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09/10/2023
Dictamen de Consejo Consultivo Navarra 32/2023 del 04 de septiembre de 2023
Relacionados:
Órgano: Consejo Consultivo Navarra
Fecha: 04/09/2023
Num. Resolución: 32/2023
Cuestión
04 sep 2023
Proyecto de Decreto Foral por el que se aprueba el Reglamento de jornadas, horarios y retribuciones de la Policía Foral de Navarra.
Contestacion
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Expediente: 25/2023
Objeto: Proyecto de Decreto Foral por el que se
aprueba el Reglamento de jornadas, horarios y
retribuciones de la Policía Foral de Navarra.
Dictamen: 32/2023, de 4 de septiembre
DICTAMEN
En Pamplona, a 4 de septiembre de 2023,
el Consejo de Navarra, integrado por don Alfredo Irujo Andueza,
Presidente; don Hugo López López, Consejero-Secretario; doña María
Ángeles Egusquiza Balmaseda, José Luis Goñi Sein y don José
Iruretagoyena Aldaz, Consejera y Consejeros,
siendo ponente don José Iruretagoyena Aldaz,
emite por unanimidad el siguiente dictamen:
I. ANTECEDENTES
I.1. Formulación de la consulta
El día 29 de junio de 2023 tuvo entrada en el Consejo de Navarra un
escrito de la Presidenta de la Comunidad Foral de Navarra en el que, de
conformidad con lo dispuesto en el artículo 15.1, en relación con el artículo
14.1 de la Ley Foral 8/2016, de 9 de junio, sobre el Consejo de Navarra (en
adelante, LFCN), se recaba la emisión de dictamen preceptivo sobre el
proyecto de Decreto Foral por el que se aprueba el Reglamento de jornadas,
horarios y retribuciones de la Policía Foral de Navarra.
I.2. Expediente del proyecto de Decreto Foral.
Del expediente remitido y de la documentación que se ha adjuntado
resultan las siguientes actuaciones procedimentales:
1.- Por Orden Foral 141/2018, de 19 de noviembre, de la Consejera de
Presidencia, Función Pública, Interior y Justicia se dio inicio al procedimiento
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para la elaboración de un proyecto de Decreto Foral por el que se apruebe
el Reglamento de jornadas y retribuciones de la Policía Foral de Navarra,
designando a la Dirección General de Interior como órgano responsable de
su tramitación.
2.- De conformidad con lo previsto en la Ley 39/2015, de 1 de octubre,
del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas
(en lo sucesivo, LPACAP) se publicó en el Portal del Gobierno Abierto, entre
el 15 de febrero y el 8 de marzo de 2019, una consulta previa sobre el
proyecto de Reglamento de jornadas, horarios y retribuciones de la Policía
Foral de Navarra (en adelante, el Proyecto) indicando los problemas que la
norma pretendía solucionar, la necesidad y oportunidad de su aprobación,
los objetivos de la norma y las posibles soluciones y alternativas.
En concreto, se aludía a la excesiva rigidez de horarios y jornadas, a
los desequilibrios retributivos de algunos puestos de trabajo y a la ineficacia
en la gestión de los recursos humanos de algunas unidades; problemas que
debían resolverse adaptando la normativa vigente al marco derivado de la
aprobación de la Ley Foral 23/2018, de 19 de noviembre, de las Policías de
Navarra ( en lo sucesivo, LFPN) garantizando un sistema de retribuciones
presidido por los principios de proporcionalidad y jerarquía entre los distintos
empleos, estableciendo medidas correctoras, fijando índices de
proporcionalidad para que el total de las retribuciones por todos los
conceptos guarde proporcionalidad entre las diferentes escalas, y
estableciendo un régimen de horarios específicos en aquellas unidades
operativas cuyo trabajo así lo requiera.
3.- El proceso de elaboración de la norma analizada ha sido objeto de
un prolijo proceso de participación con los representantes legales de los
empleados públicos. Así, el 23 de junio de 2020 se convocó la Mesa
Sectorial de Policía Foral para tratar del desarrollo reglamentario de la
LFPN, el estudio de valoración de los puestos de trabajo y otros aspectos,
entre los que se incluía el estudio de posibles compensaciones económicas
por pruebas físicas, adjuntando un borrador de Reglamento y concediendo
un plazo de quince días para poder formular alegaciones al Proyecto.
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En dicho trámite se formularon numerosas alegaciones por las
Secciones Sindicales de Policía Foral de ELA, CCOO, por la Brigada de
Protección Medioambiental de la Policía Foral, por la Brigada de Análisis e
Investigación de la División de Información, UGT, Agrupación Profesional
Policía Foral (APF), Agente 1º ?, Sindicato CSIF/SPF, Unidad de
Protección de Autoridades, Grupo de Investigación Medioambiental (GRIM),
Brigada de Inteligencia Artificial (BAI), Brigada Judicial Norte, Brigada de
Desarrollo Tecnológico y Calidad, Brigada Criminalística de Campo, Grupo
Formación-Galería de Tiro, y Grupo de Intervenciones Especiales.
4.- El 2 de marzo de 2021 se vuelve a convocar, con carácter urgente,
la Mesa Sectorial de la Policía Foral para tratar la anulación judicial del
Decreto Foral 76/2016, de 28 de septiembre, por el que se aprobó el
Reglamento de jornadas y retribuciones y seguir analizando el nuevo
Reglamento en desarrollo de la LFPN. El 4 de noviembre de 2022 se
convoca una nueva reunión de la Mesa Sectorial de la Policía Foral en la
que se continúa estudiando el desarrollo reglamentario, analizando
retribuciones, jornadas y horarios, incluyendo la regulación de las pruebas
físicas, la bolsa de horas y retribuciones por trabajo nocturno, horas festivas
y horas extraordinarias. El 12 de diciembre de 2022, se realiza una nueva
convocatoria de la Mesa Sectorial de la Policía Foral con objeto de tratar,
entre otros asuntos, la propuesta de Reglamento de jornadas, horarios y
retribuciones, dando lugar a un nuevo proceso de presentación de
alegaciones. El 31 de enero de 2023 se celebra una nueva reunión para
tratar de las alegaciones formuladas por los representantes sindicales. En la
reunión de la Mesa Sectorial de 10 de febrero de 2023 se entrega copia del
nuevo borrador de Reglamento, informando del claro incremento del
complemento de puesto de trabajo, de las horas extraordinarias, de las
retribuciones por trabajo en festivos y por la bolsa de horas, instando a los
representantes sindicales para que reflexionen y comprendan que la
propuesta, en algún aspecto, va más allá de lo establecido en la LFPN y que
va a suponer un gran problema para defenderla frente al resto de la
Administración, exponiendo a continuación los representantes sindicales sus
opiniones. Finalmente, entre febrero y abril de 2023 se cierra el borrador del
proyecto de Reglamento de jornadas, horarios y retribuciones de la Policía
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Foral de Navarra y, en cumplimiento de lo establecido por el artículo 133.2
de la Ley Foral 11/2019, de 14 de marzo, de la Administración de la
Comunidad Foral de Navarra y del Sector Público Institucional Foral, en
relación con el artículo 21 de la Ley Foral 5/2018, de 17 de mayo, de
Transparencia, Acceso a la Información y Buen Gobierno, el Proyecto se
expuso a información pública, entre el 4 de abril y el 27 de abril de 2023,
habiéndose formulado una aportación sobre el contenido de los artículos 5.4
y 16.2 del Proyecto.
5.- Igualmente, hay que indicar, que el 17 de febrero de 2023 se
celebró una reunión de la Mesa General de Negociación del personal
funcionario y estatutario al servicio de la Administración de la Comunidad
Foral y sus organismos autónomos en la que se abrió un nuevo proceso de
alegaciones hasta el 10 de marzo. En dicho plazo, se formularon
alegaciones por CCOO, UGT, LAB y AFAPNA, celebrándose una nueva
reunión de la Mesa General el 14 de marzo para tratar sobre el contenido de
las últimas alegaciones. Se procedió a la exposición pública del Proyecto del
4 al 27 de abril de 2023.
6.- Obran en el expediente administrativo tramitado los pertinentes
informes de evaluación de impacto por razón de orientación sexual,
expresión de género e identidad sexual o de género y de impacto por razón
de género, así como las observaciones del Instituto Navarro para la
Igualdad/Nafarroako Berdintasunerako Institutua; el informe de evaluación
de impacto climático y el de observaciones del Servicio de Economía
Circular y Cambio Climático del Departamento de Desarrollo Rural y Medio
Ambiente. Igualmente, constan los pertinentes informes de Impacto sobre
accesibilidad y discapacidad y el estudio de cargas administrativas.
7.- El Proyecto de Decreto Foral fue analizado, e informado
favorablemente, por el Consejo de Policías de Navarra en la sesión
celebrada el 20 de junio de 2023.
8.- La Directora del Servicio de Régimen Jurídico de Interior suscribe,
con fecha 22 de mayo de 2023 las memorias justificativa, normativa y
organizativa. La memoria justificativa, tras transcribir el artículo 57 de la
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LFPN describiendo los posibles conceptos retributivos de los policías, refiere
la disposición final primera de la citada Ley Foral que encomendaba al
Gobierno de Navarra para que, en el plazo de un año desde la entrada en
vigor de la norma, se dictarán las disposiciones reglamentarias necesarias
para su desarrollo, con especial mención al tema de jornadas, horarios y
retribuciones. Continúa indicando que el objetivo fundamental de la norma
es el de garantizar un sistema de retribuciones del personal de la Policía
Foral de Navarra presidido por los principios de proporcionalidad y jerarquía,
atendiendo a los distintos empleos y especialidades existentes;
estableciendo las medidas correctoras y fijando los índices de
proporcionalidad para que el total de la retribuciones percibidas guarden la
debida proporción entre las distintas escalas; concretando los porcentajes
que correspondan a las distintas retribuciones complementarias, así como
su asignación a los distintos empleos y unidades que integran la Policía
Foral de Navarra, estableciendo un régimen de horarios específicos en
aquellas unidades operativas cuyo trabajo así lo requiriese. Por lo que se
refiere a la jornada, se indica que el personal de la policía foral tendrá una
jornada laboral, en cómputo anual, de 1592 horas de trabajo efectivo, por lo
tanto, idéntica a la del resto del personal al servicio de las administraciones
de la Comunidad Foral de Navarra, aplicándose una serie de reducciones
horarias, que se especifican, según la distribución de jornadas y turnos de la
unidad de adscripción del funcionario. Respecto al horario de trabajo, se
señala que existirán tres tipos de horario: régimen de horario general,
régimen de horario flexible y régimen de horario de cómputo en días, y que
su asignación dependerá del tipo de servicio que cada unidad preste,
regulando, igualmente, cuestiones relativas a descansos, cambios de turno y
régimen de guardias localizadas. La memoria justificativa expone, de forma
pormenorizada, el régimen de retribuciones que contempla el Reglamento,
indicando que, junto con las retribuciones básicas, se regulan las
complementarias propias del empleo policial.
La memoria normativa precisa que la modificación llevada a cabo en la
Ley Foral 8/2007, de 23 de marzo, de las Policías de Navarra, mediante la
Ley Foral 15/2015, de 10 de abril, supuso la incorporación a la legislación de
Navarra de un pormenorizado régimen en materia de retribuciones de las
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policías, adaptándolo a lo establecido con carácter general para el resto de
funcionarios de la administración de la Comunidad Foral. La principal
finalidad de dicha reforma legislativa fue disminuir las diferencias salariales
existentes en el seno de la Policía Foral de Navarra, realizando una
redistribución del montante total asignado a dicho cuerpo policial, sin que
ello implicase aumento alguno de la masa salarial. También se aprovechó
dicha norma para incorporar a la regulación de las jornadas de trabajo de la
Policía Foral de Navarra las previsiones contenidas en la Directiva
2003/88/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 4 de noviembre,
relativa a determinados aspectos de la ordenación del tiempo de trabajo,
fundamentalmente, en lo referente al periodo mínimo de descanso diario y a
la duración de las jornadas de trabajo. En ese marco legal se dictó el
Decreto Foral 79/2016, de 28 de septiembre, por el que se aprobó el
reglamento de jornadas, horarios y retribuciones de la policía foral de
Navarra, norma que fue anulada por cuatro sentencias de la Sala de lo
Contencioso Administrativo del TSJ Navarra. Simultáneamente, a la
interposición de los recursos de casación estatal y foral, se aprobó la Ley
Foral 23/2018, 19 de noviembre, de las Policías de Navarra que vino a
establecer el nuevo esquema retributivo de la Policía de Navarra.
Finalmente, los recursos de casación interpuestos fueron inadmitidos
determinando la nulidad de pleno derecho del citado Decreto Foral 79/2016,
por lo que, como fórmula para la continuidad del régimen retributivo de la
policía se dictó la Ley Foral 3/2021, de 26 de marzo, para la regulación de
las jornadas, horarios y retribuciones de la policía foral, modificada
posteriormente por la Ley Foral 7/2021, del 10 de mayo. Este régimen legal
suponía el mantenimiento del régimen retributivo establecido por el Decreto
Foral anulado, elevando el rango de la norma habilitante. Por ello, la Ley
Foral contenía una disposición final única que, tras fijar su entrada en vigor
el día siguiente al de su publicación en el Boletín Oficial de Navarra,
establecía una duración tasada de sus efectos «hasta la fecha de entrada en
vigor de la nueva normativa que se apruebe en desarrollo de la regulación
sobre jornadas y retribuciones de los miembros de la policía foral de Navarra
recogida en la Ley Foral 23/2018, de 19 de noviembre, de las policías de
Navarra, todo ello, sin perjuicio de la derogación expresa de la presente ley
foral dado su carácter transitorio».
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La memoria organizativa indica que no conlleva creación, modificación
o supresión de unidades orgánicas, ni incremento ni disminución de plantilla
orgánica, no obstante, se solicitó informe de la Dirección General de Función
Pública, en cumplimiento de lo establecido en el Decreto Foral 30/2005, de
21 de febrero.
9.- El 9 de mayo de 2023 emite informe económico el Técnico de
Administración Publica (Rama Económica) del Departamento de
Presidencia, Igualdad, Función Pública e Interior, en el que expone los
conceptos retributivos que varían y la estimación del gasto. En concreto,
indica que la actualización del complemento de puesto de trabajo va a
suponer un incremento aproximado de 2.457.000 ?, el complemento de
especial disponibilidad un incremento de 139.500 ?, y el de jefatura de
86.500 ?. Dentro de otras retribuciones, la compensación por horas
extraordinarias va a conllevar un incremento de 372.500 ?, la compensación
por participar en dispositivos especiales con motivo de fiestas de las
localidades 185.000 ?, y la compensación por disponibilidad horaria que
crea una bolsa de horas con posibilidad de realizar cambios de turno
1.948.000 ?; cantidades a las que debe sumarse el incremento de
cotizaciones a la Seguridad Social que se cuantifican en 1.360.000 ?, por lo
que se estima un incremento de gasto anual de 6.540.000 ?.
Dado que durante este año debe aplicarse la retroactividad establecida
en la disposición transitoria primera de la LFPN, que dispone sus efectos a 1
de enero de 2019, el informe atribuye un gasto de 4.090.000 ? a los
ejercicios de 2019, 2020, 2021 y 2022, ya que a la compensación por
disponibilidad horaria no se le puede aplicar la retroactividad. En definitiva,
el incremento para el año 2023 asciende a 22.909.000 ? y a partir de 2024
se calcula un coste de 6.549.000 ?, que se irá incrementando en función del
porcentaje de subida salarial que se acuerde.
El informe indica las partidas presupuestarias a las que podría
imputarse el incremento.
10.- El 12 de junio de 2023 suscribió un amplio informe la Directora
General de Función Pública analizando el Proyecto y emitiendo una serie de
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observaciones de interés. Así, con ocasión del análisis de las guardias
localizadas, reguladas en el artículo 6, indicó que antes se preveía su
compensación en tiempo y ahora se le otorga una compensación económica
lo que, a juicio de la informante, constituye la creación de una nueva
retribución que no se ajusta a lo dispuesto en el artículo 19 de la Ley
31/2022, de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el
año 2023, añadiendo que, el citado precepto, que lleva por título «Bases y
coordinación de la planificación general de la actividad económica en
materia de gastos de personal al servicio del sector público», establece
expresamente, en su apartado dos, lo siguiente: «Dos.1. En el año 2023, las
retribuciones del personal al servicio del sector público, no podrán
experimentar un incremento global superior al 2,5 % respecto a las vigentes
a 31 de diciembre de 2022, en términos de homogeneidad para los dos
periodos de la comparación, tanto por lo que respecta a efectos de personal
como a la antigüedad del mismo?»; precepto que, conforme al apartado
Once, tiene carácter básico y se dicta al amparo de los artículos 149.1.13. y
156.1 de la Constitución.
Por su parte, la Ley Foral 35/2022, de 28 de diciembre, de
Presupuestos Generales de Navarra para el año 2023, en su artículo 6,
establece que, «con efectos a 1 de enero de 2023, la retribuciones del
personal funcionario y estatutario al servicio de las administraciones públicas
de Navarra, experimentarán el incremento máximo global establecido para
2023, en la legislación estatal para el personal de servicio del sector público,
sin perjuicio, en su caso, de las adecuaciones retributivas necesarias para
asegurar que las asignadas a cada puesto de trabajo, guarden relación
procedente con el contenido de especial dificultad técnica, dedicación,
responsabilidad, peligrosidad o penosidad del mismo».
El informe continúa indicando que el incremento máximo global citado
para el año 2023 fue efectivamente aprobado y aplicado a todo el personal
al servicio de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra y sus
organismos autónomos mediante el Acuerdo del Gobierno de Navarra de 22
de febrero de 2023, por el que se incrementa el porcentaje equivalente al 2,5
% de la retribuciones establecidas para 2022, con efectos de 1 de enero de
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2023 y, añade que: «La Administración de la Comunidad Foral de Navarra
está vinculada en la fijación de las retribuciones de su personal por la
normativa estatal dictada en el ejercicio de la competencia exclusiva del
Estado en esta materia, sin que pueda aprobar un incremento retributivo
superior al autorizado en cada ejercicio por la correspondiente Ley de
Presupuestos Generales del Estado. Por ello, no solo la introducción de la
retribución por la realización de guardias localizadas, sino todos los
incrementos retributivos que se derivan de la regulación contenida en el
Decreto Foral objeto de este informe, se oponen a lo establecido en el
mencionado artículo 19 de La ley de Presupuestos Generales del Estado
para el año 2023».
El informe realiza observaciones críticas sobre la regulación, como
horas extraordinarias festivas, de las que superen el calendario anual de
1592, sean realizadas o no en festivos; con la denominación, también como
festivas, de las realizadas entre las 14:00 y las 24:00 de los días 24 y 31 de
diciembre y 5 de enero, así como con las de los turnos de tarde de los
sábados desde las 14:00 hasta las 24:00, por separarse de la regulación
general establecida con carácter general en el Decreto Foral 225/2002, de 4
de noviembre, por el que se regulan las compensaciones económicas por
trabajo a turnos, en horario nocturno y en día festivo, del personal al servicio
de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra y sus organismos
autónomos, no existiendo disposición específica en la LFPN que lo avale.
Entiende que la LFPN no contiene regulación específica sobre la
compensación por horas extraordinarias por lo que debe aplicarse, como
establece su artículo 57.2, el régimen general de los funcionarios de la
Administración de la Comunidad Foral de Navarra, por lo que la regulación
diferente carece de amparo legal.
Entre otros aspectos, el informe analiza la regulación de las
compensaciones por participación en dispositivos especiales, por
disponibilidad horaria, por superación de pruebas físicas y la regulación de
la «Bolsa de horas».
El informe profundiza en el estudio económico y lo rectifica elevando a
24.061.814 ? el incremento de gasto que considera conllevará la aprobación
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de la norma para el ejercicio de 2023, aplicando los efectos retroactivos a
enero de 2019, y cifrando el incremento para años futuros en la cantidad de
6.878.022 ?. Añade, que el Presupuesto no contempla crédito para afrontar
el coste del desarrollo reglamentario, por lo que para su aprobación será
necesario realizar modificaciones presupuestarias teniendo en cuenta que
las partidas de retribución de personal de ejercicios anteriores y Seguridad
Social son ampliables, y da pautas sobre quién es competente para efectuar
esas posibles transferencias con arreglo a la regulación de la Ley Foral
13/2007, de 4 de abril, de la Hacienda Pública de Navarra y, en caso de no
contar con disponibilidad presupuestaria que permita realizar tales
transferencias, recuerda la posibilidad de acudir a la figura del suplemento
de crédito con la regulación establecida en el artículo 48.1 de la citada Ley
Foral.
El informe termina indicando que, por todo lo expuesto, no resulta
posible emitir informe favorable al Proyecto.
11.- El 16 de junio de 2023 emite informe la Directora General de
Presupuestos, Patrimonio y Política Económica, en el que estudia los costes
estimados derivados del Proyecto y señala que el presupuesto de gastos
para 2023 no contempla crédito suficiente para afrontar el coste que supone
su aplicación, y que el informe económico emitido por la Dirección General
de Interior no propone fuentes de financiación para ese mayor gasto que,
además, consolida ejecución del capítulo de gastos de personal para
ejercicios futuros. El informe indica que, «en lo referente al cumplimiento de
la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de estabilidad presupuestaria y
sostenibilidad financiera, en el informe que se emite desde el servicio de
presupuestos y programación económica, que acompaña al último
Estimador de reglas fiscales, se manifiesta que existe riesgo de desviación
de la tasa de referencia del objetivo de déficit acordado para 2023 y se pone
en conocimiento para que, tal y como se establece en el artículo 18 de la
citada Ley Orgánica 2/2012, se ajuste el nivel de gasto para garantizar que
al cierre del ejercicio no se incumplen los objetivos previstos». Por último, el
informe hace referencia a las observaciones manifestadas por la Directora
General de Función Pública en el sentido de que la Administración de la
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Comunidad Foral de Navarra está vinculada en la fijación de las
retribuciones de su personal por la normativa estatal dictada en ejercicio de
la competencia exclusiva del estado en esa materia, sin que pueda aprobar
un incremento superior al autorizado en cada ejercicio por la
correspondiente Ley de Presupuestos Generales del Estado.
A la vista de todo ello, la Dirección General de Presupuestos,
Patrimonio y Política Económica, manifiesta que no puede emitir informe
favorable al Proyecto.
12.- El 23 de junio de 2023 emite informe el Director General de
Intervención en el que se hace referencia al informe de Función Pública
poniendo de manifiesto carencias de amparo legal de algunos apartados del
reglamento (apartado seis del artículo 11; regulación de horas
extraordinarias), incluso contenidos contrarios a la Ley Foral 23/2018, que el
reglamento desarrolla (tratamiento del tiempo dedicado al trámite judicial).
Por otra parte, se remite al informe de la Dirección General de
Presupuestos, Patrimonio y Política Económica que indica que el incremento
de gasto que la norma conlleva carece de encaje en el presupuesto del
ejercicio en curso y en las previsiones plurianuales actuales. A la vista de las
cuestiones mencionadas, la Dirección General de Intervención indica que
?cabe advertir que las deficiencias de amparo legal de algunos de los
preceptos del reglamento que recoge el informe de la Dirección General de
Función Pública perjudica la legalidad del marco regulador de las
retribuciones y, por tanto, hacen cuestionar el derecho de sus perceptores.
Por otra parte, y como paso previo necesario para la aprobación de la
disposición que se propone, sería necesario habilitar la cobertura
presupuestaria necesaria para atender las obligaciones económicas que se
deriven de su aplicación y que deban imputarse al ejercicio en curso, pues
es obligado advertir que la aprobación de una norma sin esa cobertura
presupuestaria constituye un supuesto de nulidad de pleno derecho, según
se recoge explícitamente en el artículo 39 de la vigente Ley Foral 13/2007,
de 1 de abril, de Hacienda Pública de Navarra, con los efectos de exigencia
de responsabilidades que dicho artículo indica?.
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13.- El 26 de junio de 2023 es la Directora General de Interior la que
emite informe analizando el procedimiento seguido en la tramitación y
elaboración del Proyecto, haciendo referencia a las reuniones de la Mesa
Sectorial de Policía Foral y los trámites de alegaciones, así como al resto de
informes emitidos. El informe indica que la consulta a los distintos
departamentos de la Administración de la Comunidad Foral y el examen de
la Comisión de Coordinación se han omitido por razones de urgencia al
amparo de lo previsto por el artículo 132.7 de la LFACFNSPIF y que el
informe del Servicio de Secretariado y Acción Normativa del Gobierno de
Navarra no se ha solicitado por esa misma razón y no ser legalmente
preceptivo. No obstante, indica que el Proyecto fue informado por el
Departamento de Economía y Hacienda y por la Dirección General de
Función Pública.
A continuación, expone que a pesar de que la LFPN establecía el
mandato normativo para el desarrollo reglamentario en materia de jornadas,
horarios y retribuciones en el plazo de un año, plazo que finaba el 20 de
noviembre de 2019, la situación sanitaria provocada por la pandemia y otras
vicisitudes impidieron su tramitación en el plazo establecido, por lo que la
actual solicitud de declaración del trámite de urgencia no se debe a una
deficiente planificación administrativa y viene avalada por la necesidad de
poner fin al régimen excepcional recogido en la Ley Foral 3/2021, de 26 de
marzo, para la regulación de las jornadas, horarios y retribuciones de la
Policía Foral de Navarra que, en su disposición final única, ya establecía su
vigencia tasada y la necesidad de estabilizar el esquema retributivo de este
colectivo de forma adecuada y con vocación de permanencia, cerrando el
ciclo de la retroactividad prevista en la disposición transitoria primera de la
LFPN.
El informe reconoce que el gasto derivado de la aplicación del texto
supone una superación del artículo 19. Dos, de la Ley 31/2022, de 23 de
diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2023, que
establece con carácter general que las retribuciones del personal al servicio
del sector público no podrán experimentar un incremento global superior al
2,5 por ciento, pero añade que, ese mismo precepto, en su punto siete,
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admite la posibilidad de ampliación de los porcentajes citados, cuando indica
que: «lo dispuesto en los apartados anteriores debe entenderse sin perjuicio
de las adecuaciones retributivas que, con carácter singular y excepcional,
resulten imprescindibles por el contenido de los puestos de trabajo, por la
variación del número de efectivos asignados a cada programa o por la
consecución de los objetivos fijados al mismo».
Por último, el informe justifica que no se ha solicitado la opinión de la
Comisión de Coordinación de Policías Locales y de la Comisión Foral de
Régimen Local por cuanto que el texto afecta exclusivamente a la Policía
Foral de Navarra y no a las policías locales.
14.- El 27 de junio de 2023 es el Secretario General Técnico del
Departamento quien emite informe al Proyecto, reiterando la necesidad y
justificación de la norma, su objeto, en atención a ser un servicio esencial
que debe prestarse las 24 horas de los 365 días del año, por lo que resulta
necesario establecer sistemas específicos para cubrir servicios que permitan
su prestación, sin perjuicio del cumplimiento de las normas sobre
descansos, vacaciones, licencias o cualquier otra situación sobrevenida.
Añade que dieciocho artículos se dedican al desarrollo de las retribuciones
con especial incidencia en las complementarias. Se parte de un marco de
complementos generales para todo el colectivo, el complemento específico
que supone un 45 % del sueldo inicial del nivel que corresponde a todos los
efectivos, incluyendo la denominada incompatibilidad policial y el porcentaje
de especial riesgo de la profesión para, a continuación, regular diversos
conceptos retributivos variables según el empleo, puesto o funciones que se
desarrollen dentro de la organización policial (el complemento de puesto de
trabajo, el de especial disponibilidad o el de jefatura). A todo ello se unen
supuestos específicos de retribuciones propias del servicio policial o que, en
este servicio, adquieren mayor relevancia, como puede ser la asistencia a
trámites judiciales o el trabajo en operativos de fiestas patronales en
distintas localidades, que han de ser cubiertas por personal con
independencia de su adscripción geográfica ordinaria debido a la
imposibilidad de cubrir los picos de actividad mediante la contratación de
personal. Se regulan, además, condiciones de realidades instauradas en
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regulaciones anteriores como la compensación por superación de pruebas
físicas y otras novedosas como la denominada «bolsa de horas»,
instrumento de gestión del servicio del que podrán hacer uso, de forma
voluntaria, aquellos efectivos que cumplan los requisitos que se establecen.
El informe, tras referirse al contenido de las disposiciones adicionales,
transitorias y finales y a los Anexos del texto, repasa el procedimiento
seguido en la elaboración de la norma, señalando que ha sido el correcto y,
en cuanto a la adecuación de la norma al ordenamiento jurídico indica que
«se tenga en cuenta las consideraciones contenidas en los informes de la
Dirección General de Función Pública, de la Dirección General de
Presupuestos, Patrimonio y Política Económica y de la Intervención General
que constan en el expediente, contestadas parcialmente en el informe
propuesta de la Dirección General de Interior».
15.- El Gobierno de Navarra, en sesión celebrada el 28 de junio de
2023, adoptó el Acuerdo de tomar en consideración el proyecto de Decreto
Foral por el que se aprueba el Reglamento de jornadas, horarios y
retribuciones de la Policía Foral de Navarra a efectos de la emisión del
preceptivo dictamen del Consejo de Navarra, solicitando que, atendiendo a
la urgencia justificada del expediente, dicho informe se realice con la
reducción del plazo previsto en la LFCN.
I.3. El proyecto de Decreto Foral
El Decreto Foral sometido a consulta consta de un preámbulo, a modo
de exposición de motivos, un artículo único, por el que se aprueba el
Reglamento de jornadas, horarios y retribuciones de la Policía Foral de
Navarra, una disposición adicional sobre actualización de los porcentajes del
complemento de puesto de trabajo, una disposición transitoria sobre
opciones de compensación de las pruebas físicas y una disposición final que
regula su entrada en vigor.
El preámbulo indica que, al amparo de la reforma efectuada por la Ley
Foral 15/2015, de 10 de abril, en la Ley Foral 8/2007, de 23 de marzo, de las
Policías de Navarra, se dictó el Decreto Foral 79/2016, de 28 de septiembre,
15
por el que se aprobó el reglamento de jornadas, horarios y retribuciones de
la Policía Foral de Navarra. El citado reglamento, que intentaba una
disminución de las diferencias salariales instaladas entre empleos de la
policía foral mediante el reparto de la masa salarial correspondiente a la
organización policial, fue posteriormente declarado nulo por sentencias de la
Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de
Navarra. Simultáneamente, se aprobó la Ley Foral 23/2018, texto legal que
establecía un nuevo marco retributivo para la policía foral y que, además,
exigía la elaboración de un nuevo estudio de valoración de puestos de
trabajo que sirviese de base para su desarrollo. La disposición final primera
de dicha Ley Foral estableció que, en el plazo de un año desde la entrada
en vigor de la ley, el Gobierno de Navarra debía dictar las disposiciones
necesarias para su desarrollo reglamentario, en particular, las referidas a las
materias de formación, provisión de puestos de trabajo, segunda actividad, y
jornadas, horarios y retribuciones del personal de la policía foral, desarrollo
que, en esta materia, debería cumplir con lo establecido en la disposición
adicional sexta de la misma ley sobre mantenimiento y recuperación de las
condiciones salariales del personal de la policía foral. Finalizados los
procedimientos judiciales de casación, y sin haberse producido el desarrollo
reglamentario ordenado legalmente, el sistema retributivo de la Policía Foral
se articuló mediante la Ley Foral 3/2021, de 26 de marzo, texto legal que
preveía su vigencia limitada en el tiempo hasta la fecha de entrada en vigor
de la nueva normativa que se aprobara en desarrollo de la regulación
establecida en la LFPN.
El presente reglamento, partiendo de la aplicación de las disposiciones
comunes a todo el personal del servicio de la Administración de la
Comunidad Foral de Navarra, como puede ser la fijación de la jornada
laboral, regula todas aquellas especificidades propias de la prestación del
servicio público policial. Se articulan hasta tres tipos diferenciados de
horarios de acuerdo a las distintas funciones atribuidas a las unidades de
policía. Tanto en el apartado de jornadas, como de horarios, se parte de un
servicio esencial que debe prestarse los 365 días al año durante las 24
horas del día, por lo que se establecen sistemas específicos para cubrir
servicios mediante llamamientos u otras figuras que permitan la prestación
16
continua de aquel, sin perjuicio del cumplimiento de las normas de descanso
del personal y de la garantía de los periodos vacacionales.
Por lo que se refiere al régimen retributivo, este se establece en
dieciocho artículos, desarrollando los parámetros fijados en el artículo 57 y
siguientes de la Ley Foral, con especial regulación de las retribuciones
complementarias propias de este tipo de organización. Se parte de un marco
de complementos generales para todo el colectivo, el complemento
específico, que supone el 45 % del sueldo inicial del nivel y que corresponde
a todos los efectivos, incluyendo la denominada incompatibilidad policial y el
porcentaje de especial riesgo en la profesión para, a continuación, regular
diversos conceptos retributivos variables según el empleo, puesto o
funciones que se desarrollen dentro de la organización policial
(complemento de puesto de trabajo, de especial disponibilidad o de jefatura)
y, a todo ello, se añaden supuestos especiales como pueden ser la
asistencia a trámites judiciales o el trabajo en operativos de fiestas
patronales. Se regulan, además, condiciones de realidades ya instauradas
como son la compensación por superación de pruebas físicas y la novedosa
«bolsa de horas».
Por lo que al Reglamento se refiere lo conforman treinta y un artículos,
estructurados en cinco capítulos. El capítulo I, artículo 1, regula el objeto de
la norma; el capítulo II, artículos 2 a 12, ambos incluidos, se dedica a la
regulación de la jornadas y horarios; el capítulo III, artículos 13 a 20,
dedicado a la regulación de las retribuciones de los policías forales; en el
capítulo IV, artículos 21 a 26, se regula la compensación por disponibilidad
horaria y, en el capítulo V, artículos 27 a 31, la compensación por
superación de pruebas físicas. El Reglamento incluye cinco Anexos
dedicados a la regulación de las retribuciones económicas de las guardias
localizadas (Anexo 1), a la determinación de las Unidades de la Policía Foral
a las que le será de aplicación el régimen del horario flexible( Anexo 2), al
Estudio de puestos de trabajo: Manual de valoración y puntuaciones
resultantes (Anexo 3), a la concreción de los Empleos y Unidades con
funciones específicas de Policía Foral a las que será de aplicación el
17
complemento de especial disponibilidad (Anexo 4), y la regulación de la
compensación en descanso de las horas extraordinarias (Anexo 5).
Su análisis y valoración jurídica se realizará posteriormente.
II. CONSIDERACIONES JURÍDICAS
II. 1. Carácter preceptivo del dictamen
El Proyecto sometido a dictamen se dicta en ejecución y desarrollo de
la LFPN que, en su artículo 54, regula la jornada y horarios de las Policías
de Navarra, precisando, su apartado 3, que reglamentariamente se
establecerán regímenes horarios específicos en aquellas unidades
operativas cuyo trabajo así lo requiera, atendiendo a las necesidades de
flexibilidad y disponibilidad. Por su parte, el artículo 57 establece el nuevo
marco retributivo de las Policías de Navarra, precisando su artículo 65 que el
desarrollo de las retribuciones complementarias enumeradas en los artículos
anteriores, así como su asignación a los distintos empleos y unidades que
integran la Policía Foral de Navarra se llevará a cabo reglamentariamente.
Del mismo modo, la disposición final primera de la LFPN, sobre desarrollo
reglamentario, establece que dentro del plazo de un año desde la entrada en
vigor de la Ley Foral el Gobierno de Navarra dictará las disposiciones
necesarias para su desarrollo reglamentario, en particular las referidas a las
materias de formación, provisión de puestos de trabajo, segunda actividad, y
jornadas, horarios y retribuciones del personal de la Policía Foral de
Navarra.
En consecuencia, el presente dictamen tiene carácter preceptivo de
conformidad con lo establecido en el artículo 14.1.g) de la LFCN, al tratarse
de una norma reglamentaria que desarrolla las previsiones establecidas en
la LFPN y, además, el dictamen se emite con el carácter de urgente con el
que ha sido solicitado, en el menor tiempo posible en atención a la
complejidad de la norma y a la disponibilidad y medios personales con los
que cuenta este Consejo de Navarra.
II.2. Tramitación del proyecto de Decreto Foral
18
La LFACFNSPIF regula en sus artículos 132 y 133 el procedimiento de
elaboración de las disposiciones reglamentarias en el ámbito foral navarro.
De acuerdo con su artículo 132.2, el ejercicio de la potestad reglamentaria
debe realizarse de forma motivada, en su preámbulo o por referencia a los
informes que sustentan la disposición general. En el presente caso, el
proyecto de Decreto Foral dispone de la justificación legalmente requerida,
tanto en su preámbulo, como en las distintas memorias e informes
incorporados al expediente.
Conforme se dispone en LPACAP y LFACFNSPIF, la norma
proyectada se inició por Orden Foral 141/2018, de 22 de noviembre de la
Consejera de Presidencia, Función Pública, Interior y Justicia, designando
como órgano encargado de su elaboración y tramitación a la Dirección
General de Interior.
La consulta previa se efectuó en el Portal del Gobierno Abierto de la
Comunidad Foral de Navarra, del 15 de febrero al 8 de marzo de 2019, sin
que se recibieran sugerencias. Posteriormente, tras su elaboración, se
procedió a la exposición pública del Proyecto del 4 al 27 de abril de 2023. El
Proyecto ha sido objeto de un largo y amplio proceso de negociación y
participación de los representantes sindicales de los interesados, siendo
tratado en las reuniones de la Mesa Sectorial de Policía Foral de Navarra
celebradas el 18 de junio de 2020, 2 de marzo de 2021, 4 de noviembre y 12
de diciembre de 2022 y 31 de enero y 10 de febrero de 2023. También se
analizó el Proyecto en la Mesa de Negociación del personal funcionario y
estatutario al servicio de la Administración de la Comunidad Foral de
Navarra y sus organismos autónomos, en sesión celebrada el 17 de febrero
de 2023.
Acompañan al Proyecto las memorias justificativa, normativa,
organizativa, económica que motivan su conveniencia y necesidad.
Igualmente, se hallan incorporados al expediente los informes de
impacto sobre accesibilidad y discapacidad, de impacto por razón de
género, el de observaciones del Instituto Navarro para la
Igualdad/Nafarroako Berdintasunerako Institutua, relativo al informe de
19
impacto de género, el de evaluación del impacto climático, el de impacto por
razón de la orientación sexual, expresión de género e identidad sexual y el
de observaciones sobre éste del Instituto Navarro para la
Igualdad/Nafarroako Berdintasunerako Institutua. El Proyecto fue informado
favorablemente por el Consejo de Policías de Navarra en sesión celebrada
el 20 de junio de 2023. Por las razones de urgencia alegadas en el
expediente, el Proyecto no se remitió al resto de departamentos de la
Administración de la Comunidad Foral, aunque se emitieron informes por la
Dirección General de Función Pública, por la Dirección General de
Presupuesto, Patrimonio y Política Económica y por el Director General de
Intervención.
Se cuenta con informes finales de la Directora General de Interior y de
la Secretaría General Técnica del Departamento en los que se analiza el
marco normativo y competencial, el contenido de la norma y el
procedimiento seguido para su tramitación. No se ha solicitado informe del
Servicio de Secretariado del Gobierno y Acción Normativa por no ser
legalmente preceptivo, y tampoco el Proyecto fue tratado en la Comisión de
Coordinación ya que, por las razones de urgencia alegadas, de conformidad
con lo establecido por el artículo 132.7 de la LFACFSPIF, tal trámite
tampoco resulta preceptivo.
A la vista de lo expuesto, puede considerarse que el procedimiento
seguido en la tramitación y elaboración de la norma se ajusta
sustancialmente a lo legalmente establecido.
II.3. Análisis del marco normativo al que debe adaptarse el
Proyecto y de la competencia de la Comunidad Foral de Navarra en la
materia objeto de regulación
El artículo 149.1.29. de la Constitución Española (en lo sucesivo, CE)
atribuye al Estado la competencia exclusiva sobre seguridad pública, sin
perjuicio de la posibilidad de creación de policías por las Comunidades
Autónomas, en la forma en que se establezca en los respectivos Estatutos y
en el marco de lo que disponga una Ley Orgánica.
20
Por su parte, la Ley Orgánica 13/1982, de 10 de agosto, de
Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra (en lo
sucesivo, LORAFNA), en su artículo 51, atribuye a Navarra la regulación del
régimen de la Policía Foral que, bajo el mando supremo de la Diputación
Foral, continuará ejerciendo las funciones que actualmente ostenta,
pudiendo ampliar los fines y servicios en el marco de lo establecido en la
correspondiente ley orgánica.
En desarrollo del mandato contenido en el artículo 104.2 de la CE se
aprobó la Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de
Seguridad, cuya disposición final tercera establece que la Policía Foral de
Navarra se regirá por la LORAFNA y por las normas que la desarrollen,
teniendo la ley orgánica carácter supletorio, si bien será de aplicación directa
al régimen de la Policía Foral la regulación contenida en los artículos 5 a 8,
43 y 46 de dicha ley orgánica.
En el ejercicio de la competencia de Navarra en la materia se promulgó
la Ley Foral 1/1987, de 13 de febrero, de Cuerpos de Policía de Navarra
que, tras diversas modificaciones y refundiciones, fue sustituida por la Ley
Foral 8/2007, de 23 de marzo, de las Policías de Navarra, que contenía una
completa regulación y actualización del régimen de la Policía Foral de
Navarra. La citada Ley Foral 8/2007, fue parcialmente modificada mediante
la Ley Foral 15/2015, de 10 de abril, que entre otros aspectos contenía la
regulación en materia de jornadas y retribuciones, estableciendo una nueva
redacción del artículo relativo a retribuciones y señalando, en su disposición
final segunda, que ?en el plazo de un año desde la aprobación de la
presente Ley Foral, el Gobierno de Navarra aprobará un reglamento de
retribuciones que aminore las diferencias existentes en el Cuerpo de la
Policía Foral de Navarra, sin que ello suponga, en cómputo global, un
incremento del gasto en materia de personal?.
En desarrollo de las previsiones de la Ley Foral 15/2015, se dictó el
Decreto Foral 79/2016, de 28 de septiembre, por el que se aprobó el
Reglamento de jornadas, horarios y retribuciones de la Policía Foral de
Navarra, norma que fue anulada por sentencias de la Sala de lo
21
Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra
dictadas durante el año 2018.
Simultáneamente, se aprobó la LFPN, texto legal que establece un
nuevo marco normativo y que exige la realización de un estudio de
valoración de los puestos de trabajo de la Policía Foral que sirva para
efectuar el desarrollo reglamentario y establecer las retribuciones
complementarias de los diferentes empleos y unidades; desarrollo
reglamentario que, conforme a lo dispuesto en la disposición final primera,
debería realizarse en el plazo de un año a partir de la entrada en vigor de la
LFPN.
Ante la inadmisión de los recursos de casación contra las sentencias
del Tribunal Superior de Justicia de Navarra que determinaban la nulidad del
Decreto Foral 79/2016 y la no aprobación del desarrollo reglamentario de la
LFPN, se aprobó, con vocación de vigencia temporal, la Ley Foral 3/2021,
de 26 de marzo, para la regulación de las jornadas, horarios y retribuciones
de la Policía Foral, norma que, conforme a lo establecido por su disposición
final única, tendría vigencia hasta la fecha de entrada en vigor de la nueva
normativa que se apruebe en desarrollo de la regulación sobre jornadas y
retribuciones de los miembros de la Policía Foral de Navarra recogida en la
Ley Foral 23/2018, de 19 de noviembre, de las policías de Navarra, todo ello
sin perjuicio de la derogación expresa de la presente Ley Foral dado su
carácter transitorio.
Antes de analizar el contenido de la norma objeto de dictamen interesa
referenciar la doctrina del Tribunal Constitucional sobre la distribución de
competencias en materia de función pública y seguridad ciudadana entre el
Estado y la Comunidad Foral de Navarra, expuesta en la STC 154/2017, de
21 de diciembre, recaída en el recurso de inconstitucionalidad 6972-2015,
Interpuesto por el Presidente del Gobierno respecto de diversos preceptos
de la Ley Foral 15/2015, de 10 de abril, por la que se modifica la Ley Foral
8/2007, de 23 de marzo, de las Policías de Navarra y en la STC 178/2019,
de 18 de diciembre, recaída en el recurso de inconstitucionalidad 4956-
2019, Interpuesto por el presidente del Gobierno en relación con diversos
preceptos de la Ley Foral 23/2018, de 19 de noviembre, de las policías de
22
Navarra, remitiéndose en esta última a los fundamentos jurídicos 5 y 6 de la
sentencia anterior.
Dice el Tribunal Constitucional que:
«4. Delimitadas con carácter general las materias en las que se
insertan las cuestiones controvertidas en este proceso constitucional
hemos de precisar los títulos competenciales que asisten a las partes.
En estas materias, el Estado ostenta ex artículo 149.1.18 y 29 CE,
respectivamente, competencias sobre las bases del régimen
estatutario de los funcionarios públicos y competencia exclusiva en
materia de seguridad pública ?sin perjuicio de la posibilidad de creación
de policías por las Comunidades Autónomas en la forma que se
establezca en los respectivos Estatutos en el marco de lo que disponga
una Ley Orgánica?. Las competencias de la Comunidad Foral de
Navarra en las referidas materias están previstas, a su vez, en los
artículos 49.1 b) y 51 LORAFNA.
Por su parte, la disposición adicional primera CE establece: ?La
Constitución ampara y respeta los derechos históricos de los territorios
forales. La actualización general de dicho régimen foral se llevará a
cabo, en su caso, en el marco de la Constitución y de los Estatutos de
Autonomía?. Como afirmamos en SSTC 86/2014, de 29 de mayo, FJ 3,
y 159/1993, de 6 de mayo, FJ 6, con remisión a la doctrina de la STC
76/1988, de 26 de abril, ?de la disposición adicional primera CE se
deriva que el amparo y respeto por parte de la Constitución de los
derechos históricos de los territorios forales no puede estimarse como
una garantía de toda competencia que legítimamente quepa calificar
de histórica?. En el caso de Navarra, esa actualización de los derechos
históricos se ha llevado a cabo por la LORAFNA, a la que hemos
calificado como ?la norma institucional básica de la Comunidad Foral
de Navarra? equivalente a un Estatuto de Autonomía (por todas, STC
173/2014, de 23 de octubre, FJ 3).
5. Comenzando con la exposición del régimen de distribución de
competencias en materia de función pública, al Estado le corresponde,
en virtud de lo establecido en el artículo 149.1.18 CE, la competencia
exclusiva para establecer las bases del régimen estatutario de los
funcionarios públicos, expresión que ha de entenderse referida a los
funcionarios de todas las Administraciones públicas, debiendo, por
consiguiente, entenderse incluidos en dicho título competencial tanto
los funcionarios de la Administración del Estado como los de las
Administraciones de las Comunidades Autónomas y los de las
corporaciones locales. Además, ?en relación con el contenido de la
expresión ?régimen estatutario de los funcionarios públicos?, empleada
por los artículos 103.3 y 149.1.18 CE, hemos tenido ocasión de
declarar, poniendo en conexión ambos preceptos constitucionales,
23
?que sus contornos no pueden definirse en abstracto y a priori?,
debiendo entenderse comprendida en su ámbito, ?en principio, la
normación relativa a la adquisición y pérdida de la condición de
funcionario, a las condiciones de promoción de la carrera
administrativa y a las situaciones que en ésta puedan darse, a los
derechos y deberes y responsabilidad de los funcionarios y a su
régimen disciplinario, así como a la creación e integración, en su caso,
de cuerpos y escalas funcionariales y al modo de provisión de puestos
de trabajo al servicio de las Administración públicas? (por todas, STC
156/2015, de 9 de julio, FJ 8).
Por su parte, en cuanto a las competencias de la Comunidad Foral de
Navarra en esta materia, en las SSTC 140/1990, de 20 de septiembre,
FFJJ 3 y 4, y 111/2014, de 26 de junio, FJ 2, nos pronunciamos acerca
de la singularidad que presenta dicha Comunidad Foral, al ser el
artículo 49.1 b) LORAFNA manifestación del reconocimiento y
actualización de un derecho histórico: ?[l]a competencia atribuida por el
artículo 49.1 b) LORAFNA, incluirá, por tanto, las competencias que
sobre el régimen estatutario de los funcionarios ejercía Navarra en el
momento de la promulgación de la LORAFNA [artículo 39.1, a)],
teniendo, sin embargo, como límites, en primer lugar, el que las
mismas no afecten a las competencias estatales inherentes a la unidad
constitucional (artículos 2.2 y 3.1 LORAFNA) y, en segundo lugar, el
respeto de ?los derechos y obligaciones esenciales que la legislación
básica del Estado reconozca a los funcionarios públicos? [artículo 49.1
b) LORAFNA]?. Este régimen singular alcanza tanto a los funcionarios
propios de la Administración Foral como a los de la Administración
Local en Navarra, y sobre él despliegan efecto limitativo ?no todas las
previsiones de la legislación estatal básica relativas al régimen
estatutario de los funcionarios públicos ? sino sólo aquéllas,
justamente, que se refieran a ?derechos y obligaciones esenciales?.
Derechos y obligaciones esenciales de los funcionarios que, por lo
demás, aun cuando su determinación concreta deba quedar remitida al
análisis particularizado de las normas que los prevean, nos sitúan, en
principio, ante aquellas situaciones jurídicas caracterizadoras del
propio modelo de régimen estatutario de los funcionarios, que
conforman la sustancia misma de ese régimen y sin las cuales no sería
recognoscible ese estatuto?.
6. En cuanto a la delimitación de competencias en materia de
seguridad pública, el artículo 149.1.29 CE atribuye al Estado la
competencia exclusiva sobre ?seguridad pública, sin perjuicio de la
posibilidad de creación de policías por las Comunidades Autónomas en
la forma que se establezca en los respectivos Estatutos en el marco de
lo que disponga una ley orgánica?.
A su vez, el artículo 51 LORAFNA establece que "1. Corresponde a
Navarra la regulación del régimen de la Policía Foral que, bajo el
24
mando supremo de la Diputación Foral, continuará ejerciendo las
funciones que actualmente ostenta. Corresponde igualmente a la
Comunidad Foral la coordinación de las policías locales de Navarra, sin
detrimento de su dependencia de las respectivas autoridades
municipales o concejiles. 2. Navarra podrá ampliar los fines y servicios
de la Policía Foral, en el marco de lo establecido en la correspondiente
Ley Orgánica. A fin de coordinar la actuación de la Policía Foral y de
los Cuerpos y Fuerzas de Seguridad del Estado, se establecerá, en su
caso, una Junta de Seguridad, formada por un número igual de
representantes de la Diputación Foral y del Gobierno de la Nación». La
precisión del alcance de las competencias de la Comunidad Foral en
esta materia habrá de determinarse conforme a la Ley Orgánica de
reintegración y amejoramiento del régimen foral de Navarra
(LORAFNA) y a la Ley Orgánica de las fuerzas y cuerpos de seguridad
(LOFCS) ?en el mismo sentido, STC 86/2014, de 29 de mayo, FJ 3?,
cuya disposición final tercera establece su aplicación a la Comunidad
Foral de Navarra, en los términos que a continuación explicitaremos.
En efecto, la LOFCS es una norma integrante del bloque de
constitucionalidad en esta materia, de suerte que ha de ser tenida en
cuenta por este Tribunal para apreciar la conformidad o disconformidad
con el bloque de constitucionalidad de los preceptos impugnados [art.
28.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC)], conforme
a reiterada doctrina constitucional (STC 172/2013, FJ 2 y las allí
citadas). En el artículo primero de dicha Ley, tras señalar que la
?seguridad pública es competencia exclusiva del Estado?, se declara
que ?las Comunidades Autónomas participarán en el mantenimiento de
la seguridad pública en los términos que establezcan los respectivos
Estatutos y en el marco de esta ley?. A su vez, la disposición final
tercera. 1 LOFCS determina que ?la Policía Foral de Navarra se regirá
por la Ley Orgánica 13/1982, de 10 de agosto, de Reintegración y
Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra y normas que la
desarrollan, respecto de las que la presente Ley tendrá carácter
supletorio?. El apartado segundo de dicha disposición final dispone que
?no obstante lo establecido en el número anterior, por su carácter
general, serán de aplicación directa al régimen de la Policía Foral, los
artículos 5, 6, 7, 8, 43 y 46 de esta Ley, sin perjuicio de las
competencias que corresponden a Navarra en materia de regulación
del régimen de Policía, en virtud de la Ley Orgánica 13/1982, de 10 de
agosto; asimismo, y de conformidad con el artículo 51.2 de la citada
Ley Orgánica, podrán aplicarse los artículos 38 y 39 de esta Ley si así
se establece en la normativa propia de la Comunidad Foral de Navarra?
Finalmente, la referida disposición señala, en su apartado tercero, que
?la coordinación entre las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado
y la Policía Foral de Navarra se realizará por la Junta de Seguridad, de
acuerdo con lo previsto por el artículo 51.2 de la Ley Orgánica de
Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral?. Debe advertirse
25
que la disposición final tercera LOFCS, reiterando la propia dicción del
artículo 51 LORAFNA, alude a la materia del ?régimen de la Policía
Foral? y no, en un sentido más amplio, a la seguridad pública a la que
se refiere el artículo 149.1.29 CE, lo que no es indiferente desde la
perspectiva competencial (en el mismo sentido, STC 86/2014, de 29 de
mayo, FJ 3).
En la STC 86/2014, FJ 4, hicimos mención de los aspectos más
relevantes de la doctrina constitucional en materia de seguridad
pública. A la vista de lo en ella recogido podemos reiterar ahora que la
materia seguridad pública, según ha afirmado en varias ocasiones este
Tribunal (SSTC 33/1982, de 8 de junio, FJ 3, y 154/2005, FJ 5, entre
otras), hace referencia a una actividad dirigida a la protección de
bienes y personas con la finalidad de garantizar la tranquilidad y el
orden ciudadanos. Esta protección se lleva a cabo, preferentemente,
mediante la actividad policial propiamente dicha y las funciones no
policiales inherentes o complementarias a aquellas (SSTC 104/1989,
FJ 6, y 175/1999, de 30 de septiembre, FJ 5), pero también hemos
precisado asimismo que dicho ámbito puede ir más allá de la
regulación de las intervenciones de la ?Policía de seguridad?, es decir,
de las funciones propias de las fuerzas y cuerpos de seguridad. Así,
tenemos declarado (STC 154/2005, FJ 5) que ?no puede sostenerse
que cualquier regulación sobre las actividades relevantes para la
seguridad ciudadana haya de quedar inscrita siempre y en todo caso
en el ámbito de las funciones de los cuerpos de policía o asimiladas,
pues es obvio que pueden regularse al respecto actuaciones
administrativas que, sin dejar de responder a finalidades propias de la
materia seguridad pública, no se incardinen en el ámbito de la actividad
de dichos cuerpos (STC 235/2001, de 13 de diciembre, FJ 8)?. Dicho,
en otros términos, no es posible realizar ?una identificación absoluta
entre la materia seguridad pública y las actuaciones que son propias
de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, es decir, no se reduce la
normativa propia de la seguridad pública a regular las actuaciones
específicas de la llamada policía de seguridad? (STC 148/2000, de 1 de
junio, FJ 6), ya que ?la actividad policial es una parte de la materia más
amplia de la seguridad pública? (STC 175/1999, FJ 7).
Es doctrina consolidada de este Tribunal que la seguridad pública es
una competencia exclusiva del Estado ex artículo 149.1.29 CE y
solamente se encuentra limitada por las competencias que las
Comunidades Autónomas hayan asumido respecto a la creación de su
propia policía. Han de incardinarse en el ámbito competencial de las
Comunidades Autónomas que dispongan de policía de seguridad
propia todas aquellas facultades que, bien por su especificidad o bien
por inherencia o complementariedad, sean propias de las funciones o
servicios policiales que hayan asumido con arreglo a lo dispuesto en
los respectivos Estatutos y en la Ley Orgánica de fuerzas y cuerpos de
26
seguridad. Por el contrario, corresponderán al Estado, además de los
servicios policiales que en todo caso han quedado reservados a las
fuerzas y cuerpos de seguridad del Estado, las restantes potestades o
facultades administrativas en materia de seguridad pública, que no
sean sin embargo propias ni inherentes de las funciones o servicios
policiales, según han sido definidos por la Ley Orgánica de fuerzas y
cuerpos de seguridad y por la Ley Orgánica a que se remite el artículo
104.2 CE. (?)
En la competencia sobre la policía foral han de entenderse
comprendidas competencias orgánicas y funcionales sobre la propia
policía y potestades administrativas inherentes o complementarias de
la estrictamente policial (en el mismo sentido, STC 86/2014, FJ 4,
respecto a la competencia de la Comunidad Autónoma del País Vasco
en esta materia)».
A la vista de lo expuesto, resulta evidente la competencia de la
Comunidad Foral de Navarra para regular la materia de jornadas, horarios y
régimen retributivo de la Policía Foral de Navarra, materia que en ningún
momento ha sido cuestionada por el Gobierno de la Nación a la hora de
plantear algunas cuestiones de inconstitucionalidad frente a la regulación
contenida en las leyes forales de Policía de Navarra.
II.4. Sobre la adecuación jurídica del contenido normativo del
Proyecto
A) Justificación
La propuesta normativa se justifica, como resulta de las distintas
memorias e informes obrantes en el expediente, y también recoge su
preámbulo, en la necesidad de desarrollar las modificaciones introducidas
en la LFPN en materia de jornadas, horarios y retribuciones, poniendo fin a
la situación de transitoriedad que se derivaba de la vigencia de la Ley Foral
3/2021, ante la declaración de nulidad del Decreto Foral 79/2016, de 28 de
septiembre que, en desarrollo de la Ley Foral 15/2015, de 10 de abril,
regulaba esa materia.
Con la presente norma se pretende establecer de una forma
sistemática la regulación completa en estas materias aplicando el nuevo
27
régimen retributivo con carácter retroactivo y con efectos a 1 de enero de
2019, tal y como establece la disposición transitoria primera de la LFPN.
Por lo tanto, la propuesta normativa se encuentra plenamente motivada
y justificada en cuanto a la necesidad de su elaboración y tramitación.
B) Consideraciones sobre la posibilidad legal de incremento de
las retribuciones de la Policía Foral de Navarra por encima de las
previsiones contenidas en la Ley General de Presupuestos del Estado
y sobre la aprobación de la norma sin previa consignación
presupuestaria del incremento del gasto que conlleva.
Tal y como ha quedado expuesto en los antecedentes del presente
dictamen, durante su elaboración y tramitación se han emitido una serie de
informes en los que se cuestiona la posibilidad de aprobación de la
propuesta normativa por cuanto puede conllevar una serie de incrementos
retributivos que incumplen lo previsto en el artículo 19 de la Ley 31/2022, de
23 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2023.
Especialmente, el informe de la Directora General de Función Pública, al
que se remiten los informes de la Directora General de Presupuestos,
Patrimonio y Política Económica, así como el del Director General de
Intervención e, incluso, el de la Secretaría General Técnica del
Departamento, considera que el artículo 19 de la citada Ley de
Presupuestos, que lleva por título «Bases y coordinación de la planificación
general de la actividad económica en materia de gastos de personal al
servicio del sector público», establece, en su apartado dos.1, que «En el año
2023, las retribuciones del personal al servicio del sector público, no podrán
experimentar un incremento global superior al 2,5 % respecto a las vigentes
a 31 de diciembre de 2022, en términos de homogeneidad para los dos
periodos de comparación, tanto por lo que respecta a efectivos de personal
como a la antigüedad del mismo?», precisando, su apartado once, que ese
precepto tiene «carácter básico y se dicta al amparo de los artículos
149.1.13 y 156.1 de la Constitución». Y, por lo que se refiere a la Ley Foral
35/2022, de 28 de diciembre, de Presupuestos Generales de Navarra para
el año 2023, en su artículo 6, se establece que «las retribuciones del
personal, funcionario y estatutario al servicio de las administraciones
28
públicas de Navarra, experimentarán el incremento máximo global
establecido para 2023, en la legislación estatal para el personal al servicio
del sector público, sin perjuicio, en su caso, de las adecuaciones retributivas
necesarias para asegurar que las asignadas a cada puesto de trabajo,
guardan relación procedente con el contenido de especial dificultad técnica,
dedicación, responsabilidad, peligrosidad o penosidad del mismo».
A juicio de la Directora General de Función Pública el incremento
máximo global citado para el año 2023 ya fue efectivamente aprobado y
aplicado a todo el personal al servicio de la Administración de la Comunidad
Foral de Navarra y sus organismos autónomos mediante el Acuerdo del
Gobierno de Navarra de 22 de febrero de 2023, por el que se incrementa al
personal de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra y sus
organismos autónomos, el porcentaje equivalente al 2,5 % de las
retribuciones establecidas para 2022, con efectos del 1 de enero de 2023 y,
dado que la Administración de la Comunidad Foral de Navarra se encuentra
vinculada en la fijación de las retribuciones de su personal por la normativa
estatal dictada en ejercicio de la competencia exclusiva del Estado en esta
materia, no solo la introducción de nuevos conceptos retributivos, sino todos
los incrementos retributivos que se derivan de la regulación del Proyecto
serían contrarios a lo establecido por la legislación estatal.
Antes de seguir en el análisis de esta problemática, conviene recordar
la posición del Tribunal Constitucional sobre esta cuestión en relación con
las competencias de Navarra en materia de régimen jurídico de su personal.
En la Sentencia 94/2015, de 14 de mayo de 2015, Recurso de
inconstitucionalidad 4834-2013, Interpuesto por el Presidente del Gobierno
respecto del artículo único de la Ley Foral 25/2013, de 2 de julio, por la que
se modifica la Ley Foral 28/2012, de 28 de diciembre, por la que se crea,
con efectos para el año 2012, un complemento personal transitorio por
pérdida de poder adquisitivo, el Tribunal Constitucional reiteró que:
«esta regulación no se incardina en materia de función pública y que la
regulación estatal se aplica a la Comunidad Foral de Navarra en los
mismos términos que al resto de las Comunidades Autónomas. Así,
nuestra doctrina no encuadra las medidas de contención de gastos de
personal en el marco de las competencias en materia de ?funcionarios
públicos? [arts. 149.1.18 CE y 49.1 b) de la Ley Orgánica de
29
reintegración y amejoramiento del régimen foral de Navarra
(LORAFNA)], sino que las sitúa bajo el de las bases y coordinación de
la planificación general de la actividad económica del art. 149.1.13 CE,
como ya hemos señalado. Y ello por dos motivos principales, ya
indicados en la temprana STC 63/1986, de 21 de mayo, FJ 11, y
reiterados luego en múltiples ocasiones (en particular, para el caso
concreto de Navarra, en las SSTC 148/2006, de 11 de mayo, FJ 6,
195/2006, de 22 de junio, FJ 6, y 297/2006, de 11 de octubre, FJ 5).
Decíamos en la primera de esas Sentencias referidas al caso concreto
de Navarra que «la cuantificación y la limitación de las retribuciones del
personal al servicio de las Administraciones públicas no se integran,
desde un punto de vista material, en el régimen estatutario de los
funcionarios públicos ?, en primer lugar, porque dichas retribuciones,
no sólo alcanzan a los funcionarios públicos, sino también a todo el
personal al servicio del sector público; y, en segundo término, porque
su carácter coyuntural y su eficacia limitada en el tiempo impiden
integrarlas en la relación de servicio que delimita dicho régimen
estatutario. Todo ello nos ha llevado a limitar la competencia estatal
básica reconocida en el art. 149.1.18 CE a la definición de los diversos
conceptos retributivos de los funcionarios públicos» (STC 148/2006, FJ
6).
A su vez, en la última de las Sentencias citadas recopilábamos lo dicho
en las demás para concluir, resumidamente, lo siguiente: «[b]asta
remitirse, asimismo, a los fundamentos jurídicos 5, 6, 7 y 8 de la STC
148/2006, de 11 de mayo (a los que también se remite expresamente
la STC 195/2006, de 22 de junio, en su FJ 6), para rechazar las
alegaciones de los representantes forales en relación con una
vinculación menos intensa de la Comunidad de Navarra a los límites
retributivos establecidos por el legislador estatal. Aunque es esta una
cuestión que ha centrado en gran medida el debate entre las partes, en
dichos fundamentos jurídicos concluimos que ni los derechos históricos
invocados por los representantes forales, ni los arts. 49.1b), 45 y 64
LORAFNA, ni el hecho de haber suscrito con la Administración central
un escenario de consolidación presupuestaria permiten flexibilizar la
vinculación de la Comunidad Foral de Navarra a dichos límites básicos?
(STC 297/2006, FJ 5)».
En definitiva, resulta indiscutible la vinculación de Navarra al
cumplimiento de las medidas establecidas en la legislación estatal sobre
incrementos máximos de las retribuciones del personal al servicio del sector
público al incardinarse en materia de bases y coordinación de planificación
general de la actividad económica.
30
Ahora bien, como indica el informe respuesta de la Directora General
de Interior, el artículo 19 de la Ley de Presupuestos estatal para 2023,
contiene un punto Siete, precisando que: «Lo dispuesto en los apartados
anteriores debe entenderse sin perjuicio de las adecuaciones retributivas
que, con carácter singular y excepcional, resulten imprescindibles por el
contenido de los puestos de trabajo, por la variación del número de efectivos
asignados a cada programa o por el grado de consecución de los objetivos
fijados al mismo».
Como puede observarse, el precepto abre la puerta a que, con carácter
singular y excepcional, pueda, en determinados casos, superarse ese
incremento retributivo establecido con carácter general, quedando
circunscrito a una serie de supuestos tasados y con carácter restrictivo.
Nuestra Ley Foral 35/2022, de Presupuestos contiene una redacción
no idéntica, como ya hemos señalado, en la que desaparecen las
referencias explícitas al carácter singular y excepcional y posibilita, en su
caso, incrementos retributivos para asegurar que las retribuciones asignadas
a cada puesto de trabajo guarden relación con el contenido de especial
dificultad técnica, dedicación, responsabilidad, peligrosidad o penosidad.
Lo primero que hay que indicar es que la regulación contenida en dicha
Ley Foral de Presupuestos de Navarra no ha sido cuestionada por el
Estado, ni contra ella se ha interpuesto recurso alguno de
inconstitucionalidad lo que, a priori, determina la adecuación jurídica de la
norma y su vigencia y aplicabilidad. Por tanto, desde este punto de vista, no
puede negarse la habilitación de la Ley Foral 35/2022 para posibilitar que las
retribuciones complementarias de los policías forales de Navarra, en
desarrollo de las previsiones contenidas en la LFPN, puedan adecuarse en
atención a las exigencias de especial dificultad técnica, dedicación,
responsabilidad, peligrosidad o penosidad, y que, esa adecuación, pueda
conllevar un incremento superior al del 2,5 %, establecido con carácter
general, conforme al resultado del estudio de valoración de los puestos de
trabajo realizado.
31
Esta habilitación podría justificar el incremento de retribuciones
resultante de la atribución de los nuevos complementos retributivos por
puesto de trabajo, especial disponibilidad y jefatura.
Por otra parte, tal y como igualmente apuntan los informes obrantes en
el expediente, en el momento actual el Presupuesto de gastos de 2023 no
contempla crédito suficiente para afrontar el coste del desarrollo
reglamentario que se informa y que, además, consolida ejecución del
capítulo de gastos de personal para ejercicios futuros, por lo que mientras
no se habiliten las modificaciones presupuestarias necesarias, bien
mediante transferencias, bien mediante aprobación de suplemento de
crédito, con las formalidades legales necesarias, el Proyecto no puede
aprobarse ya que, como indica el informe del Director General de
Intervención, ello podría conllevar vicio de nulidad de pleno derecho por
aplicación de lo establecido en el artículo 39 de la Ley Foral 13/2007, de 4
de abril, de la Hacienda Pública de Navarra, que no permite aprobar
disposiciones reglamentarias que conlleven compromisos de gasto por
cuantía superior al importe de los créditos que figuren en el correspondiente
estado de gastos.
A este respecto, conviene recordar que el proyecto de Decreto Foral
viene exigido por la propia LFPN que ordena al Gobierno de Navarra la
elaboración de un estudio valoración de puestos de trabajo con base en el
cual dictar las disposiciones necesarias para el desarrollo reglamentario de,
entre otros aspectos, las retribuciones del personal de la Policía Foral de
Navarra. Lo cual afecta a una partida presupuestaria que tiene la condición
de crédito ampliable. En efecto, tal y como advierte el artículo 5 de la Ley
Foral 35/2022, de 28 de diciembre, de Presupuestos Generales de Navarra
para el año 2023, tienen la consideración de ampliables para el ejercicio
2023 los créditos referidos en las letras a) a g) del apartado1 del artículo 47
de la Ley Foral 13/2007, de 4 de abril, de la Hacienda Pública de Navarra.
Por su parte, el artículo 47 de la referida Ley 13/2007, de 4 de abril, señala
que, no obstante lo dispuesto en los artículo 38 y 39, tendrán la
consideración de ampliables, hasta el límite de las obligaciones que se
reconozcan o prevean reconocer, entre otros, los destinados al pago de
32
retribuciones, cotizaciones a la Seguridad Social y demás prestaciones
legalmente establecidas, en cuanto precisen ser incrementados para
atender las obligaciones derivadas de los aumentos salariales aprobados en
convenios colectivos o en normas de rango legal. De modo que, como
también advierte en su informe de 12 de junio de 2023 la Directora General
de Función Pública, el aumento en las retribuciones previsto en el Proyecto
afectará a un crédito que tiene la condición de ampliable y, por lo tanto, no
limitativo, a diferencia de los créditos limitativos que constituyen el supuesto
normal. La condición excepcional de crédito no limitativo que tienen los
créditos ampliables determina que las obligaciones legales y las contraídas
por la Administración con cargo a los mismos no se vean afectadas en su
validez por la inexistencia de crédito; pues su especial condición radica,
precisamente, en que podrá ser incrementada su cuantía hasta el importe
que alcancen las respectivas obligaciones. Y en cuanto a la forma en que
deba dotarse la ampliación del crédito, cabe recordar también que el
apartado 3 del referido artículo 47, tras advertir que la referida ampliación
debe ser autorizada por el Consejero de Economía y Hacienda, señala que
ha de financiarse con cargo a otros créditos disponibles en cualquier
programa de gastos de los presupuestos ?con excepción de los
mencionados en el apartado 2 del artículo 50- o con cargo a mayores
ingresos reales o previsibles en el mismo ejercicio económico, con cargo a
la aplicación del remanente de tesorería que esté afectado a la realización
del gasto que lo origine o con cargo al remanente de tesorería para gastos
generales cuando sea positivo. Previendo, finalmente, que cuando la
ampliación deba ser financiada con cargo a un departamento distinto del que
formula la solicitud, requerirá la aprobación del Gobierno de Navarra a
propuesta del Consejero de Economía y Hacienda. Todo ello, en el marco
de lo establecido en el artículo 7.3 de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril,
de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, a cuyo tenor «las
disposiciones legales y reglamentarias, en su fase de elaboración y
aprobación, los actos administrativos, los contratos y los convenios de
colaboración, así como cualquier otra actuación de los sujetos incluidos en
el ámbito de aplicación de esta Ley que afecten a los gastos o ingresos
públicos presentes o futuros, deberán valorar sus repercusiones y efectos, y
33
supeditarse de forma estricta al cumplimiento de las exigencias de los
principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera».
C) Análisis del articulado del Proyecto
Como ya hemos indicado, el Proyecto de Decreto Foral consta de un
artículo por el que se aprueba el Reglamento de jornadas, horarios y
retribuciones de la Policía Foral de Navarra, una disposición adicional que
contempla la actualización de los porcentajes del complemento de puesto de
trabajo con posterioridad a la entrada en vigor de la norma, mediante Orden
Foral del titular del departamento competente y previa negociación con los
representantes sindicales, una disposición transitoria que establece que
quienes a la entrada en vigor de la norma no hayan optado por ninguna de
las alternativas de compensación de las pruebas físicas, se entenderá que
tácitamente optan por la que venían disfrutando, siéndoles de aplicación,
desde entonces, lo establecido en los artículos 30 y 31 del Reglamento, y
una disposición final que regula la entrada en vigor de la norma al día
siguiente de su publicación en el Boletín Oficial, sin perjuicio de lo
establecido en la disposición transitoria primera de la LFPN sobre sus
efectos a enero de 2019 de Navarra y de la puesta en marcha, en su caso,
de la Bolsa de Horas.
Nada cabe objetar a tales disposiciones.
Por lo que se refiere al Reglamento, el capítulo I, integrado por su
artículo 1, regula el objeto de la norma con arreglo a su propio título.
El capítulo II, integrado por los artículos 2 a 12, bajo el título de
jornadas y horarios, regula (artículo 2) las jornadas y horarios, estableciendo
que en cómputo anual los policías tendrán una jornada de 1.592 horas de
trabajo efectivo, aprobándose los turnos de mañana, tarde y noche de cada
unidad mediante Instrucción de Jefatura. El precepto define que se entiende
por trabajo efectivo o presencia real en aquellos casos en los que el servicio
se preste en una localidad diferente a la del destino o requiera pernoctar
fuera de la localidad de destino.
34
El apartado 3 del precepto concreta la jornada de presencia real, tras
las compensaciones horarias por trabajo a turnos, estableciéndola en 1.457
horas para los que tengan turnos de mañana, tardes y noches; en 1.535
horas para los de turno fijo de noches; en 1.554 horas para los que tengan
turnos de mañanas y tardes, con trabajos en domingos y festivos, y en 1.569
horas para los de jornada partida con trabajo en domingos y festivos. Su
regulación es conforme con lo establecido en el artículo 2. 1 a 3 de la LFPN.
El artículo 3 regula los tres tipos de horarios: horario de régimen
general, flexible y de cómputo en días, estando su regulación dentro del
ámbito competencial propio del desarrollo reglamentario.
El artículo 4 regula el régimen de los descansos, estableciendo un
periodo mínimo de descanso diario de 11 horas consecutivas en el curso de
cada periodo de 24 horas, y un periodo mínimo de 24 horas en cada periodo
de siete días, admitiendo que, previa negociación sindical, se podrá
establecer un régimen propio de descansos y que el horario de la Policía
podrá separarse de las reglas generales cuando sea necesario para
asegurar la prestación del servicio. Su regulación traslada lo previsto en el
apartado 4 del artículo 2 de la LFPN.
En el artículo 5 se regulan los cambios de turno, precisando que solo
pueden realizarse entre miembros de la misma unidad, se solicitarán por
escrito, no afectarán al cómputo anual y deben ser autorizados por la
Jefatura de la unidad. Nada que objetar a su regulación.
El artículo 6, dedicado al régimen de las guardias localizadas, señala
que responden a la necesidad de que determinadas unidades, que se
concretarán mediante Instrucción de Jefatura, presten un servicio
permanente. Define qué se entiende por guardias localizadas y establece la
compensación económica que recoge el Anexo 1, indicando que su
percepción es incompatible con otros complementos de horas
extraordinarias en horario nocturno o en días festivos. El precepto desarrolla
reglamentariamente el concepto retributivo previsto en el artículo 57.g) de la
LFPN, por lo que tiene soporte legal.
35
El artículo 7 regula los calendarios de trabajo que se establecerán
mediante Resolución de la Dirección General de Interior, antes del 20 de
noviembre de cada año, previa negociación colectiva, haciendo constar la
totalidad de la jornada anual a desempeñar y su distribución. Se establece la
necesidad de publicar la concreción de los turnos, las guardias localizadas y
el trabajo en días festivos, con quince días mínimos de antelación al periodo
de que se trate. Por razones excepcionales, el calendario y las carteleras de
servicio podrán ser modificados atendiendo a necesidades de emergencia
y/o formación de forma motivada. El número máximo de jornadas en las que
se pueda modificar el calendario, cuando no concurran necesidades de
emergencia o formación, será objeto de acuerdo en la Mesa Sectorial de
Policía Foral. El precepto indica que en la última cartelera del año se
realizarán los ajustes necesarios para evitar que los miembros de la Policía
Foral terminen el año con excesos o defectos de cómputo de calendario. La
regulación del precepto se encuentra dentro del margen de disponibilidad
que la LFPN atribuye a la regulación reglamentaria y, además, prevé su
negociación con los representantes sindicales de los afectados por lo que
nada hay que objetar.
El artículo 8, dedicado a la regulación del horario flexible, precisa que
será de aplicación a las unidades referenciadas en el Anexo 2 del
Reglamento, admitiendo que podrán ser modificadas por Orden Foral del
titular del departamento competente. La jornada diaria tendrá una duración
máxima ininterrumpida de diez horas, computándose las realizadas por
encima de la jornada anual y devengándose, las trabajadas por encima de la
décima, como horas extraordinarias. Se prevé que la Jefatura pueda, hasta
un máximo de veinticinco jornadas al año, ampliar o reducir la jornada diaria
en tres horas. Al igual que el precepto anterior, la regulación se encuentra
dentro del margen de disponibilidad que la LFPN otorga al desarrollo
reglamentario, por lo que nada ha de objetar este Consejo de Navarra a su
regulación.
El artículo 9 regula el horario de cómputo en días, que será de
aplicación al personal destinado a la protección de autoridades, concretando
la jornada anual en 159 jornadas diarias y/o 1.592 horas y estableciendo el
36
turno diario con una duración entre ocho y doce horas. Las horas de exceso
sobre la jornada diaria, en los términos que expresa el precepto, tendrán la
consideración de horas extraordinarias y serán abonadas como tales, y las
de exceso sobre la jornada máxima anual como horas extraordinarias
festivas. La regulación del precepto plantea la duda de la legalidad de
retribuir como horas extraordinarias en festivos las horas prestadas por
encima de la jornada máxima anual, independientemente de que esas horas
se hayan prestado o no en tales festivos. Desde la perspectiva de la
legalidad sería más correcto modificar la regulación del precepto y
considerar como extraordinarias a las horas que superen la jornada máxima
de doce horas, atribuyendo a tales horas extraordinarias la compensación
económica que corresponda, según sean prestadas en días laborables o en
festivos. Además, debe advertirse que en este precepto se están
introduciendo conceptos retributivos sobre horas extraordinarias sobre los
que la LFPN no contiene una regulación específica por lo que, conforme a lo
establecido en el artículo 57.2, párrafo segundo, en defecto de normativa
específica en la citada LFPN, serán de aplicación las normas generales del
resto de funcionarios de la Comunidad Foral de Navarra y, debe advertirse
que el Decreto Foral 225/2002, de 4 de noviembre, por el que se regulan las
compensaciones económicas por trabajo a turnos, en horario nocturno y en
días festivos del citado personal, establece que se considerará trabajo en
días festivos exclusivamente el realizado en domingo o en un día declarado
festivo en el calendario laboral que anualmente se apruebe para el personal
al servicio de la Comunidad Foral de Navarra y sus organismos autónomos.
El artículo 10 regula el llamamiento a quienes, por razón de
necesidades del servicio, fuera de su turno, en los términos establecidos,
tengan la obligación de atender el requerimiento y realizar las funciones que
se le soliciten. Las horas prestadas en tales circunstancias, siempre que el
puesto no lleve aparejado complemento por especial disponibilidad, serán
retribuidas como horas extraordinarias laborables o festivas, según sea el
día en que sean prestadas. Esos llamamientos sólo se pueden realizar con
carácter excepcional, por motivos de urgencia o fuerza mayor. La regulación
del precepto se encuentra dentro de los márgenes de disponibilidad que
otorga al desarrollo reglamentario la LFPN.
37
El artículo 11, dedicado a la regulación del trabajo los fines de semana,
precisa que todo el personal tendrá derecho al disfrute de la mitad de los
fines de semana del año en cómputo anual. En los calendarios se podrán
incluir un máximo de 26 fines de semana de trabajo. Si fuera necesario, se
establecerá un mecanismo de prestación de servicios de tres fines de
semana consecutivos, dos veces al año. Se concreta que se entiende por fin
de semana y se establece que se retribuirán como horas festivas las horas
de los turnos de tarde desde las 14.00 a las 24.00 horas y las mismas horas
de los días 24 y 31 de diciembre y 5 de enero. Nada que objetar a su
regulación.
El artículo 12 cierra el capítulo de jornadas y horarios estableciendo
que la responsabilidad del control de la jornada y horario recaerá en las
Jefaturas de las diferentes unidades, sin perjuicio de la superior inspección
del Jefe o Jefa de la Policía Foral, sin que tampoco haya nada que objetar a
su contenido.
El capítulo III, sobre retribuciones, está integrado por los artículos 13 al
20 del Reglamento. El artículo 13 traslada literalmente el contenido del
artículo 57 de la LFPN, enumerando los diferentes conceptos retributivos
aplicables a este colectivo.
El artículo 14 regula el complemento específico en similares términos a
los establecidos en el artículo 58 de la LFPN. La única novedad es que
descompone el porcentaje total, atribuyendo a la incompatibilidad policial el
35 por 100 y el 10 por ciento restante al riesgo inherente a la función, sin
que nada haya que oponer.
El artículo 15 regula el complemento de puesto de trabajo en términos
similares a lo establecido en el artículo 59 de la LFPN, concretando que el
complemento retributivo, que no podrá exceder del 75 por ciento del sueldo
inicial del correspondiente nivel, vendrá determinado por los porcentajes
resultantes de la valoración del Estudio de Puestos de Trabajo realizado de
acuerdo con los criterios del Manual de Valoración y las puntuaciones
resultantes que se incluyen en el Anexo 3 del Reglamento. Nada que objetar
a su regulación en cuanto que concreta lo establecido en la LFPN. Ahora
38
bien, a juicio de este Consejo de Navarra, el apartado 3 del precepto
presenta una redacción confusa y no se comprende bien, ya que señala que
el resultado final de esa valoración «contemplará una diferencia mínima de
un 8% dentro de la misma unidad, entre el empleo de Agente Primero o
Primera», lo cual en su literalidad sugiere que tal diferencia lo es por razón
de género, y si ello fuera así resultaría manifiestamente ilegal.
El artículo 16 regula el complemento de especial disponibilidad en
términos similares a lo establecido en el artículo 60 de la LFPN, concretando
el porcentaje retributivo en el 20 por 100, dentro del rango fijado por la
LFPN, y regulando, en su Anexo 4, las unidades a las que se le aplicará ese
complemento, sin perjuicio de que puedan ser modificadas mediante Orden
Foral. Su regulación es conforme con lo establecido en la LFPN.
En el artículo 17 se regula el complemento de Jefatura en similares
términos a los establecidos en el artículo 61 de la LFPN, concretando el
complemento retributivo en el mínimo contemplado en dicha Ley Foral (10
por 100 del sueldo inicial del correspondiente nivel). Su regulación se
adecua a lo establecido en la Ley Foral.
El artículo 18 se dedica a la regulación de la compensación por horas
extraordinarias indicando que solo se podrá retribuir, en concepto de horas
extraordinarias, por los servicios prestados fuera de la jornada de trabajo y
siempre que no se perciba el complemento de especial disponibilidad. Se
exige autorización previa de la jefatura de la unidad para su prestación, las
horas de formación se compensarán en tiempo, si suponen aumento de la
jornada anual, regulándose la forma de tal compensación. Se establece que
cualquier modificación del horario de entrada y/o salida, que suponga
prolongación de jornada, dará lugar al devengo de horas extraordinarias. Se
prevé que los excesos sobre el cómputo anual, no compensados antes del
31 de diciembre, se abonen como horas extraordinarias festivas y que,
cuando las necesidades del servicio lo permitan, a petición del interesado
puedan compensarse en tiempo de descanso conforme a lo que establece el
Anexo 5. Como ya hemos indicado anteriormente, la LFPN no contiene una
regulación específica de las horas extraordinarias por lo que, conforme a lo
dispuesto en el artículo 57. 2, párrafo segundo, deben aplicarse las normas
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reguladoras del personal al servicio de la Administración de la Comunidad
Foral de Navarra. En dicha normativa, Decreto Foral 255/2002, de 4 de
noviembre, por el que se regulan las compensaciones económicas por
trabajos a turnos, en horario nocturno y en días festivos, su artículo 3.1,
párrafo segundo, considera trabajo en días festivos exclusivamente el
realizado en domingo o en un día declarado festivo en el calendario laboral
que anualmente se apruebe para el personal al servicio de la Administración
de la Comunidad Foral de Navarra y sus organismos autónomos. Del mismo
modo, la compensación en tiempo de descanso por horas extraordinarias
para el personal al servicio de la Administración de la Comunidad Foral de
Navarra, con carácter general, se regula en el artículo 40.4 del Decreto Foral
158/1984, de 4 de julio, que aprueba el Reglamento Provisional de
Retribuciones, que establece unas compensaciones por trabajos en días
laborables y en festivos, contemplando los supuestos de hora laborable
nieve- hielo y hora festiva nieve- hielo, careciendo, a juicio de este Consejo
de Navarra, el Reglamento de habilitación normativa para diferenciar su
regulación respecto a la establecida con carácter general para el resto de los
empleados públicos.
El artículo 19 se encarga de regular la compensación económica por
participar en dispositivos especiales con motivo de fiestas de las localidades,
indicando que las horas efectivas de trabajo ocasionadas por la participación
del personal de la policía foral en dispositivos especiales con motivo de la
celebración de las fiestas de las localidades de las comisarías de Pamplona,
Tudela, Estella, Tafalla, Alsasua, Elizondo y Sangüesa, se compensarán en
las mismas condiciones que a quienes efectivamente estén destinados en
las citadas comisarías. Su regulación se encuentra prevista en el artículo
57.1 g) de la LFPN, por lo que nada hay que objetar.
Sin embargo, el artículo 20 contiene la regulación de la asistencia a
trámites judiciales, estableciendo que el personal que deba asistir a tales
trámites tendrá derecho, si la asistencia se produce fuera del turno, a una
compensación de tres horas laborables, y si se produce en un día
establecido como de descanso en el calendario, el afectado podrá optar
entre realizar la jornada de trabajo completo ese día, en cuyo caso las horas
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efectivamente trabajadas se retribuirán como horas extraordinarias festivas,
o prestar servicio ese día, siendo entonces compensado con tres horas
extraordinarias festivas. La regulación de estas compensaciones no está
prevista entre las posibles retribuciones del personal de Policía Foral,
entendiendo, por tanto, que se está produciendo una extralimitación
regulatoria para la que el Reglamento carece de potestad. Debe recordarse
que el artículo 57.1 de la LFPN claramente establece que el personal de la
Policía Foral «sólo» podrá ser retribuido por los conceptos que se indican en
el citado precepto, sin que aparezca reconocimiento retributivo por la
participación en tales trámites judiciales.
El capítulo IV, sobre compensación por disponibilidad horaria, lo
integran los artículos 21 al 26, desarrollando las previsiones introducidas en
la LFPN mediante la Ley Foral 27/2018, de 24 de diciembre, de
Presupuestos Generales de Navarra para el año 2019 y tiene por objeto
(artículo 21) la compensación de las horas realizadas fuera de la jornada
ordinaria ante la imposibilidad de cubrir las mismas con personal temporal, y
se abona como complemento de las horas extraordinarias previstas en el
artículo 18 o como compensación por la bolsa de horas previstas en el
artículo 23. Este complemento de horas extras se regula en el artículo 22
estableciendo los importes según sean laborables o festivas. En el artículo
23, se establece la constitución de una Bolsa de Horas en la que podrá
inscribirse, anualmente y de manera voluntaria, el personal de la policía foral
de Navarra que formalice su inscripción con anterioridad al 1 de septiembre
de cada año, indicando un medio de contacto a fin de facilitar su localización
en caso de necesidad. Los inscritos no podrán solicitar su baja hasta la
finalización del año en curso, salvo lo previsto en el artículo 25.2, o por
renuncia expresa antes del 1 de septiembre. La inclusión en la bolsa
implicará la disponibilidad para trabajar 40 horas por encima del cómputo
anual correspondiente. La aplicación de las horas reguladas en este
precepto será prioritaria respecto de las derivadas de posibles llamamientos
y, desde las jefaturas de las distintas unidades, se intentará una aplicación
proporcional de las horas de la bolsa a lo largo del año de su vigencia,
siempre que así lo permitan las necesidades del servicio. En el artículo 24
se regulan los requerimientos para la prestación de las horas imputables a la
41
bolsa, así como de los dos cambios de turno, indicando que deberán
formalizarse con una antelación mínima de cinco días naturales, salvo
cuando los requerimientos se realicen para atender casos de emergencia.
Durante la jornada, los servicios a prestar se limitarán al cumplimiento de las
funciones propias del respectivo ámbito pudiendo, excepcionalmente,
efectuarse requerimientos para el cumplimiento de funciones distintas que
no requieran especialización. El artículo 25 refiere la obligatoriedad de la
prestación de las horas imputables a la bolsa, y de los dos cambios de
turnos sobre la jornada asignada en el calendario, indicando que la negativa
del personal para prestar los servicios requeridos, implicará el pase al último
lugar de la lista y la imposibilidad de inscribirse en la Bolsa del año posterior,
salvo que acredite alguna de las circunstancias que el precepto indica
(incapacidad laboral, vacaciones o permisos, ser requerido para cubrir horas
en festivos u horario nocturno). Igualmente, se establece que en caso de
que el requerimiento no respete el plazo mínimo establecido, la prestación
será voluntaria y, en caso de emergencia, el servicio se ofrecerá a la primera
persona aspirante disponible con la que se consiga contactar y acepte su
realización. En el artículo 26 se regula la cuantía de la retribución por cada
hora efectivamente trabajada según el nivel B o C de encuadramiento, así
como el importe de cada hora afectada por los dos cambios de turno sobre
la jornada asignada, especificando que si los servicios se prestan en
condiciones de nieve- hielo, se aplicarán las retribuciones propias de ese
tipo de horas extraordinarias. La realización de las 40 horas de la bolsa será
incompatible con la percepción de otros complementos por realización de
horas extraordinarias, horario nocturno o días festivos. Si al final del ejercicio
existen horas imputables a la bolsa que no hayan sido efectivamente
trabajadas, no se procederá a su retribución. La regulación que contiene el
reglamento sobre la bolsa de horas está dentro del margen de habilitación
que la ley atribuye al reglamento para su desarrollo ajustándose a su
finalidad.
El capítulo V regula, en sus artículos 27 a 31, la compensación por
superación de pruebas físicas entendiendo que, la naturaleza de las
funciones que desempeña la Policía Foral exige una adecuada preparación
física que debe ser atendida, bien con cargo al tiempo de trabajo o
42
compensada económicamente, según opte cada uno de los interesados, tal
y como establece la disposición transitoria tercera de la LFPN. La opción
puede modificarse anualmente si se está disfrutando la compensación
horaria y cada cuatro años si se optó por la económica. La opción no es de
aplicación para quienes ingresen en la Policía Foral con posterioridad a la
vigencia de la LFPN ya que, en tales casos, la compensación será de
carácter económico, conforme a lo establecido en el artículo 31, tal y como
establece su disposición transitoria tercera. Sin embargo, la regulación del
artículo 27 no recoge la excepción prevista en dicha disposición transitoria
de posibilitar la opción a quienes a la entrada en vigor de la LFPN se
encontrasen en la Escuela de Seguridad, lo que parece correcto ya que, a la
vista del tiempo transcurrido desde su entrada en vigor, tal situación se
habrá consolidado.
El artículo 28 regula la convocatoria de las pruebas en los mismos
términos establecidos por la disposición transitoria tercera de la LFPN
indicando que solo se convocará al personal que se encuentre en situación
de activo o excedencia especial. Quienes se encuentren en situación de
servicios especiales, salvo los que asistan a cursos de formación para el
ascenso, no tendrán que realizar las pruebas físicas y volverán a disfrutar de
la correspondiente compensación cuando se reincorporen al servicio activo,
y quienes se reincorporen, después de una excedencia voluntaria, no
disfrutarán de la compensación en tanto no vuelvan a superarlas en la
siguiente convocatoria.
En el artículo 29 se regula el desarrollo de las pruebas que deberán
celebrarse con carácter general fuera de la jornada laboral y computándose
su asistencia como dos horas de tiempo de trabajo. El artículo 30 regula la
compensación horaria por las pruebas físicas reconociendo 126 horas por
año y concretando la forma de su disfrute por jornadas completas o en
periodos inferiores, en función de las características de las funciones a
realizar y las necesidades del servicio. Las solicitudes de compensación
deberán efectuarse antes del día cinco del mes anterior a la publicación de
la cartelera correspondiente, siendo, en caso contrario, programadas por los
responsables de las unidades organizativas. Se regula cómo realizar las
43
compensaciones de aquellos empleados que, por las razones que indica el
precepto, no pueden realizarlas en el periodo correspondiente. Por último, el
precepto indica que quienes opten por la compensación horaria no podrán
acogerse a la posibilidad de reducción de la jornada prevista en la
disposición adicional quinta.
El artículo 31 dedicado a la compensación económica de las pruebas
físicas reconoce una retribución del 17 por 100 del sueldo inicial del
correspondiente nivel y regula el momento en que debe efectuarse esa
opción, conforme con lo establecido en la LFPN.
La regulación que contiene el capítulo es conforme con lo establecido
por la disposición transitoria tercera de la LFPN.
El Reglamento se completa con cinco Anexos. El Anexo 1 establece el
importe de las guardias localizadas para los niveles B y C; el Anexo 2,
concreta a que Unidades de la Policía Foral les será de aplicación el
régimen de horario flexible; el Anexo 3, incorpora el Estudio de Puestos de
Trabajo y el Manual de Valoraciones y Puntuaciones resultantes, tenido en
cuenta para la fijación de los complementos retributivos; el Anexo 4
especifica los empleos y unidades a los que será de aplicación el
complemento de especial disponibilidad, y en el Anexo 5 se cuantifican las
compensaciones en descanso de las horas extraordinarias.
Una última consideración conviene realizar a juicio de éste Consejo de
Navarra y es en relación con la ausencia en el Reglamento de la regulación
del límite máximo de horas extraordinarias que pueden realizar los Policías
Forales, incumpliendo, con esa ausencia, el mandato normativo establecido
en el artículo 57.4 que prevé que «se establecerán las oportunas medidas
de control y de gestión de personal para garantizar que la realización de
horas extraordinarias por parte del personal de las Policías de Navarra no
exceda del límite que se establezca reglamentariamente».
III. CONCLUSIÓN
El Consejo de Navarra, con las precisiones indicadas y salvedades
efectuadas, emite informe favorable al proyecto de Decreto Foral por el que
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se aprueba el Reglamento de jornadas, horarios y retribuciones de la Policía
Foral de Navarra.
En el lugar y fecha señalados en el encabezamiento.
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