Capitán D... y D?. Se explica el proyecto.
- Se divide por parte de la Dirección de Obra la actuación en
cuadrantes y se identifica los accesos peatonales y viales y se facilitan
a las Administraciones.
Se solicita por parte de la Guardia Civil documentación acerca de las
aprobaciones del Proyecto. Se envían ese mismo día vía mail.
9
- El día siguiente 13 DE ABRIL DE 2021 sabotean los vehículos de ?
pinchando ruedas y pintando las lunas. No hay intervención de los
Cuerpos de Seguridad.
Se introducen por parte de los saboteadores clavos ocultos en los
árboles a talar con el fin de romper las motosierras, efecto que se
produce en varios casos.
14 DE ABRIL DE 2021, Se realiza por los saboteadores una rueda de
prensa en la plaza de Lekaroz con prensa convocada, y se convoca
una acampada para el día 16, concentración para el 17 de abril en la
plaza de Lekaroz y manifestación en Elizondo para el 15 de mayo. No
consta que exista régimen de autorizaciones requerido para tales actos
por parte de la Delegación de Gobierno de Navarra como así lo exige la
normativa en vigor.
La empresa Contratista de las obras de urbanización denuncia ante la
Guardia Civil los sabotajes y boicot en la obra de ? por un grupo de
personas y distintos daños en la maquinaria. No existe intervención de
los Cuerpos de Seguridad.
En relación a las graves manifestaciones realizadas en sede
parlamentaria tanto de? (EH BILDU) como de ?, se le remite a éste
último email y escrito aclarando distintas cuestiones sobre la
adjudicación y se pone a su disposición para cualquier reunión.
Se comunica por la Junta al Capitán de la Guardia Civil de Elizondo
D? y a la Policía Foral el anuncio para la acampada para el viernes 16
de abril que se difundió a través de redes sociales. Consta la recepción
de dicho correo a la Guardia Civil, y solicitan información sobre el
estado del pliego regulador y sobre la existencia o no de caminos que
atraviesan la parcela.
- El día siguiente 15 DE ABRIL DE 2021, La Policía Foral acusa recibo
del anuncio de acampada.
Se le comunica a la Guardia Civil que no existe servidumbre en los
caminos y cualquier actuación dentro del ámbito es responsabilidad de
la Junta de Compensación. Se envía informe. Se vuelven a introducir
por los saboteadores clavos en los árboles a talar.
La plataforma ? y la denominada asamblea joven de Baztán anuncian
lo que definen como movilizaciones, en definitiva, sabotajes, para los
próximos días».
La reclamación formulada en representación de la Junta de
Compensación considera que la consecuencia de los sabotajes y de la
inactividad de las Administraciones tuvo como resultado la paralización de
las obras por renuncia de las empresas contratadas ante los daños a sus
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máquinas y enseres, y las amenazas a sus trabajadores y a la propia
empresa. Adjunta al expediente de reclamación copia del correo electrónico
remitido, el 23 de abril de 2021 por el Gerente de la mercantil?, en el que
comunica la retirada inmediata de los operarios y maquinaria que tienen en
la obra de Lekaroz. En dicho correo se indica que:
«he dado la orden de retirada inmediata, esta misma tarde, de los
operarios y maquinaria que tenemos en la obra de Lecaroz. Venimos
desde el inicio de la misma, padeciendo sin cesar actitudes
intimidatorias (insultos, presencia de personal contrario al proyecto con
pancartas en obra, acampada permanente en la propia obra,
hostigamiento en tajos); amenazas de muerte (directas a empleados),
manifestación en nuestras oficinas de Comarca II, manifestaciones
convocadas en Estella y en Elizondo contrarias a la materialización del
proyecto y hechos vandálicos recurrentes (pinchazos de ruedas,
desplazamiento de maquinaria por parte del personal acampado en la
obra, taponamiento de agujeros que inutilizan las máquinas en:
candados, apertura de puertas, volante, frenos, etc.).
De todo ello, tienes conocimiento y por todo ello hemos formalizado las
correspondientes denuncias ante la Guardia Civil, quedando constancia
en reportajes fotográficos y videográficos que obran en vuestro poder.
Nuestra obligación principal es preservar la integridad de empleados y
maquinaria, lo que solo puede hacerse ejecutando la obra en
condiciones de seguridad y, dado que la misma no existe, hemos
decidido no continuar con su ejecución».
Por su parte, las consecuencias de los actos de sabotaje y la
inactividad administrativa que se consideran en la reclamación de
responsabilidad formulada conjuntamente por las mercantiles? y ? se
concretan, además de en la paralización de las obras de urbanización y la
imposibilidad de retomar los trabajos de tala y desbroce adjudicados a la
empresa ?, en la posible resolución del contrato de franquicia suscrito con
la cadena hotelera?, que conllevaría la pérdida definitiva del proyecto que
gira, precisamente, en torno al establecimiento hotelero de esa cadena de
prestigio internacional. Además, la situación conlleva la imposibilidad de
ejecutar el campo de golf, contratado con la mercantil ?, y la posible
renuncia de la empresa?, por las mismas razones, al contrato suscrito para
la gestión y explotación del espacio gastronómico proyectado en el ? La
reclamación adjunta comunicaciones del director Development de España y
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Portugal de la cadena?, de 28 de junio de 2021, del representante legal de
la mercantil? de 22 de junio, de la sociedad?, de 1 de julio de 2021, en las
que lamentan la campaña de violencia que ha conllevado la paralización de
las obras de urbanización, a la vez que comunican la revocación de los
contratos suscritos con todas las consecuencias legales que de ellos puedan
derivarse, caso de continuar con la situación, al entender que no pueden
ejecutarse los proyectos previstos.
La reclamación considera que, de los hechos relatados y
documentados, independientemente de la actuación de las personas que
llevaron a cabo acciones violentas, se deriva que se han vulnerado derechos
e intereses legítimos de los reclamantes por la inactividad de las
administraciones estatal y foral, impidiendo el normal desarrollo de las obras
de urbanización, causándoles graves perjuicios patrimoniales. En concreto,
considera que se ha vulnerado el principio de la seguridad jurídica (artículo 9
C.E.), truncando las perspectivas y esperanzas fundadas en el desarrollo del
proyecto, con arreglo a las autorizaciones otorgadas por la propia
administración, ante la inactividad frente a actos violentos. Del mismo modo,
consideran infringido el derecho a la seguridad personal y a la libertad
individual reconocido en el artículo 17 de la C.E. y el de libertad de empresa
(artículo 38 C.E.), así como el derecho de propiedad (artículo 33.1 C.E.) y
con la inactividad de las administraciones, se ha infringido el mandato
constitucional del mantenimiento del orden público (artículo 16.1 C.E.),
entendido como el marco en el que pueden materializarse los derechos
legítimos, siendo los poderes públicos quiénes deben defenderlo y
propiciarlo al ostentar el monopolio del uso legítimo de la fuerza cuando
resulte preciso.
A continuación, analizan los requisitos establecidos por la Ley 40/2015,
de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (en adelante,
LRJSP) para la concurrencia de responsabilidad patrimonial de la
administración y efectúan una serie de reflexiones sobre la responsabilidad
en caso de concurrencia de actividades procedentes de diferentes
administraciones públicas para, acto seguido, analizar las competencias de
la administración estatal y foral para garantizar el orden público, trasladando
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el contenido de los artículos 1 y 3 de la Ley Orgánica 4/2015, de 30 de
marzo, de Protección de la Seguridad Ciudadana. Con referencia a los
artículos 4.3 y 14 de la citada Ley Orgánica, afirman que las
administraciones públicas competentes están obligadas a llevar a cabo la
actividad pública de intervención ante amenazas concretas o
comportamientos objetivamente peligrosos que puedan provocar un perjuicio
real para la seguridad ciudadana o cuando se atente contra los derechos y
libertades individuales y colectivas, o se altere el normal funcionamiento de
las instituciones públicas, dictando las órdenes y prohibiciones, y realizando
las actuaciones policiales estrictamente necesarias para su preservación,
entre las que se encuentran limitaciones de circulación o permanencia en
vías o lugares públicos. En relación con ello, se estima que nada de esto se
ha hecho por parte de las fuerzas y cuerpos de seguridad cuando se han
producido los graves ataques, descritos anteriormente, que han impedido el
legítimo ejercicio de sus derechos causando graves perjuicios económicos.
La reclamación argumenta que, junto a la competencia estatal en
materia de seguridad ciudadana, la Comunidad Foral de Navarra ostenta
competencia en materia de seguridad al amparo de lo establecido por el
artículo 51 de la Ley Orgánica 13/1982, de 10 de agosto, de Régimen de
Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra (en lo
sucesivo, LORAFNA), citando la sentencia del Tribunal Constitucional
178/2019 de 18 de diciembre.
Asimismo, la reclamación entiende que la administración de la
Comunidad Foral de Navarra, de conformidad con lo regulado por el Real
Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el Texto
Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana y del Decreto Foral
Legislativo 1/2017, de 26 de julio, por el que se aprueba el texto refundido de
la Ley Foral de Ordenación del Territorio y Urbanismo (en lo sucesivo,
TRLFOTU), tiene un conjunto de obligaciones, que le exigen garantizar
efectivamente la ejecución o materialización de las previsiones del
planeamiento y, por tanto, de los derechos e intereses legítimos,
conformados y reconocidos por el planeamiento y los instrumentos de
reparcelación y urbanización y, por ello, debió adoptar las medidas
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necesarias para su ejecución, siendo su inactividad en materia de orden
público frente a los violentos opositores a la ejecución de las obras de
urbanización, la causa de la imposibilidad de materializar los legítimos
derechos urbanísticos de los promotores.
Finalmente, las reclamaciones consideran que concurren todos los
requisitos necesarios de la responsabilidad patrimonial de la administración
pública ya que las actuaciones violentas y coactivas, manifiestamente
ilegales, sufridas por las entidades reclamantes (rotura de maquinaria,
destrucción de elementos de urbanización, ocupación de terrenos,
amenazas a trabajadores y empresas) fueron la causa de la paralización de
las obras, y por ende, de la materialización de los derechos urbanísticos, lo
que ha causado graves quebrantos patrimoniales, daños que no se hubieran
producido si las administraciones públicas implicadas, tanto la Foral como la
Estatal, hubieran utilizado los medios cuyo monopolio ostentan para impedir
las acciones ilegales y garantizar el debido cumplimiento de los derechos de
desarrollo y ejecución del planeamiento urbanístico, «y ello fue así, no por
falta de medios o por impedimento legal, sino por decisión de no hacerlo, de
asistir como espectadores ante los graves hechos descritos en la
reclamación».
A efectos de cuantificación de los daños y perjuicios, las reclamaciones
aportan sendos informes de valoración realizados por el auditor de cuentas
don?, de?
En el dictamen pericial emitido a petición de la Junta de Compensación
del Plan Sectorial de Incidencia Supramunicipal del Área Turística, Hotelera,
Deportiva y Residencial del Entorno del?, se cuantifican los daños
reclamados en 735.477,81 ?, que se justifican de la forma siguiente:
«VI. DETERMINACIÓN DEL DAÑO EMERGENTE DE LA JUNTA DE
COMPENSACIÓN.
Esta entidad es la encargada de llevar a cabo el proyecto de
reparcelación y urbanización de las parcelas, actuando por cuenta de los
propietarios de los terrenos, no obstante a fecha actual la misma ha hecho
frente a una serie de costes que no han sido todavía repercutidos a sus
miembros y que de no poder llevarse a cabo el proyecto, no podrían ser
recuperados, y por tanto sufriría un daño emergente equivalente a los
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importes sufragados pendientes de repercusión que figuran reflejados en
el balance de la Junta de Compensación del año 2020, que se adjunta
como anexo 1 y que ascienden a 508.246,41 euros, de los cuales
390.000 euros reflejados en existencias corresponden a los honorarios
pagados en concepto de proyecto de reparcelación y proyecto de
urbanización. Y los restantes 118.246,41 euros, que figuran como
deudores corresponden a gastos incurridos por la Junta desde su
constitución y que están pendientes de repercusión a sus miembros a
través de las correspondientes derramas
Deben también tenerse en cuenta los costes y gastos del proyecto
comprometidos con terceros fruto de los contratos en firme firmados por
LA JUNTA DE COMPENSACIÓN y que habiendo sido ejecutados
mayoritariamente los trabajos que contemplan deberá hacer frente a
pesar de no poder llevar a cabo el proyecto.
Concepto Prestador del servicio Importe
facturado
Importe
pendiente
Total
contratado
Dirección de obra y
coordinación técnica
... 24.780,00 165.220,00 190.000,00
Cálculo y delineación
estructural
? 2.220,40 2.220,40
Desbroce, poda y taha de
arboles
? 23.463,00 23.463,00
Seguro de responsabilidad
civil
? 2.948,00 2.948,00
Coordinación seguridad y
salud fase 1
? 3.650,00 3.650,00
Vigilancia ambiental ? 2.050,00 2.900,00 4.950,00
TOTALES 55.461,40 171.770,00 227.231,40
(?)
VII. CONCLUSIONES
Analizada por este perito la documentación que se detalla en el Apartado III
anterior, y con base en los procedimientos y metodología detallados en el
Apartado V, concluimos que el daño emergente sufrido por la JUNTA DE
COMPENSACIÓN como consecuencia de no poder llevar a cabo ni ejecutar
EL PROYECTO HOTELERO, TURÍSTICO, DEPORTIVO Y RESIDENCIAL
EN EL ENTORNO DEL? EN LEKAROZ, asciende a la cantidad de
setecientos treinta y cinco mil cuatrocientos setenta y siete euros con
ochenta y un céntimos (735.477,81?)».
En el emitido a instancia de las sociedades reclamantes se cuantifican
los daños que reclama la mercantil ? en la cantidad de 18.932.436,26 ? y la
reclamada por ... en 24.727.940,06 euros, cantidades que se justifican de la
forma siguiente:
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? «Daño emergente correspondiente a ?
Según las últimas cuentas anuales de la sociedad
correspondientes al 31 de diciembre de 2020, que se adjuntan
como anexo 1, la inversión realizada en los terrenos de su
propiedad integrados en el proyecto y que figuran reflejados en el
apartado de existencias asciende a 8.830.865,03 euros, dicho
importe corresponde a la compra de los terrenos y gastos
asociados a la compra, deducido el coste de la parcela hotelera
y deportivas que se escindieron y que figuran en el activo de la
sociedad ...
Adicionalmente al coste reconocido en el activo de la sociedad
de los terrenos debe considerarse como daño emergente el
importe de las pérdidas acumuladas por la Sociedad ?, durante
toda la tramitación del proyecto y que ascienden a 3.241.747,51
euros, las cuales figuran reflejadas en el pasivo del balance de la
sociedad al 31 de diciembre de 2020. Estas pérdidas
corresponden a gastos de personal, gastos de gestión y gastos
por intereses de la financiación ajena empleados durante toda la
tramitación del proyecto y que de acuerdo con la normativa
contable no se permite reconocer como mayor valor de los
terrenos, en tanto en cuanto no se haya producido la aprobación
definitiva del proyecto e iniciado las obras de urbanización.
Dado que la sociedad ? tiene como única actividad la tramitación y
gestión del proyecto, resulta evidente que todos los gastos
incurridos están directamente relacionados con el proyecto y se
debían recuperar con la ejecución y venta de las parcelas
resultantes».
? «Daño emergente correspondiente a ...
Esta sociedad se constituyó con el objeto de llevar a cabo la
construcción y explotación del hotel y el campo de golf, para ello
adquirió mediante una escisión la propiedad de la parcela hotelera y
las parcelas deportivas que configuran todo el proyecto hotelero.
Según las últimas cuentas anuales de la Sociedad correspondientes
al 31 de diciembre de 2020, que se adjuntan como anexo 2, la
inversión realizada en los terrenos de su propiedad
correspondientes al proyecto y que figuran reflejados en el apartado
de inmovilizado asciende a 6.500.103,65 euros.
Adicionalmente al coste reconocido en el activo de la Sociedad de
los terrenos debe considerarse como daño emergente el importe de
las pérdidas acumuladas por la Sociedad ... durante toda la
tramitación del proyecto y que ascienden a 73.790,08 euros, las
cuales figuran reflejadas en el pasivo del balance de la sociedad al
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31 de diciembre de 2020. Estas pérdidas corresponden a otros
gastos de gestión.
Por último, pasamos a detallar aquella parte de los costes del
proyecto comprometidos con terceros fruto de los contratos en firme
firmados por la Sociedad y que habiendo sido ejecutados
mayoritariamente los trabajos que contemplan deberá hacer frente a
pesar de no poder llevar a cabo el proyecto.
Concepto Prestador del servicio Importe
facturado
Importe
pendiente
Total
contratado
Diseño, cálculo y delineación estructural
del Hotel
? 17 .83 S,45 17.83S,45
Proyecto de ejecución material de instalaciones
?. 5.000,00 59.500,00 64.500,00
Redacción del proyecto de ejecución del
Hotel
? 77.500,00 77.500,00 155.000,00
Colaboración en proyecto Hotel, estudio
de seguridad y programa de control de
calidad
? 19 .171,41
TOTALES 82.500,00 174.006,86 256.506,86
Por lo que se refiere a la determinación de lucro cesante, el dictamen lo
entiende como la expectativa de beneficios futuros que las mercantiles
esperaban obtener y que tengan su origen en contratos firmados y/o en
fundadas expectativas de llevar a cabo las actividades, desglosándolos de la
forma siguiente:
? Cálculo lucro cesante de ?
Tal y como ya hemos expuesto anteriormente, una vez escindida la
parcela hotelera y deportivas, el objeto de ?, quedaba delimitado a
la comercialización y venta de las parcelas residenciales que le
correspondían en el proyecto de reparcelación.
Para evaluar el beneficio que le debía reportar la venta de las
parcelas residenciales, partiremos del valor de tasación de las
parcelas realizada por la sociedad de tasación ?, en su informe
emitido con fecha 4 de agosto de 2021 (ver anexo 4) y le restaremos
los costes incurridos hasta la fecha, el beneficio esperado o lucro
cesante se presenta en el siguiente cuadro:
Euros
Valor parcelas residenciales según tasación 18 .93 2.436,36
Coste de los terrenos según balance -8.830.865, 03
Beneficio 10.101.571,33
Importe gastos acumulas incurridos -3. 241.747,61
Lucro Cesante 6.859.823, 72
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El valor total de tasación según el informe emitido por ? es de
19.005.296,35 euros, de los cuales se ha restado el 48,58 por 100 de
la parcela 3.11 cuya titularidad pertenece a terceros.
Para calcular el beneficio esperado debe restarse el coste de los
terrenos que figuran en el apartado de existencias del balance de
?, ver anexo 1.
Como se desprende de los cálculos anteriores ? obtendría un
beneficio por la venta de las parcelas residenciales de
10.101.571,33 euros, no obstante, para determinar el lucro cesante
debemos restarle el importe de 3.241.747,61 euros de gastos
incurridos por la Sociedad y que se han considerado daño emergente
en el apartado correspondiente del presente informe, estimando por
tanto el lucro cesante en el importe de 6.859.823,72 euros.
? Cálculo lucro cesante de ...
Esta Sociedad se constituyó con el objeto de explotar el complejo
hotelero y deportivo asociado al proyecto y por tanto la estimación
del lucro cesante vendrá determinada por la expectativa de
beneficios que podía razonablemente obtener, para ello debemos
tener en cuenta las siguientes premisas:
- La Sociedad tiene firmado un contrato con la prestigiosa
cadena hotelera internacional ? por un periodo de 15 años.
Dado que dicho contrato incorpora una cláusula de
confidencialidad no se aporta como anexo, no obstante, este
perito dispone de una copia que queda en sus archivos a
expensas de que pueda ser exhibida en caso de ser
requerido para ello por algún tribunal.
- Para la explotación del campo de golf se dispone de un
contrato de arrendamiento por un periodo de 15 años con la
empresa ...
- También se dispone de un contrato de arrendamiento de 15
años de un restaurante anexo al hotel con la empresa ...
- La Sociedad dispone un capital de 8.450.004 euros (ver
anexo 2) fruto de la aportación de los terrenos y una aportación
de fondos líquidos de 2.125.000 euros y de una carta de
compromiso de financiación de la entidad ?, para la financiación
mediante préstamo hipotecario del 50 por 100 de los costes
totales del proyecto. (ver anexo 11)
Todos estos elementos evidencian la solvencia y viabilidad del
proyecto, tal como fue avalado por la prestigiosa empresa
internacional ? especializada en la valoración de proyectos
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hoteleros y turísticos, que con fecha 3 de diciembre de 2018 emitió
un informe de valoración del proyecto hotelero de ...
? Cálculo lucro cesante de la explotación de ...
Partiendo de la estimación realizada por ? y dado que se disponía de
un contrato con la prestigiosa cadena hotelera ? de 15 años, hemos
realizado el cálculo de los beneficios esperados con este horizonte
temporal, y aplicando una tasa de descuento del 10,14 por 100,
también contemplada en la referida valoración.
El valor actual de los beneficios esperados en la explotación del hotel,
contemplando un horizonte temporal de 15 años y aplicando una tasa
de descuento del 10,14 por 100, resulta un valor 16.153.081,16 euros.
Cálculo del lucro cesante del alquiler del restaurante
gastronómico
El proyecto contempla la construcción de un restaurante anexo al hotel
de una superficie aproximada de 600 m2, sobre el cual se formalizo un
contrato de alquiler con la empresa ?. (ver anexo 9), que llevaría a
cabo la equipación y explotación de este a cambio de una renta
mensual. El contrato tiene una duración de 15 años.
El coste de la inversión se ha estimado sobre una superficie de 600 m2
y un coste de construcción de 1.569 ?/m2, según el valor de
construcción estimado del hotel. El valor residual corresponde al valor
de la inversión depreciada por aplicación del importe de la amortización
del 4 por 100 anual.
El lucro cesante correspondiente al alquiler del restaurante
gastronómico asciende a 1.047.820 euros.
Cálculo del lucro cesante del alquiler del campo de golf
Al igual que sucede con el restaurante gastronómico, el proyecto
contempla la construcción y explotación de un campo de golf, para el
cual se dispone de un contrato de alquiler formalizado con la empresa
..., con fecha 20 de julio de 2020, para un periodo de 15 años (ver
anexo 8).
El lucro cesante correspondiente al alquiler del campo de golf asciende
a 696.639 euros.
VIII. CONCLUSIONES
Analizada por este perito la documentación que se detalla en el
apartado III anterior, y con base en los procedimientos y metodología
detallados en el apartado V, concluimos que los daños y perjuicios
sufridos por las sociedades ? y ?, de no poder llevar a cabo ni
ejecutar EL PROYECTO HOTELERO, TURISTICO, DEPORTIVO Y
RESIDENCAIL EN EL ENTORNO DEL ? EN LEKAROZ, serían los
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que se resumen a continuación, detallados por conceptos:
1) En concepto de daño emergente:
Concepto ? ?
Coste de los terrenos 8,830,865,03 6.500,103, 65
Costes y gastos de gestión del
proyecto
3.241.747,51 73.790,08
Costes y gastos comprometidos 256.506,86
TOTAL DAÑO EMERGENTE 12.072.612,54 6.830.400,59
2) En concepto de lucro cesante:
Concepto
? ?
Venta parcelas 6.859,823,72
Explotación hotel 16.153,081,16
Alquiler restaurante gastronómico 1.047.819,54
Alquiler campo de golf 696.638,77
TOTAL LUCRO CESANTE 6.859,823,72 17.897.539,47
Presentamos a continuación los daños y perjuicios por cada una de las dos
sociedades y totalizados:
Empresa Daño emergente Lucro cesante TOTAL
?. 12.072.612,54 6.859.823, 72 18.932.436,26
?L. 6.830.400,59 17.897.539,47 24.727.940,06
TOTALES 18.903.013,13 24.757.363,19 43.660.376,32
Concluimos por tanto que los daños y perjuicios ascienden a cuarenta y
tres millones seiscientos sesenta mil trescientos setenta y seis euros
con treinta y dos céntimos. (43.660.376,32?).
I.4ª. Reclamación de responsabilidad formulada por la mercantil
...
El 2 de diciembre de 2021, tiene entrada en el Registro de la
Administración de la Comunidad Foral de Navarra un escrito firmado por
don?, en representación de la mercantil ..., por el que solicita se le tenga
por personado en el procedimiento de responsabilidad patrimonial iniciado
por la Junta de Compensación y, previos los trámites procedentes, se
declare la responsabilidad solidaria del Estado y de la Comunidad Foral de
Navarra con la obligación de indemnización de los daños que finalmente
resulten acreditados y que, a los efectos de la solicitud de iniciación del
procedimiento, se cuantifican en la cantidad de 350.031,75 ?.
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En su escrito, se adhieren y ratifican en todo lo expuesto en la
reclamación formulada por la Junta de Compensación del PSIS de ?,
acreditando que sus empleados sufrieron toda clase de insultos, vejaciones,
hostigamientos y amenazas, al igual que la propia empresa, tanto en la obra
como en los domicilios sociales o personales.
Además, se produjeron actos de sabotaje en la maquinaria de la obra,
inmovilizándola y haciendo desaparecer de la obra máquinas y material,
motivos por los que presentaron denuncias y comparecieron en las
Diligencias Previas nº 882/2021, que se tramitan ante el Juzgado de
Instrucción número 2, de Pamplona.
La reclamación indica que, al comienzo, aguantaron esa situación en la
confianza de que la obra de urbanización adjudicada a la empresa, y cuyo
comienzo se inició el 18 de marzo de 2020, podría llevarse a cabo con la
debida protección de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad (Guardia Civil y
Policía Foral), a las que en todo momento se les informaba de la situación
sin que hubiera actuaciones efectivas, ni plan de protección para nuestros
empleados y equipos, por lo que el 23 de abril de 2021 tuvieron que decidir
la retirada como único medio de garantizar la seguridad del personal y de la
maquinaria; situación que en nada ha cambiado con posterioridad, tal y
como se deriva de las manifestaciones de los opositores que hacían lo
posible para paralizar y conseguir que esa obra no se ejecutase.
El escrito considera que concurren los requisitos para la estimación de
la reclamación de responsabilidad patrimonial y cita, a tales efectos, la
sentencia de la Audiencia Nacional, de 25 de enero de 2012, por la que se
condena a la Administración del Estado a indemnizar a una empresa por no
poner la fuerza pública necesaria para evitar que se impidiera de forma
violenta la ejecución de una obra, transcribiendo el Fundamento de Derecho
sexto que señala:
«La Sala considera que en el supuesto sometido a su consideración,
existe responsabilidad patrimonial de la Administración, por cuanto la
antijuridicidad del daño sufrido por el recurrente, si bien causado por
terceras personas, podía haberse evitado o paliado en gran parte, de
haberse previsto que la situación generada por el conflicto del pozo en
la finca?, iba degenerar en graves altercados del orden público, que
21
en ningún caso podían neutralizarse con la utilización de la pareja de la
Guardia Civil y algún número más.
Y es claro que no está obligado el recurrente a soportar jurídicamente
los daños sufridos, cuando una fuerza pública avisada y enterada de
una situación como la que conocemos en el supuesto que nos ocupa,
no adopta las medidas oportunas y permite que un grupo de
manifestantes ponga en peligro su vida y arrase con sus bienes.
Ese mal funcionamiento de los servicios policiales determinó, en
relación causa a efecto, los daños sufridos por el actor y cuya
cuantificación se tratará más adelante (daño efectivo, evaluable
económicamente e individualizado).
Por ello, a juicio de la Sala, se cumplen todos los requisitos exigidos en
la normativa anteriormente citada para la existencia de responsabilidad
patrimonial».
En cuanto a la valoración de los perjuicios que se reclaman, se
cuantifican en 350.031,75 ?, que proceden del 6 % del beneficio industrial
del contrato que no va a poderse ejecutar y de los gastos sufridos (25.046,42
? por empleados y alquiler de maquinaria, 5.495,58 ? por coste de las
reparaciones y 4.874,34 ? por obra ejecutada).
I.5ª. Tramitación de las reclamaciones formuladas
I.5ª.1. Solicitud informe de la Guardia Civil
El 24 de enero de 2022, la Dirección General de la Guardia Civil remite
un escrito al Departamento de Presidencia, Igualdad, Función Pública e
Interior del Gobierno de Navarra en el que indica que se está instruyendo
expediente administrativo de responsabilidad patrimonial incoado a raíz de la
reclamación presentada por don...en el que se hace constar que idéntica
documentación fue remitida a ese departamento y solicita se emita informe
sobre las actuaciones que se hayan podido practicar.
I.5ª.2. Actuaciones complementarias del reclamante
El 7 de febrero de 2022, don?, en nombre y representación de las
entidades reclamantes, presenta escrito ante el Departamento de
Ordenación del Territorio, Vivienda, Paisaje y Proyectos Estratégicos en el
que denuncia que no se haya recibido acto alguno de iniciación del
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procedimiento en relación con las reclamaciones formuladas y que, habiendo
interpuesto reclamación por los mismos hechos ante la Delegación del
Gobierno en Navarra, fórmula alegaciones complementarias en las que
considera que debe determinarse, al amparo de lo establecido en el artículo
33.3 de la LRJSP, la Administración encargada de la incoación, instrucción y
resolución de las reclamaciones formuladas o, alternativamente, resolverse
que no se da la situación de solidaridad entre ambas administraciones.
El escrito presentado abunda en una serie de consideraciones
encaminadas a defender que el Departamento al que se dirige debe
considerarse como la Administración Urbanística Actuante a efectos del
desarrollo y ejecución de las previsiones contenidas en el PSIS y en los
Proyectos de Reparcelación y Urbanización, cuestionando las
consideraciones que ese Departamento manifestaba en el escrito dirigido al
Juzgado de Instrucción número dos de Pamplona, en las Diligencias Previas
882/2021, en el que atribuye tal condición al Ayuntamiento de Baztán. En
defensa de su argumentación, manifiesta que fue el Departamento quien
exigió la presentación de los avales en garantía de la correcta ejecución de
la urbanización y que él debe ser el encargado de vigilar y supervisar su
ejecución, sin perjuicio de que las obras de urbanización posteriormente
sean cedidas al Ayuntamiento de Baztán para su incorporación al dominio
público local.
Recuerda que, ante los actos de sabotaje, coacciones y amenazas,
solicitaron la actuación de la Administración actuante y, tras varios
contactos, el 17 de mayo de 2021, requirieron al Departamento para que
actuase ejerciendo sus obligaciones en materia de orden público para
garantizar la seguridad en la ejecución de la obra de urbanización.
Considera que se debería haber modificado de oficio el sistema de actuación
de compensación por el de cooperación para asegurar su correcta ejecución,
procedimiento sencillo y rápido que habría podido garantizar la implantación
de la actividad turística de las entidades reclamantes con la cadena hotelera
internacional, que constituía el pilar del proyecto. Por el contrario, la patente
prolongación de la inactividad administrativa en el tiempo, y el consiguiente
incumplimiento de atender las obligaciones que le incumben como
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Administración actuante, ha determinado la imposibilidad de ejecutar las
obras de urbanización y llevar a cabo los proyectos urbanísticos autorizados.
I.5ª.3. Incoación del expediente
Mediante Resolución 6/2022, de 18 de febrero, del Secretario General
Técnico del Departamento de Presidencia, Igualdad, Función Pública e
Interior, se inició la tramitación del procedimiento administrativo en relación
con las reclamaciones formuladas por don...y don?, en representación,
respectivamente, de la Junta de Compensación del PSIS de ?, ..., ? y ...,
acordando su acumulación y tramitación en un único expediente dada su
íntima conexión.
Mediante oficio de 24 de febrero de 2022, la instructora del expediente
solicitó informes a la Policía Foral de Navarra y a la Dirección General de
Ordenación del Territorio del Departamento de Ordenación del territorio,
Vivienda, Paisaje y Proyectos Estratégicos.
El 1 de marzo de 2022, don?, en representación de..., solicita la
suspensión del procedimiento en tanto se resuelva la determinación de la
Administración competente.
El 3 de marzo de 2022. Don...solicita se deje sin efecto la acumulación
de sus reclamaciones con la formulada por ? y se dicte resolución
determinando la Administración competente para resolver las reclamaciones
I.5ª.4. Informe del Servicio Jurídico y Planificación Territorial del
Departamento de Ordenación del Territorio, Vivienda, Paisaje y
Proyectos Estratégicos
El 15 de marzo de 2022, a petición de la Jefa de la Sección de
Régimen Jurídico de la Secretaría Técnica del Departamento de
Presidencia, Igualdad, Función Pública e Interior, se emite el informe
indicado, en el que, en sus antecedentes, refieren los hitos de las
aprobaciones del PSIS y de los Proyectos de Reparcelación y Urbanización.
Respecto a la contratación de las obras de urbanización, indica que el 22 de
enero de 2019 la Junta de Compensación publicó en el portal de
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Contratación de Navarra el anuncio de licitación, convocatoria que fue
cancelada el 17 de abril de 2019, «dado que las ofertas presentadas han
sido rechazadas al no haber cumplido con las determinaciones del pliego de
condiciones».
Posteriormente, el 17 de abril de 2019, se publicó nuevo anuncio de
licitación pero por el procedimiento «negociado sin convocatoria de
licitación», frente a la que el sindicato «Langile Abertzaleen Batzordeak
(LAB)» presentó reclamación especial en materia de contratación ante el
Tribunal Administrativo de Contratos Públicos de Navarra y, por acuerdo
64/2019, de 23 de julio del Tribunal se estimó la reclamación «anulando
dicho pliego y declarando la imposibilidad de continuar el procedimiento de
adjudicación». Contra tal acuerdo, la Junta de Compensación interpuso
recurso contencioso administrativo que fue desestimado por sentencia del
TSJ de Navarra 137/2020, de 15 de junio, siendo inadmitido el recurso de
casación contra ella interpuesto. El informe continúa indicando que, según
informa la Junta de Compensación, la Mesa de contratación acordó el 5 de
julio de 2019, adjudicar el contrato para la ejecución de las obras de
urbanización a la mercantil?, formalizándose el contrato el 18 de marzo de
2021.
Entrando en las cuestiones sustantivas, el informe analiza la
legitimación de la Junta de Compensación para formular la reclamación y
advierte la ausencia de acuerdo para formular la reclamación, ya que la
última asamblea de la que la Administración tenía constancia era la
celebrada el 3 de mayo de 2021, por lo que entiende que debe inadmitirse
por falta de legitimación para su presentación.
Ello, no obstante, entrando en el fondo, niega que su Departamento
sea la Administración competente para la supervisión del proceso de
ejecución de las obras de urbanización, competencia que se atribuye al
Ayuntamiento de Baztán como administración que en su día efectuará la
recepción, exigiendo las garantías oportunas antes de asumir su
conservación y mantenimiento. Cita la Resolución 765E/2017, de 28 de
noviembre, de la Directora General de Medio Ambiente y Ordenación del
25
Territorio, que aprobó definitivamente el Proyecto de Urbanización en la que,
entre otras cuestiones, se indica que las fechas de comienzo y final de las
obras deberán comunicarse con suficiente antelación al Servicio de Territorio
y Paisaje y al Ayuntamiento de Baztán, entidad esta última responsable del
seguimiento de las obras de urbanización y de su recepción al final de las
mismas; criterio mantenido por el TSJ de Navarra en sentencia 291/2021, de
2 de noviembre, en cuyo Fundamento de Derecho tercero determina que son
las entidades locales las competentes para recepcionar las obras de
urbanización y, por ende, las competentes para supervisar la buena
ejecución, precisando que «es cierto que en este caso, dado que nos
hallamos ante la ejecución de las determinaciones de un PSIS, es Gobierno
de Navarra la administración actuante, si bien los destinatarios finales de las
obras y por tanto quienes las deben recepcionar, de acuerdo con lo
transcrito, son los distintos ayuntamientos afectados por el indicado plan».
Tras citar la sentencia del Tribunal Supremo de 7 de octubre de 1997,
considera que para que pudiera operar la responsabilidad patrimonial
debería concurrir un defectuoso funcionamiento de los servicios del
Departamento, cuya inactividad hubiera provocado la paralización de las
obras de urbanización y el perjuicio que se reclama, no pudiendo
mantenerse, en este caso, la existencia de nexo causal, ya que el
Departamento no se hallaba facultado para actuar en la supervisión de las
obras, no ostentando competencia alguna para intervenir en este asunto.
Por otra parte, con cita del artículo 4 del Real Decreto Legislativo
7/2015, de 30 de octubre, recuerda que, en materia de ordenación territorial
y urbanística, rige el principio general de no indemnizabilidad, regla general
que admite excepciones tasadas y contempladas en el artículo 84.2 del
TRLFOTU, no siendo ninguno de los supuestos allí regulados los que se
plantean en la presente reclamación.
Por todo ello, considera que no concurren motivos para estimar la
reclamación.
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I.5ª.5. Informes AT-01494114 y AT-01495401 del Área de Inspección
General del Grupo de Protección y Atención Ciudadana de Elizondo, de
la Policía Foral de Navarra
El primer informe, fechado el 18 de abril de 2021 y suscrito por el
Agente de la Policía Foral con N. I. P. 1210, señala que:
«la noche del 17 de abril, estando prestando Servicio de Seguridad
Ciudadana, con el vehículo Z-3132 y con los agentes 1196 y 1218, ?a
las 22:52 se recibe aviso del Centro de Mando y Coordinación (en
adelante CMC). Guardia Civil pide apoyo a través de COS. La llamada
alerta que es posible que varias personas, las cuales se encuentran
acampadas en cercanías del ?, estén subiéndose a la maquinaria
utilizada por los obreros e intentando arrancarla.
Z-3132 acude al lugar. Se informa al Agente Primero N.I.P. 0195.
Inicialmente se acude al aviso del CMC por la entrada al Palacio la cual
se encuentra cruzando la localidad de Lekaroz. Los agentes se
percatan de la presencia de varios troncos talados y cruzados de lado a
lado de la vía, imposibilitando el acceso a ? por la parte más alta. Se
informa de ello al CMC y posteriormente se acude a la N-121-B pk
49.200 hasta que llega varios minutos después la patrulla de Guardia
Civil (dicho indicativo acude desde la localidad de Olagüe).
Tras informar la patrulla de la Guardia Civil de los hechos por los que
les moviliza el COS, el Agente informante les comunica de manera
clara que, en la intervención, Policía Foral prestará el apoyo necesario
a lo que se requiera por parte de la patrulla interviniente de la Guardia
Civil. De manera conjunta, se realiza una requisa por la campa de las
excavadoras, no observando ninguna persona en el lugar.
Reseñar que los agentes de Policía Foral portan el casco de orden
público en el cinturón (posición de transporte) durante toda la requisa,
por orden del Agente Primero N.I.P. 0195. Dicha orden está motivada
por si dada la posibilidad de intervenir personalmente con alguna de las
personas acampadas, utilizarlo como medida de auto protección frente
al COVID-19.
A las 23:41 horas se comunica al CMC el final de la intervención
conjunta con Guardia Civil. Posteriormente se informa de los hechos al
Agente Primero 0195».
El segundo informe de 22 de abril de 2021 y suscrito por el Jefe de la
Comisaría de Elizondo, contiene un pormenorizado relato de las actuaciones
27
policiales en relación con los hechos denunciados que transcribimos
literalmente:
«La referencia temporal para la redacción del presente informe la
constituye la firma del acta de replanteo de la obra, llevada a cabo el
día 18 de marzo de 2021 y que supone, de hecho, el comienzo de las
obras de urbanización del proyecto.
Respecto a ese acto, se tiene conocimiento que el Ayuntamiento de
Baztán acogió con sorpresa la notificación realizada por la empresa
con el argumento de que la Sala de lo Contencioso-Administrativo de
Navarra en la sentencia de 17 de julio de 2020 ratificó la anulación del
procedimiento de adjudicación de las obras a la empresa ? Por lo que
entienden que no se podría firmar dicha acta. Según las informaciones
que maneja el Ayuntamiento de Baztán, ? no ha realizado ninguna
nueva licitación de las obras de urbanización, ya que no consta en la
Plataforma de Licitación Electrónica de Navarra. La versión de la
promotora es diferente en este aspecto y mantiene la legalidad del
inicio de las obras.
Anteriormente a este acto, existe una larga trayectoria de conflictos
jurídicos entre la promotora y el ayuntamiento de Baztán que
constituyen, presuntamente, el origen de las movilizaciones actuales.
Tras la firma del acta de replanteo, durante las siguientes semanas, se
llevaron a cabo diferentes convocatorias de concentraciones
autorizadas en la localidad de Lecaroz promovidas por la plataforma
?? eta gero zer?, organización que está detrás de las reivindicaciones
de paralización del proyecto. Las concentraciones, en virtud de su
competencia en orden público, fueron atendidas por la Guardia Civil.
Tras cada una de ellas, se mantenía contacto con el Teniente de la
Guardia Civil de Olagüe, mando responsable en esas fechas, para
conocer el resultado de la convocatoria, tanto sobre presencia de
personas como en relación a posibles incidentes. La información
recibida era de escasa e incluso nula asistencia.
La noche del día 18 de marzo, posiblemente relacionado con el acto
citado, se produce la quema de un contenedor y en el de al lado se
puede leer en una pintada: ?? pelotazo?
El día 8 de abril de 2021, se producen los primeros hechos que
constituyen acciones directas tendentes a la obstaculización de las
obras. En concreto, un grupo de jóvenes, relacionados con el grupo
???, ocupan sin autorización la zona de obras y con su presencia,
delante de la máquina, paralizan los trabajos. Posteriormente se recibe
información de que, presuntamente, han sustraído la llave de arranque
de la excavadora. El incidente es atendido por la Guardia Civil que al
llegar al lugar ya no encuentra a ninguno de los jóvenes.
28
En el mismo acto de obstrucción, a través de RRSS, se convoca a
unas concentraciones al día siguiente, 9 de abril, en Lecaroz.
Recibida la información, se le traslada al capitán de la Guardia Civil de
Elizondo, ?, quien indica que ya tenía conocimiento y que al día
siguiente dispondría de una patrulla en la zona de la concentración, en
principio no autorizada. En la misma conversación, el capitán solicita la
posibilidad de disponer de alguna patrulla de la comisaría de Elizondo
por si fuera necesario algún tipo de apoyo. Se atiende la solicitud y se
programa una patrulla en las proximidades de Elizondo/Lecaroz para el
día 9 de abril en el turno de tarde.
Sobre las 15:40 horas del día 9 de abril, el mando con NIP 0911 de la
comisaría de Elizondo, mediante llamada telefónica informa que el
C.M.C ha recibido una llamada del C.O.S de la Guardia Civil solicitando
apoyo para la única patrulla que estaba atendiendo la convocatoria de
concentración, no autorizada, en la zona de Lecaroz. Dos grupos de
personas habían entrado en la zona de obras y habían paralizado el
trabajo de las máquinas. El mando decide destinar al incidente a las
tres patrullas disponibles, todas compuestas por profesionales y
alumnos, dada la cantidad de personas que se habían concentrado y
que desbordaban las posibilidades de intervención de la patrulla de la
Guardia Civil.
La actuación en el lugar se desarrolla entre las 15:40 y las 19:00 horas,
y se interviene con dos grupos de personas, uno de unas 20 y otro de
unas 13. En ambos casos no hay resistencia activa y es la Guardia
Civil quien, con nuestro apoyo, realiza las tareas de identificación y
denuncia de las infracciones detectadas. Estando en el lugar, el
informante recibe una comunicación de uno de los promotores, dado
que, al parecer, se están concentrando un grupo de jóvenes delante de
la vivienda de su familia y están profiriendo insultos. Ante estos hechos
se solicita a través de CMC se movilice una patrulla de Guardia Civil al
lugar. Seguidamente la patrulla de Guardia Civil que se encuentra
atendiendo la concentración en la obra, refiere a las patrullas de Policía
Foral en el lugar, que han sido movilizados para atender el incidente de
Lekaroz. Por seguridad de los intervinientes, se decide que una de las
Patrullas de Policía Foral acompañe a la de Guardia Civil a Lekaroz a
atender dicha incidencia. A la llegada de los recursos policiales no se
aprecian los hechos que informaba el alertante.
El inspector informante, a lo largo de la tarde del día 9 de abril,
coordina el dispositivo de la comisaría, se mantiene en contacto con el
capitán de la Guardia Civil y atiende telefónicamente en dos ocasiones
a? y a?, responsables de la empresa promotora ??"
Dada la situación vivida, se ordena a las dos patrullas del servicio de
noche del día 9 de abril que realicen patrullaje preventivo por la zona
29
de las obras y, especialmente, por el lugar donde se estacionan las
máquinas junto a la carretera N-121-B. Ambas unidades reflejan en su
parte de servicio el cumplimiento de la orden y el patrullaje en varias
ocasiones a lo largo del turno, sin novedad.
Por otra parte, el informante convoca una reunión de coordinación y
análisis de los hechos con el capitán de la Guardia Civil para el lunes
12 de abril a las 9 horas y otra con los responsables de la promotora en
la que también participan los mandos de la Guardia Civil, el mismo día
a las 10 horas. Ambas en la comisaría de Elizondo.
Tras el fin de semana, sin incidentes reseñables, el lunes a las 9 horas
en la reunión con el capitán de la Guardia Civil y el sargento del cuartel
de Elizondo, se analizan los hechos sucedidos los días 8 y 9 de abril en
? Se evalúa la intervención quedando claro que, para siguientes
concentraciones de este tipo, la Guardia Civil deberá de disponer de
más recursos para poder intervenir con solvencia y que en todo caso,
la Policía Foral prestará los apoyos necesarios cuando se soliciten a
través del C.M.C. Por otra parte, ambos mandos mantenemos la
postura de mínima intervención para intentar evitar que las posibles
actuaciones policiales deriven en acciones más violentas o que
requieran el uso de la fuerza.
Durante la reunión, el mando de la Guardia Civil facilita la relación de
personas identificadas y denunciadas en la zona de obras el viernes 9.
El listado se remite al Jefe de la División de Información de la Policía
Foral.
Posteriormente, a las 10 horas, acuden a la comisaría los responsables
del proyecto, entre otros,?, ? y ? En el transcurso de la reunión
explican el devenir del proyecto a lo largo de varios años, los
problemas con los que se han enfrentado, la situación actual y su
preocupación por las acciones que se ha producido en los últimos días.
Ante nuestras preguntas insisten que, en la actualidad, no hay ningún
impedimento legal que impida la ejecución de las obras y que no
entienden la postura del Ayuntamiento de Baztán y de la plataforma ??
eta gero zer? cuya finalidad es solamente paralizar su actividad.
Durante la reunión nos facilitan planimetría de las zonas de obras, de
los viales afectados, y nos manifiestan que los viales existentes en la
zona de obra ya no son de uso público tras la Junta de Compensación
para unificar todas las parcelas en una única.
Hablando de la seguridad, manifestamos que, dados los hechos
acaecidos, tanto la Policía Foral como la Guardia Civil realizarán
patrullajes preventivos por la zona, pero sin poder comprometernos a
una presencia constante en el lugar.
30
Con el fin de dar una respuesta rápida en caso de incidentes, se les
solicita planimetría sectorizada que nos facilite la ubicación de los
incidentes según las zonas donde, cada día, se desarrollan los
trabajos.
Además, se insta a los promotores a valorar la posibilidad de poner en
marcha medidas de protección físicas y organizativas que mejoren la
seguridad de la zona. En concreto se les propone:
- Construir un cierre perimetral físico que proteja el espacio donde
estacionan la maquinaria, están las casetas de obras y se depositan
materiales de valor.
- Iluminar la zona protegida para que se pueda vigilar de noche desde
los accesos.
- Contratar vigilancia privada para garantizar presencia las 24 horas del
día en la zona perimetrada y de más interés.
Al respecto, nos comunican que ya habían valorado esa posibilidad
para las siguientes fases de la obra, pero que inicialmente no lo iban a
tener en cuenta.
El jueves 15 de abril se tiene conocimiento, a través de RRSS, de una
convocatoria de reunión en Elizondo para organizar una acampada
relacionada con las movilizaciones de ? No se tiene constancia de
incidentes.
Al día siguiente, viernes 16 de abril, se recibe información sobre varias
convocatorias difundidas por diferentes medios, con la finalidad de
organizar una acampada en ? el día 16 de abril, una concentración
autorizada en Lekaroz el 17 de abril y finalmente una manifestación en
Elizondo el día 16 de mayo de 2021.
Se traslada la información al capitán de la Guarda Civil quien
manifiesta ser ya conocedor de la convocatoria y que para la tarde del
día 16 destinará tres patrullas de su unidad.
Sobre las 15:30 horas del día 16, se celebró la reunión en Lecaroz
organizada por la coordinadora creada para intentar paralizar las obras
de ?. La concentración estuvo atendida en el lugar por una patrulla de
la Guardia Civil y había dos más en las proximidades. La comisaría de
Elizondo destinó una patrulla camuflada al comienzo de la misma para
verificar la asistencia e identificar visualmente a alguno de los
asistentes. También nuestra unidad de información desplegó personal
en la zona.
La finalidad de la reunión era organizar una acampada en la zona de
obras. No consta que tuvieran autorización para ello.
31
Sobre las 17:30 horas del viernes, se mantiene una conversación
telefónica con el capitán de la Guardia Civil de Elizondo. Este me
informa que un grupo de unas 50 personas había acampado en la zona
de obras. Posteriormente sobre las 19:30 se recibió una nueva llamada
del capitán informando que el grupo había desistido de sus intenciones
y que se habían marchado.
Según la información recabada posteriormente, pese a ese conato de
abandono del lugar, la misma noche del viernes, se produjo de nuevo
una acampada de unas 60 personas que han pasado en el lugar todo
el fin de semana.
Con relación al mismo asunto, la noche del día 17 a las 22:52 horas,
una patrulla de prevención de la comisaría de Elizondo recibió un aviso
del Centro de Mando y Coordinación informando que la Guardia Civil
pedía apoyo a través de C.O.S. La llamada alertaba sobre la
posibilidad de que varias personas, de las que se encontraban
acampadas en cercanías del ?, estaban subiéndose a la maquinaria
utilizada por los obreros e intentando arrancarla. Cuando la patrulla
llegó al lugar, no había todavía recursos de la Guardia Civil. La patrulla
no pudo acceder a la zona de obras por estar los caminos cortados con
troncos. Cuando 20 minutos después llegó la Guardia Civil los
apoyaron y realizaron una requisa de la zona, no encontrando a
ninguna persona.
Al respecto, las patrullas de la comisaría de Elizondo han recibido
instrucciones de no intervenir en los asuntos de orden público en ? si
no hay una solicitud previa de apoyo de la Guardia Civil a través del
C.M.C y, siempre, esperar a que la Guardia Civil se encuentre en el
lugar dado que son ellos los que tienen la competencia en orden
público y debieran llevar la iniciativa. En estas circunstancias las
patrullas, en caso de duda, deben comunicar estas situaciones a sus
mandos. En todo caso, se mantiene el patrullaje preventivo por la zona.
Tras este incidente, el domingo día 17 de abril, se celebró una
concentración, esta vez autorizada, en Lekaroz de la que no constan
incidencias reseñables.
El lunes 19 por la mañana se recibió un mensaje a través de
?WhatsApp? de uno de los promotores de la obra, ?. El mensaje
contenía fotografías de actos de vandalismo que se habían podido
producir en las obras a lo largo del fin de semana. Posteriormente en
conversación telefónica comentó su indignación y que ya habían
denunciado los hechos ante la Guardia Civil.
Esa misma mañana se contactó telefónicamente con el capitán de la
G.C en Elizondo quien trasladó su preocupación por los hechos
denunciados. En el transcurso de la conversación el capitán indicó que
32
a lo largo del fin de semana habían estado acampadas unas 50 a 60
personas y que durante la mañana del lunes el número se había
reducido a unas 15.
A día de hoy, información de esta misma mañana, se encuentran
acampadas entre 15 y 20 personas en ? y no constan más incidentes.
Por otra parte, se mantiene la orden de vigilancia preventiva, la
coordinación constante con la División de Información de la Policía
Foral y el intercambio de información, para posibles, apoyos con la
Guardia Civil.
Es lo que se traslada para conocimiento y efectos oportunos».
I. 5ª. 6 Trámite de audiencia
Mediante escrito de 25 de mayo de 2022, la instructora del expediente
de responsabilidad dio trámite de audiencia a los interesados poniendo a su
disposición los informes y actuaciones obrantes en el expediente.
El 9 de junio de 2022 formula alegaciones don...el nombre y
representación de la Junta de Compensación y de las mercantiles ? y ?,
aportando acuerdo de la Junta de Compensación ratificando la interposición
de la reclamación de responsabilidad patrimonial.
En su escrito de alegaciones, en relación con los informes emitidos por
la policía foral, estima que de su lectura se deriva que hubo una decisión
conjunta de la guardia civil y de la policía foral de no intervenir ante los actos
violentos e ilegales que estaban sufriendo.
Cuestiona las valoraciones que contiene el informe de la Jefa de
Sección de Régimen Jurídico de Ordenación del Territorio y Urbanismo,
indicando que la Administración Foral formaba parte de la Junta de
Compensación como administración actuante, a diferencia del Ayuntamiento
de Baztán que no se integraba en dicha entidad.
Respecto a las consideraciones relativas a la anulación del pliego de
condiciones de la contratación, indica que se ha formulado recurso de
amparo ante el Tribunal Constitucional, tramitándose con el número
3355/2022 y que el Tribunal Administrativo de Contratos Públicos resolvió
tardíamente la reclamación, debiendo entenderse tácitamente desestimada,
33
considerando que cuando se adjudicaron las obras el pronunciamiento del
Tribunal resultaba inejecutable porque el procedimiento de adjudicación se
había concluido, añadiendo que el acuerdo de adjudicación de las obras no
fue impugnado por nadie y, a la vista del contenido de la sentencia del
Tribunal Supremo número 882/2021, de 20 de junio, entiende que el acuerdo
de adjudicación debería haber sido impugnado de forma autónoma.
Reitera que las obras no se paralizaron por abandono de la empresa
urbanizadora, sino que se tuvieron que abandonar las labores ante la
dejación de las obligaciones de las administraciones públicas en materia de
seguridad y orden público.
Considera subsanado el defecto de falta de legitimación de la Junta por
ausencia de acuerdo para formular la reclamación con la aportación del
acuerdo de la asamblea de la Junta adoptado el 8 de junio de 2022.
El escrito de alegaciones niega la aducida falta de competencia de la
Administración de la Comunidad Foral en la supervisión y vigilancia de las
obras en favor del Ayuntamiento de Baztán y recuerda que se estaba
ejecutando un planeamiento que era supramunicipal, que los proyectos de
reparcelación y urbanización fueron aprobados por el Departamento de
Ordenación del Territorio y no por el Ayuntamiento, siendo el citado
Departamento la administración actuante y, en tal condición, formaba parte
de la Junta de Compensación, y ello no es incompatible con el hecho de que
una vez ejecutadas las obras de urbanización deban ser cedidas a favor del
Ayuntamiento de Baztán, siendo esa la posición del TSJ de Navarra en la
sentencia de 2 de noviembre de 2021, citada por la Administración Foral. Por
último, abundando en esta idea, recuerda que la Junta de Compensación
tiene presentados sendos avales en garantía de la correcta ejecución de las
obras de urbanización ante el Departamento de Ordenación del Territorio, tal
y como exige el artículo 44.3 del TRLFOTU.
Por último, el escrito de alegaciones considera que también es un
supuesto indemnizatorio la inactividad administrativa cuando frente a un
impedimento violento de ejecución de las obras de urbanización no se
34
adoptan las decisiones urbanísticas (modificación del sistema de actuación)
o de orden público necesarias para evitarlas.
I. 5ª. 7. Alegaciones formuladas por la mercantil «?»
El 19 de julio de 2021, la mercantil citada, en su condición de compañía
aseguradora del Gobierno de Navarra, fórmula alegaciones en contra de las
reclamaciones formuladas. Tras analizar los antecedentes que considera de
interés y los requisitos legales para la procedencia de responsabilidad
patrimonial de la administración, considera que no concurren en el presente
caso, y que los actos de sabotaje, que se describen como causa de la
imposibilidad de ejecución de las obras, proceden de actuaciones
personales ajenas a la Administración Foral, debiendo ser los autores los
que, en su caso, deban responder, máxime cuando esas personas fueron
identificadas. Los hechos descritos pueden suponer actos de alteración del
orden público y la única responsabilidad de la Administración frente a ellos
es poner a disposición, de forma razonable, los medios de los que se
dispone, y eso se hizo enviando a los cuerpos de seguridad para identificar y
desalojar a quienes allí se encontraban.
La mercantil alegante entiende que la responsabilidad de la
administración pública conlleva el desarrollo de las actuaciones que se
llevaron a cabo, no debiendo suplir la contratación de seguridad privada con
un pretendido uso sin límite de los cuerpos y fuerzas de seguridad públicos,
ya que esto sería pretender dar un uso privado a unos medios públicos que
tienen sus límites de personal y de ámbito de actuación.
Igualmente, estima que hubo un desistimiento unilateral, un abandono
de la obra, decisión empresarial comprensible, pero que entra dentro de la
esfera privada el valorar el abandono del proyecto frente al rechazo
manifestado por un sector de la población. Apoya su argumento en el escaso
plazo de tiempo transcurrido desde la denuncia de los sabotajes (9 de abril
de 2021) y la decisión del contratista de retirar la maquinaria (23 de abril de
2021), la poca gravedad de los daños denunciados y la renuncia a contratar
medidas de seguridad privada para garantizar las obras a ejecutar. Se cita la
sentencia de 12 de mayo de 2022, dictada por la Sala de lo Contencioso
35
Administrativo de la Audiencia Nacional, recurso de apelación 65/2020, que
desestima la reclamación de indemnización por sobrecostes ocasionados
como consecuencia de la adopción de medidas extraordinarias de seguridad
en la ejecución de una obra de la plataforma del TAV, línea Vitoria-Bilbao-
San Sebastián, como consecuencia de la necesidad de adoptar medidas de
seguridad ante las amenazas del entorno del grupo terrorista ETA a tales
obras. La sentencia considera que era conocida la oposición de esos grupos
a la ejecución de las obras, resultando un riesgo previsible la posibilidad de
acciones terroristas por lo que «en virtud del principio del riesgo y ventura»,
implica considerar de cargo del contratista todos los costes derivados de la
obra, siendo conocidos por el contratista las circunstancias y riesgos que en
esa zona conllevaba la ejecución de la obra contratada. El escrito de
alegaciones considera que los reclamantes ya conocían la oposición del
Ayuntamiento a la ejecución de las obras y, por lo tanto, ya conocían las
dificultades que podían surgir durante su ejecución, decidiendo comenzar las
obras y renunciando a adoptar medidas de seguridad privada, por lo que
considera que el principio de riesgo y ventura es de plena aplicación al caso
analizado.
Por último, la compañía aseguradora respalda la opinión del
Departamento de Ordenación del Territorio de que la competencia de
supervisión de las obras de urbanización correspondía al Ayuntamiento de
Baztán, y advierte de lo contradictorio que supone reclamar al Gobierno de
Navarra por presunta inactividad cuando en el Parlamento de Navarra
parlamentarios de EH Bildu denunciaron el apoyo al proyecto por parte del
Gobierno de Navarra y representantes del Ayuntamiento de Baztán
denunciaban «la asfixiante presencia de policías en el pueblo de Lekaroz».
I. 5ª.8. Solicitud de información sobre la tramitación de
responsabilidad patrimonial solicitada por la asesoría jurídica de la
guardia civil zona país vasco
El 13 de julio de 2022, se solicita por parte del Secretario Instructor del
expediente de responsabilidad patrimonial, que por los mismos hechos se
estaban instruyendo por la Dirección General de la Guardia Civil, informe del
36
estado del procedimiento que se tramitaba ante la Administración de la
Comunidad Foral de Navarra, con carácter previo a la emisión de la
propuesta de resolución, informando la Administración Foral que se estaba
preparando la propuesta de resolución que debería ser remitida al Consejo
de Navarra para su dictamen preceptivo.
II.5ª.9. Propuesta de resolución del expediente de responsabilidad
patrimonial
Mediante Resolución 64/2022, de 2 de septiembre, del Director General
de Presidencia y Gobierno Abierto, se remite a este Consejo de Navarra la
propuesta de resolución por la que se desestiman las reclamaciones de
responsabilidad patrimonial formuladas por don?, en nombre y
representación de la Junta de Compensación del PSIS del Área turística,
hostelera, deportiva y residencial del entorno del ... y de las mercantiles ... y
..., y de don?, en representación de ..., frente a la Administración de la
Comunidad Foral de Navarra, recogiendo literalmente la propuesta
redactada por la Instructora y Jefa de la Sección de Régimen Jurídico del
Departamento de Presidencia, Igualdad, Función Pública e Interior.
La propuesta tras reseñar los antecedentes, analiza la solicitud de los
reclamantes de que se determine la administración competente para la
resolución de la reclamación conforme a lo establecido por el artículo 33 de
la LRJSP y considera que la regla de la responsabilidad concurrente opera
en los casos de actuaciones conjuntas llevadas a cabo bajo la existencia de
un previo instrumento regulador de la actuación (apartados 1,2,3 y 4 del
artículo 33), mientras que esa regla no es de aplicación (apartado 2 del
artículo 33) cuando no existan dichos elementos, tal y como ocurre en el
caso analizado, en el que, ni a nivel urbanístico, ni a nivel de orden público,
existe instrumento jurídico de actuación, por lo que cada administración
resulta competente para resolver las reclamaciones atendiendo a los
criterios de competencia, interés público tutelado e intensidad de la
intervención.
La propuesta considera que las reclamaciones formuladas atribuyen la
responsabilidad a la conducta de los departamentos de Presidencia,
37
Igualdad, Función Pública e Interior y de Ordenación del Territorio, Vivienda,
Paisaje y Proyectos Estratégicos, aunque entiende que todo se reduce, en
último término, a la inactividad de la Policía Foral que los reclamantes
consideran que no era por falta de medios o impedimentos legales, sino por
la decisión de no hacerlo y asistir como meros espectadores ante esos
graves hechos denunciados. Por tanto, entiende que, correspondiendo la
superior dirección de la Policía Foral al Consejero de Presidencia, es la
razón por la que ese Departamento ha tramitado las reclamaciones y formula
la propuesta de resolución.
A continuación, tras rechazar motivadamente la oposición manifestada
por don? a la acumulación de las reclamaciones por él presentadas con la
interpuesta por don?, y analizar la configuración legal y jurisprudencial del
instituto de la responsabilidad patrimonial de la administración considera, del
análisis de los hechos descritos y de los informes emitidos por la Policía
Foral y la Sección de Régimen Jurídico de Ordenación del Territorio y
Urbanismo, que no concurren los requisitos legalmente exigidos para la
estimación de las reclamaciones formuladas.
La propuesta de resolución admite que queda suficientemente probado
que se produjeron acampadas y concentraciones (autorizadas y no
autorizadas), daños en vehículos y maquinaria de la empresa contratista,
además de coacciones y amenazas a los trabajadores, actuaciones
impeditivas del normal desarrollo de la ejecución de las obras de
urbanización, de tal intensidad que las empresas? y ? comunicaron a la
Junta de Compensación su decisión de no continuar con los trabajos y que,
por estos hechos, se sigue ante el Juzgado de Instrucción número 2 de
Pamplona, Diligencias Previas 882/2021, siendo a partir de tales hechos
como han de analizarse los daños alegados y la causa de su producción
para valorar su conexión con la inactividad policial denunciada y, por tanto,
la posible antijuridicidad de la conducta administrativa y del daño generado.
La propuesta de resolución, en relación con la especial relevancia de la
relación de causalidad en supuestos en los que se produce la intervención
de terceros, que son quienes causan los hechos denunciados, cita la STS de
38
17 de marzo de 1993, que señala que estamos en presencia de un problema
clásico sobre la que la jurisprudencia no tiene una solución definitiva, sino
una constante invocación a supuestos puntuales e individualizados a las
peculiaridades de cada caso, ya que la responsabilidad patrimonial de la
administración podría alcanzar una expansión gigantesca si se admitiera que
nace en todos aquellos casos en los que no se cumplen con eficacia los
fines que le señala el ordenamiento jurídico. Ni el puro deber abstracto de
cumplir ciertos fines es suficiente para generar la responsabilidad cuando el
proceso causal de los daños ha sido generado por un tercero, ni siempre la
concurrencia de la actuación de este exime de responsabilidad cuando el
deber abstracto de actuación se ha concretado e individualizado en un caso
determinado.
Por tanto, entiende que, independientemente de que los hechos
denunciados se hayan realizado por terceras personas y que se sigan unas
diligencias previas, debe analizarse si ha habido o no inactividad de la
administración que hubiera podido impedir los hechos que se produjeron, en
concreto inactividad en el ejercicio de competencias y obligaciones
urbanísticas y en materia de seguridad ciudadana y de orden público,
concluyendo de tal análisis que no existe relación de causalidad entre los
daños y la actuación de la Administración de la Comunidad Foral.
Por lo que se refiere a la responsabilidad de garantizar la efectiva
ejecución de las obras de urbanización, la propuesta asume íntegramente
los argumentos y consideraciones vertidas en el informe de la Jefa de la
Sección de Régimen Jurídico de Ordenación del Territorio, anteriormente
expuesto, que concluye considerando que «no es posible establecer entre la
inactividad del Departamento y los daños sufridos el nexo causal necesario
para declarar la responsabilidad patrimonial, ya que este Departamento no
se halla facultado para actuar en la supervisión de las obras de urbanización,
no ostenta competencia alguna para intervenir en el asunto, por lo que la
reclamación de responsabilidad ha de ser rechazada. Se trata en definitiva
de actuaciones que se sustancian en el seno municipal, por lo que no
procede que este Departamento interfiera en los mismos».
39
La propuesta, igualmente, considera que tampoco puede achacarse el
perjuicio sufrido a la inactividad del Departamento de Presidencia, Igualdad,
Función Pública e Interior por la actuación de la Policía Foral de Navarra,
realizando referencias al artículo 104 de la CE y al artículo 1.1 de la Ley
Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad,
indica que las fuerzas y cuerpos de seguridad tienen como misión proteger
el libre ejercicio de los derechos y libertades y garantizar la seguridad
ciudadana, siendo competencia exclusiva del Estado (artículo 149.1.29ª CE)
la seguridad pública, aunque las Comunidades Autónomas y las
Corporaciones locales participen en su mantenimiento en los términos
establecidos, respectivamente, en los estatutos de autonomía y en la Ley
reguladora de las Bases del Régimen Local. Con referencia a la
Administración de la Comunidad Foral de Navarra, cita el artículo 5 de la Ley
Foral 8/2006, de 2 de junio, de Seguridad Pública de Navarra, que atribuye
al Gobierno de Navarra, en el marco de las competencias que establecen la
Constitución Española y la LORAFNA, proteger el libre ejercicio de los
derechos y libertades y garantizar la seguridad ciudadana, sin perjuicio de
las funciones que competen a las autoridades y a las Fuerzas y Cuerpos de
Seguridad del Estado.
La propuesta indica que el ordenamiento jurídico impone a estos
cuerpos Policiales, el deber de ajustar su actuación al principio de
cooperación recíproca y coordinación, debiendo prestarse el auxilio
necesario.
Tras ello, incorpora el relato de los hechos tal y como se reconocen en
el informe AT-01495401 del Área de Inspección General, Grupo de
Protección y Atención Ciudadana de Elizondo y, a la vista de su contenido,
entiende que la actuación de la Policía Foral fue la requerida por las
circunstancias, en respuesta de la colaboración que le fue solicitada,
realizando intervenciones coordinadas con la Guardia Civil, tanto en
patrullajes preventivos, como de vigilancia durante las concentraciones
autorizadas y no autorizadas.
40
La propuesta resalta que en la reunión celebrada el 12 de abril de 2021
para asesorar a los promotores acerca de las medidas que debían adoptar
para la protección de las obras, el representante de la Junta de
Compensación, ante la sugerencia de valorar la posibilidad de poner en
marcha medidas de protección físicas y organizativas que mejorasen la
seguridad (construcción de un cierre perimetral que protegiera la maquinaria,
caseta de obras y material de obra) y contratar vigilancia privada, manifestó
que inicialmente no lo iban a tener en cuenta. Resalta que ante el escrito de
la empresa contratista manifestando su decisión de no continuar con la obra,
la única reacción fue el abandono del proyecto. No se toma ninguna medida
tendente al aseguramiento de la obra, no se vuelve a licitar el contrato, no se
hace o, al menos no se acredita, nada. En un proyecto de tal magnitud no se
consideró, ni siquiera, la posibilidad de contratar a una empresa de
seguridad y ello aun cuando tanto la Policía Foral como la Guardia Civil les
informaron que harían patrullajes preventivos pero que no podían
comprometerse a una presencia permanente. En definitiva, entiende que no
solo se produce una quiebra de la relación de causalidad por la actuación
directa de terceros que impide la continuación de los trabajos, sino también
por la inactividad de los propios reclamantes al no adoptar ninguna medida
de protección para impedir o evitar tales hechos y recuerda que la decisión
de desistir del proyecto no deriva ni directa ni indirectamente de orden
alguna de la administración, siendo una decisión exclusivamente empresarial
de los promotores, añadiendo que ya eran conocedores, desde el principio,
de la oposición del Valle de Baztán al proyecto y, en relación con ello, cita la
sentencia de la Audiencia Nacional de 12 de mayo de 2022, citada por la
representación de la compañía aseguradora, sobre el coste de seguridad
privada para posibilitar la ejecución de las obras de un tramo del TVA en el
País Vasco.
Por todo ello, estima procedente desestimar las reclamaciones de
responsabilidad patrimonial formuladas contra la Administración de la
Comunidad Foral de Navarra.
II. Consideraciones Jurídicas
41
II.1ª. Carácter preceptivo del dictamen
La consulta que se nos efectúa versa sobre las reclamaciones de
responsabilidad patrimonial dirigidas frente a la Administración de la
Comunidad Foral de Navarra por don...el nombre y representación de la
Junta de Compensación del PSIS del Área turística, hostelera, deportiva y
residencial del entorno del ... y de las mercantiles ... y ..., y por don ?, en
representación de ..., por los daños y perjuicios que consideran se le han
causado por la imposibilidad de ejecutar las obras de urbanización del
entorno del ..., ante la inactividad o pasividad de la Administración frente a
los hechos violentos realizados por opositores al desarrollo urbanístico
proyectado.
En todas y cada una de las reclamaciones interpuestas se solicitan
unas indemnizaciones superiores a 300.000 ?, por lo que el dictamen a
emitir por este Consejo de Navarra tiene el carácter de preceptivo con el que
se solicita, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 15.1 i) de la LFCN,
al versar sobre reclamaciones patrimoniales en cuantía superior a la
indicada.
II.2ª. Tramitación del procedimiento
La Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo
Común de las Administraciones Publicas (en lo sucesivo, LPACAP) regula,
en su artículo 53 y siguientes, el procedimiento administrativo común,
conteniendo en sus artículos 65, 67, 91 y 92 las especialidades propias de
los procedimientos de responsabilidad patrimonial. Por su parte, el artículo
116 de la Ley Foral 11/2019, de 11 de marzo, de la Administración de la
Comunidad Foral de Navarra y del Sector Público Institucional Foral,
establece que en el ámbito de la Administración Pública Foral los
procedimientos administrativos, incluidos el sancionador y el de exigencia de
responsabilidad patrimonial de la Administración, se regirán por lo dispuesto
en la legislación básica.
La legislación básica del procedimiento administrativo contempla,
dentro del procedimiento general, sucesivamente, los trámites de iniciación,
42
la práctica de las pruebas que se declaren y resulten pertinentes, la emisión
de informes, el trámite de audiencia y la posterior resolución y notificación.
En el expediente al que se refieren las reclamaciones analizadas, una
vez formuladas, se acordó la incoación del oportuno expediente designando
al instructor quien solicitó e incorporó los informes y actuaciones que
consideró de interés para el esclarecimiento de los hechos y su valoración
jurídica. Posteriormente se dio trámite de audiencia a los interesados para
que formulasen las alegaciones que a su derecho interesara, dando traslado
igualmente a la compañía aseguradora de la responsabilidad patrimonial de
la Administración Foral, quien solicitó la desestimación.
En consecuencia, se han cumplido los trámites procedimentales
legalmente requeridos.
II.3ª. La responsabilidad patrimonial de la administración pública.
Especial referencia a los supuestos de inactividad administrativa.
Como se ha repetido por este Consejo de Navarra en dictámenes
anteriores, la responsabilidad patrimonial de la Administración es una
institución de garantía de los ciudadanos prevista en el artículo 106.2 de la
Constitución Española (CE), encontrándose su regulación en los artículos 32
y siguientes de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del
Sector Público (en adelante, LRJSP).
El punto de partida lo constituye el artículo 32.1 de la LRJSP, a cuyo
tenor «los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por las
Administraciones Públicas correspondientes, de toda lesión que sufran en
cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor o
de daños que el particular tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con
la Ley».
El daño alegado habrá de ser efectivo, evaluable económicamente e
individualizado con relación a una persona o grupo de personas (artículo
32.2). Solo serán indemnizables las lesiones producidas al particular
provenientes de daños que éste no tenga el deber jurídico de soportar de
43
acuerdo con la Ley (artículo 34.1 de la LRJSP). La indemnización se
calculará con arreglo a los criterios de valoración establecidos en la
legislación de expropiación forzosa, legislación fiscal y demás normas
aplicables, ponderándose, en su caso, las valoraciones predominantes en el
mercado (artículo 34.2 de la LRJSP). El derecho a reclamar prescribe al año
de producido el hecho o el acto que motive la indemnización o se manifieste
su efecto lesivo (artículo 67.1 de la LPACAP).
La jurisprudencia del Tribunal Supremo, en aplicación de la normativa
antes indicada ha establecido en numerosas sentencias los requisitos de la
responsabilidad patrimonial extracontractual de la Administración. Citamos
entre otras, en cuanto a los conceptos a analizar, la Sentencia del Tribunal
Supremo de 28 de marzo de 2014, en recurso de casación 4160/2011, que
en su fundamento de derecho tercero dice:
«La jurisprudencia de esta Sala (por todas la STS de 1 de julio de
2009, recurso de casación 1515/2005 y las sentencias allí recogidas)
insiste en que no todo daño causado por la Administración ha de ser
reparado, sino que tendrá la consideración de auténtica lesión
resarcible, exclusivamente, aquella que reúna la calificación de
antijurídica, en el sentido de que el particular no tenga el deber jurídico
de soportar los daños derivados de la actuación administrativa».
En esa misma línea, la STS de 25 de septiembre de 2007, recurso de
casación 2052/2003, con cita de otras anteriores, manifiesta que la viabilidad
de la responsabilidad patrimonial de la administración exige la antijuridicidad
del resultado o lesión siempre que exista nexo causal entre el
funcionamiento normal o anormal del servicio público y el resultado lesivo o
dañoso producido. Se insiste, STS 19 de junio de 2007, recurso de casación
10231/2003, con cita de otras muchas, que «es doctrina jurisprudencial
consolidada la que sostiene la exoneración de responsabilidad para la
Administración, a pesar del carácter objetivo de la misma, cuando es la
conducta del propio perjudicado o la de un tercero la única determinante del
daño producido aunque hubiese sido incorrecto el funcionamiento del
servicio público (Sentencias, entre otras, de 21 de marzo, 23 de mayo, 10 de
octubre y 25 de noviembre de 1995), 25 de noviembre y 2 de diciembre de
44
1996, 16 de noviembre de 1998, 20 de febrero, 13 de marzo y 29 de marzo
de 1999)».
La jurisprudencia del Tribunal Supremo ha establecido en numerosas
sentencias los requisitos de la responsabilidad patrimonial extracontractual
de la Administración. Citamos entre otras, en cuanto a los conceptos a
analizar, la Sentencia del Tribunal Supremo de 17 de octubre de 2000, en
recurso de casación 9188/1995, que en su fundamento de derecho cuarto
dice: «La reiterada y uniforme doctrina de esta Sala, cuya misma reiteración
nos dispensa de cita concreta, viene estableciendo que los presupuestos
determinantes de la responsabilidad patrimonial de las administraciones
públicas, según los artículos 106 de la Constitución, 40 de la Ley de
Régimen Jurídico y concordantes vigentes en el momento de producirse los
hechos, son en esencia y sintetizando: 1º) que el particular sufra, en sus
bienes o derechos, una lesión efectiva, concreta y susceptible de evaluación
económica que no tenga la obligación de soportar; 2º) que la lesión sea
imputable a la Administración y consecuencia del funcionamiento normal o
anormal de los servicios públicos, entendidos éstos en su acepción más
amplia de actividad pública y; 3º) que exista relación de causa a efecto entre
el funcionamiento del servicio y la lesión y no sea ésta consecuencia de
fuerza mayor».
La carga de la prueba de los hechos necesarios para que exista
responsabilidad corresponde a quien reclama la indemnización y, en cambio,
corre a cargo de la Administración la prueba del correcto funcionamiento del
servicio o de la existencia de fuerza mayor o de circunstancias demostrativas
de la existencia de dolo o negligencia de la víctima suficientes para
considerar roto el nexo de causalidad (como recuerda la sentencia del
Tribunal Supremo de 13 de julio de 2000).
El funcionamiento normal del servicio público se produce cuando la
administración actúa de forma adecuada, conforme a los estándares
exigibles al servicio público sin que se le pueda imputar ningún
incumplimiento de deberes, pero, pese a ello, pueden producirse daños
como consecuencia de los riesgos inherentes a la prestación del servicio o
45
actividad desarrollada. Por el contrario, el funcionamiento anormal del
servicio público se produce cuando su prestación se realiza de forma
incorrecta, bien sea por haber incumplido o desatendido la administración
titular del servicio las obligaciones que le competen.
En los supuestos de inactividad, la imputación del daño a la
administración se construye en torno al concepto de funcionamiento
anormal, por omisión del deber de actuar que corresponde a la
administración en el ejercicio de sus competencias.
En el caso de la inactividad de la administración, a los requisitos
generales de la responsabilidad patrimonial, hay que añadirle la existencia
de una función o deber especial atribuido a la administración y una forma de
ejercerla. En estos casos, para la delimitación correcta de la antijuridicidad
habrá de tenerse en cuenta la valoración de tres elementos: a) la omisión de
un deber legal de actuar, b) la comprobación de una cierta situación de
pasividad o inercia en el actuar de la administración y c) la inexistencia de un
impedimento físico o material para efectuar la actividad debida, es decir, el
contenido posible del deber de actuar.
Por otra parte, para que los daños producidos por inactividad
administrativa puedan ser considerados antijurídicos es necesario que la
actividad, a cuya ausencia de deficiente cumplimiento se imputa el daño sea
una actividad posible y aún así, la amplitud de las funciones y competencias
que el ordenamiento jurídico atribuye a la Administración no permite
considerarla responsable de cualquier daño derivado del ejercicio de las
mismas. El reconocimiento de la imposibilidad de alcanzar en todos los
casos resultados plenamente satisfactorios determinan la necesidad de
acudir a fórmulas de estandarización de la conducta administrativa para
determinar si, con independencia de que se haya conseguido o no el
resultado pretendido o deseado, su conducta ha sido adecuada. La
exigencia que se impone a la conducta o actividad de la administración es
una obligación de medios y no de resultados. Es, precisamente, a través de
esos estándares como puede determinarse si la conducta administrativa ha
sido adecuada, desapareciendo, en tales supuestos, la antijuridicidad del
46
daño que se haya podido causar. No podrá atribuirse la antijuridicidad del
daño a la conducta de la Administración si ésta atendió a los deberes y
obligaciones legalmente atribuidos hasta el límite de lo material y legalmente
posible. Por el contrario, existirá antijuridicidad cuando en el ejercicio de la
actividad requerida a la administración no se alcance el umbral de actividad
exigido conforme a los estándares socialmente reconocidos como
adecuados.
Como establece la sentencia del Tribunal Supremo de 7 de octubre de
1997 (Rec. 8879/1992), el examen de la relación de causalidad entre el daño
ocasionado y la actividad de la administración en la prevención de
situaciones de riesgo ha de dirigirse a dilucidar si dentro de las pautas de
funcionamiento de la actividad de servicio público a su cargo, se incluye la
actuación necesaria para evitar el menoscabo, aportando como criterio
metodológico que, para sentar una conclusión, en cada caso habrá que
atender no solo al contenido de las obligaciones explícitas o implícitamente
impuestas a la administración competente por las normas reguladoras del
servicio, sino también a una valoración del rendimiento exigible en función
del principio de eficacia que impone la Constitución Española a la actuación
administrativa.
Por otra parte, para el debido análisis de las reclamaciones a las que
se refiere el presente dictamen, hay que valorar la incidencia que puede
tener la actuación de un tercero ajeno a la actividad administrativa en la
producción de los daños reclamados.
Como indica la sentencia del Tribunal Supremo de 17 de marzo de
1993 (Rec. 694/1988), citada en la propuesta de resolución, «la intervención
de un tercero en la producción de los daños es un problema clásico en el
campo de la responsabilidad patrimonial de la administración sobre el cual la
jurisprudencia de este tribunal no tiene una solución definitiva, sino una
constante invocación a respuestas puntuales e individualizadas,
subordinadas a las circunstancias específicas y peculiares de cada caso
concreto, sin duda para evitar que formulaciones excesivamente generales
puedan acarrear en el futuro consecuencias indeseadas o excesivas. Esta
47
prudencia judicial se acrecienta en los casos en que los daños se achacan a
la pura inactividad de la administración, porque siendo cada vez más, y cada
vez más generales, los fines que el ordenamiento jurídico asigna a esta, y
ordenado constitucionalmente que lo sirva con eficacia (artículo 103.1 de la
C.E.), la responsabilidad patrimonial de la administración podría alcanzar
una expansión gigantesca si se admitiera que nace en todos aquellos casos
en que la administración no cumple con eficacia los fines que le señala el
ordenamiento jurídico ( v.g. persecución de los delitos, cuidado del medio
ambiente, ordenación del tráfico viario, organización de servicios sanitarios,
etc.). El relativismo o casuismo de la materia, en los casos de mera
inactividad de la administración, acaso solo permite concluir que ni el puro
deber abstracto de cumplir ciertos fines es suficiente para generar su
responsabilidad, cuando el proceso causal de los daños haya sido originado
por un tercero, ni siempre la concurrencia de la actuación de éste exime de
responsabilidad a la administración cuando el deber abstracto de actuación
se ha concretado e individualizado en un caso determinado».
Esta circunstancia explica que, en relación con daños ocasionados por
terceras personas, autores de infracciones penales o de orden público, se
llegue a diferentes soluciones en orden a declarar la responsabilidad
administrativa según sea el grado de actuación que, en su prevención, haya
tenido la intervención de las fuerzas de orden público.
En la sentencia de la audiencia nacional de 25 de enero de 2012,
citada en la reclamación formulada por la mercantil?, se declara la
responsabilidad patrimonial de la administración por los daños causados al
recurrente por terceras personas, «por cuanto ese daño podía haberse
evitado o paliado en gran parte, de haberse previsto que la situación
generada por el conflicto del pozo iba a degenerar en graves altercados de
orden público, que en ningún caso podían neutralizarse con la utilización de
la pareja de la guardia civil y algún número más. Y es claro que no está
obligado el recurrente a soportar jurídicamente los daños sufridos cuando
una fuerza pública avisada y enterada de una situación como la que
conocemos, no adopta las medidas oportunas y permite que un grupo de
manifestantes pongan en peligro su vida y arrase con sus bienes».
48
El Consejo de Estado también ha tenido oportunidad de pronunciarse
sobre algunos supuestos de reclamaciones de responsabilidad patrimonial
de la administración por una invocada insuficiente actuación policial,
señalando en su dictamen 681/2020 que «para dilucidar en el caso objeto de
la presente consulta si el daño puede atribuirse o no al funcionamiento de los
servicios públicos, es obligado analizar con detalle la relación de causalidad
y el título de imputación por el cual se vincula el daño a la actividad o
inactividad de la administración pública a la luz de las alegaciones
formuladas por los reclamantes como fundamento de su pretensión. De ello
resulta que la causa de la muerte obedece a la actuación directa e inmediata
de un tercero, quien voluntariamente produjo el resultado dañoso y por esta
razón ha sido condenado como autor criminalmente responsable de los
cuatro asesinatos y declarado responsable civil por los daños y perjuicios
derivados de la comisión de tales delitos; lo cual enerva, en principio y con
carácter general, toda posibilidad de apreciar un nexo de causalidad en los
términos legalmente requeridos, a no ser que pudiera constatarse un
funcionamiento de los servicios públicos (en este caso los servicios
policiales), que, bien por acción, bien por omisión, revistiera suficiente
entidad como para apreciar que, de haberse adoptado las medidas de auxilio
y protección adecuadas, cabría haber evitado tan lamentable suceso».
En el dictamen 53/2017 de ese mismo Consejo de Estado, se indica
que: «en relación con la actuación de los servicios dependientes del
ministerio del interior, procede, ante todo, recordar que las fuerzas y cuerpos
de seguridad del Estado tienen como misión proteger el libre ejercicio de los
derechos y libertades y garantizar la seguridad ciudadana mediante el
desempeño de las funciones enunciadas en el artículo 11 de la Ley Orgánica
2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, entre las que
se encuentra la prevención y represión de los delitos. Asimismo, ha de
tenerse en cuenta, que tal y como reiteradamente ha señalado el Consejo de
Estado las obligaciones que en el ejercicio de estas funciones incumben a
los servicios policiales no se configuran legalmente como obligaciones de
resultado, sino de actividad (por todos, dictamen 1464/2008). En
consecuencia, la exigencia de responsabilidad por el funcionamiento
anormal debe ceñirse a los supuestos en que se haya incumplido esa
49
obligación de actividad, ya sea por haber omitido la realización de las
actuaciones necesarias para el adecuado desempeño de sus funciones, ya
por haberlas llevado a cabo sin la diligencia debida o sin emplear los medios
adecuados y exigibles».
Y, en el dictamen 1951/2010, se desestima una reclamación en la que
una sociedad cooperativa reclamaba haber sufrido una pérdida debido a una
omisión de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, por los piquetes
que aseguran que se presentaron en sus instalaciones impidiendo su normal
funcionamiento y en particular el transporte de la fruta. El dictamen del
Consejo de Estado sigue diciendo que «si fuera verídico este relato no
ofrece duda que la actuación de aquellos individuos, ajenos a la
administración, habría sido determinante del resultado producido. En otros
términos, los responsables principales y directos del perjuicio habrían sido
los que con su conducta ilícita atemorizaron o coaccionaron a los
transportistas, de manera que solo de un modo indirecto podría atribuirse el
daño a una falta de actividad de los distintos servicios policiales. Pasando
ahora a la denunciada omisión de los servicios públicos de seguridad, en
términos generales, ciertamente, cabe que dé lugar a responsabilidad
patrimonial. Se ha declarado así en algunas ocasiones por la jurisprudencia
y por la doctrina de este Consejo de Estado. Se ha de tener presente, como
se decía en la sentencia del Tribunal Supremo de 9 de julio de 1998,
precisamente en un supuesto relativo a la Guardia Civil, que en los casos de
inactividad o pasividad de la administración la existencia de responsabilidad
patrimonial está vinculada normalmente, como aquí se pretende, al
funcionamiento anormal del servicio o actividad administrativa, cifrado en la
inactividad, pasividad o insuficiente eficacia en relación con los estándares
normales y exigibles de rendimiento. No obstante, el hecho de que se
cometan infracciones penales no implica omisión policial.
Numerosas veces ha indicado este alto cuerpo consultivo que el deber
jurídicamente exigible a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad no consiste en
lograr la ausencia de infracciones punibles, sino en la lucha por prevenirlas
y, cuando ocurren, por investigarlas y descubrir y detener a sus
responsables. No se trata por tanto de una obligación de resultado sino de
50
actividad. En este sentido sería extraer del último inciso del artículo 104.1 de
la Constitución ?garantizar la seguridad ciudadana? la consecuencia de una
necesaria declaración de responsabilidad patrimonial cada vez que la
seguridad ciudadana se quebrantase».
2.4ª. Análisis de las reclamaciones formuladas. Desestimación.
Realizado un análisis jurídico doctrinal sobre las exigencias y
características especiales de la responsabilidad patrimonial de la
Administración Pública en los supuestos en que los daños hayan sido
causados por la intervención de terceras personas ajenas a la
administración, pero a la que se le atribuye un cumplimiento anormal o
defectuoso de sus obligaciones por inactividad o por un actuar insuficiente
en el ejercicio de las obligaciones y competencias que el ordenamiento
jurídico le atribuye, procede entrar a analizar el contenido de la
reclamaciones interpuestas que, como reconoce la propuesta de resolución,
fueron formuladas por personas legitimadas y dentro de los plazos
legalmente establecidos para ello.
En primer lugar, hay que analizar si es correcta la posición de la
Administración de la Comunidad Foral de Navarra que rechaza, por
considerarla innecesaria, la pretensión formulada por don?, en las
representaciones con las que interviene, de que, con carácter previo, era
preciso dilucidar, al amparo de lo establecido por el artículo 33 de la LRJSP,
la administración competente para resolver sus reclamaciones que, ya
hemos reiteradamente indicado, se han dirigido tanto, frente a la
administración de la Comunidad Foral de Navarra como frente a la
Administración del Estado por la inactividad denunciada de la Guardia Civil
en el ejercicio de las funciones que le corresponden en materia de orden
público y seguridad ciudadana.
Este Consejo de Navarra comparte la argumentación defendida por la
propuesta de resolución de que, en el caso analizado, no se está en
presencia de actividad conjunta de ambas administraciones en virtud de
fórmulas conjuntas de actuación (artículo 33.1 LRJSP), definidas mediante
un instrumento jurídico regulador de la actividad, por lo que no son de
51
aplicación las previsiones contenidas en el apartado tres del precepto;
siendo, por el contrario, de aplicación el apartado 2 que establece que en
otros supuestos de concurrencia de varias administraciones en la producción
del daño, la responsabilidad deberá fijarse por cada administración
atendiendo a los criterios de competencia del interés público tutelado e
intensidad de la intervención, siendo la responsabilidad solidaria cuando no
sea posible tal determinación. A esta misma consideración ha debido llegar
la administración estatal que está tramitando de modo independiente y
autónomo la reclamación patrimonial ante ella formulada.
Entrando en el fondo de la argumentación de las reclamaciones
patrimoniales interpuestas, éstas se basan, fundamentalmente, en el hecho
de que las obras de urbanización, contempladas en el proyecto de
urbanización aprobado en desarrollo y ejecución de las determinaciones del
PSIS del entorno del ..., no se han podido ejecutar, en las condiciones
previstas, como consecuencia de los actos violentos, vandálicos, de
amenazas y coacciones a la empresa contratista y a sus trabajadores, con
sabotajes a la maquinaria allí existente; actuaciones que determinaron que
las obras tuvieran que paralizarse y abandonarse por la situación de riesgo
real y la necesidad de velar por la seguridad de los trabajadores, lo que, en
última instancia, ha supuesto la imposibilidad de llevar a término el proyecto
turístico, hotelero, deportivo y residencial en torno al ... y, todo ello, por
considerar que las administraciones públicas implicadas, tanto en materia de
seguridad ciudadana y orden público como en ordenación del territorio y
urbanismo, no actuaron con la diligencia debida en el cumplimiento de sus
obligaciones para garantizar los legítimos derechos de los promotores a la
ejecución de un proyecto declarado de interés foral y que contaba con todas
las autorizaciones administrativas necesarias para ello.
A juicio de este Consejo de Navarra, al igual que reconoce la propuesta
de resolución formulada por la Administración de la Comunidad Foral, ha
quedado suficientemente acreditado y probado, y así se deriva de todo el
material fotográfico y documental obrante en el expediente, que durante toda
la tramitación de los expedientes urbanísticos, el proyecto de desarrollo
turístico, hotelero, deportivo y residencial en torno al ..., en la localidad de
52
Lekaroz, contó con cierto grado de rechazo de un sector de la población del
Valle de Baztán y del propio Ayuntamiento de la localidad, lo que se
manifestó en una serie de recursos frente a los actos administrativos
aprobatorios de los documentos jurídicos urbanísticos que posibilitaban su
implantación y ejecución. Igualmente, ha quedado probado, no solo por la
documentación obrante en el expediente, sino también por la relevancia que
tales actuaciones tuvieron en la prensa local, que cuando se comenzaron a
ejecutar las obras de urbanización, iniciadoras de la implantación del
proyecto se produjeron manifestaciones, concentraciones, autorizadas y no
autorizadas, acampadas de opositores al proyecto en los terrenos donde se
estaban ejecutando las obras, sabotajes y daños en vehículos y maquinaria
de la empresa urbanizadora, además de amenazas y coacciones a los
trabajadores y a sus directivos; razones que llevaron a tales empresas a
comunicar a la Junta de Compensación su decisión de no continuar la
ejecución de las mismas, al no considerarse que estaba debidamente
garantizada la seguridad de sus trabajadores y maquinaria. Del mismo
modo, queda constancia en el expediente, que por algunos de tales hechos
denunciados por los representantes de la Junta de Compensación y de la
mercantil ..., se tramita ante el Juzgado de Instrucción número 2, de
Pamplona, el procedimiento de diligencias previas 882/2021, sin que se
tenga constancia de que se haya dictado resolución en las mismas.
A partir de tales hechos la Junta de Compensación y las mercantiles
reclamantes, consideran que esa imposibilidad de ejecutar las obras de
urbanización se debió a una falta de actuación diligente de las
administraciones públicas en el ejercicio de sus obligaciones y competencias
en materia de seguridad ciudadana y de orden público que hicieron inviable
continuar con los trabajos proyectados. Igualmente, las mercantiles..., y ...,
consideran que la imposibilidad de ejecución de la urbanización, ante la
inactividad policial frente a la actuación de los violentos hizo inviable la
ejecución de los proyectos autorizados y, por ello, reclaman los daños y
perjuicios que estiman se derivan, tanto por los gastos realizados
encaminados a la ejecución de la obra, como de los beneficios que van a
dejar de obtener al no poder ejecutar el proyecto empresarial autorizado.
53
Junto a estas invocaciones relacionadas con el orden público y la
seguridad ciudadana, a las que luego nos referiremos, las representaciones
de las mercantiles ... y ..., así como la Junta de Compensación del entorno
del ... atribuyen también responsabilidad a la Administración de la
Comunidad Foral de Navarra, en concreto al Departamento de Ordenación
del Territorio, Vivienda, Paisaje y Proyectos Estratégicos, por no garantizar,
en su condición de administración urbanística actuante, la efectiva ejecución
de las obras de urbanización. Consideran que, de conformidad con lo
establecido por el artículo 4 del Real Decreto Legislativo 7/2015, la
ordenación territorial y urbanística es una función pública correspondiendo a
las administraciones garantizar la dirección y el control del proceso
urbanístico, incluyendo la urbanización del suelo, tanto por sujetos públicos
como privados; principios que se configuran y desarrollan en el ámbito de la
Comunidad Foral de Navarra en el TRLFOTU y que, en su condición de
administración urbanística actuante, debió haber adoptado las medidas
necesarias para procurar la ejecución del PSS, iniciando de oficio la
modificación del sistema de compensación por el de cooperación de
iniciativa pública y, de esa forma, asumir la administración la responsabilidad
directa de la ejecución de las obras de urbanización. Planteamiento que es
negado por la Administración Foral que, con apoyo en la STSJ de Navarra,
291/2021, de 2 de noviembre, dictada en el recurso contencioso
administrativo 454/2019, considera que a efectos de la urbanización, no es el
Departamento de Ordenación del Territorio la administración competente,
sino que es el Ayuntamiento de Baztan, llegando a señalar el informe de la
Jefa de Sección de Régimen Jurídico de Ordenación del Territorio, asumido
íntegramente por la propuesta de resolución, que el control y vigilancia de
las obras de urbanización se ejerce a través del acto de recepción de la
urbanización que corresponde al Ayuntamiento de Baztán, por lo que el
departamento no se halla facultado para actuar en la supervisión de las
obras de urbanización, no ostentando competencias para intervenir por lo
que no existe omisión alguna, al no existir obligación legal para ello.
No comparte este Consejo de Navarra tal afirmación de que el
Departamento de Ordenación del Territorio, Vivienda, Paisaje y Proyectos
Estratégicos no tenga obligación alguna y que no sea la administración
54
competente respecto a la obra de urbanización, ni tampoco puede extraerse
tal conclusión de la argumentación que confiere la sentencia 291/2021 antes
citada, ya que en la misma, sin ninguna duda, se atribuye a la Administración
de la Comunidad Foral la condición de administración urbanística actuante,
independientemente de que las obras de urbanización finalmente ejecutadas
con arreglo a las condiciones técnicas establecidas en los proyectos de
urbanización aprobados por la Administración Foral, deban ser
recepcionados por las entidades locales en la medida en que los viales y
otros bienes de uso y servicio público vayan a integrarse en el dominio
público local.
Esta característica de ser las entidades locales destinatarias finales de
los viarios y zonas verdes de dominio público no les convierte ni en
administración urbanística actuante, ni le resta competencia ni obligaciones
a la Administración Foral en el desarrollo y ejecución de los planes
sectoriales, concretamente en lo que aquí nos interesa, en la aprobación del
proyecto de urbanización y su participación en la Junta de Compensación
como administración urbanística actuante. Conforme a lo establecido en el
artículo 167.1 del TRLFOTU, la Junta de Compensación es la entidad
directamente obligada frente a la administración actuante que en los
supuestos de PSIS es la Administración Foral la responsable de la
urbanización completa de la unidad de ejecución y, en garantía de ello,
puede, como así sucedió en el caso que nos ocupa, solicitar, con amparo en
el artículo 44.3 b) del TRLFOTU, una garantía no inferior al 6 % del coste
estimado de la implantación de los servicios y ejecución de las obras de
urbanización.
En esa condición de administración actuante, el departamento de la
Administración de la Comunidad Foral de Navarra aprueba los estatutos de
la Junta de Compensación, los proyectos de reparcelación y urbanización y
puede ejercitar las potestades que los artículos 167 y 158 del TRLFOTU le
atribuyen, entre las que se encuentra la facultad de acordar, de oficio o a
instancia de los particulares legitimados, la sustitución del sistema de
actuación por otro privado o público que garantice el cumplimiento del
desarrollo urbanístico.
55
Ahora bien, en contra de lo pretendido por la reclamaciones formuladas
por don?, el que la Administración de la Comunidad Foral, en su condición
de administración urbanística actuante del PSIS del entorno del ..., no
hubiera tomado de oficio la decisión de modificación del sistema de
actuación, no conlleva la asunción de ninguna responsabilidad económica
como consecuencia de la decisión de la empresa urbanizadora de
abandonar la obra de urbanización ante los actos violentos que dificultaba su
normal desarrollo. En este sentido, resulta determinante el hecho de que en
ningún momento, ni por la Junta de Compensación, ni por los promotores
iniciales del PSIS, ni por ningún propietario incluido en la Junta de
Compensación, incluidas las mercantiles .... y ... se hubiera solicitado a la
Administración de la Comunidad Foral la modificación del sistema de
actuación; sistema de actuación privado que respondía al deseo y naturaleza
del proyecto a desarrollar; proyecto, que aunque fue declarado de interés
foral, era y es un proyecto de iniciativa privada y, por ende, a ella le
correspondía el impulso de la propuesta.
En definitiva, aun cuando es claro a juicio de este Consejo de Navarra
que la Administración de la Comunidad Foral es la administración urbanística
actuante en relación a la aprobación, desarrollo y ejecución del PSIS del
entorno del ..., ninguna obligación tenía de actuar modificando el sistema de
actuación, máxime no existiendo petición alguna en tal sentido por los
interesados, por lo que ninguna relación causal puede haber entre las
decisiones de paralización de las obras de urbanización por parte de la Junta
de Compensación ante el abandono del contratista y esa pretendida
inactividad de no haber iniciado el trámite de modificación del sistema de
actuación.
De cualquier forma, como afirma la propuesta de resolución, en último
término, todo lo pretendido por los reclamantes se reconduce a la inactividad
o pasividad de la Guardia Civil y de la Policía Foral que, en su opinión, no
desplegaron las medidas adecuadas, ni actuaron con la decisión suficiente
para evitar que la actuación de personas y colectivos contrarios a la
ejecución del proyecto, con sus actos violentos, impidieran la normal
ejecución de la obra de urbanización.
56
Ya hemos expuesto, a la hora de analizar la regulación de la
responsabilidad de la administración ante hechos lesivos ocasionados por
terceras personas ajenas a la actuación de la administración, que no existe
una regla predeterminada para excluir o atribuir a la actuación de la
administración la responsabilidad en su producción, sino que habrá que
estarse a la casuística de cada supuesto para, a la luz de los hechos y de las
circunstancias concurrentes, adoptar una u otra decisión. Del mismo modo,
en relación con el funcionamiento anormal de los servicios públicos en
aquellos casos en los que el ordenamiento jurídico le impone a la
administración un deber de actuar en el que no se consigue un resultado
plenamente satisfactorio, la jurisprudencia y la doctrina de los órganos
consultivos para determinar, en estos casos, la posible antijuridicidad de la
actuación administrativa, consideran que hay que acudir a fórmulas de
estandarización de la conducta administrativa para de ese modo determinar
si, con independencia de que no se haya conseguido total o parcialmente el
resultado pretendido o deseado, la conducta o actividad administrativa ha
sido adecuada a las exigencias que se imponen en relación con los hechos
concurrentes y con los estándares de actividad socialmente reconocidos
como adecuados.
Cómo ha quedado expuesto en los antecedentes del presente
dictamen con la transcripción literal de los actos violentos y sabotajes
perpetrados contra las obras de urbanización, la maquinaria, amenazas a los
trabajadores y a la propia empresa urbanizadora, según el relato de los
reclamantes, así como las actuaciones policiales descritas con precisión en
el informe AT-01495401 de la Policía Foral, fue a partir del 18 de marzo de
2021, fecha en que por parte de la Junta de Compensación se procedió a
formalizar el contrato de ejecución de la obra con la mercantil? y se levantó
el acta de replanteo, cuando comenzaron a producirse concentraciones,
autorizadas y no autorizadas, sabotajes y acampadas. Especialmente
intensas y continuadas fueron las actuaciones realizadas entre el 7 de abril y
el 28 de ese mismo mes de 2021, fecha en la que la empresa? comunica su
retirada de la obra. Durante esos días se realizaron sabotajes en la
maquinaria, daños en la señalización, rotura de parte del vallado, se cortan
los accesos de los trabajadores a la obra, personas ajenas a la obra impiden
57
el trabajo de la maquinaria poniéndose delante de ellas, clavan tornillos en la
ruedas de algunas máquinas y en los árboles que deben derribarse, se
pintan las lunas de algunas de las máquinas, se colocan barricadas en
algunos momentos para impedir el acceso, se rompen materiales, se
producen acampadas en los terrenos de la obra y, según la reclamaciones,
de todos estos actos se presentaron denuncias y se dieron avisos a las
Fuerzas y Cuerpos de Seguridad quienes, en algunos momentos, estuvieron
presentes en los actos de ocupación ilegal, sin que en ningún momento
intervinieran para restablecer la normalidad, y, en otras ocasiones ante la
presencia de las patrullas de los cuerpos policiales, los ocupantes
desaparecían. Los reclamantes consideran que a pesar de estar en
presencia de actos ilegales, no autorizados y perfectamente conocidos y
denunciados, la única intervención policial se limitaba a la mera presencia, y
a la identificación de un grupo de personas a las que se les abrió expediente
disciplinario. Se insiste en que se prestó a la autoridad toda la información
requerida, se le solicitó reiteradamente la intervención policial, se
mantuvieron reuniones con responsables de la Policía Foral y de la Guardia
Civil, pero, a pesar de ello, la presencia policial fue insuficiente y en ningún
momento llegaron a intervenir, manifestando los responsables policiales que
no tenían autorización ni orden para actuar.
Frente a este relato de los reclamantes, la propuesta de resolución, con
apoyo en el informe AT-01495401 de la Policía Foral, considera que la
intervención realizada fue la que correspondía a la colaboración que, en
virtud de sus competencias en materia de orden público, fue requerida por la
Guardia Civil, manteniendo contactos entre ambos cuerpos policiales para la
debida cooperación y coordinación. El informe policial indica que el día 8 de
abril los incidentes fueron atendidos por la Guardia Civil y que para los actos
previstos para el día siguiente el citado cuerpo dispondría de una patrulla en
la zona de la concentración, solicitando la posibilidad de disponer de alguna
otra patrulla de la Policía Foral por si fuera necesario algún tipo de apoyo.
Por la tarde, el centro de mando y coordinación recibió una llamada de la
Guardia Civil solicitando apoyo y se pusieron a su disposición las tres
patrullas de la Policía Foral disponibles, dada la cantidad de personas
concentradas que desbordaban las posibilidades de intervención; actuación
58
que se desarrolló durante toda la tarde, interviniendo con dos grupos de
personas sin que hubieran puesto resistencia activa. Esa misma tarde se
asiste a la patrulla de la Guardia Civil en la concentración delante de la
vivienda de uno de los trabajadores de la obra. Ante la situación creada se
ordena a las dos patrullas del servicio de noche de la Policía Foral que
realicen patrullaje preventivo por la zona de la obra y, especialmente, por el
lugar donde se estaciona la maquinaria, patrullaje que se realizó sin
novedad. El lunes 12 de abril se celebran reuniones de coordinación policial
con los representantes de las promotoras. Se evalúa la intervención
necesaria a la luz de los hechos de los días anteriores, quedando claro que,
para las siguientes concentraciones, la Guardia Civil debería disponer de
más recursos para poder intervenir con solvencia y que, en todo caso, la
Policía Foral prestaría los apoyos necesarios cuando se les solicitasen. El
informe indica que «ambos mandos mantenemos la postura de mínima
intervención para intentar evitar que las posibles actuaciones policiales
deriven en acciones más violentas o que requieran el uso de la fuerza».
En la reunión con los promotores se les informa que tanto la Policía
Foral como la Guardia Civil realizarán patrullajes preventivos, pero sin poder
comprometerse a una presencia permanente, pidiéndoles información
planimétrica sectorizada que facilite la ubicación de los trabajos en caso de
posibles incidentes. En esa reunión, se insta a los promotores a valorar la
posibilidad de poner en marcha medidas de protección física y organizativas
que mejoren la seguridad (construcción de un cierre perimetral que proteja la
zona de maquinaria, casetas de obra y materiales de valor, iluminación de la
zona protegida para poder vigilarla desde los accesos y contratación de
vigilancia privada para garantizar presencia las 24 horas del día en la zona
perimetral y de mayor interés), indicando los promotores que ya habían
valorado tal posibilidad pero que inicialmente no la iban a tener en cuenta.
Para las convocatorias del día 16 la Guardia Civil puso una patrulla en
el lugar y dos más en las proximidades, destinando la comisaría de la Policía
Foral de Elizondo otra patrulla camuflada y desplazando personal de la
Unidad de Información. Durante la noche del día 17, se recibió un aviso de
que la Guardia Civil pedía apoyo ante la presencia de personas en la obra
59
subiéndose a la maquinaria e intentando arrancarla, ante lo que se mandó a
una patrulla que cuando llegó al lugar observó que la Guardia Civil no había
llegado y que no podía acceder a la zona de obras por estar los caminos
cortados con troncos. Cuando 20 minutos después llegó la Guardia Civil se
realizó una requisa de la zona no encontrando a ninguna persona.
El informe policial, añade que «al respecto, las patrullas de la comisaría
de Elizondo han recibido instrucciones de no intervenir en los asuntos de
orden público de? si no hay una solicitud previa de apoyo de la Guardia
Civil a través del C. M. C., y siempre, esperar a que la guardia civil se
encuentre en el lugar dado que son ellos los que tienen la competencia en
orden público y debieran llevar la iniciativa. En estas circunstancias, las
patrullas, en caso de duda, deben comunicar estas situaciones a sus
mandos. En todo caso, se mantiene el patrullaje preventivo por la zona».
El artículo 104 de la C.E. establece que las Fuerzas y Cuerpos de
Seguridad tienen como misión proteger el libre ejercicio de los derechos y
libertades y garantizar la seguridad ciudadana, siendo competencia
exclusiva del Estado la seguridad pública (artículo 149.1.29. CE),
correspondiendo su mantenimiento al gobierno de la nación, a la vez que las
Comunidades Autónomas participarán en su mantenimiento en los términos
que establezcan sus respectivos Estatutos y en el marco de la Ley Orgánica
2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad (artículo
primero), ajustando su actuación al principio de cooperación recíproca
(artículo segundo) prestándose auxilio mutuo (artículo cuarenta y cinco). Por
su parte, el artículo 5 de la Ley Foral 8/2006, de 20 de junio, de Seguridad
Pública de Navarra, establece que corresponde al Gobierno de Navarra, en
el marco de las competencias que establecen la Constitución, la LORAFNA y
la legislación vigente, proteger el libre ejercicio de los derechos y libertades y
garantizar la seguridad ciudadana en el ámbito territorial de la Comunidad
Foral, sin perjuicio de las funciones que competen a las autoridades y a las
Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado. En similares términos, el
artículo 2 de la Ley Foral 23/2018, de 19 de noviembre, de Policía de
Navarra, atribuye a la Policía Foral las funciones de proteger y velar por las
libertades y derechos que el ordenamiento jurídico reconoce a las personas,
60
garantizando el mantenimiento de la tranquilidad y la seguridad pública y
combatiendo la delincuencia, indicando (artículo 15.2) que la Policía Foral es
una policía integral que ejercerá (artículo 16.) las funciones de garantizar la
seguridad ciudadana y el pacífico ejercicio de los derechos y libertades
públicos y la protección de las personas y de los bienes.
Por lo tanto, del análisis del marco legal se deriva la competencia del
Gobierno de Navarra y de la Policía Foral como servicio de seguridad de
carácter civil dependiente de la Administración de la Comunidad Foral de
Navarra en materia de seguridad ciudadana y en la protección de los
derechos y libertades de los ciudadanos en coordinación con el resto de
Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado y, por tanto, su obligación de
colaborar, cooperar e intervenir, junto con la Guardia Civil, en la protección
de los derechos de los promotores del desarrollo urbanístico del proyecto
de? y la preservación de la seguridad ciudadana y el orden jurídico frente a
posibles actuaciones de personas que con sus actos pretenden impedirlos o
alterarlos.
Dicho lo anterior, y a los efectos de determinar si la actividad policial
desplegada por los cuerpos policiales, en especial, en lo que a este Consejo
de Navarra incumbe, por la Policía Foral, puede considerarse insuficiente,
inadecuada o inexistente, hasta el punto de considerar antijurídicos los
daños que se reclaman y su relación directa o de causalidad con la conducta
desplegada por la administración, debe analizarse qué debe considerarse
como estándar adecuado de reacción policial frente a actuaciones de
oposición de determinados sectores de la población a proyectos de
construcción en los que, como aquí sucede, se sobrepasan los legítimos
derechos de manifestación, reunión y expresión, realizándose por algunos
de los intervinientes actuaciones ilegales y delictivas.
Sin minusvalorar la gravedad de los hechos denunciados y acreditados
en las reclamaciones que se dictaminan, lo cierto es que, en una sociedad
democrática y plural la utilización de medidas represivas por parte de las
fuerzas de seguridad debe emplearse con mesura y proporcionalidad a la
gravedad de los incidentes, admitiendo la sociedad un cierto grado de
61
disrupción. Así, conforme al proyecto «Godiac», desarrollado por la Unión
Europea, y cuyas siglas se corresponden en inglés con el objetivo de
promover «buenas prácticas para el diálogo y comunicación como principio
estratégico de cara a las intervenciones en las manifestaciones políticas que
se desarrollan en Europa», recomienda la aplicación de los siguientes
principios estratégicos que posibiliten la distensión y la prevención de las
alteraciones del orden público: 1) evitar el uso de la violencia indiscriminada
contra los manifestantes cuando el desorden está siendo causado solo por
un grupo reducido de personas, ya que lo contrario puede provocar la
expansión de la violencia 2) un acercamiento gradual y de perfil bajo que
permita el diálogo entre la policía y los manifestantes 3) que las actuaciones
policiales sean informadas con antelación a su puesta en marcha 4) que las
posturas y gestos de los agentes muestren una actitud cordial y amigable y
5) que el material antidisturbios (furgones, escudos, cascos, etc.)
permanezca en un lugar discreto hasta que se decida enseñarlo como
muestra de presión. Estos principios de actuación se consideran adecuados
y conformes con los principios básicos de la actuación policial que
establecen tanto el artículo quinto de la LFCSE como del artículo 3 de la
LFPN.
Desde esta óptica, es como deben ser analizadas las actuaciones
policiales denunciadas por inactividad o actuación insuficiente que efectúan
los reclamantes, considerando este Consejo de Navarra que las decisiones
de los mandos operativos de la Guardia Civil y de la Policía Foral de postular
«la mínima intervención para intentar evitar que las posibles actuaciones
policiales deriven en acciones más violentas y que requieran el uso de la
fuerza», manteniendo una presencia policial ante las concentraciones,
manifestaciones y ocupaciones, realizando patrullajes preventivos en la zona
donde se realizan los trabajos, ante la imposibilidad de disponer de medios
para garantizar una presencia permanente, e identificar a los congregados,
puede considerarse como actuación conforme con los principios antes
referenciados, siendo proporcionados en relación con la magnitud e
importancia de los actos de oposición ya relatados.
62
Por el contrario, no se considera que las órdenes recibidas por las
patrullas de la Policía Foral de la comisaría de Elizondo de «no intervenir en
los asuntos de orden público en? si no hay una solicitud previa de apoyo de
la Guardia Civil a través del C. M. C. y siempre, esperar a que la Guardia
Civil se encuentre en el lugar dado que son ellos los que tienen la
competencia en orden público y debieran llevar la iniciativa», respondan a
pautas adecuadas de prestación del servicio si su actuación fuera necesaria,
en ese momento, para prevenir desórdenes y evitar la comisión de
actuaciones contrarias a los legítimos derechos de los ciudadanos, en este
caso a los promotores de la iniciativa de....
De cualquier manera, este Consejo de Navarra considera que esas
posibles faltas de diligencia o de baja intensidad frente a las actuaciones de
los opositores tengan la entidad suficiente para imputar a ese actuar
administrativo la causalidad de los daños reclamados. Insistimos en que, sin
infravalorar la gravedad de los hechos ilícitos sufridos por los promotores y
por la empresa urbanizadora, ni desconocer la gravedad que para el legítimo
ejercicio de los derechos de terceras personas puedan suponer la reiteración
de este tipo de conductas como forma de oposición a proyectos de cualquier
naturaleza, en el caso aquí analizado, no observamos que las posibles
disfunciones o la conducta y actuación de la Policía Foral y de la Guardia
Civil tengan la entidad suficiente como para desplazar a la administración las
consecuencias negativas de la decisión de paralización de las obras de
urbanización y abandono o renuncia a la ejecución de un proyecto de la
magnitud e importancia económica como el que contempla el PSIS turístico,
deportivo, hotelero y residencial de?
En tal sentido, hay que tener en cuenta que, desde el principio, los
promotores eran conscientes de las dificultades y de la oposición que a un
sector de la población le suscitaba su iniciativa y, por ende, como se indica
en la Sentencia de la Audiencia Nacional citada por la compañía
aseguradora de la responsabilidad patrimonial de la Administración Foral,
debería haber adoptado las medidas que estuvieran en su mano para
garantizar la seguridad y ejecución de las obras proyectadas y, mal se
compadece, con ello, su decisión de no acometer las medidas de
63
autoprotección y reforzamiento de la seguridad que le recomendaban los
mandos policiales. No es adecuado negarse a adoptar medidas de
reforzamiento de la seguridad y exigir a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad
del Estado un despliegue de medios y operativos de carácter permanente
que resultan imposibles en relación con los medios materiales y personales
existentes en la localidad de Lekaroz.
Independientemente de las dudas que puedan existir sobre la legalidad
del contrato de ejecución de la obra de urbanización suscrito entre la Junta
de Compensación y la mercantil? por no haber respetado los principios y
procedimientos de adjudicación establecidos por la legislación de contratos
del sector público, a la que están sometidas las juntas de compensación
[artículo 5.d), Ley Foral 2/2018, de 13 de abril, de Contratos Públicos] y, por
tanto, de la legitimación de las entidades reclamantes para pretender
trasladar a la Administración los perjuicios derivados de la decisión de la
paralización de la obra por parte de la empresa, lo cierto es, que el
abandono definitivo no puede considerarse que sea la consecuencia
necesaria e inevitable de la denunciada inactividad administrativa. En efecto,
sin necesidad de tener que exigir comportamientos heroicos a los
administrados, la realidad es, como se reconoce en la propia reclamación
formulada por la contratista, que los daños y perjuicios sufridos fueron de
escasa cuantía en relación con la importancia y valor económico de la obra
contratada. Igualmente, tampoco puede considerarse que la duración de los
actos vandálicos de oposición a la obra, perpetrados fundamentalmente
entre el 7 y el 19 de abril de 2021, tuvieran una duración temporal tan
intensa y duradera como para adoptar una decisión tan radical y definitiva y
considerar que esa situación no podría reconducirse con la actuación de los
cuerpos policiales, el apoyo de las autoridades administrativas, la
colaboración de los promotores y de la propia empresa contratista.
Del mismo modo, y a los efectos de valorar las reclamaciones
formuladas por don?, en las representaciones con las que interviene,
tampoco puede admitirse que la decisión de la mercantil? de abandonar la
obra y denunciar el contrato conlleve, como consecuencia necesaria e
inevitable, la imposibilidad material de ejecutar el proyecto de?, siendo
64
factible, de existir firme voluntad de llevarlo a cabo, pese a las dificultades
externas, contratar a otras empresas urbanizadoras y adoptar las medidas
complementarias de seguridad que las autoridades policiales le sugirieron
para, en colaboración activa y eficaz con los cuerpos policiales, garantizar la
viabilidad del proyecto a pesar de las actuaciones de oposición que se
presentaban.
Menos aún pueden imputarse como daños antijurídicos, indemnizables
y atribuibles a la deficiente actuación administrativa, las cuantiosas y
desproporcionadas magnitudes que las mercantiles ... y ...., reclaman por el
valor de los terrenos comprados, gastos de personal, gestión y financiación y
por el lucro cesante derivado de las hipotéticas expectativas de beneficios
que tales mercantiles aspiraban a obtener y que consideran que no podrán
lograrse a causa de las resoluciones contractuales planteadas por las
empresas franquiciadas para la construcción, gestión y explotación del
complejo hotelero, del espacio gastronómico y del campo de golf.
La desproporción entre los hechos denunciados y los daños que se
reclaman, en relación con la deficiente inactividad policial, a la que se le
atribuye la condición de causa eficiente y determinante del abandono del
proyecto, se pone de manifiesto en toda su expresión si se compara la
importancia del proyecto empresarial con el importe de los daños producidos
por los sabotajes en los bienes del contratista, que se cuantifican en
5.495,58 ? y el valor de la obra ejecutada que, sobre un presupuesto
superior a cinco millones de euros, se cuantificó por el contratista en
4.874,34 ?.
En conclusión, reiterando nuevamente la gravedad de los hechos
denunciados y la peligrosidad de que este tipo de conductas pueda
normalizarse como método de oposición, en el caso ahora analizado, este
Consejo de Navarra entiende que no concurren los requisitos necesarios de
antijuridicidad y relación causal entre el funcionamiento anormal imputado a
las Administraciones Públicas, en este caso concreto a la Administración de
la Comunidad Foral de Navarra, y los daños y perjuicios que se reclaman.
III. CONCLUSIÓN
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El Consejo de Navarra considera que las reclamaciones formuladas por
don?, en representación de la Junta de Compensación del PSIS y de las
mercantiles ... y ..., así como la reclamación formulada por don?, en nombre
de la mercantil?, por presuntos daños y perjuicios ocasionados por la no
ejecución del Proyecto Turístico, Hotelero, Deportivo y Residencial del
entorno del ..., en la localidad de Lekaroz, deben ser desestimada.
En el lugar y fecha señalados en el encabezamiento.
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