Dictamen de Consejo Consultivo Navarra 29/2005 del 22 de julio de 2005

Cuestión

22 jul 2005

Proyecto de Decreto Foral por el que se aprueban los modelos de papeletas, sobres de votación, actas de constitución y actas de escrutinio que han de servir, con carácter general, para las consultas populares de ámbito local que se convoquen en la Comunidad Foral de Navarra.

Contestacion

Expediente: 30/2005

Objeto: Proyecto de Decreto Foral por el que se

aprueban los modelos de papeletas, sobres

de votación, actas de constitución y actas de

escrutinio que han de servir, con carácter

general, para las consultas populares de

ámbito local que se convoquen en la

Comunidad Foral de Navarra.

Dictamen: 29/2005, de 22 de julio

DICTAMEN

En Pamplona, a 22 de julio de 2005,

el Consejo de Navarra, integrado por don Enrique Rubio Torrano,

Presidente; don José Antonio Razquin Lizarraga, Consejero-Secretario; y los

Consejeros don Francisco Javier Martínez Chocarro, don Joaquín Salcedo

Izu, don José María San Martín Sánchez, don Eugenio Simón Acosta y don

Alfonso Zuazu Moneo,

siendo ponente don José María San Martín Sánchez,

emite por unanimidad el siguiente dictamen:

I. I. ANTECEDENTES

I.1ª. Formulación y tramitación de la consulta

El día 17 de junio de 2005 tuvo entrada en el Consejo de Navarra un

escrito del Presidente del Gobierno de Navarra en el que, de conformidad

con el artículo 16.1 de la Ley Foral 8/1999, de 16 de marzo, del Consejo de

Navarra (desde ahora, LFCN), modificada por la Ley Foral 25/2001, de 10 de

diciembre, se recaba dictamen preceptivo sobre el proyecto de Decreto Foral

por el que se aprueban los modelos de papeletas, sobres de votación, actas

de constitución y actas de escrutinio que han de servir, con carácter general,

para las consultas populares de ámbito local que se convoquen en la

Comunidad Foral de Navarra (en adelante designado como el Proyecto),

tomado en consideración por el Gobierno de Navarra en sesión celebrada el

día 13 de junio de 2005.

Posteriormente, el día 22 de junio de 2005, tuvo entrada en este

Consejo escrito del Presidente del Gobierno de Navarra del mismo día,

acompañando documentación complementaria con relación al Proyecto.

I.2ª. Expediente del proyecto de Decreto Foral y contenido del

mismo

Del examen de los documentos obrantes en el expediente remitido se

deduce, en síntesis, la práctica de las siguientes actuaciones:

1. Mediante Orden Foral 31/2005, de 17 de marzo, del Consejero de

Presidencia, Justicia e Interior se ordenó la iniciación del

procedimiento de elaboración de una disposición de carácter

general por la que se aprueban los modelos de papeletas, sobres

de votación, actas de constitución y actas de escrutinio que han de

servir, con carácter general, para las consultas populares

municipales que se convoquen en el ámbito de la Comunidad Foral

de Navarra, y encomendar la elaboración del proyecto y tramitación

del procedimiento a la Dirección General de Presidencia del

Departamento de Presidencia, Justicia e Interior.

Obra en el expediente un anteproyecto de decreto foral por el que

se aprueban los modelos de papeletas, sobres de votación, actas de

constitución y actas de escrutinio que han de servir, con carácter

general, para las consultas populares que se convoquen en el

ámbito de la Comunidad Foral de Navarra. A dicho anteproyecto se

une como anexo una relación de documentos electorales con

expresión de su referencia y contenido.

Obran, igualmente, sendas memorias justificativa, normativa,

económica y organizativa, así como un informe de impacto por

razón de sexo, todos ellos de fecha 31 de marzo de 2005,

elaborados por el Director General de Presidencia.

2. El anteproyecto fue enviado por el Director General de Presidencia,

mediante sendos escritos de 1 de abril de 2005, a todos los

2

Secretarios Generales Técnicos de los departamentos en que se

organiza actualmente la Administración de la Comunidad Foral de

Navarra.

3. La Secretaria General Técnica del Departamento de Educación, por

escrito de 6 de abril de 2005, remitió al Director General de

Presidencia informe elaborado por la Dirección General de

Universidades y Política Lingüística sobre el Proyecto, en el que se

concluye que ?en cuanto es un anteproyecto que regula las

relaciones de las Administraciones con sus administrados se

constata que dicha ley Foral (se refiere a la Ley del Vascuence) y

Decreto Foral 29/2003 han sido tenidos en cuenta y aplicadas (sus)

normas?.

4. El Servicio de Acción Legislativa y Coordinación emitió, con fecha 5

de abril de 2005, un informe en el que se afirma que de su examen

se extraen las siguientes consideraciones jurídicas:

En cuanto a los aspectos formales en relación con la adecuación de

las actuaciones seguidas a las prescripciones de la Ley 14/2004, de

3 de diciembre, del Gobierno de Navarra y de su Presidente (desde

ahora, LFGNP) así como a las instrucciones para la elaboración de

disposiciones de carácter general competencia del Gobierno de

Navarra, que el expediente cumple con las prescripciones

señaladas tanto en la LFGNP como en las referidas instrucciones,

?si bien ha de destacarse la falta de Orden Foral de inicio del

expediente por parte del Consejero de Presidencia, Justicia e

Interior, como contemplan las instrucciones antes referidas (obra en

el expediente unida a los folios 1 y 2 del mismo), así como la

ausencia del informe del Secretario General Técnico del

Departamento, requerido por la citada Ley Foral 14/2004, trámite

este último que debe ser cumplimentado? (obra unido al expediente

a los folios 45 al 50).

Con referencia a los aspectos formales, en relación con la

adecuación del texto a las instrucciones relativas a la forma y

3

estructura de los anteproyectos de leyes forales y proyectos de

disposiciones reglamentarias competencia del Gobierno de Navarra,

se hacen diversas sugerencias y recomendaciones sobre la forma y

estructura del Proyecto de las que, entre otras, citamos:

1) En relación con la exposición de motivos se advierten

discrepancias con las repetidas instrucciones referidas a que, a

modo de rótulo, debe figurar la indicación ?Exposición de Motivos?

contenida en el texto antes de acometerse la redacción del cuerpo

de la parte expositiva; que debe citarse la Ley Foral 27/2002, de 28

de octubre, reguladora de consultas populares de ámbito local (en

adelante, LFCPAL), transcribiendo su título completo y que al final

de la exposición de motivos debería insertarse, como establecen las

instrucciones, la fórmula ?de acuerdo con el Consejo de Navarra? u

?oído el Consejo de Navarra?, según proceda. 2) Con referencia al

?objeto y ámbito de aplicación?, que, de acuerdo con las

instrucciones y en pro de la máxima claridad y coherencia del texto,

sería deseable encabezar la parte dispositiva de la norma por un

precepto destinado a delimitar el objeto y el ámbito de aplicación de

la misma. 3) Respecto de las disposiciones finales, se señala que

su indicación es opcional, pero que, en caso de insertarse, ha de

hacerse centrándola en el texto, añadiendo que si bien la indicación

general ?disposiciones finales? es opcional, lo que resulta

preceptivo, según las instrucciones, es especificar, cada una de las

disposiciones ?disposición final primera? y ?disposición adicional

segunda?, respectivamente. 4) Respecto a la indicación ANEXO,

que ha de figurar centrada en el texto y que lo mismo ocurre con el

título.

Respecto de los aspectos de fondo se señala: a) Que el título

del Decreto Foral debe circunscribirse al ámbito estrictamente local,

al igual que la LFCPAL, que se refiere exclusivamente a consultas

populares circunscritas al ámbito estrictamente local dentro de la

Comunidad Foral de Navarra; b) que sería conveniente facilitar a los

4

ayuntamientos, mediante una disposición adicional, la ampliación,

en caso de necesidad, del tamaño de las papeletas de votación.

El informe concluye recomendando completar la tramitación,

adaptar el texto a las modificaciones indicadas referentes a la forma

y estructura, así como atender a las sugerencias que sobre el fondo

se apuntan.

5. El Director General de Presidencia emite, con fecha 18 de abril de

2005, informe sobre el proyecto de Decreto Foral por el que se

aprueban los modelos de papeletas, sobres de votación, actas de

constitución y actas de escrutinio que han de servir, con carácter

general, para las consultas populares de ámbito local que se

convoquen en la Comunidad Foral de Navarra. En él se hace

constar, en esencia, que, a la vista de las alegaciones, sugerencias

y aportaciones recibidas durante la tramitación del Anteproyecto de

Decreto Foral, y singularmente a la vista del informe del Servicio de

Acción Legislativa y Coordinación de la misma Dirección, se

introducen los cambios en la redacción del citado anteproyecto que

en el mismo se señalan. Se indica en el texto del informe ?in fine? la

procedencia de enviar el nuevo texto de Proyecto (sustituyendo al

anterior anteproyecto) al Departamento de Administración Local,

?para su debate en la próxima reunión de la Comisión Foral de

Régimen Local trámite siguiente del procedimiento en curso?.

6. Obra en el expediente la convocatoria a sesión de la Comisión Foral

de Régimen Local, así como certificación de la secretaria de la

misma acreditativa de su celebración y de haberse alcanzado el

consenso de ambas representaciones (de la Administración de la

Comunidad Foral y de las Entidades Locales de Navarra) necesario

para la adopción de los acuerdos, de conformidad con lo

establecido en el artículo 67 de la Ley Foral 6/1990, de 2 de julio, de

la Administración Local de Navarra (desde ahora, LFAL).

7. El Director General de Presidencia del Departamento de

Presidencia, Justicia e Interior emite, con fecha 27 de abril de 2005,

5

informe sobre el ?proyecto de Decreto Foral por el que se aprueban

los modelos de papeletas, sobres de votación, actas de constitución

y actas de escrutinio que han de servir, con carácter general, para

las consultas populares de ámbito local que se convoquen en la

Comunidad Foral de Navarra?. En él se dice que, ?a la vista de las

sugerencias y solicitudes formuladas por la representación de la

Federación Navarra de Municipios y Concejos en la sesión

celebrada por la Comisión Foral de Régimen Foral de Régimen

Local el día 22 de abril de 2005, en relación con el Proyecto de

Decreto Foral por el que se aprueban los modelos de papeletas,

sobres de votación, actas de constitución y actas de escrutinio que

han de servir, con carácter general, para las consultas populares

que se convoquen en el ámbito de la Comunidad Foral de Navarra;

y al haber sido aceptadas por la representación de la Administración

de la Comunidad Foral en la misma, procede introducir una serie de

cambios en los modelos del anexo?. Finaliza el reseñado informe

señalando la procedencia de enviar el nuevo anexo del Proyecto al

Departamento de Administración Local para dar cuenta de las

citadas modificaciones ante la próxima sesión de la Comisión de

Régimen Local.

8. Obra en el expediente certificación de la Secretaria de la Comisión

Foral de Régimen Local, de 19 de mayo de 2005, en la que se

recoge que, en la sesión celebrada por la Comisión Foral de

Régimen Local el día 13 de mayo de 2005, fue aprobada el Acta de

la sesión anterior, celebrada el día 22 de abril de 2005, que

incorporaba como Anexo número II, de conformidad con lo

acordado en la misma, el texto final del ?Proyecto de Decreto Foral

por el que se aprueban los modelos de papeletas, sobres de

votación, actas de constitución y actas de escrutinio que han de

servir, con carácter general, para las consultas populares que se

convoquen en el ámbito de la Comunidad Foral?.

9. La Secretaria General Técnica del Departamento de Presidencia,

Justicia e Interior emite informe, con fecha 31 de mayo de 2005, en

6

relación con el Proyecto, concluyendo que ?a la vista de los

antecedentes, tramitación y contenido del proyecto, no se plantean

reparos de índole jurídica, salvo superior criterio del Consejo de

Navarra?.

10. Mediante escrito de 2 de junio de 2005, el Secretario General

Técnico del Departamento de Presidencia, Justicia e Interior eleva

el Proyecto al Consejero del reseñado Departamento, a efectos de

la emisión del preceptivo dictamen del Consejo de Navarra.

11. El Director General del Departamento de Presidencia, Justicia e

Interior hace constar, con fecha 13 de junio de 2005, que en la

sesión semanal de la Comisión de Secretarios Generales Técnicos

de 9 de junio de 2005, previa a la sesión del Gobierno de Navarra,

ha examinado el Proyecto, previamente remitido a todos los

Departamentos de la Administración de la Comunidad Foral de

Navarra e incluido en el orden del día de dicha sesión.

12. Finalmente, el Gobierno de Navarra, en sesión celebrada el día 13

de junio de 2005, tomó en consideración el Proyecto a efectos de la

emisión de informe por este Consejo.

II. CONSIDERACIONES JURÍDICAS

II.1ª. Carácter preceptivo del dictamen

El proyecto sometido a consulta se dicta en desarrollo a la LFAL y

LFCPAL por lo que el dictamen de este Consejo de Navarra tiene carácter

preceptivo de conformidad con el artículo 16.1.f) de la LFCN.

II.2ª. Tramitación del proyecto de Decreto Foral

La LFGNP ha llevado a cabo la cabal regulación del procedimiento de

elaboración de las disposiciones reglamentarias en el ámbito foral navarro

(Capítulo IV del Título IV, artículos 58 a 63), a partir de su entrada en vigor el

1 de marzo de 2005. El procedimiento de elaboración del Proyecto que nos

ocupa se inició por Orden Foral 31/2005, de 17 de marzo, del Consejero de

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Presidencia, Justicia e Interior, por lo que resultan aplicables los preceptos

de la citada ley foral.

De acuerdo con los preceptos citados, el ejercicio de la potestad

reglamentaria debe realizarse motivadamente, exigiéndose la presencia de

un preámbulo en el que conste dicha motivación o bien referencia a los

informes que sustenten la norma reglamentaria. En el presente caso, el texto

dispone de la justificación legalmente exigida.

El procedimiento de elaboración de la norma se ha iniciado por el

Consejero del Gobierno de Navarra, competente en la materia, que ha

designado responsable (encomendado) de la elaboración del proyecto y

tramitación del procedimiento a la Dirección General de Presidencia del

Departamento de Presidencia, Justicia e Interior. Se acompañan al Proyecto

una memoria justificativa, una memoria normativa, una memoria económica

y una memoria organizativa, en las que se justifican la oportunidad de la

regulación y la adecuación de las medidas propuestas a los fines

perseguidos. Se expresa el marco normativo en el que se inserta la

propuesta y la innecesariedad de acompañar tablas de vigencias y

derogaciones de disposiciones anteriores. Se señala que, por no suponer el

Proyecto incremento de gasto o disminución de ingresos para la

Administración de la Comunidad Foral, no se acompaña informe de la

Dirección de Política Económica y Presupuestaria, y se justifica la no

incorporación de informe de la Dirección General de Función Pública en que

el Anteproyecto de Decreto Foral analizado no conlleva la necesidad de

cesar, modificar o suprimir unidades orgánicas, ni incrementos de plantilla en

orden a su aplicación dentro de la Administración de la Comunidad Foral de

Navarra, puesto que, conforme al artículo 13 de la LFCPAL, corresponde a

los ayuntamientos convocantes de las consultas la obligación de poner a

disposición de las correspondientes Juntas Electorales los medios

personales y materiales necesarios. También se ha incorporado un informe

de impacto por razón de sexo, en cumplimiento de lo ordenado por el

artículo 62.1 de la LFGNP.

8

El Proyecto no ha sido sometido a audiencia de los ciudadanos a que

hace referencia el artículo 60 de la LFGNP. Sin embargo, a juicio de este

Consejo, este trámite no es exigible en el presente caso, de acuerdo con lo

dispuesto en el apartado 2 del citado precepto legal, ya que las entidades

locales de Navarra, a quienes afecta el Proyecto, han sido consultadas y

participado en la elaboración del mismo a través de la Comisión Foral de

Régimen Local, órgano permanente para la colaboración entre la

Administración de la Comunidad Foral y la Administración Local de Navarra

(artículo 64 de la LFAL).

El Proyecto ha sido sometido al informe de la Secretaria Técnica del

Departamento de Presidencia, Justicia e Interior, que lo ha emitido en el

sentido de que ?se han atendido las exigencias de índole procedimental

propias de la elaboración de un texto normativo como el examinado? y que

?no se plantean reparos de índole jurídica, salvo superior criterio del Consejo

de Navarra?.

También fue remitido a todos los Secretarios Generales Técnicos de

los departamentos de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra y

examinado en la sesión de la ?Comisión de Secretarios Generales Técnicos?,

de 9 de junio de 2005.

De todo ello se concluye que el Proyecto sometido a dictamen se ha

tramitado de acuerdo con la normativa vigente.

II.3ª Habilitación y rango de la norma

El Proyecto de Decreto Foral objeto de este dictamen versa sobre la

materia de Administración Local, dentro de la cual corresponden a Navarra,

de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 46 de la LORAFNA, las facultades

y competencias que actualmente ostenta al amparo de la Ley Paccionada de

16 de agosto de 1841 y del Real Decreto-ley Paccionado de 4 de noviembre

de 1925 y disposiciones complementarias (letra a), y las que, siendo

compatibles con las anteriores, puedan corresponder a las Comunidades

Autónomas o a las Provincias, conforme a la legislación básica del Estado

(letra b).

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Además el Proyecto encuentra habilitación específica en el artículo

21.1 de la LFCPAL que dispone que el Gobierno de Navarra aprobará,

mediante Decreto Foral, el modelo de papeletas, sobres de votación, así

como el de las actas de constitución y escrutinio que, con carácter general,

han de servir para las consultas populares municipales que se convoquen en

el ámbito de la Comunidad Foral de Navarra.

Por otra parte, el apartado 1 del artículo 23 de la LORAFNA atribuye al

Gobierno de Navarra la función ejecutiva, comprendiendo la reglamentaria.

De acuerdo con la LFGNP, corresponde, en este caso, al Gobierno de

Navarra la potestad reglamentaria cuyas disposiciones reglamentarias

adoptarán la forma de Decreto Foral (artículos 55.1 y 12.1,

respectivamente).

El proyecto de Decreto Foral examinado se dicta, por tanto, en uso de

la potestad reglamentaria que corresponde al Gobierno de Navarra y el

rango de la norma es el adecuado.

II.4ª Sobre la adecuación jurídica del proyecto de Decreto Foral

considerado

El marco normativo a tener en cuenta está constituido, en esencia, por

la LFAL, que en su artículo 96 regula las consultas populares sobre asuntos

de la competencia propia municipal y de carácter local, y por la LFCPAL, en

cuyo artículo 21.1 ?repetimos- se ordena al Gobierno de Navarra la

aprobación de un Decreto Foral en desarrollo de la misma.

A) Justificación

El proyecto sometido a consulta comprende una exposición de motivos,

cuatro artículos, una disposición adicional y dos disposiciones finales. Tiene

además un anexo.

Tal y como se recoge en la exposición de motivos ?del proyecto de

Decreto Foral-, éste se dicta en cumplimiento de lo encomendado por la

LFCPAL al Gobierno de Navarra, en orden a la aprobación por decreto foral

de los modelos de papeletas, sobres de votación, actas de constitución y

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actas de escrutinio que han de servir, con carácter general, para las

consultas populares que se convoquen en el ámbito de la Comunidad Foral.

B) Contenido del Proyecto

El artículo 1 del Proyecto señala como objeto del Decreto Foral

establecer los modelos de papeletas, sobres de votación, actas de

constitución y actas de escrutinio y como ámbito de aplicación las consultas

populares en el campo de la Administración Local que se convoquen en la

Comunidad Foral de Navarra.

El artículo 2 se limita a determinar que los modelos a utilizar se

ajustarán a las características y condiciones de impresión señaladas en el

anexo.

El artículo 3 hace referencia a las papeletas y sobres de votación,

estableciendo que, en los utilizados en las consultas populares que se

celebren en los municipios sitos en la zona vascófona, se redactarán en

castellano y vascuence, bien en formato separado o bien en formato

bilingüe, según decida en cada caso la entidad local convocante de la

consulta; que en las que se celebren en los municipios sitos en la zona mixta

se utilizarán papeletas y sobres de votación redactados en castellano o en

forma bilingüe castellano-vascuence, aunque en unidades separadas para la

elección por el elector; y que en la zona no vascófona los utilizados serán

redactados en castellano.

Finalmente, el artículo 4 se ocupa de las actas de constitución y de

escrutinio. Determina que en las consultas populares que se celebren en los

municipios sitos en zona vascófona las que se utilicen serán redactadas en

castellano y en vascuence de forma bilingüe; en las que se celebren en los

municipios sitos en la zona mixta se podrán utilizar redactadas en castellano

o en formato bilingüe castellano-vascuence; y en las que se celebren en

zona no vascófona se utilizarán actas redactadas en castellano.

El Proyecto contiene, además, una disposición adicional que se ocupa

de la ampliación de las papeletas de votación para las consultas de más de

11

una pregunta, señalando que, en este caso, la entidad convocante podrá

ampliar la longitud de la papeleta definida en el anexo del mismo cuando la

misma sea insuficiente para contener el texto de las preguntas en los

espacios específicamente destinados en ella a tal fin, pero manteniendo, en

todo caso, la anchura establecida en el Proyecto. Contiene también el

proyecto dos disposicones finales. Por la primera se faculta al Consejero de

Presidencia, Justicia e Interior para dictar las disposiciones precisas para el

cumplimiento y aplicación del Decreto Foral. Por la segunda se establece

que entrará en vigor el mismo día de su publicación el Boletín Oficial de

Navarra.

Finalmente el proyecto cuenta con un anexo en el que se recogen los

modelos de papeletas, sobres de valoración, actas de constitución y actas

de escrutinio.

Según se desprende de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de

Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento

Administrativo Común ?singularmente de sus artículos 51 y 62.2-, así como

de la Ley Foral 14/2004 ?artículo 56-, el ejercicio de la potestad

reglamentaria encuentra como limite infranqueable el respeto a los

denominados principios de constitucionalidad, legalidad y jerarquía

normativa, de tal modo que las disposiciones administrativas no podrán

vulnerar la Constitución, la LORAFNA, las leyes u otras disposiciones de

rango superior, ni regular aquellas materias reservadas a la ley, ni establecer

la retroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas

de los derechos individuales, so pena de incurrir en vicio de nulidad de pleno

derecho.

Si se pone en relación el contenido de la habilitación prevista en el

artículo 21.1 de la LFCPAL con el texto del proyecto de Decreto Foral

analizado, se llega a la obligada conclusión de que éste se ajusta a aquél,

así como a la Ley Foral del Vascuence como se deduce de los artículos 3 y

4 del Proyecto. Y del examen del Proyecto, que no infringe el ordenamiento

jurídico; conclusión a la que también se llega, sin ningún esfuerzo, a la vista

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de la naturaleza de la materia regulada por el mismo. En definitiva, no

procede formular, a juicio de este Consejo, objeción al mismo.

III. CONCLUSIÓN

El Consejo de Navarra considera que el proyecto de Decreto Foral por

el que se aprueban los modelos de papeletas, sobres de votación, actas de

constitución y actas de escrutinio que han de servir, con carácter general,

para las consultas populares de ámbito local que se convoquen en la

Comunidad Foral de Navarra, se ajusta al ordenamiento jurídico.

En el lugar y fecha señalados en el encabezamiento.

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