Dictamen de Consejo Consultivo Navarra 36/2005 del 12 de septiembre de 2005

Cuestión

12 sep 2005

Proyecto de Decreto Foral por el que se atribuye la potestad sancionadora en el orden social y en el procedimiento de descalificación de cooperativas a los órganos de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra.

Contestacion

Expediente: 33/2005

Objeto: Proyecto de Decreto Foral por el que se

atribuye la potestad sancionadora en el orden

social y en el procedimiento de descalificación de

cooperativas a los órganos de la Administración de

la Comunidad Foral de Navarra.

Dictamen: 36/2005, de 12 de septiembre

DICTAMEN

En Pamplona, a 12 de septiembre de 2005,

el Consejo de Navarra, compuesto por don Enrique Rubio Torrano,

Presidente, don José Antonio Razquin Lizarraga, Consejero-Secretario, don

Francisco Javier Martínez Chocarro, don Joaquín Salcedo Izu, don José

María San Martín Sánchez, don Eugenio Simón Acosta y don Alfonso Zuazu

Moneo, Consejeros,

siendo ponente don Francisco Javier Martínez Chocarro,

emite por unanimidad el siguiente dictamen:

I. ANTECEDENTES

I.1ª. Formulación y tramitación de la consulta

El día 13 de julio de 2005 tuvo entrada en el Consejo de Navarra un

escrito del Presidente del Gobierno de Navarra en el que, de conformidad

con el artículo 16.1) de la Ley Foral 8/1999, de 16 de marzo, del Consejo de

Navarra (desde ahora, LFCN), modificada por la Ley Foral 25/2001, de 10 de

diciembre, se recaba dictamen preceptivo sobre el proyecto de Decreto Foral

por el que se atribuye la potestad sancionadora en el orden social y en el

procedimiento de descalificación de cooperativas a los órganos de la

Administración de la Comunidad Foral de Navarra, tomado en consideración

por el Gobierno de Navarra en sesión celebrada el día 20 de junio de 2005.

I.2ª. Expediente del proyecto de Decreto Foral

1

Del expediente remitido se deduce la práctica de las actuaciones

procedimentales siguientes:

1. Mediante Orden Foral 33/2005, de 7 de abril, del Consejero de

Industria y Tecnología, Comercio y Trabajo, se inicia el procedimiento de

elaboración de una disposición de carácter general por la que se atribuye la

potestad sancionadora en el orden social y en el procedimiento de

descalificación de cooperativas a los órganos de la Administración de la

Comunidad Foral de Navarra y se encomienda la elaboración del proyecto y

tramitación del procedimiento al Director del Servicio de Trabajo y a la

Secretaría General Técnica del Departamento.

2. El Servicio de Trabajo del Departamento de Industria y Tecnología,

Comercio y Trabajo ha elaborado cuatro memorias (normativa, económica,

justificativa y organizativa), todas ellas de 3 de junio de 2005.

- La memoria normativa refiere de una parte las normas de

transferencia del ejercicio de la potestad sancionadora en materia laboral y,

de otra, el traspaso de los servicios de gestión en materia de trabajo, empleo

y formación a las comunidades autónomas con competencia en materia de

ejecución de la legislación del orden social en virtud de las cuales se dicta el

presente proyecto de Decreto Foral. Igualmente, se menciona la Ley Foral

12/1996, de 2 de julio, de Cooperativas de Navarra (en lo sucesivo,

LFCOOP) a los efectos del dictado del proyecto a examinar.

- La memoria económica indica que la aprobación del proyecto no

supone incremento de gastos ni ingresos, limitándose a redistribuir la

potestad sancionadora en materia laboral entre diversos órganos.

- La memoria justificativa establece la necesidad de la nueva norma en

el cambio de legislación, nuevas cuantías de sanciones y adaptación a la

nueva estructura orgánica del Departamento de Industria y Tecnología,

Comercio y Trabajo y nueva moneda euro.

2

- La memoria organizativa señala que el proyecto no acarrea la

necesidad de crear, modificar o suprimir unidades orgánicas, ni incrementos

de plantilla en orden a su aplicación.

3. Así mismo, con igual fecha, el Servicio de Trabajo del

Departamento de Industria y Tecnología, Comercio y Trabajo emitió un

informe, a efectos de lo dispuesto en el artículo 62, apartado 1 de la Ley

Foral 14/2004, de 3 de diciembre, del Gobierno de Navarra y de su

Presidente (desde ahora, LFGNP), señalando que el contenido del proyecto

de Decreto Foral no tiene impacto alguno por razón de sexo al referirse la

norma propuesta a la redistribución de facultades sancionadoras entre

diversos órganos.

4. Se justifica por el citado Servicio de Trabajo el no sometimiento a

audiencia y participación de los ciudadanos por no afectar directamente a los

derechos e intereses de los mismos.

5. El Servicio de Acción Legislativa y Coordinación del Departamento

de Presidencia, Justicia e Interior emitió informe, con fecha 9 de junio de

2005, en relación con el proyecto, recomendado la revisión de la tramitación

y, en su caso, complementarla; formula unas observaciones sobre la forma y

estructura del texto a efectos de una mejor calidad técnica del mismo y

alguna sugerencia sobre el fondo y un anexo de fe de erratas.

6. La Secretaría General Técnica del Departamento de Industria y

Tecnología, Comercio y Trabajo emite sendos informes de 10 y 13 de junio

de 2005, por los que, en el primero, se refiere a que el proyecto se ha

tramitado conforme a la LFGNP a efectos de su toma en consideración por

el Gobierno de Navarra y emisión de dictamen por el Consejo de Navarra y,

en el segundo, considera que la tramitación y contenido son adecuados al

ordenamiento jurídico.

7. Consta en el expediente que el proyecto de Decreto Foral, remitido

a todos los Departamentos de la Administración de la Comunidad Foral de

Navarra, fue examinado por la Comisión de Secretarios Generales Técnicos,

en la sesión de 16 de junio de 2005.

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8. Finalmente, el Gobierno de Navarra, por acuerdo de 20 de junio de

2005, tomó en consideración el proyecto a efectos de la petición del

preceptivo dictamen de este Consejo, acompañándose el proyecto

acordado.

I.3ª. El proyecto de Decreto Foral

El proyecto sometido a dictamen de este Consejo tiene por objeto

atribuir la potestad sancionadora en el orden social y en el procedimiento de

descalificación de cooperativas a los órganos de la Administración de la

Comunidad Foral de Navarra y se compone de una exposición de motivos,

siete artículos distribuidos en dos capítulos, una disposición transitoria, una

disposición derogatoria y dos disposiciones finales.

La exposición de motivos se refiere a las normas de transferencias a la

Comunidad Foral de Navarra del ejercicio de las facultades sancionadoras

previstas en la legislación laboral y en materias relativas al trabajo, al

empleo, desempleo y formación en el ejercicio de las funciones de ejecución

de la legislación estatal que afecten al cumplimiento de las obligaciones de

los empresarios y trabajadores. Determina la base legal de la competencia

de la Administración Foral para el ejercicio de la potestad sancionadora

respecto de las infracciones del orden social y que la misma se ejercerá por

los órganos y con los límites de la distribución que se determine. Así mismo,

con cita de la Ley Foral de Cooperativas, justifica el dictado del proyecto a

efectos de la atribución de las competencias respecto al procedimiento de

descalificación de las mismas.

En el artículo 1 se determina el objeto del proyecto consistente en

distribuir las competencias sancionadoras respecto de las infracciones del

orden social, así como del procedimiento de descalificación de cooperativas

a los distintos órganos de la Administración de la Comunidad Foral de

Navarra.

El capítulo I, sobre las competencias sancionadoras en el orden social,

se compone de los artículos 2 a 5 y regula la atribución de competencias

sancionadoras (artículo 2) en cuatro apartados, asignándolas en el ámbito

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de la Comunidad Foral de Navarra y a propuesta de la Inspección de Trabajo

y Seguridad Social, al Director General de Trabajo y a la Directora Gerente

del Servicio Navarro de Empleo en función de sus respectivas materias

competenciales y hasta la cuantía de 48.080,97 euros. Al Consejero de

Industria y Tecnología, Comercio y Trabajo en todas las materias cuando su

cuantía sea superior a 48.080,96 euros e igual o inferior a 120.202,42 euros

y en todos los casos en que además de la multa se imponga la sanción de

suspensión de actividades de empresas de trabajo temporal. Serán

competencia del Gobierno de Navarra, a propuesta del Consejero de

Industria y Tecnología, Comercio y Trabajo, las sanciones a partir de

120.202,43 euros.

El artículo 3 regula el procedimiento sancionador por infracciones en el

orden social, determinándolo por su remisión al Real Decreto 928/1998, de

14 de mayo, que aprueba el Reglamento General sobre procedimientos para

la imposición de sanciones por infracciones del orden social y para los

expedientes liquidatorios de cuotas de la Seguridad Social (apartado 1). Se

establece que los procedimientos se iniciarán de oficio por acta de la

Inspección de Trabajo y Seguridad Social o, en su caso, por el Servicio

Navarro de Empleo en los supuestos legalmente previstos (apartado 2).

El artículo 4 atribuye la competencia para imponer la sanción, en los

supuestos de acumulación de infracciones correspondientes a la misma

materia en un solo procedimiento, al órgano que lo sea para imponer la de

mayor cuantía.

El artículo 5 determina la competencia para imponer las sanciones

accesorias que, conforme a la legislación vigente se deriven de la infracción

principal, al órgano que la ostente para imponer ésta.

El capítulo II, titulado ?Descalificación de cooperativas?, desarrolla esta

materia en dos artículos, el 6, que atribuye al Consejero de Industria y

Tecnología, Comercio y Trabajo la competencia para la descalificación de

cooperativas prevista en el artículo 60 de la LFCOOP; y el 7, remitiendo el

procedimiento a seguir para la descalificación de cooperativas al previsto en

el Título V de la Ley Foral 15/2004, de 3 de diciembre, de la Administración

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de la Comunidad Foral de Navarra (en adelante, LFACFN). El Director

General de Trabajo será el órgano competente para acordar el inicio del

citado procedimiento.

En la disposición transitoria única se da cuenta de que el Decreto Foral

a aprobar será de aplicación a todos los procedimientos que no hayan sido

resueltos, aunque estén iniciados antes de su entrada en vigor.

Por la disposición derogatoria única se derogan cuantas disposiciones

de igual o inferior rango se opongan a lo dispuesto en el presente Decreto

Foral y, en particular, el Decreto Foral 163/1988, de 19 de mayo, por el que

se distribuye la potestad sancionadota en materia laboral entre los órganos

del Gobierno de Navarra.

La disposición final primera modifica el apartado 2 de la disposición

adicional tercera del Decreto Foral 49/2005, de 24 de febrero, por el que se

establece la estructura orgánica del Departamento de Industria y Tecnología,

Comercio y Trabajo, dándole nueva redacción para atribuir al Director

General de Trabajo ?en su ámbito material de competencias, la titularidad y

el ejercicio de las atribuciones administrativas que en materia de

contratación se atribuyen al Consejero en la normativa vigente?.

Y la disposición final segunda determina la fecha de entrada en vigor

de éste al día siguiente de su publicación en el Boletín Oficial de Navarra.

II. CONSIDERACIONES JURÍDICAS

II.1ª. Carácter preceptivo del dictamen

El proyecto de Decreto Foral, como se ha expuesto, regula dos

materias bien diferenciadas, una referente a la distribución de la potestad

sancionadora en materia laboral y otra sobre el procedimiento de

descalificación de las cooperativas, que tienen distinta trascendencia

respecto del dictamen aquí interesado.

En cuanto a la atribución de la potestad sancionadora en materia

social, el artículo 58 de la Ley Orgánica 13/1982, de 10 de agosto, de

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Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra establece que

corresponde a Navarra la ejecución de la legislación del Estado en materia

laboral, por lo que de acuerdo con el artículo 42 de dicha ley orgánica y en

relación con dicha materia, la Comunidad Foral de Navarra tiene facultades

organizativas de sus propios servicios, por lo que al no tratarse el presente

proyecto de un reglamento ejecutivo no es preceptivo el dictamen de este

Consejo.

En la segunda materia, referida a la regulación del procedimiento de

descalificación de las cooperativas, el artículo 60 de la LFCOOP regula de

manera genérica la competencia para acordar la descalificación, la

tramitación de expediente previo, los informes del Consejo Cooperativo e

Inspección de Trabajo y Seguridad Social y la audiencia de los interesados,

por lo que al incluirse en el proyecto examinado la regulación del

procedimiento de descalificación de las cooperativas, puede considerarse

que desarrolla y complementa el citado artículo 60 de la LFCOOP y, en

consecuencia, en ese aspecto, el presente dictamen se emite con carácter

preceptivo de conformidad con el artículo 16.1.f) de la LFCN.

II.2ª. Tramitación del proyecto de Decreto Foral

La LFGNP ha llevado a cabo la cabal regulación del procedimiento de

elaboración de las disposiciones reglamentarias en el ámbito foral navarro

(Capítulo IV del Título IV, artículos 58 a 63), a partir de su entrada en vigor el

1 de marzo de 2005.

De acuerdo con los preceptos citados, el ejercicio de la potestad

reglamentaria debe realizarse motivadamente, exigiéndose la presencia de

un preámbulo en el que conste dicha motivación o bien referencia a los

informes que sustenten la norma reglamentaria. En el presente caso, el texto

dispone de la justificación legalmente exigida.

Pues bien, el procedimiento se ha iniciado mediante la Orden Foral

33/2005, de 7 de abril, en la que se designa al Director del Servicio de

Trabajo y a la Secretaría General Técnica del Departamento de Industria y

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Tecnología, Comercio y Trabajo, encargados de la elaboración y tramitación

del proyecto de disposición reglamentaria.

En el presente caso, constan en el expediente las memorias normativa,

económica, organizativa y justificativa elaboradas por el citado Servicio. Se

acreditan, igualmente, informes sobre impacto por razón de sexo elaborado

por el mismo Servicio y del Servicio de Acción legislativa y Coordinación

sobre el procedimiento de elaboración, forma, estructura y fondo que se han

tenido en cuenta. Figura incorporada una certificación del Director General

de Presidencia, que acredita que el proyecto de Decreto Foral ha sido

examinado en la Comisión de Coordinación de 16 de junio de 2005. Consta,

finalmente, Informe favorable de la Secretaría General Técnica del

Departamento de Industria y Tecnología, Comercio y Trabajo, que se ha

pronunciado tanto acerca del procedimiento como sobre la adecuación

jurídica de la norma propuesta así como de la propuesta de Acuerdo del

Gobierno de Navarra de toma en consideración del proyecto de Decreto

Foral.

El Proyecto no ha sido sometido a audiencia de los ciudadanos a que

hace referencia el artículo 60 de la LFGNP, justificándose tal ausencia en el

apartado 1.b) del citado precepto, por tratarse una norma organizativa que

no afecta directamente a los derechos e intereses de los ciudadanos.

De todo ello se concluye que el proyecto sometido a dictamen se ha

tramitado de acuerdo con la normativa vigente en los aspectos referidos.

No obstante, el artículo 81.1 de LFCOOP establece que el Consejo

Cooperativo de Navarra, como órgano consultivo de la Administración de la

Comunidad Foral, tiene atribuidas las siguientes funciones: ?a) Informar,

dictaminar, proponer o recomendar las medidas legislativas o de cualquier

tipo, relativas a la regulación, fomento, promoción y desarrollo del

cooperativismo en Navarra?. No consta en el expediente, que en la materia

relativa a la descalificación de las cooperativas que se regula en el proyecto,

se haya interesado informe de dicho Consejo Cooperativo por lo que al no

haberse solicitado su informe preceptivo y con carácter previo a la emisión

del presente dictamen debe subsanarse este trámite con devolución del

presente del expediente.

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En consecuencia, el proyecto de Decreto Foral debe tramitarse

adecuadamente respecto al informe previo y preceptivo del Consejo

Cooperativo de Navarra.

III. CONCLUSIÓN

El Consejo de Navarra considera que el proyecto de Decreto Foral por

el que se atribuye la potestad sancionadora en el orden social y en el

procedimiento de descalificación de cooperativas a los órganos de la

Administración de la Comunidad Foral de Navarra, debe devolverse para su

adecuada tramitación.

En el lugar y fecha señalados en el encabezamiento.

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