Dictamen de Consejo Consultivo Navarra 29/2023 del 21 de julio de 2023

Cuestión

21 jul 2023

Proyecto de Decreto Foral por el que se resuelve el expediente de alteración de los términos municipales de Galar y Pamplona/Iruña, en los ámbitos de Donapea y el Garitón

Contestacion

1

Expediente: 22/2023

Objeto: Proyecto de Decreto Foral por el que se

resuelve el expediente de alteración de los

términos municipales de Galar y Pamplona/Iruña,

en los ámbitos de Donapea y el Garitón.

Dictamen: 29/2023, de 21 de julio

DICTAMEN

En Pamplona, a 21 de julio de 2023,

el Consejo de Navarra, integrado por don Alfredo Irujo Andueza,

Presidente, don Hugo López López, Consejero-Secretario, doña María

Ángeles Egusquiza Balmaseda y José Luis Goñi Sein, Consejera y

Consejero,

siendo ponente don Hugo López López,

emite por unanimidad de los asistentes el siguiente dictamen:

I. ANTECEDENTES

I.1ª. Formulación de la consulta

La Presidenta de la Comunidad Foral de Navarra, mediante escrito que

tuvo entrada en este Consejo de Navarra el 6 de junio de 2023, recaba

conforme con el artículo 15.1, en relación con el artículo 14.1 de la Ley Foral

8/2016, de 9 de junio, sobre el Consejo de Navarra (en lo sucesivo, LFCN),

la emisión de dictamen preceptivo sobre el proyecto de Decreto Foral por el

que se resuelve el expediente de alteración de los términos municipales de

Galar y Pamplona/Iruña, en los ámbitos de Donapea y el Garitón, iniciado

por la Dirección General de Administración Local del Gobierno de Navarra.

I.2ª. Antecedentes de hecho

Del expediente remitido a este Consejo de Navarra resultan los

siguientes hechos y actuaciones practicadas:

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1. Mediante acuerdos adoptados por los Plenos de los Ayuntamientos

de Pamplona y de la Cendea de Galar, en sesiones de 5 y 19 de mayo de

2022, respectivamente, se aprueba ejercer la iniciativa de alteración de

términos municipales entre Pamplona y la Cendea de Galar, el Convenio

Interadministrativo de Colaboración entre el Ayuntamiento de Pamplona y el

Ayuntamiento de la Cendea de Galar, suscrito posteriormente el 15 de junio

de 2022, la Memoria Técnica y el informe de la Directora de Asesoría

Jurídica de 22 de abril de 2022; encomendándose al Ayuntamiento de

Pamplona la gestión y el traslado de los acuerdos, junto con copia del

expediente, a la Dirección General de Administración Local de Gobierno de

Navarra con el fin de que continúe con el procedimiento de acuerdo con el

artículo 17.1.b) de la Ley Foral 6/1990, de 2 de julio, de Administración Local

de Navarra (en adelante, LFALN).

2. Según se expone en el Convenio Interadministrativo de

Colaboración, los Ayuntamientos de Pamplona y la Cendea de Galar tienen

interés en promover una alteración de la demarcación de sus términos

municipales. La propuesta, consensuada por ambos ayuntamientos, tiene

como objetivo la ordenación y protección del territorio y su paisaje,

preservando sus valores, en la zona limítrofe de ambos términos

municipales, manteniendo en todo caso la necesaria coherencia en el

tratamiento del territorio en su continuidad. Asimismo, se pretende delimitar

administrativamente cada municipio conforme al posible destino de los

suelos afectados, facilitándose así que, desde el inicio, cada municipio

ejerza sus competencias en su área de influencia natural, lo que permitirá un

proceso independiente y más ajustado al contexto social de cada

ayuntamiento y a sus ritmos de desarrollo.

La propuesta se basa en elementos físicos preexistentes y en motivos

de conveniencia tanto económica como administrativa, con el objetivo de

que cualquier futuro desarrollo urbanístico en las zonas afectadas sea

coherente y proporcionado, tanto a la realidad física de la zona como a la

realidad administrativa y funcional de la futura gestión de este ámbito

territorial. El contenido de la propuesta inicial de alteración se refleja en los

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planos que se incorporan como anexo al Convenio, al que también se anexa

la memoria técnica correspondiente.

3. En un primer informe de irregularidades observadas en la

documentación aportada por el Ayuntamiento de Pamplona para la

tramitación del expediente de alteración de términos municipales, emitido por

la Dirección General de Administración Local y Despoblación del

Departamento de Cohesión Territorial del Gobierno de Navarra, se exponen

una serie de irregularidades técnicas observadas tras el análisis de la

documentación aportada para su subsanación. Para lo cual, el 8 de

septiembre de 2022 se emite el requerimiento correspondiente.

El 27 de septiembre de 2022, el Ayuntamiento de Pamplona solicita

ampliación del plazo para subsanar el expediente y adoptar los acuerdos

municipales oportunos. Posteriormente, el 21 de octubre de 2022 la

Gerencia de Urbanismo del referido Ayuntamiento emite un informe de

contestación al informe de irregularidades observadas en la documentación

aportada por el Ayuntamiento de Pamplona, en el que se indican las

correcciones efectuadas. Al informe de contestación al requerimiento de

subsanación se acompaña también la Memoria Técnica incorporando los

ajustes solicitados, los archivos en formato GIS y el Informe Jurídico

evacuado por la Asesoría Jurídica de la Gerencia de Urbanismo del

Ayuntamiento de Pamplona.

4. Posteriormente, la Dirección General de Administración Local y

Despoblación emite un segundo informe de irregularidades observadas en la

documentación aportada por el Ayuntamiento de Pamplona con fecha 21 de

octubre de 2022 para la tramitación del expediente de alteración de términos

municipales entre Pamplona y Galar, en el que, tras analizar la nueva

documentación enviada, se refieren las irregularidades que se consideran

resueltas y aquéllas otras respecto de las cuales se formula alguna

precisión; evacuando el oportuno requerimiento de subsanación de 24 de

octubre de 2022.

El 28 de octubre de 2022 se emite un nuevo informe de contestación al

referido segundo informe de irregularidades observadas en la

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documentación aportada por el Ayuntamiento de Pamplona; adjuntando el

nuevo documento corregido de alteración de los términos municipales entre

Pamplona y la Cendea de Galar, con el objeto de subsanar las

observaciones formuladas y que el expediente continúe su tramitación.

5. Posteriormente, desde la Sección de Información Local y Lucha

contra la Despoblación, se emite un tercer informe de irregularidades

observadas en la documentación aportada por el Ayuntamiento de Pamplona

con fecha 28 de octubre de 2022 para la tramitación del expediente de

alteración de términos municipales entre Pamplona y Galar, en el que se

exponen una serie de irregularidades técnicas aún no subsanadas para así

poder dar comienzo a la tramitación del procedimiento, para lo cual se emite

un tercer requerimiento de fecha 4 de noviembre de 2022.

El 1 de diciembre de 2022 el Pleno del Ayuntamiento de Pamplona, a la

vista del acuerdo de Pleno de fecha 5 de mayo de 2022, por el que se ejerce

la iniciativa para la alteración de los términos municipales entre Pamplona y

la Cendea de Galar; los requerimientos realizados por la Dirección General

de Administración Local de fecha 8 de septiembre, 25 de octubre y 10 de

noviembre de 2022; y la documentación obrante en el expediente, acuerda,

entre otros, aprobar un nuevo documento de Memoria Técnica de Alteración

de Términos Municipales entre Pamplona y la Cendea de Galar, que

incorpora los ajustes técnicos realizados según los requerimientos

efectuados por la Dirección General de Administración Local.

De ese modo, con fecha 23 de diciembre de 2022, tiene entrada en el

Registro Electrónico del Gobierno de Navarra la documentación definitiva del

expediente, que atiende y subsana todas las observaciones formuladas, sin

identificarse ninguna irregularidad de carácter técnico.

6. Obra en el expediente el Informe Técnico y el Informe Jurídico

evacuados por el Servicio de Asesoramiento Jurídico y Cooperación con

Entidades Locales, del Departamento de Cohesión Territorial, del Gobierno

de Navarra, de fecha 10 de enero de 2023.

5

En el Informe Técnico, tras exponer las actuaciones efectuadas hasta

ese momento, se concluye que «a tenor de la magnitud de las superficies

afectadas por el procedimiento, y en relación al cumplimiento de las

disposiciones estipuladas en la Ley Foral 6/1990, de 2 de julio, de

Administración Local de Navarra, y en el Real Decreto 1690/1986, de 11 de

julio, por el que se aprueba el Reglamento de Población y Demarcación

Territorial de las Entidades Locales, procede iniciar la tramitación del

expediente de alteración de términos municipales entre los municipios de

Galar y Pamplona/Iruña, así como someter la Memoria Técnica a exposición

pública»; proponiendo la correspondiente Resolución del Director General de

Administración Local y Despoblación».

Por su parte, el Informe Jurídico se refiere al marco normativo relativo a

la creación y supresión de municipios de Navarra, así como a la alteración

de sus términos, y, tras exponer las sucesivas actuaciones llevadas a cabo,

concluye que no existe ninguno de los obstáculos que impiden la

segregación previstos en los artículos 13 y siguientes de la LFALN, y que

procede, mediante Resolución del Director General de Administración Local

y Despoblación, iniciar el expediente y someterlo a los trámites de

información pública y audiencia de los Ayuntamientos afectados.

7. Mediante Resolución 4/2023, de 12 de enero, del Director General

de Administración Local y Despoblación, publicada en el Boletín Oficial de

Navarra nº 20, de 30 de enero de 2023, y en el Portal de Transparencia, se

resuelve el inicio del expediente de alteración de los términos municipales de

Galar y Pamplona/Iruña, en los ámbitos de Donapea y el Garitón, y someter

el expediente a información pública y audiencia a los Ayuntamientos de

Pamplona/Iruña y Galar, así como a los concejos de Galar, al Ayuntamiento

de Cizur y a los concejos de éste último, así como al Servicio de Riqueza

Territorial y Tributos Patrimoniales del Departamento de Economía y

Hacienda, y a la Sección de Comunales del Departamento de Desarrollo

Rural y Medio Ambiente. Todo ello, durante el plazo de dos meses contados

a partir de su publicación en el Boletín Oficial de Navarra. La instrucción del

expediente en los trámites subsiguientes se encomienda al Servicio de

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Asesoramiento Jurídico y Cooperación con las Entidades Locales de la

Dirección General de Administración Local y Despoblación.

8. Durante el trámite de audiencia pública se presentan sendos escritos

de alegaciones, ambos de fecha 28 de mayo de 2023 y contenido similar,

suscritos por diversos particulares que se basan, por un lado, en la falta de

motivación para llevar a cabo el procedimiento al no existir, según su

parecer, «justificación física, administrativa o económica»; y, por otro lado,

en la pérdida de valor de los suelos que pasarían a formar parte de Cedena

de Galar. Por lo que solicitan que el Departamento de Administración Local y

Despoblación del Gobierno de Navarra, «emita resolución en virtud de la

cual A) se deniegue la alteración de los términos municipales entre

Pamplona y la Cendea de Galar B) subsidiariamente, se pase la parte del

término de Galar en fase de desarrollo urbanístico a Pamplona C)

subsidiariamente se acuerde en todo caso, seguir manteniendo en el término

de Pamplona las fincas en los parajes de Donapea y Garitón a que se refiere

este escrito».

9. El Servicio de Asesoramiento Jurídico y Cooperación con Entidades

Locales del Departamento de Cohesión Territorial, emite oficio de

información y petición de pronunciamiento con respecto a las alegaciones

presentadas, que es atendido por la Directora de la Asesoría Jurídica del

Ayuntamiento de Pamplona, mediante la remisión del Informe de

alegaciones a la alteración de términos municipales entre Pamplona y la

Cendea de Galar, de fecha 3 de mayo de 2023. El referido informe comienza

exponiendo el contenido de las alegaciones formuladas y prosigue con las

consideraciones urbanísticas y jurídicas, que considera oportunas. Entre las

consideraciones urbanísticas se destaca que los suelos objeto de la

alegación están «clasificados por el Plan Municipal de Pamplona como suelo

no urbanizable forestal y suelo no urbanizable forestal y suelo no urbanizable

forestal protegido, por su valor ambiental y paisajístico, e incluso por el

riesgo de erosión». Señala también que será Galar, una vez se produzca la

alteración, quien clasificará los suelos en la categoría que les corresponda

en una modificación estructurante de su Plan Municipal en función de sus

valores, situación urbanística y de otras posibles afecciones y que, en todo

7

caso, estos suelos «mantendrán sus características y potenciales». Las

consideraciones jurídicas giran en torno al amparo legal del procedimiento y

de la modificación de los términos municipales propuesta. Desde la

perspectiva de la motivación, se menciona el artículo 16 de la LFALN, así

como una Sentencia del Tribunal Supremo de 7 de julio de 1960, como

refrendo a los procedimientos de alteraciones municipales en los casos en

que exista una «conveniencia administrativa», y que la finalidad perseguida

coincide con la idea de conveniencia expresada por los tribunales; ya que va

a permitir a cada administración un mejor ejercicio de sus potestades. Con

similar propósito se alegan dos dictámenes del Consejo de Estado donde se

refiere como motivo de «notoria conveniencia económica o administrativa la

realidad de un fuerte crecimiento de la porción que se pretende segregar»; y

se señala que, los propios alegantes «reconocen la existencia de un suelo

con expectativas de un futuro desarrollo residencial en Donapea-Cordovilla y

no discuten que la alteración busca una mejor gestión administrativa y

económica del suelo que pasa a integrarse en Pamplona». A continuación,

argumenta en pos de la justificación de los suelos que van a pasar del

término de Pamplona a la Cendea de Galar, mencionando que el

procedimiento debe realizarse «teniendo en cuenta tres exigencias jurídicas,

la opción de la medida menos restrictiva, la proporcionalidad y la interdicción

de la arbitrariedad», y que el equilibro de las superficies se ha convenido por

ambos Ayuntamientos en aras de la proporcionalidad, buscando una opción

que no sea «restrictiva para el municipio de Galar». Finalmente, en relación

con los intereses de los alegantes de que los suelos que poseen pasen a ser

clasificados como urbanizables, así como a formar parte de desarrollos

urbanos residenciales, se defiende que dichos planteamientos «obedecen a

meras expectativas y presunciones de un futuro incierto, cuando la realidad

jurídica y fáctica es que se trata, a día de hoy, de un suelo no urbanizable».

10. Con posterioridad, el Servicio de Asesoramiento Jurídico y

Cooperación con Entidades Locales, emite su Informe Técnico en relación

con el procedimiento de alteración de los términos municipales de Galar y

Pamplona/Iruña. En el mismo se analizan las alegaciones presentadas

durante el trámite conferido al efecto e informadas por la Gerencia de

Urbanismo del Ayuntamiento de Pamplona. Tras lo cual concluye afirmando

8

que «se considera fundada la argumentación establecida en el Informe de la

Gerencia de Urbanismo del Ayuntamiento de Pamplona, en relación tanto

con la motivación y el ajuste a la normativa del procedimiento, como a la

geometría que denota la modificación planteada. Por un lado, los

propietarios alegantes ostentan suelo rústico no urbanizable, sobre el que

pesan objetivos de protección y preservación, completamente alejados de

las pretensiones urbanísticas que se reclaman. Además, en ningún caso

pasarán a convertirse en una ?isla rústica?, ya que la Donapea de Galar,

lindante con la Donapea actual de Pamplona/Iruña por el sur, es un suelo de

idénticas características y clasificado de la misma manera, rústico, y

supondrá una conexión natural con Galar. De igual modo, como se señala,

será en todo caso Galar quien aclare la clasificación de estos suelos en una

futura modificación de su Plan Municipal, y lo hará en base a las

características de los mismos. La propiedad, características y potenciales del

suelo, en ningún caso, se verán afectados, modificando exclusivamente el

término jurisdiccional al que dicho suelo pertenece. Por otro lado, si bien la

legislación no señala entre las exigencias a cumplir por los procedimientos

de alteraciones municipales el equilibrio entre las superficies a segregar,

tampoco se estipula nada que así lo impida. Por tanto, el acuerdo entre los

Ayuntamientos y la búsqueda de la proporcionalidad, la motivación y el

ajuste al relieve actual y al territorio futuro, se considera, tienen la suficiente

trascendencia como para respaldar la modificación planteada. Además, no

hay que dejar de lado el hecho de que se alteran líneas límite

jurisdiccionales, unas líneas inscritas en el Registro Central de Cartografía y

en el Registro de Entidades Locales del Estado, que difieren de las que se

manejan en el Servicio de Riqueza Territorial, a las que constantemente

parece aludirse en las alegaciones y que carecen de ese carácter

jurisdiccional que sí ostentan las modificaciones a provocar con el

procedimiento. Por último, la motivación de la alteración se considera

adecuada y suficiente, y va de la mano de una evidente mejora en la

capacidad de gestión de los Ayuntamientos del territorio a alterar, en vista de

las previsiones existentes para la zona en cuestión, su naturaleza y su

relación con las nuevas geometrías lineales planteadas». En definitiva,

propone la desestimación de las alegaciones presentadas y considera que

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«[?] resulta procedente la prosecución del procedimiento, llevando el

expediente a la Comisión de Delimitación Territorial para su informe

favorable, para después [?] recabar el dictamen preceptivo del Consejo de

Navarra, dando conocimiento simultáneamente a la Administración del

Estado».

12. Obra en el expediente el proyecto de Decreto Foral, por el que se

resuelve el expediente de alteración de los términos municipales de Galar y

Pamplona/Iruña, en los ámbitos de Donapea y el Garitón, que, tras el

Informe Jurídico y el Informe Técnico, del Servicio de Asesoramiento

Jurídico y Cooperación con Entidades Locales, del Departamento de

Cohesión Territorial, y el Informe-Propuesta de la Dirección General de

Administración Local y Despoblación, fue informado favorablemente por la

Comisión de Delimitación Territorial en sesión celebrada el 17 de mayo de

2023.

13. Por último, el Gobierno de Navarra, en sesión de 24 de mayo de

2023, acordó solicitar el dictamen preceptivo del Consejo de Navarra acerca

del expediente de alteración de términos municipales entre los

ayuntamientos de Galar y Pamplona/Iruña en los ámbitos de Donapea y el

Garitón.

II. CONSIDERACIONES JURÍDICAS

II.1ª. Carácter preceptivo del dictamen

Como venimos reiterando, la consulta sometida a consideración del

Consejo de Navarra versa sobre la propuesta de alteración de términos

municipales entre los ayuntamientos de Galar y Pamplona/Iruña en los

ámbitos de Donapea y el Garitón.

Por lo tanto, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 17.2 de la

LFAL y artículo 14.1.f) de la LFCN, el dictamen de este Consejo de Navarra

resulta preceptivo y con tal carácter se emite.

II.2ª El marco jurídico

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Sobre esta materia se ha pronunciado ya este Consejo de Navarra en

numerosos dictámenes (por todos ellos, dictámenes 9/2014, de 14 de abril,

32/2019, de 3 de julio, 35/2019 y 36/2019, ambos de 29 de julio), habiendo

fijado una clara línea argumental a la que se acoge el presente dictamen.

En tal sentido reiteramos que, de acuerdo con lo dispuesto en el

artículo 46.1 de la Ley Orgánica 13/1982, de 10 de agosto, de Reintegración

y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra (en adelante, LORAFNA),

en materia de Administración Local corresponden a Navarra las facultades y

competencias que actualmente ostenta al amparo de la Ley Paccionada de

16 de agosto de 1841 y del Real Decreto-ley Paccionado de 4 de noviembre

de 1925 y disposiciones complementarias (letra a), y las que, siendo

compatibles con las anteriores, puedan corresponder a las Comunidades

Autónomas o a las Provincias, conforme a la legislación básica del Estado

(letra b). La base 15 de las aprobadas por Real Decreto-ley de 4 de

noviembre de 1925, dictado para armonizar el régimen foral de Navarra y el

Estatuto municipal, aprobado por Real Decreto-ley, de 8 de marzo de 1924,

establecía que «regirán en Navarra las disposiciones del libro 1º del Estatuto

Municipal, en lo que no se opongan a las bases precedentes (se refiere a las

bases 1ª a la 14ª de las aprobadas por el Real Decreto-ley de 4 de

noviembre de 1925) o al régimen establecido por la Ley de 16 de agosto de

1841, en lo que no hubiese sido ésta modificada por dichas bases». El Libro

Primero del Estatuto Municipal se ocupa de la Organización y Administración

de las Entidades Municipales. Dentro de dicho libro, el Título II se refiere a

los términos municipales, en cuyo capítulo único se regulan, entre otras

materias, la alteración de los términos municipales por agregación o

segregación parcial (artículo 19).

Por su parte, el Reglamento para la Administración Municipal de

Navarra, de 3 de febrero de 1928, vigente hasta el 1 de octubre de 1990,

fecha en que entró en vigor la LFAL que lo deroga, cuyo objeto principal fue,

según se hace constar en su exposición de motivos, «aplicar a la legislación

vigente los principios de autonomía señalados en las Bases que, previo

acuerdo con la Diputación, fueron aprobadas por Decreto-Ley de 4 de

noviembre de 1925 [?]», disponía, en su artículo 46 (dentro de su Capítulo

11

IV ?población y términos municipales- de su Título I ?Organización

municipal-), que «la creación de municipios, así como la alteración de los

mismos por agregación, segregación o fusión de los existentes y los cambios

de capitalidad, se regirán, también, por las disposiciones de la legislación

general, debiendo dar en todo caso conocimiento a la Diputación de las

modificaciones que se introduzcan».

Las competencias de Navarra en relación con la materia que nos ocupa

se derivan, por tanto, del artículo 46.1.b) de la LORAFNA; es decir, son las

mismas que les corresponden a las Comunidades Autónomas o a las

Provincias, conforme a la legislación básica del Estado.

La disposición adicional tercera de la Ley 7/1985, de 2 de abril,

reguladora de las Bases del Régimen Local (en adelante, LBRL), establece

que la misma regirá en Navarra «en lo que no se oponga al régimen que

para su Administración Local establece el artículo 46 de la Ley Orgánica

13/1982, de 10 de agosto, de Reintegración y Amejoramiento del Régimen

Foral de Navarra. A estos efectos, la normativa estatal que, de acuerdo con

las Leyes citadas en el mencionado precepto (Ley Paccionada de 16 de

agosto de 1841 y Real Decreto-ley Paccionado de 4 de noviembre de 1925),

rige en Navarra se entenderá modificada por las disposiciones contenidas en

la presente Ley». La misma disposición adicional señala en su párrafo

segundo que «de acuerdo con lo dispuesto en el número 1 del citado artículo

46, será de aplicación a la Comunidad Foral de Navarra lo establecido en el

número 2 de la disposición adicional primera de esta Ley». Por su parte, en

el número 2 mencionado se señala que «las funciones administrativas que la

presente Ley atribuye a las Comunidades Autónomas se entienden

transferidas a las mencionadas en el número anterior, que ostentarán,

asimismo, todas aquellas otras funciones de la misma índole que les

transfiera la legislación estatal que ha de dictarse conforme a lo establecido

en la disposición final primera de la misma», legislación que no es otra que

el Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de

Régimen Local, aprobado por Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de

abril que se ocupa de la alteración de los términos municipales en los

artículos 3 al 10. A su vez, la LBRL establece, en su artículo 13.1, que la

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creación o supresión de municipios, así como la alteración de términos

municipales se regulará por la legislación de las Comunidades Autónomas

sobre régimen local. Asimismo, es aplicable supletoriamente el Reglamento

de Población y Demarcación Territorial de las Entidades Locales, aprobado

por Real Decreto 1690/1986, de 13 de julio.

Finalmente, Navarra integró en su ordenamiento jurídico la

competencia sobre la creación y supresión de municipios, así como la

alteración de sus términos en el artículo 13 de la LFAL.

Por tanto, el régimen jurídico aplicable en Navarra para la resolución de

los procedimientos de alteración de términos municipales es el establecido

en la Sección 5ª -Constitución y alteración de municipios- del Capítulo I ?

Municipios- del Título I ?Organización y administración de las entidades

locales de Navarra-, artículos 13 al 19, ambos inclusive, de la LFAL.

II.3ª Análisis del expediente de alteración de términos municipales

de Pamplona y Cendea de Galar

A) ASPECTOS FORMALES

El análisis del Proyecto sometido a dictamen de este Consejo debe

iniciarse por los aspectos formales, que se refieren tanto a la tramitación del

procedimiento como a la documentación incorporada al expediente, así

como a los aspectos generales que rodean la resolución del mismo.

1. Procedimiento

El procedimiento a que debe ajustarse la alteración de los términos

municipales se regula en el artículo 17 de la LFAL, a cuyo tenor:

«1º La iniciativa podrá partir:

a) De los vecinos, mediante petición suscrita por la mayoría de los que

integran el último censo electoral del municipio o municipios, o de la

parte o partes del mismo en el supuesto de segregación.

b) Del Ayuntamiento o Ayuntamientos interesados por acuerdo del

pleno adoptado con el voto favorable de la mayoría absoluta del

número legal de miembros de la corporación.

13

c) Del Gobierno de Navarra.

2º Ejercitada la iniciativa, el procedimiento a seguir por la

Administración de la Comunidad Foral exigirá el cumplimiento de los

siguientes trámites:

a) Información pública por plazo no inferior a dos meses.

b) Audiencia en el mismo período a todos los Ayuntamientos y, en su

caso, Concejos afectados por el proceso.

c) Dictamen del Consejo de Navarra. Simultáneamente a la petición del

mismo se dará conocimiento a la Administración del Estado.

3º La resolución definitiva del procedimiento corresponde al Gobierno

de Navarra, quien dará traslado de la misma a la Administración del

Estado, a efectos de su inclusión en el Registro de entidades locales, y

se publicará en los Boletines Oficiales de Navarra y del Estado».

Además, es preceptivo el informe de la Comisión de Delimitación

Territorial [artículo 35.3.a) de la LFAL], creada por el artículo 35 de la LFAL y

cuyo Reglamento fue aprobado por Decreto Foral 278/1990, de 18 de

octubre.

Como se deriva del expediente administrativo remitido, la iniciativa para

la alteración de los términos municipales parte de los acuerdos adoptados

por unanimidad por los Plenos de los Ayuntamientos de Pamplona y de la

Cendea Galar, en sesiones de 5 y 19 de mayo de 2022, respectivamente,

por los que se inicia el expediente de alteración de los términos municipales.

El posterior Convenio Interadministrativo de Colaboración suscrito entre

ambos ayuntamientos el 15 de junio de 2022, expresa el interés en promover

una alteración de la demarcación de sus términos municipales, cuyo objetivo

es la ordenación y protección del territorio y su paisaje, preservando sus

valores, en la zona limítrofe de ambos términos municipales, manteniendo

en todo caso la necesaria coherencia en el tratamiento del territorio en su

continuidad. Asimismo, la alteración propuesta pretende delimitar

administrativamente cada municipio conforme al posible destino de los

suelos afectados, facilitando el ejercicio de las competencias municipales en

su área de influencia natural, y un desarrollo ajustado a las circunstancias de

cada ayuntamiento.

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La documentación aportada inicialmente por el Ayuntamiento de

Pamplona fue objeto de sucesivas subsanaciones en los términos expuestos

en el apartado Antecedentes de nuestro dictamen. Y, tras los oportunos

informes Técnico y Jurídico emitidos por el Servicio de Asesoramiento

Jurídico y Cooperación con Entidades Locales, del Departamento de

Cohesión Territorial, de Gobierno de Navarra, mediante Resolución 4/2023,

de 12 de enero, del Director General de Administración Local y

Despoblación, publicada en el Boletín Oficial de Navarra y en el Portal de

Transparencia, se resuelve el inicio del expediente de alteración de los

términos municipales de Galar y Pamplona/Iruña, en los ámbitos de

Donapea y el Garitón. El expediente ha sido sometido a información pública

y audiencia a los Ayuntamientos de Pamplona/Iruña y Galar, así como a los

concejos de Galar, al Ayuntamiento de Cizur y a los concejos de éste último,

así como al Servicio de Riqueza Territorial y Tributos Patrimoniales del

Departamento de Economía y Hacienda, y a la Sección de Comunales del

Departamento de Desarrollo Rural y Medio Ambiente, durante el plazo de

dos meses. Las alegaciones presentadas fueron debidamente atendidas por

la Directora de la Asesoría Jurídica del Ayuntamiento de Pamplona, y

posteriormente, el Servicio de Asesoramiento Jurídico y Cooperación con

Entidades Locales, emitió el oportuno Informe Técnico en relación con el

procedimiento de alteración de los términos municipales de Galar y

Pamplona/Iruña.

Tras el Informe Jurídico y el Informe Técnico, del Servicio de

Asesoramiento Jurídico y Cooperación con Entidades Locales, del

Departamento de Cohesión Territorial, y el Informe-Propuesta de la

Dirección General de Administración Local y Despoblación, el proyecto de

Decreto Foral, por el que se resuelve el expediente de alteración de los

términos municipales de Galar y Pamplona/Iruña, en los ámbitos de

Donapea y el Garitón, fue informado favorablemente por la Comisión de

Delimitación Territorial en sesión celebrada el 17 de mayo de 2023. Y ahora,

mediante Acuerdo adoptado en sesión de 24 de mayo de 2023, el Gobierno

de Navarra solicita el dictamen preceptivo de este Consejo de Navarra, tal y

como exige el artículo 17.2.c) de la LFAL, a la vez que se notifica la

propuesta de alteración al Registro de Entidades Locales del Estado.

15

Por consiguiente, debe concluirse afirmando que en la tramitación del

expediente se ha observado el procedimiento legalmente establecido.

2. Documentación del expediente

Según lo dispuesto en el artículo 14.1 del RPDT, a los expedientes de

alteración de términos municipales deberán incorporarse los siguientes

documentos, sin perjuicio de otros que se estimen oportunos:

a) Plano del término o términos municipales que hayan de ser objeto de

la alteración con señalamiento, en su caso, de los nuevos límites o línea

divisoria de los municipios.

b) Informe en el que se justifique que concurren las motivaciones

necesarias para llevar a cabo la alteración que se propone.

c) Memoria justificativa de que las alteraciones no merman la solvencia

de los Ayuntamientos a que afecten, en perjuicio de los acreedores, o, en su

caso, acta notarial en la que se acredite, por comparecencia de la mayoría

de los vecinos de las porciones segregadas, que se comprometen ante el

nuevo municipio a responder subsidiariamente en su día, respecto a la parte

correspondiente de los créditos que existan, salvo las obligaciones

personales de cada uno de aquéllos.

Asimismo, de acuerdo con el número 2 del precitado precepto

reglamentario, se aportarán las estipulaciones jurídicas y económicas que se

propongan, entre las que deberán figurar, cuando procedan:

a) La forma de liquidar las deudas o créditos contraídos por cada

municipio.

b) Las fórmulas de administración de sus bienes.

c) Cualesquiera otras que convengan a los municipios afectados

respecto a obligaciones, derechos e intereses de cada uno.

Resulta evidente que el contenido de tales documentos debe estar en

consonancia con la trascendencia y magnitud que conlleve la alteración

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territorial que se derive del expediente administrativo y desde esta óptica

debe ser analizada la documentación obrante en el expediente, lo que exige

un previo análisis del objeto de la modificación que aquí se nos plantea.

Pues bien, tal y como se deriva de la documentación obrante en el

expediente administrativo tramitado, la finalidad de la alteración de los

términos municipales objeto de dictamen es la de adaptar los términos

municipales a la realidad física y urbanística prevista en la zona, e

incrementar la capacidad de gestión de las entidades locales afectadas.

Para ello, se propone la alteración de los términos municipales de Galar y

Pamplona en los ámbitos de Donapea y el Garitón, cuya línea límite quedará

trazada en el tramo alterado tal como se refleja en la Memoria técnica que

obra en el expediente, y que se concreta en las coordenadas en el sistema

de referencia ETRS89, UTM-30N previstas en el artículo 1 del proyecto de

Decreto Foral.

De la documentación obrante en el expediente se deriva que, la

alteración afecta, por un lado, a suelos del término municipal de Pamplona,

concretamente 566.499 m2 que el Ayuntamiento de Pamplona cedería al de

la Cendea de Galar, y, por otro lado, a suelos del Ayuntamiento de la

Cendea de Galar, concretamente 566.499 m2, que pasan al término

municipal del Ayuntamiento de Pamplona. Todo ello, según la información

del Servicio de Riqueza Territorial. En cuanto a las superficies modificadas

según la línea jurisdiccional actual, inscrita en el Registro de Entidades

Locales estatal y en el Registro Central de Cartografía, el Ayuntamiento de

Pamplona aporta una superficie de 572.006 m2 y el Ayuntamiento de la

Cendea de Galar otra de 569.474 m2. De modo que se produce un

incremento de superficie por modificación de los límites municipales de -

2.532 m2, respecto del Ayuntamiento de Pamplona y de 2.532 m2, respecto

del Ayuntamiento de la Cendea de Galar.

De lo anterior se deduce que, según la información del Servicio de

Riqueza Territorial, existe equilibro entre las superficies de cada término

municipal. En cambio, según la línea jurisdiccional actual, inscrita en el

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Registro de Entidades Locales estatal y en el Registro Central de

Cartografía, existe una diferencia de 2.532 m2.

La escasa diferencia de superficies entre las aportadas y las

adjudicadas, no afecta ni a la solvencia económica de los Ayuntamientos,

como se indica en el expediente, ni tampoco afecta a la organización de los

servicios municipales; estando clasificados todos los suelos como no

urbanizables o suelo urbanizable, pendiente de desarrollo mediante plan

conjunto o PSIS. Por lo que la alteración no supone mayores cargas

económicas para ninguno de los ayuntamientos. Únicamente hay una

pequeña unidad de suelo urbano (parte de la U.O.-3 de Cordovilla) que pasa

a Pamplona, y dada su magnitud, no supone afección relevante para la

economía municipal. A pesar de ello, como se deriva de la documentación

obrante en el expediente y se prevé en el artículo 2 de proyecto de Decreto

Foral, se prevén las siguientes estipulaciones:

«a) En las parcelas dotacionales y patrimoniales en las que Galar figura

como titular registral obtenidas como consecuencia de la Reparcelación

del Plan Sectorial de Incidencia Supramunicipal del desarrollo del área

residencial de vivienda protegida de Donapea-Galar, el Ayuntamiento

de Pamplona/Iruña sustituirá al Ayuntamiento de Galar en aquellas

parcelas que queden ubicadas en el término municipal de

Pamplona/Iruña con la nueva delimitación, por cuanto que la

adjudicación de las mismas se produjo como consecuencia de la

cesión obligatoria al municipio de espacios dotacionales y del 10% de

aprovechamiento de dicha Reparcelación, declarada nula por la

Sentencia del Tribunal Supremo del doce de mayo de dos mil quince, y

no porque las mismas fueran adjudicadas por aportación de parcelas

de titularidad municipal a la Reparcelación.

b) Los caminos de titularidad de Pamplona que pasen a ubicarse en el

término de Galar corresponderán al Ayuntamiento de Galar.

[?]».

Tras la publicación del Decreto de alteración de términos municipales,

ambos ayuntamientos deberán coordinarse para el devengo y cobro de los

impuestos municipales que afecten al ámbito de la alteración y evitar así

discordancias o dobles imposiciones, de conformidad con la Ley Foral

2/1995, de 10 de marzo, de Haciendas Locales de Navarra.

18

En definitiva, comparando la documentación integradora del expediente

de alteración de términos municipales con la entidad de la alteración

pretendida y la documentación exigida por el artículo 14.1 del RPDT, deben

entenderse debidamente cumplidas tales exigencias al constar el informe

que justifica la oportunidad y conveniencia de la modificación, los planos

representativos de las alteraciones operadas y la indicación de los nuevos

límites debidamente descritos y representados también con las

correspondientes coordenadas, así como la referencia suficiente de que la

redelimitación no conlleva merma de la solvencia económica de los

municipios afectados, sin que tampoco se considere necesario la

incorporación de otras estipulaciones jurídicas y económicas en

cumplimiento de la previsión del artículo 14.2 del RPDT, en atención al

objeto y finalidad de la alteración pretendida.

3. Resolución definitiva del procedimiento

En virtud de lo dispuesto en el artículo 17.3º de LFAL, la resolución

definitiva del procedimiento de alteración de términos municipales

corresponde al Gobierno de Navarra, que deberá dar traslado a la

Administración del Estado a efectos de su inclusión en el Registro de

entidades locales y se publicará en los Boletines Oficiales de Navarra y del

Estado. La misma Ley Foral establece, en su artículo 18, que la resolución

definitiva de los expedientes de alteración de términos municipales debe

contemplar todas las cuestiones suscitadas en los mismos incluida, en su

caso, la situación de los concejos afectados.

Por otra parte, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 15 del RPDT,

en las resoluciones definitivas de los expedientes de alteración de

municipios deben constar, en lo que aquí interesa, los nuevos límites de los

términos municipales afectados, y la aprobación de las estipulaciones

jurídicas y económicas acordadas para llevar a cabo la alteración.

El proyecto de Decreto Foral examinado cumple con tales exigencias al

señalar que los nuevos límites se corresponderán con los reflejados en los

planos, que fueron aprobados mediante acuerdos adoptados por los

Ayuntamientos, y cuyas coordenadas UTM obran en el expediente, e

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incorpora las estipulaciones jurídicas y económicas que se han considerado

necesarias en atención a la entidad y finalidad de la modificación propuesta.

B) CUESTIONES DE FONDO

Examinadas las cuestiones de forma, resta analizar si se han cumplido

los requisitos de fondo relativos a la alteración de los términos municipales,

en el supuesto de segregación de parte del territorio de un municipio para

agregarla a otro [artículo 15.1.c) LFAL] que es el que aquí nos ocupa.

La LFAL establece, entre las finalidades que han de perseguirse en el

proceso de alteración de términos municipales en Navarra, la adaptación de

los términos municipales a las realidades físicas [artículo 13.2.c)]. Asimismo,

fija, para el caso de segregación aquí considerado, los dos requisitos

siguientes: 1) que se trate de términos limítrofes (artículo 15.2) y 2) que con

la segregación de parte de sus términos no se les prive de los recursos

suficientes para el cumplimiento de las competencias municipales ni

suponga disminución en la calidad de los servicios que venían prestando

(artículo 15.3). Y también exige, para la realización de la segregación de

parte del territorio de un municipio para agregarla a otro u otros, la

concurrencia de alguna de las siguientes causas: que se confundan sus

núcleos urbanos como consecuencia del desarrollo urbanístico o que

concurran motivos notorios de necesidad o conveniencia económica o

administrativa [artículo 16.3 en relación con las letras b) y c) del artículo 16.1

LFAL].

La alteración proyectada tiene por objeto, como venimos recordando, la

ordenación y protección del territorio y su paisaje, preservando sus valores,

en la zona limítrofe de los municipios de Pamplona y la Cendea de Galar,

manteniendo en todo caso la necesaria coherencia en el tratamiento del

territorio en su continuidad. Se persigue con ello delimitar

administrativamente cada municipio conforme al posible destino de los

suelos afectados, de modo que se facilite el ejercicio de las competencias de

cada municipio en su área de influencia natural; facilitando un proceso

independiente y más ajustado al contexto social de cada ayuntamiento a sus

ritmos de desarrollo. La propuesta planteada, como ya se ha dicho, se basa

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en elementos físicos preexistentes y en motivos de conveniencia, tanto

económica, como administrativa, con el objetivo de que cualquier futuro

desarrollo urbanístico en las zonas afectadas sea coherente y

proporcionado, tanto a la realidad física de la zona como a la realidad

administrativa y funcional de la futura gestión de este ámbito territorial.

Por tanto, la solución de redelimitación de los términos municipales que

contiene la propuesta, materializada como proyecto de Decreto Foral, resulta

adecuada, tanto en la forma como en el fondo, siendo de resaltar que los

propios municipios manifestaron su conformidad y han ajustado sus

actuaciones al resultado de la propuesta de alteración de términos

municipales que ahora se dictamina.

III. CONCLUSIÓN

El Consejo de Navarra informa favorablemente el Proyecto de Decreto

Foral por el que se resuelve el expediente de alteración de los términos

municipales de Galar y Pamplona/Iruña, en los ámbitos de Donapea y el

Garitón, iniciado a instancias de la Dirección General de Administración

Local del Gobierno de Navarra.

En el lugar y fecha señalados en el encabezamiento.