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09/02/2023
Dictamen de Consejo Consultivo Navarra 31/2005 del 04 de agosto de 2005
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Órgano: Consejo Consultivo Navarra
Fecha: 04/08/2005
Num. Resolución: 31/2005
Cuestión
04 ago 2005
Revisión de oficio del acto presunto de la estimación por silencio administrativo de la solicitud presentada por don ...
Contestacion
Expediente: 13/2005
Objeto: Revisión de oficio del acto presunto de la
estimación por silencio administrativo de la
solicitud presentada por don ?.
Dictamen: 31/2005, de 4 de agosto
DICTAMEN
En Pamplona, a 4 de agosto de 2005,
el Consejo de Navarra, compuesto por don Joaquín Salcedo Izu,
Presidente en funciones, don José Antonio Razquin Lizarraga, Consejero-
Secretario, don Francisco Javier Martínez Chocarro, don José María San
Martín Sánchez, don Eugenio Simón Acosta y don Alfonso Zuazu Moneo,
Consejeros,
siendo ponente don Joaquín Salcedo Izu,
emite por unanimidad el siguiente dictamen:
I. ANTECEDENTES
I.1ª. Solicitud y tramitación de la consulta
El día 19 de abril de 2005 tuvo entrada en este Consejo de Navarra un
escrito del Presidente del Gobierno de Navarra en el que, de conformidad
con el artículo 16.1 de la Ley Foral 8/1999, de 16 de marzo, del Consejo de
Navarra (desde ahora, LFCN), se recaba dictamen preceptivo por este
Consejo sobre el procedimiento de revisión de oficio del acto presunto de la
estimación por silencio administrativo de la solicitud presentada por don ...,
formulado por Orden Foral 43/2005, de 14 de abril, de la Consejera de Salud
del Gobierno de Navarra.
El expediente remitido, está integrado, entre otros, por los siguientes
documentos más relevantes:
1. Solicitud de renuncia de complemento específico, presentada por
don ..., con fecha de 2 de julio de 2004.
2. Toma de posesión y notificación de la Resolución 888/2004, por la
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que se reconocen servicios a don ....
3. Petición de estimación por silencio administrativo de la solicitud de 2
de julio de 2004.
4. Informe del Servicio Navarro de Salud-Osasunbidea, de 19 de
enero de 2005 (en adelante, SNS-O).
5. Resolución 107/2005, de 19 de enero, del Director-Gerente del
SNS-O, por la que se incoa el procedimiento de revisión de oficio.
6. Alegaciones de don ...a la Resolución anterior.
7. Informe jurídico del Servicio de Régimen Jurídico del SNS-O, de 10
de marzo de 2005, en relación con las alegaciones presentadas por
don ?.
8. Resolución 539/2005, de 14 de marzo, del Director-Gerente del
SNS-O, por la que se propone la declaración de oficio de la nulidad
del acto presunto de la estimación por silencio administrativo de la
solicitud presentada por don ...en fecha 2 de julio de 2004, en la que
formula renuncia al régimen de dedicación exclusiva.
9. Propuesta de Acuerdo del Gobierno de Navarra, por la que se
declara la nulidad de pleno derecho del acto presunto de la
estimación por silencio administrativo de la solicitud presentada por
don ..., en la que formula renuncia al régimen de dedicación
exclusiva.
10. Solicitud de dictamen formulada por el Presidente del Gobierno de
Navarra sobre revisión de oficio del acto presunto de la estimación
por silencio administrativo de la solicitud presentada por don
...sobre renuncia al régimen de dedicación exclusiva, que con fecha
19 de abril de 2005 tuvo entrada en el Consejo de Navarra.
11. Escrito de don ...en el que solicitaba que se le concediera trámite
de audiencia en el expediente sobre revisión de oficio del acto
presunto por el que se estima por silencio administrativo su
renuncia al régimen de dedicación exclusiva, que con fecha 20 de
2
mayo de 2005 tuvo entrada en el Consejo de Navarra, a través del
Presidente del Gobierno de Navarra.
12. Resolución 51/2005, de 20 de mayo, del Presidente del Consejo de
Navarra, por la que se concede a don ...audiencia en el precitado
expediente.
13. Escrito del Presidente del Gobierno de Navarra, recibido en este
Consejo el 14 de junio de 2005, remitiendo la documentación
presentada por don ...ante el Servicio de Acción Legislativa y
Coordinación de la Dirección General de Presidencia, dirigida al
Consejo de Navarra evacuando el trámite de audiencia.
Con fecha de 28 de junio de 2005 el Consejo de Navarra amplió el
plazo para la emisión del presente dictamen, de acuerdo con el artículo 22
de la LFCN.
I.2ª. Antecedentes de hecho
De la información resultante del expediente facilitado a este Consejo y
de la documentación que lo integra pueden destacarse los siguientes datos
principales:
1.- Con fecha 2 de julio de 2004, don ... presentó un escrito dirigido a la
atención del Director de Recursos Humanos del SNS-O, en el que
expresaba, entre otras cuestiones, lo siguiente:
Que ha obtenido una plaza de FEA en Otorrinolaringología en el
Hospital Virgen del Camino, según la convocatoria publicada por Resolución
232/2002, de 14 de febrero, del Director-Gerente del SNS-O.
Que lleva trabajando en dicho Servicio desde 1991 un total de 336 días
de forma discontinua y desde el 14 de febrero de 1995 hasta la fecha actual,
en el Hospital Virgen del Camino ?de forma continuada y sin interrupción en
la misma plaza de la Unidad de ORL Infantil, que he tomado posesión y con
el mismo número de plantilla (9 años y 4 meses)?.
Que durante todos esos años, desde 1995, ha sido autorizado por el
SNS-O a compatibilizar la consulta privada con el trabajo en dicho Servicio,
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sin dedicación exclusiva.
Que el trabajo en el SNS-O se realiza fundamentalmente en la Unidad
de ORL Infantil, en tanto que en la consulta privada atiende en un 90% a
personas adultas. Que, por otra parte, este último trabajo lo realiza por las
tardes no más de tres días por semana, y si ha sido preciso modificar el
horario por necesidad del SNS-O nunca han existido interferencias.
Que la actividad privada ha permitido estar mejor preparado para
atender el Servicio de Urgencias que no se puede dar al atender a niños.
Que la inversión económica realizada en la consulta privada ha sido
superior a 160.000 euros y en el supuesto de tener que dejar dicha consulta,
ello ?supondrá unas graves pérdidas para mi economía, porque me veré
obligado a seguir pagando mis inversiones, sin ingresos para hacerles
frente?.
Que tiene pacientes con enfermedades crónicas o con intervenciones
quirúrgicas que precisan de seguimiento durante años.
Que conoce, y cita, algunos casos que en situaciones similares se ha
autorizado la renuncia a la dedicación exclusiva.
Y que por todo ello desea hacer uso del derecho a trabajar en régimen
de dedicación no exclusiva recogido en la Ley Foral 11/1992 y en el Decreto
Foral 387/1992, de 23 de noviembre.
2.- Por otro escrito de 16 de agosto de 2004, don ...suplica al SNS-O
que declare estimada por silencio administrativo positivo la solicitud de
desempeño de su puesto de trabajo en régimen de dedicación no exclusiva,
?retribuyendo a partir de dicho mes de agosto el complemento específico por
el porcentaje asignado a tal dedicación, y con las demás consecuencias
legales que procedan y sean inherentes a tal dedicación?. Dicha solicitud se
fundamenta en los efectos que produce la inexistencia de resolución expresa
en el plazo de que la Administración disponía para resolver que son los que
se determinan en el artículo 43 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de
Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento
Administrativo Común, modificada por la Ley 4/1999, de 13 de enero (en
4
adelante, LRJ-PAC), es decir, estimación por silencio administrativo de la
pretensión por transcurso del plazo de un mes desde la solicitud inicial
(artículo 42.2 de dicha Ley en relación con el artículo 3.2 del Decreto Foral
387/1992); tal estimación por silencio administrativo tiene a todos los efectos
la consideración de acto administrativo finalizador del procedimiento (artículo
43.3 de la LRJ-PAC); y prohibición de que transcurrido el plazo legal dicte la
Administración resolución expresa denegatoria o desestimatoria de la
solicitud (artículo 43.4).
3.- Mediante Resolución 107/2005, de 19 de enero, del Director
Gerente del SNS-O, se acordaba la incoación de un procedimiento de
revisión de oficio de la estimación por silencio administrativo de la solicitud
presentada por don ...con fecha 2 de julio de 2004, en la que se formulaba
renuncia al régimen de dedicación no exclusiva. Se daba traslado de esta
Resolución al interesado para que en un plazo de diez días presente las
alegaciones y documentos que estime oportunos. Este escrito fue notificado
el día 27 de enero de 2005.
4.- Con fecha 4 de febrero de 2005, don ...presenta escrito de
alegaciones reiterando las expuestas en su día y entendiendo que no
procede la revisión de oficio.
5.- Previo informe jurídico del Servicio de Régimen Jurídico, de 10 de
marzo de 2005, el Director Gerente del SNS-O dictó la Resolución 539/2005,
de 14 de marzo, por la que se propone la declaración de oficio de la nulidad
del acto presunto de la estimación por silencio administrativo de la solicitud
presentada por don .... Dicha propuesta se fundamenta en Derecho en que a
tenor del artículo 102 de la LRJ-PAC, la Administración queda obligada a
revisar de oficio y declarar la nulidad de los actos que hayan puesto fin a la
vía administrativa o que no hayan sido recurridos en plazo, en los supuestos
previstos en el artículo 62.1. f). De acuerdo con lo establecido en el artículo
43 de la LRJ-PAC, el interesado puede entender estimada por silencio
administrativo la solicitud al haber transcurrido el plazo de un mes para dictar
la oportuna resolución sin haberse efectuado, y tal acto ha de considerarse
firme por cuanto el 2 de septiembre de 2004 el acto administrativo ganó
firmeza en vía administrativa por no haber sido recurrido. Pero por otra
5
parte, sigue razonando la Resolución, el acto cuya revisión de oficio se
postula, incurre en un vicio de nulidad de pleno Derecho, en aplicación de lo
dispuesto en el artículo 62.1. f) de la LRJ-PAC.
6.- Elaborada la anterior Resolución, por Orden Foral 43/2005, de 14
de abril, de la Consejera de Salud del Gobierno de Navarra se somete a
consulta del Consejo de Navarra el mencionado procedimiento de revisión
de oficio.
7.- Por Resolución 51/2005, de 20 de mayo, del Presidente del Consejo
de Navarra, a tenor de lo dispuesto en el artículo 24 de la LFCN y en el
artículo 33 del Decreto Foral 90/2000, de 28 de febrero, por el que se
aprueba el Reglamento de organización y funcionamiento del Consejo de
Navarra, se concede a don ...audiencia en el expediente correspondiente a
la consulta formulada al Consejo por el Presidente del Gobierno de Navarra.
Con esta misma fecha había tenido entrada en el Consejo de Navarra, a
través del Presidente del Gobierno, escrito de don ...en el que solicitaba se
le concediera trámite de audiencia en el expediente en cuestión.
8.- El día 6 de junio de 2005, don ...presenta un escrito de alegaciones
en el que suplica al Consejo de Navarra:
Que declare la caducidad del expediente de revocación de oficio por
transcurso del plazo establecido en el artículo 102.5 de la LRJ-PAC;
Que subsidiariamente se devuelva al Departamento de Salud del
Gobierno de Navarra el expediente a fin de que lo complete con el resultado
de la prueba que se solicitó por otrosí al SNS-O, en el escrito presentado el
4 de febrero de 2005 y
Que se tenga por evacuado el trámite de alegaciones, y en su virtud,
informe desfavorablemente la revocación de oficio del acto administrativo de
que se trata, por resultar contraria al ordenamiento jurídico.
Se adjunta con el escrito copia de la Resolución 1516/2004, de 22 de
septiembre, del Director Gerente del SNS-O, por la que se acuerda elevar al
Gobierno de Navarra la propuesta de incoación de un procedimiento de
revisión de oficio de la estimación por silencio administrativo de la solicitud
6
presentada por don .... También se adjunta copia del escrito de alegaciones
en relación con la Resolución 1516/2004, que se incorpora al expediente.
II. CONSIDERACIONES JURÍDICAS
II.1ª. Sobre el contenido de la consulta y el carácter preceptivo del
dictamen
El objeto de este dictamen versa sobre el procedimiento de revisión de
oficio del acto presunto de la estimación por silencio administrativo de la
solicitud presentada por don ....
Por consiguiente, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 102 de la
LRJ-PAC, en relación con el artículo 16.1.j) de la LFCN, es preceptivo el
dictamen favorable de este Consejo de Navarra. En el mismo sentido se
expresa el artículo 53.3 de la Ley Foral 15/2004, de 3 de diciembre, de la
Administración de la Comunidad Foral de Navarra.
II.2ª. Sobre la competencia para la revisión de oficio de los actos
del Servicio Navarro de Salud-Osasunbidea
La LRJ-PAC regula, en su artículo 102, la revisión de oficio de las
disposiciones y actos nulos. Dicho precepto no concreta qué órgano de la
respectiva Administración Pública tiene atribuida la competencia para iniciar
y acordar la revisión de oficio.
El artículo 53.2 de la Ley Foral 15/2004, ya mencionada, establece que
?los Consejeros serán los órganos competentes para la resolución de los
procedimientos de revisión de oficio de las disposiciones y actos dictados
por los órganos de dirección de los organismos públicos adscritos a sus
respectivos Departamentos?. En consecuencia, la oportuna resolución
corresponderá emitirla a la Consejera de Salud.
II.3ª. Marco jurídico
La normativa sustantiva a aplicar en este caso está constituida por: la
Ley Foral 10/1990, de 23 de noviembre, de Salud, que, en su disposición
adicional décima, admite que ?el personal facultativo del nivel o grupo A de
los centros sanitarios del SNS-O podrá ejercer con la periodicidad que se
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establezca la opción por la dedicación exclusiva al sistema público de Salud
en los términos que reglamentariamente se determinen?: la Ley Foral
11/1992, de 20 de octubre, del régimen específico del personal adscrito al
Servicio Navarro de Salud, que en su artículo 10.4.a) regula la posibilidad de
optar o no por la dedicación exclusiva con carácter general; y el desarrollo
de esta última norma efectuado por el Decreto Foral 387/1992, de 23 de
noviembre. Este Decreto Foral dispone en sus dos primeros artículos lo
siguiente:
?Artículo 1º. El personal facultativo especialista y los médicos de
los Equipos de Atención Primaria adscritos al Servicio Navarro de
Salud-Osasunbidea, podrán optar entre prestar servicios en régimen de
dedicación exclusiva o en régimen de dedicación no exclusiva, con los
derechos y deberes que cada uno de dichos regímenes conllevan de
acuerdo con la normativa vigente y en las condiciones establecidas en
este Decreto Foral.
Artículo 2º. El personal facultativo especialista y los médicos de
los Equipos de Atención Primaria que ingresen en el Servicio Navarro
de Salud-Osasunbidea a partir de la entrada en vigor de este Decreto
Foral, prestarán sus servicios obligatoriamente en régimen de
dedicación exclusiva y no podrán hacer uso del derecho de opción,
hasta que hayan completado cinco años de servicios efectivos desde
su incorporación?.
II.4ª Improcedencia de la revisión de oficio
El proyecto de resolución que dictaminamos, a la vista de los
antecedentes expuestos y según la normativa aplicable, presenta una
cuestión procesal previa a la consideración del proyecto propiamente dicho.
Debemos contemplar, en primer lugar, la caducidad o no del
procedimiento de revisión propuesto. En opinión de este Consejo se ha
producido la caducidad del procedimiento de revisión de oficio por transcurso
de tres meses desde su inicio sin dictarse resolución (apartado 5 del artículo
102 del la LRJ-PAC), toda vez que la actuación por la que se propone la
declaración de oficio de la nulidad del acto presunto de la estimación por
silencio administrativo de la solicitud presentada por don ..., en fecha de 2 de
julio de 2004, en la que formula renuncia al régimen de dedicación exclusiva,
tuvo lugar por Resolución 107/2005, de 19 de enero de 2005, que fue
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notificada al interesado con fecha 27 de enero de 2005; y la solicitud de
dictamen tuvo entrada en el Consejo de Navarra el 19 de abril de 2005.
Computado el transcurso del plazo legal, de acuerdo con lo dispuesto en el
artículo 42.5 de la LRJ-PAC, ha de entenderse que se ha producido la
caducidad, al no haber suspendido oportunamente el procedimiento. Pese a
ello, entramos en la consideración de fondo.
En cuando al fondo del asunto, la Administración admite que ?en el
presente supuesto, el acto administrativo presunto a revisar de oficio, tiene
como efecto el reconocimiento a don ...del derecho a prestar sus servicios
en régimen de dedicación no exclusiva, establecido en el Decreto Foral
387/1992, de 23 de noviembre, por el que se regula la opción por la
dedicación no exclusiva al sistema público de salud del personal facultativo
Especialista y de los médicos de Equipos de Atención Primaria?. No obstante
ello, invocando que, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 62.1. f) de la
LRJ-PAC, los actos de las Administraciones Públicas contrarios al
ordenamiento jurídico por los que se adquieren facultades o derechos
cuando carezcan de los requisitos esenciales para su adquisición, son nulos,
concluye proponiendo, al amparo del artículo 62.1.f) de la LRJ-PAC, la
declaración de nulidad de pleno derecho del acto presunto de la estimación
por silencio administrativo de la solicitud presentada por don ...con fecha 2
de julio de 2004, en la que formula la renuncia al régimen de dedicación
exclusiva.
Citando en apoyo de su propuesta la doctrina contenida en la sentencia
del Tribunal Supremo, de 7 de octubre de 2003, en la que se razona que ?en
todo caso, los efectos que comporta la vía del silencio positivo, tienen como
límite lo establecido en el artículo 62.1.f) de la Ley 30/1992, de 26 de
noviembre ?que dispone la nulidad de pleno derecho para los actos
expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por los que se
adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos
esenciales para su adquisición-?.
Concluye la Resolución afirmando que es ?esencial el requisito de
haber prestado servicios durante cinco años desde la incorporación?.
Por su parte, don ..., se opone a la revisión de oficio por estimar que el
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artículo 102 de la LRJ-PAC no resulta de aplicación, pues no se trata de un
supuesto de nulidad de pleno derecho. Que de la distinción entre requisitos
necesarios y esenciales, estima el recurrente que la pretendida exigencia de
cinco años en dedicación exclusiva desde la toma de posesión de la plaza
en propiedad no es requisito esencial para poder renunciar a ella, sino en
todo caso un requisito necesario, por lo que no es aplicable el artículo 62. 1.
f) de la LRJ-PAC. Y si el acto no es nulo de pleno derecho no cabe la
revisión de oficio del mencionado artículo 102 de la LRJ-PAC.
La LRJ-PAC sanciona con la nulidad, entre otros, los actos
administrativos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por
los que se adquieran facultades o derechos cuando se carezca de los
requisitos esenciales para su adquisición; y ?es potestad de la
Administración revisar de oficio los actos declarativos de derechos que sean
nulos de pleno derecho, entre los que aparecen los actos contrarios al
ordenamiento jurídico por los que se adquieren facultades o derechos,
cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisición, según
los artículos 62.1.f) y 102 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las
Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común?
(sentencia del Tribunal Supremo de 12 de mayo de 1997).
Conviene recordar que la nulidad de pleno derecho es excepción en
Derecho administrativo y sólo producen este efecto los vicios o causas
taxativamente enumerados en la ley, que ?como excepcionales que son?
han de ser objeto de interpretación restrictiva o estricta. Así lo viene
afirmando la jurisprudencia suprema:
?CONSIDERANDO: Que a este respecto debe partirse como
premisa jurídica que en Derecho administrativo, y en materia de
invalidez, la regla general es la anulabilidad y la excepción de nulidad
radical, excepción que sólo se da en los casos específicamente
comprendidos en el art. 47 de la Ley de Procedimiento Administrativo o
en aquellos otros en que la normativa vigente así lo establezca
expresamente y ello porque la sanción de nulidad es una medida
extrema que al tratar de evitar la supervivencia de efectos
evidentemente ilícitos, inmorales y contrarios al interés público, sólo
debe apreciarse en aquellos casos de gravísimas infracciones
tipificables, sin género de dudas, en alguno de los supuestos legales...?
(STS de 15 de junio de 1981).
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Y, más recientemente:
?Por último, en el tercero de los motivos lo que se pone de relieve
a través de la cita de las sentencias de este Alto Tribunal de 15 de junio
de 1981 y 23 de enero de 1993 es que, según la jurisprudencia, en el
Derecho administrativo la regla general, en cuanto a la ineficacia de los
actos administrativos, es la anulabilidad, estando prevista la nulidad
sólo por las causas taxativamente establecidas en los artículos 47 LPA
y 62 LRJ-PAC. Pero aceptando como se acepta, sin duda, tal criterio
que esta Sala ha reiterado en múltiples ocasiones...? (STS de 19 de
marzo de 2001).
La misma excepcionalidad cabe afirmar respecto del procedimiento de
revisión de oficio de los actos nulos de pleno derecho, hasta tal punto que la
propia LRJ-PAC prescribe, en su artículo 106, que las facultades de revisión
no podrán ser ejercitadas cuando por prescripción de acciones, por el tiempo
transcurrido o por otras circunstancias, su ejercicio resulte contrario a la
equidad, a la buena fe, al derecho de los particulares o a las leyes. La
jurisprudencia se adhiere, como no puede ser de otro modo, a este criterio
restrictivo, como puede apreciarse, por ejemplo, en la STS de 16 de julio de
2003.
A efectos de la consideración de qué elementos han de ser calificados
de esenciales o no para la posible aplicabilidad del artículo 62.1.f) de la LRJPAC
, el Consejo de Estado, en dictamen de 7 de octubre de 1999, recuerda
?la distinción realizada por este Consejo de Estado en numerosos
dictámenes entre requisitos necesarios y requisitos esenciales. No todos los
requisitos necesarios para la adquisición de una facultad o derecho merecen
el calificativo de esenciales. En el expediente sometido a consulta?.no solo
(es) necesario, sino esencial, el transcurso del tiempo de prestación de
servicios necesarios para completar los trienios correspondientes?.
En el presente caso, a la vista de la normativa referida, puede darse la
consideración de requisito esencial al tiempo de 5 años de servicios
efectivos, pero la argumentación jurídica de la propuesta de resolución
carece de la solidez y consistencia jurídica para poder afirmar con seguridad
que determinada modalidad de prestación o interpretación de la
incorporación merezcan la calificación que en ella se otorga. Por tanto,
desde la perspectiva de la nulidad de pleno derecho aquí examinada y sin un
11
pronunciamiento definitivo de este Consejo sobre otros aspectos, ha de
entenderse que no se carece de un requisito esencial, al acreditarse que el
tiempo de prestación de servicios se cumple.
En consecuencia, no se aprecia la causa de nulidad del artículo 62.1.f)
de la LRJ-PAC, por lo que no procede la revisión de oficio del artículo 102 de
esta misma Ley.
III. CONCLUSIÓN
El Consejo de Navarra informa desfavorablemente la revisión de oficio
del acto presunto de la estimación por silencio administrativo de la solicitud
presentada por don ....
En el lugar y fecha señalados en el encabezamiento.
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