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Dictamen de Consejo Consultivo Navarra 26/2015 del 07 de septiembre de 2015
Relacionados:
Órgano: Consejo Consultivo Navarra
Fecha: 07/09/2015
Num. Resolución: 26/2015
Cuestión
07 sep 2015
Revisión de oficio de acto administrativo sobre modificación catastral.
Contestacion
Expediente: 27/2015
Objeto: Revisión de oficio de acto administrativo
sobre modificación catastral.
Dictamen: 26/2015, de 7 de septiembre
DICTAMEN
En Pamplona, a 7 de septiembre de 2015,
el Consejo de Navarra, integrado por don Eugenio Simón Acosta,
Presidente; doña María Asunción Erice Echegaray, Consejera-Secretaria; y
los Consejeros doña María Ángeles Egusquiza Balmaseda, don Alfredo Irujo
Andueza, don José Iruretagoyena Aldaz, don José Antonio Razquin
Lizarraga y don Alfonso Zuazu Moneo,
siendo ponente don José Antonio Razquin Lizarraga,
emite por unanimidad el siguiente dictamen:
I. ANTECEDENTES
I.1ª. Formulación de la consulta
La Presidenta de la Comunidad Foral de Navarra, mediante escrito que
tuvo entrada en este Consejo de Navarra el 31 de julio de 2015, traslada,
conforme al artículo 19.1 en relación con el artículo 16.1 de la Ley Foral
8/1999, de 16 de marzo, del Consejo de Navarra, modificada por la Ley Foral
25/2001, de 10 de diciembre (en adelante, LFCN), la solicitud de dictamen
preceptivo de este Consejo formulada por el Ayuntamiento de Araitz, en
relación con la revisión de oficio, tramitada a instancia de parte, del acto
administrativo de dicho Ayuntamiento de 16 de enero de 1999 sobre
modificación catastral.
A la petición de dictamen remitida por el Ayuntamiento de Araitz se
acompaña el expediente tramitado por dicho ente local, que incluye la
propuesta de resolución consistente en la desestimación de la petición
instada de revisión de oficio del referido acto administrativo.
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I.2ª. Antecedentes de hecho
De la documentación remitida a este Consejo resultan los siguientes
hechos relevantes:
Primero.- Con fecha 16 de enero de 1999, el Ayuntamiento de Araitz
formuló solicitud de modificación catastral ante la Sección de Riqueza
Territorial del Departamento de Economía y Hacienda de la Administración
de la Comunidad Foral de Navarra. Dicha solicitud pretendía segregar de la
parcela? del polígono?, en el paraje de? (Azkarate), las parcelas? y ?,
que se dan de alta y dentro de ésta última se da de alta una construcción;
apareciendo como titular catastral de las fincas don? y como nuevos
titulares don? y doña?, si bien la parcela? queda a nombre de don? A la
vista del gráfico o plano acompañado, la nueva parcela? en su parte sur
linda con un camino o continuación de la calle?, que separaría dicha
parcela de las parcelas?, y ? y ? del polígono ?
Tales variaciones en las citadas parcelas fueron incorporadas al
Registro Fiscal de la Riqueza Territorial con fecha 16 de abril de 1999.
Consta en el expediente que, con fecha 23 de noviembre de 1996 el
Alcalde del Ayuntamiento del Valle de Araiz autorizó a don? segregar 2.050
m² de la parcela? del polígono?, con 10.276 m², para donarla a su madre
doña? para la construcción de una vivienda en el término de Azkarate, Valle
de Araiz.
Segundo.- Con fecha 16 de enero de 2015, don? solicitó del
Ayuntamiento de Araitz, al amparo de lo previsto en el artículo 102 de la Ley
30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones
Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (en adelante, LRJ-PAC),
la revisión de oficio del acto administrativo de dicho Ayuntamiento de 16 de
enero de 1999 por el que se modificó de oficio el catastro en relación con la
parcela? del polígono? de dicho municipio.
Al respecto, aduce que, con motivo de tal procedimiento de
modificación catastral, ?lo que se reflejó posteriormente en el catastro no se
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corresponde con una simple incorporación diferenciada de la matriz de la
parcela? y su relación con las parcelas ? y ?, sino que se crea una zona
de continuidad de calles públicas que no tienen ningún sustento legal por
tratarse de una modificación de la calificación y titularidad del suelo que de
ninguna manera puede abordarse desde un expediente administrativo de
estas características?; así como que ?ni siquiera el plan urbanístico reflejaba
esta cuestión en lo que hace a la modificación. Más bien al contrario, por
cuanto prevé una cesión de la parcela?, al momento de construir una
vivienda unifamiliar aislada, a los efectos de crear una continuidad de la calle
pública hasta ahora inexistente?.
Y en tal sentido entiende que dicho acto administrativo municipal
incurría en cuatro supuestos de nulidad de pleno derecho, contemplados en
el artículo 62.1 de la ley citada, que son los siguientes:
- Artículo 62.1.a), los actos que lesionen los derechos y libertades
susceptibles de amparo constitucional: el acto de modificación catastral no le
fue notificado en ningún momento, no pudiendo ejercer su derecho a la
tutela judicial efectiva y provocándole una absoluta indefensión.
- Artículo 62.1.b), los actos dictados por órgano manifiestamente
incompetente por razón de la materia y del territorio: a través del catastro
una Administración pública modifica la titularidad de la propiedad de una
parte de su parcela, aunque sea a efectos puramente fiscales, asunto que
corresponde exclusivamente a los tribunales de justicia si se creía que
existía alguna controversia sobre dicha titularidad.
- Artículo 62.1.e), los actos dictados prescindiendo total y
absolutamente del procedimiento legalmente establecido o de las normas
que contienen las reglas esenciales para la formación de la voluntad de los
órganos colegiados: la única manera de modificar un título de propiedad y
los derechos reales que ello conlleva es acudiendo a la jurisdicción civil y no
mediante un procedimiento administrativo como es la incoación de oficio de
un expediente de modificación catastral, sin que conste que se haya
producido nunca una transmisión voluntaria o forzosa de esa parte de su
finca.
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- Artículo 62.1.f), los actos expresos o presuntos contrarios al
ordenamiento jurídico por los que se adquieren facultades o derechos
cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisición: ni el
Ayuntamiento de Araitz ni el Concejo de Azkarate reúnen los requisitos
básicos para la adquisición de esa parte de su finca.
A la vista de ello, solicita que se incoe expediente de revisión de oficio
con el fin de declarar la nulidad del acto administrativo de dicho
Ayuntamiento de 16 de enero de 1999 por el que se determinó modificar las
condiciones catastrales de la parcela? del polígono? para la creación de
las nuevas? y? con modificación irregular de la titularidad, uso y
calificación de una parte de ella que pasa a considerarse calle pública.
Al escrito se acompaña diversa documentación, en particular: copia de
la propuesta de modificación catastral; copia de la ficha de mantenimiento
del catastro de 16 de febrero de 1999 referida a la parcela?, previa a la
segregación, en la que no se aprecia la continuación o comunicación entre el
camino existente a la mitad de la finca y el camino de acceso (calle?) al
inmueble de la finca?; y copia de la actual cédula parcelaria donde se
observa la existencia de un camino o calle que separa la parcela? de las
parcelas?, y? y?.
Tercero.- A la vista de la anterior solicitud, el Ayuntamiento de Araitz
solicitó información sobre dichas fincas al Servicio de Riqueza Territorial del
Departamento de Economía, Hacienda, Industria y Empleo de la
Administración de la Comunidad Foral de Navarra y al Registro de la
Propiedad.
El Servicio de Riqueza Territorial, con fecha 24 de febrero de 2015,
aportó información disponible en dicho Servicio, siendo dignos de mención
los aspectos siguientes:
- La situación actual de las tres parcelas coincide con las cédulas
parcelarias y documentos gráficos disponibles. La parcela? fue dada de alta
en el catastro de rústica con fecha 1 de julio de 1990 y por el documento de
16 de enero de 1999, grabado o incorporado el 16 de abril de 1999, sufrió
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cambios segregándose las parcelas? y?, constando como titular don? Las
parcelas? y? fueron dadas de alta por el documento de 16 de enero de
1999, grabado o incorporado el 16 de abril de 1999, apareciendo como titular
de la primera don? y de la otra don? y doña? Según el croquis de
situación recogido en las cédulas parcelarias, se aprecia al sur de la
parcela? un camino o continuidad de la calle? que separa esta finca de las
parcelas?, y? y?
- En el croquis de situación de la ficha de mantenimiento del catastro
de 16 de febrero de 1999 referida a la parcela?, previa a la segregación, no
se aprecia la continuación o comunicación entre el camino existente a la
mitad de la finca y el camino de acceso (calle?) al inmueble de la finca?;
que sí aparece, en cambio, en la cédula parcelaria tras la referida
modificación catastral.
- En la vista parcial del Plano Parcelario Catastral de 1957 se aprecia la
continuidad del camino que divide la finca? y bordea en la orientación sur la
que luego será la parcela?, separándola mediante un camino de las
parcelas?, y? y?
Posteriormente, el Servicio de Riqueza Territorial, con fecha 26 de
marzo de 2015, remitió una breve explicación complementaria, en la que
respecto de la información gráfica de que se dispone, se dice que: ?A partir
de lo anterior, analizando la foto aérea más antigua de las que se disponen
en este SRT, las pseudo-ortofotos del Vuelo Histórico (1929-1933), la del
?Vuelo Americano de 1957? y las ortofotos más recientes desde 1999, sólo
se pueden especular que los planos o pañoletas gráficas que se han
conservado, están confeccionados antes de la construcción de algunos de
los viales que hoy día están encatastrados como tales, mejor dicho
?registrados?, que tiene su matiz, obviamente. O que también, por razones
desconocidas, sencillamente, no se registraron esos elementos de
comunicación en los limitados planos, con fines catastrales, que se hicieron
en su momento. Es decir, aunque gráficamente hay una serie de
documentos que nos informan de la existencia de esos viales, por la razón
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que sea, NO se recogieron en los catastros antiguos, lo cual no quiere decir
que NO existieran, naturalmente?.
Según las notas informativas remitidas por el Registro de la Propiedad
de Pamplona nº 8, las referidas parcelas se delimitan del modo siguiente:
- Finca de Araitz Nº?: pieza o heredad que linda: Norte y Este,
caminos; Sur, pieza de?; y Oeste, de Lacuncenea. Inscripción 4 de 27 de
octubre de 1997, apareciendo como titulares doña? (usufructo) y don?
(nuda propiedad). Esta finca, según se indica en aclaración aparte, se
corresponde con la parcela catastral? y también con parte de la parcela?
que no está ocupada por la edificación.
- Finca de Araitz Nº? heredad que, en su configuración antes de una
segregación, linda por los cuatro puntos cardinales, con caminos vecinales;
no resultan del registro los nuevos linderos con los que queda la finca resto
tras llevarse a cabo una segregación. Inscripción 3 de fecha 27 de octubre
de 1997, apareciendo como titular don? Esta finca, según se indica en
aclaración aparte, se corresponde con la parcela catastral?
- Finca de Araitz Nº? vivienda unifamiliar y terreno anejo que linda:
Norte, con camino vecinal; Sur, unidad de actuación?, camino de por
medio; Este, finca de? y ?, unidad de actuación?; y Oeste, con camino
vecinal. Inscripción 4 de 26 de febrero de 1998, título de aportación al
matrimonio y obra nueva (documento de 5 de diciembre de 1997), constando
como titulares, en pleno dominio, don? y doña? Esta finca, según se indica
en aclaración aparte, se corresponde con la parcela catastral ?
Cuarto.- El pleno del Ayuntamiento de Araitz, en sesión de 24 de abril
de 2014, acordó tramitar la solicitud de revisión de oficio formulada por
don? y dar traslado al Concejo de Azkarate y a los propietarios de las
parcelas colindantes, otorgándoles un plazo de audiencia de quince días.
Este acuerdo fue notificado al Concejo de Azkarate, a don? y doña?
(propietarios de la parcela? del polígono?) y a don? (propietario de las
parcelas? y ? del polígono?).
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Quinto.- Con fecha 18 de mayo de 2015, don? presentó escrito de
alegaciones al que acompaña documentación referida a las parcelas? y?
de su propiedad. Señala que en todas las escrituras de la propiedad la casa
linda en la zona indicada con heredad propia lo que determina la
imposibilidad de llegar a considerar ese tramo como camino público, por lo
que, reproduciendo los motivos de nulidad radical alegados por el solicitante
de la revisión de oficio, pide igualmente que se declare la nulidad del acto
administrativo de dicho Ayuntamiento de 16 de enero de 1999 por el que se
determinó modificar las condiciones catastrales de la parcela? del
polígono? para la creación de las nuevas? y ? con modificación irregular
de la titularidad, uso y calificación de una parte de ella que pasa a
considerarse calle pública.
Sexto.- Con fecha 19 de mayo de 2015, el Concejo de Azkarate
formuló alegaciones señalando que el camino que se encuentra situado
entre la parcela? y la parcela? del polígono de Azkarate ha sido
considerado siempre como vía comunal, es decir, se ha conocido como
camino público, y las obras que se han efectuado en el mismo han sido
llevadas a cabo por el Concejo de Azkarate, la última de las cuales ha
consistido en la pavimentación del suelo con hormigón.
Séptimo.- Previo informe del Secretario municipal, el pleno del
Ayuntamiento de Araitz, por acuerdo de 24 de junio de 2015, decidió aprobar
la propuesta de resolución del expediente de revisión de oficio instado por
don?, facultar al Alcalde para que solicite informe del Consejo de Navarra y
suspender el procedimiento por el tiempo que medie entre la petición del
informe y la recepción del mismo de acuerdo con el artículo 45.5.c) de la
LRJ-PAC.
En dicha propuesta, tras recogerse como antecedentes los trámites
seguidos en el procedimiento de revisión, se expresa, en síntesis, la
fundamentación jurídica siguiente: se analizan los aspectos formales de la
solicitud considerando que el Ayuntamiento no es competente, ya que, de
acuerdo con la Ley Foral 3/1995, de 10 de marzo, reguladora del Registro
Fiscal de la Riqueza Territorial de Navarra, corresponde a la Administración
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de la Comunidad Foral dar por válido lo propuesto por el Ayuntamiento, por
lo que el acto municipal sería un acto de trámite. Se rechazan los supuestos
del artículo 62.1 de la LRJ-PAC alegados por entender que la falta de
notificación de la modificación catastral al interesado no vulnera el derecho a
la tutela judicial efectiva pues la modificación catastral coincide con los
linderos de las fincas inscritas en el Registro de la Propiedad de las que era
conocedor el interesado; que la modificación catastral no altera la titularidad
de la propiedad de parte de una finca, pues tiene efectos puramente fiscales,
pudiendo, en su caso, el interesado solicitar la modificación correspondiente;
tampoco se ha prescindido del procedimiento legalmente establecido; y ni el
Ayuntamiento de Araitz ni el Concejo de Azkarate obtuvieron mediante dicha
modificación titulo de propiedad alguno. En cuanto a las alegaciones
presentadas, considera que las realizadas por el Concejo de Azkarate
muestran que el catastro refleja bien la realidad. Y respecto de las
formuladas por don?, rechaza la alegada falta de notificación en la
modificación catastral, ya que devino propietario de la finca con posterioridad
y que con ocasión de la transmisión pudo conocer la situación catastral de la
finca, añadiendo que, en razón del tiempo transcurrido, la revisión de oficio
resultaría contraria a la equidad o la buena fe en aplicación de artículo 106
de la LRJ-PAC; y en cuanto a la parte del camino reivindicado por éste se
remite al expediente de investigación desarrollado por el Concejo de
Azkarate en el que se concluyó que la parte que con anterioridad a la
modificación catastral de 1999 se mostraba dentro de la parcela? del
polígono? era pública (Anexo 2).
Y la propuesta concluye en la desestimación de la solicitud de
declaración de nulidad de pleno de derecho de la modificación catastral por
no concurrir ningún supuesto del artículo 62 de la LRJ-PAC.
Como Anexo 2, se acompaña el acuerdo adoptado por la Junta
Concejil de Azkarate el 23 de marzo de 2012, del que resulta que dicho
Concejo, en sesión de la junta concejil de 23 de febrero de 2011, acordó
iniciar el expediente de investigación e inspección de límites y titularidad de
camino público, ya que en el entorno de los números? y ? de la calle?,
titularidad del Concejo, se había apreciado imprecisión sobre los límites y
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titularidad del vial público respecto a las propiedades de las parcelas?, ?,
? y ?; expediente que fue sometido a información pública y dicho acuerdo
se notificó a don? y doña? (propietarios de las parcelas? y ?) y a don?
(propietario de las parcelas? y?). Y, una vez instruido, en dicho acuerdo de
2012 el citado concejo decidió: 1º.- Desestimar las alegaciones presentadas
por don? y doña?; 2º.- ?Finalizar el expediente de investigación de límites y
titularidad del vial público, respecto de la propiedad de las parcelas?, ? , ?
y ? del polígono ? de Azkarate, constatándose el carácter del bien de
dominio público del vial en cuestión, en la forma grafiada en el Registro de
Riqueza Territorial y Catastro de Araitz?; y 3º.- Notificar el acuerdo a los
titulares de dichas parcelas. No consta en el expediente remitido si este
acuerdo concejil fue objeto de recurso.
II. CONSIDERACIONES JURÍDICAS
II.1ª. Carácter preceptivo del dictamen
La presente consulta, formulada por el Ayuntamiento de Araitz, a través
de la Presidenta de la Comunidad Foral de Navarra, somete a dictamen del
Consejo de Navarra la petición de revisión de oficio, tramitada a instancia de
parte, del acto administrativo de dicho Ayuntamiento de 16 de enero de 1999
por el que se propuso de oficio la modificación del catastro en relación con la
parcela? del polígono? de dicho municipio, segregando de ella y dando de
alta las parcelas? y ? del polígono?
La LFCN establece que el Consejo de Navarra debe ser consultado
preceptivamente en ?cualquier otro asunto en que la legislación establezca la
exigencia de informe preceptivo del Consejo de Navarra? [artículo 16.1.j) en
la redacción dada por la Ley Foral 25/2001, de 10 de diciembre] y que los
entes locales han de recabar dictamen a este Consejo ?en los supuestos
previstos como preceptivos en la legislación vigente? (artículo 19.3).
Para la revisión de oficio de los actos administrativos, tal remisión nos
lleva al artículo 102.1 de la LRJ-PAC -en la redacción dada por la Ley
4/1999-, a cuyo tenor ?las Administraciones públicas, en cualquier momento,
por iniciativa propia o a solicitud del interesado, y previo dictamen favorable
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del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad
Autónoma, si lo hubiere, declararán de oficio la nulidad de los actos
administrativos que hayan puesto fin a la vía administrativa o que no hayan
sido recurridos en plazo, en los supuestos previstos en el artículo 62.1?.
En consecuencia, es preceptivo el dictamen del Consejo de Navarra en
el presente asunto sometido a consulta, que, además, el precepto legal
exige que sea favorable.
II.2ª. El marco jurídico de aplicación
Como resulta de los antecedentes, la consulta formulada versa sobre la
revisión de oficio, promovida a instancia de parte, del acto administrativo del
Ayuntamiento de Araitz de 16 de enero de 1999 sobre modificación catastral
respecto de la parcela? del polígono? de dicho municipio
La
Navarra (LFALN), aplicable a las entidades locales de Navarra, remite, en
cuanto a las competencias, potestades y prerrogativas de los municipios, a
las que la legislación general reconoce a todos los del Estado (artículo 29.1,
párrafo primero); añadiendo que aquellos tendrán asimismo las
competencias que, en materias que corresponden a Navarra, les atribuyan
las leyes de la Comunidad Foral (artículo 29.1, párrafo segundo).
La
LBRL), modificada -entre otras- por la
medidas para la modernización del gobierno local, atribuye a los municipios
la potestad de revisión de oficio de sus actos y acuerdos [artículo 4.1.g)] y
dispone que ?las Corporaciones locales podrán revisar sus actos y acuerdos
en los términos y con el alcance que, para la Administración del Estado, se
establece en la legislación del Estado reguladora del procedimiento
administrativo común? (artículo 53). Dichos preceptos legales se reiteran en
los artículos 4.1.g) y 218, respectivamente, del Reglamento de Organización,
Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Corporaciones Locales, aprobado
por
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Esta remisión a la legislación estatal del procedimiento administrativo
común ha de entenderse realizada a la LRJ-PAC, y, en particular, en este
caso, a su artículo 102.1, que apodera a los municipios -en cuanto
Administraciones Públicas- para la revisión de oficio de sus actos
administrativos en los supuestos de nulidad previstos en su artículo 62.1.
En cuanto a la materia a que se refiere el acto objeto de la revisión de
oficio, la Comunidad Foral de Navarra cuenta con una legislación propia en
materia de registros administrativos de la riqueza inmobiliaria dictada en
ejercicio de las competencias forales tradicionales de Navarra, amparadas
por la disposición adicional primera de la
actualizadas en el artículo 45.3 de la Ley Orgánica 13/1982, de 10 de
agosto, de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra
(desde ahora, LORAFNA). Es conveniente una breve referencia a esta
legislación, señalando la sucesión normativa producida desde la fecha del
acto cuya revisión se pretende (1999) y el momento de instarse este
procedimiento (2015).
El punto de partida son dos leyes forales de 1995. La Ley Foral 2/1995,
de 10 de marzo, de Haciendas Locales de Navarra (en lo sucesivo, LFHLN),
cuyos artículos 144 y 145 regulaban, respectivamente, los catastros y el
Registro Fiscal de la Riqueza Territorial de Navarra y las variaciones, errores
y omisiones, en exacta consonancia con similares preceptos de la
simultánea Ley Foral 3/1995, de 10 de marzo, reguladora del Registro Fiscal
de la Riqueza Territorial de Navarra. Conforme a esta Ley Foral 3/1995, el
Registro Fiscal de la Riqueza Territorial de Navarra es un inventario de la
riqueza inmueble de la Comunidad Foral, en el que se determinan los bienes
mediante su descripción, expresión gráfica y estimación económica, así
como los datos relativos a la titularidad fiscal de los mismos (artículo 1.1),
que tiene por objeto ser un instrumento de información permanente de la
riqueza inmobiliaria y servir de soporte para actuaciones fiscales o
económicas y para aquellas otras que señalen las leyes, sin perjuicio de los
efectos que corresponden al Registro de la Propiedad (artículo 2), cuya
confección y conservación corresponde a la Administración de la Comunidad
Foral de Navarra, con la colaboración de los ayuntamientos y de los titulares
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(artículo 12), mediante las declaraciones de variaciones y de errores y
omisiones (artículos 13 y 14). Asimismo, regula la actuación de la
Administración de la Comunidad Foral de Navarra (artículo 15) y de los
Ayuntamientos (artículo 16) y la coordinación de los catastros con dicho
Registro (artículo 17).
En lo que aquí concierne interesa destacar dos aspectos: de un lado,
aunque los catastros y el Registro Fiscal de la Riqueza Territorial de Navarra
son dos instrumentos distintos, uno foral y otro municipal, la prevista
coordinación entre ambos supone una relación de interconexión y
dependencia de los catastros respecto del referido Registro. El Registro
Fiscal de la Riqueza Territorial de Navarra constituye la base de los
catastros municipales y todos los datos de éstos con trascendencia catastral
estarán contenidos en aquél, por lo que toda variación de datos con
trascendencia catastral del Registro Fiscal de la Riqueza Territorial será
comunicada al municipio del correspondiente término municipal en el que se
encuentren radicados los bienes afectados por la variación y asimismo las
modificaciones en los catastros municipales de datos objeto del Registro
Fiscal de la Riqueza Territorial deberán ir precedidas de su incorporación a
éste y de la comunicación correspondiente (artículos 144 Ley Foral 2/1995 y
17 Ley Foral 3/1995).
Y, de otro, las declaraciones de variaciones de los bienes inmuebles se
presentarán en los Ayuntamientos en impresos ajustados a los modelos
establecidos por el Departamento de Economía y Hacienda (artículos 145.1
y 3 Ley Foral 2/1995 y 13 y 14 Ley Foral 3/1995), correspondiendo a los
municipios desarrollar la actividad conducente a detectar errores, omisiones
y variaciones no declaradas tramitando de oficio las declaraciones de
modificación correspondientes [artículo 16.c) Ley Foral 3/1995] y a la
Administración de la Comunidad Foral recibir, supervisar y comprobar las
modificaciones remitidas por los Ayuntamientos y resolver las reclamaciones
y recursos que se planteen, sin perjuicio de la competencia del Tribunal
Administrativo de Navarra o de los órganos de la jurisdicción contenciosoadministrativa
[artículo 15.a) y g) Ley Foral 3/1995].
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Con posterioridad, la Ley Foral 20/2005, de 29 de diciembre, derogó los
artículos 144 y 145 de la LFHLN y anunció la promulgación de una nueva
regulación en esta materia. La regulación vigente está constituida por la Ley
Foral 12/2006, de 21 de noviembre, del Registro de la Riqueza Territorial y
de los Catastros de Navarra, y su Reglamento de desarrollo aprobado por
mantenido el modelo dual anterior con una posición clave del Registro
(artículos 1 y 9 Ley Foral 12/2006): el Registro de la Riqueza Territorial, que
deja de tener la calificación de Fiscal, es -según se indica en la exposición
de motivos de la Ley Foral 12/2006- el verdadero pilar del sistema de
información de la riqueza inmobiliaria de Navarra, y los Catastros
Municipales toman sus datos básicos de aquél. En efecto, los datos básicos
de las unidades inmobiliarias de los catastros serán tomados del Registro de
la Riqueza Territorial para lo que la Hacienda Tributaria de Navarra
comunicará a cada Ayuntamiento los datos identificadores y descriptivos de
los inmuebles inscritos en dicho Registro para su inclusión en el Catastro
municipal y cualquier modificación de los datos básicos de los bienes
inmuebles inscritos en los Catastros municipales deberá ir precedida de su
incorporación al Registro de la Riqueza Territorial (artículo 9.4 y 5 Ley Foral
12/2006).
Además, la Ley Foral 12/2006 regula de forma más detallada los
procedimientos de modificación de datos básicos del Registro de la Riqueza
Territorial. El procedimiento de modificación gráfica significativa de las lindes
y superficies de determinadas parcelas o unidades inmobiliarias, en apretada
síntesis, puede iniciarse por el Ayuntamiento de oficio o a solicitud de
personas interesadas; exige en todo caso la audiencia a los interesados;
prevé la desestimación por el Ayuntamiento de la solicitud del interesado en
caso de controversia de naturaleza civil siendo tal acto susceptible de
recurso de acuerdo con la legislación de régimen local; y en otro caso el
Ayuntamiento elevará una propuesta de modificación de la delimitación
gráfica existente a la Hacienda Tributaria de Navarra, que dictará resolución
de rectificación o de desestimación de la propuesta municipal que es
susceptible de recurso de alzada ante el Consejero de Economía y Hacienda
(artículo 31 Ley Foral 12/2006). Similares rasgos se aprecian en el
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procedimiento de modificación de las titularidades de las parcelas o de
determinadas Unidades inmobiliarias a solicitud de interesado (artículo 32).
En consecuencia, tratándose de la revisión de oficio de la nulidad de un
acto administrativo municipal sobre modificación catastral, la normativa de
aplicación es, en cuanto al fondo, la precitada legislación foral en materia de
registros de riqueza inmobiliaria; y, respecto del procedimiento, el artículo
102 de la LRJ-PAC -en la redacción dada al mismo por la Ley 4/1999-, que
exige el preceptivo dictamen favorable de este Consejo.
II.3ª. Sobre la instrucción del procedimiento de revisión de oficio
El artículo 102 de la LRJ-PAC no formaliza el procedimiento de revisión
de oficio de los actos administrativos. Sin embargo, teniendo en cuenta la
dicción literal de dicho precepto, cabe afirmar: 1º) La posibilidad de que el
procedimiento se inicie por iniciativa propia o a solicitud del interesado
(apartado 1). 2º) En un momento anterior a la propuesta de resolución ha de
otorgarse audiencia a los interesados (artículo 84 de la LRJ-PAC), que
además, debe preceder a la solicitud de dictamen de este Consejo. 3º) El
artículo 102. 5 -en la redacción dada por la Ley 4/1999- fija un plazo de tres
meses para resolver el procedimiento de revisión de oficio de actos nulos,
transcurrido el cual, si el procedimiento se hubiera iniciado de oficio, se
producirá la caducidad del mismo. Dicho plazo, conforme al artículo 42.5.c)
del mismo texto legal, podrá ser suspendido por el tiempo que medie entre la
petición de dictamen y su recepción, sin que en ningún caso exceda de tres
meses, si así se acuerda por la Administración que tramita el procedimiento,
debiendo comunicarse tanto la petición como la recepción del informe a los
interesados.
En el presente caso, se han cumplido los trámites del procedimiento de
revisión de oficio, ya que el pleno de la entidad local consultante acordó, a
instancia de parte, la incoación del procedimiento correspondiente, en el que
se ha dado audiencia a los interesados, y se ha elevado a este Consejo la
oportuna propuesta de resolución de desestimación de la petición de revisión
de oficio del referido acto administrativo sobre modificación catastral, por
entender que no incurre en ninguna de las causas de nulidad de pleno
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derecho del artículo 62.1 de la LRJ-PAC alegadas. Asimismo, se ha
acordado la suspensión del plazo para resolver el expediente y notificar la
resolución, de acuerdo con el artículo 42.5.c) de la LRJ-PAC.
II.4ª. Improcedencia de la revisión de oficio
Como se ha indicado anteriormente, el artículo 102.1 de la LRJ-PAC
contempla la revisión de oficio de los actos administrativos que incurran en
los supuestos de nulidad previstos en el artículo 62.1 de la misma Ley.
En el presente caso, según se ha reseñado en los antecedentes, el
peticionario de la revisión de oficio considera que concurren los motivos de
nulidad previstos en las letras a), b), e) y f) del citado artículo 62.1 de la
citada LRJ-PAC, ya que -en síntesis- la modificación catastral promovida de
oficio por el Ayuntamiento de Araitz el 16 de enero de 1999 respecto de la
parcela? del polígono? de Azkarate y luego reflejada en el Registro de
Riqueza Territorial de Navarra y en el Catastro municipal no le fue notificada
y le privó de una parte de una finca de su propiedad al considerarla como
camino público.
En cambio, la entidad local propone la desestimación de la solicitud por
estimar, en síntesis, que el acto municipal objeto de revisión es un acto de
trámite pues se trataba de una propuesta de modificación catastral que
debía validarse por la Administración de la Comunidad Foral para su
incorporación al Registro de Riqueza Territorial y posteriormente al catastro;
y que no concurren las causas de nulidad alegadas, ya que la falta de
notificación de la modificación catastral al interesado no vulnera el derecho a
la tutela judicial efectiva al coincidir con los linderos de las fincas inscritas en
el Registro de la Propiedad que conoce el interesado, la modificación
catastral tiene efectos puramente fiscales sin alterar la titularidad de la
propiedad y el interesado puede solicitar la modificación correspondiente, no
se ha prescindido del procedimiento legalmente establecido y las entidades
locales no han obtenido título de propiedad alguno mediante dicha
modificación. Añade que la revisión de oficio, en razón del tiempo
transcurrido, resultaría contraria a la equidad o la buena fe en aplicación de
artículo 106 de la LRJ-PAC.
15
Son precisas dos observaciones preliminares antes de entrar en el
examen del asunto. De un lado, nuestro análisis ha de ceñirse estrictamente
al limitado marco de la revisión de oficio y de la nulidad de pleno derecho; y,
de otro, el principio de congruencia y el carácter extraordinario de este
procedimiento imponen que la ponderación de la revisión de oficio haya de
ajustarse a los términos señalados en solicitud del peticionario y en la
propuesta de resolución. Como ha dicho este Consejo en numerosas
ocasiones (por ejemplo, dictámenes 4/2012, 23/2008, 6/2006, 41/2002 y
6/2001), la nulidad de pleno derecho se configura legalmente como el
máximo grado de invalidez de los actos y se reserva a aquellos casos de
vulneración grave del ordenamiento jurídico, debiendo, por tanto, ser
ponderada con criterios estrictos y de prudencia, dado su carácter
excepcional, caso por caso.
Ese carácter excepcional y estricto de la revisión de oficio de actos
nulos aconseja en este caso comenzar con unas consideraciones generales,
desde una perspectiva integral o de conjunto y sin perjuicio del posterior
análisis de cada una de las causas de nulidad alegadas por el solicitante, a
la vista de que la revisión de oficio instada se refiere a un acto municipal
remitiendo una propuesta de modificación catastral a la Administración de la
Comunidad Foral de Navarra para su incorporación al Registro de Riqueza
Territorial que se estima por el peticionario que le ha privado de una parte de
un bien de su propiedad al considerarla como camino público.
En primer lugar, la propuesta de resolución señala que la revisión de
oficio se refiere a un acto de trámite consistente en la propuesta municipal
de modificación catastral que debía validarse o resolverse por la
Administración de la Comunidad. El artículo 102.1 de la LRJ-PAC se refiere
a la declaración de nulidad de los actos administrativos que hayan puesto fin
a la vía administrativa o que no hayan sido recurridos en plazo, lo que
presupone que ha tratarse de actos definitivos o de trámite cualificados por
decidir directamente o indirectamente el fondo del asunto, determinar la
imposibilidad de continuar el procedimiento, producir indefensión o perjuicio
irreparable a derechos e intereses legítimos. En el presente caso, el acto
impugnado era una propuesta de modificación catastral que se remitió por el
16
Ayuntamiento a la Administración de la Comunidad Foral de Navarra para su
incorporación al Registro de la Riqueza Territorial y, una vez validada e
incorporada, para su posterior comunicación e inclusión en el catastro. Este
procedimiento, en cierto modo bifásico, obedece al antes reseñado modelo
dual de registros de riqueza inmobiliaria existente en Navarra tanto bajo la
Ley Foral 3/1995 ?vigente en el momento de dictarse el acto- como
conforme a la vigente Ley Foral 12/2006, ya que el Registro de la Riqueza
Territorial de Navarra constituye la base de los catastros municipales y las
modificaciones en los catastros municipales de datos objeto del Registro
Fiscal de la Riqueza Territorial deberán ir precedidas de su incorporación a
éste (artículos 17 Ley Foral 3/1995 y 9.5 de la Ley Foral 12/2006). Ello
conduciría en este caso a la improcedencia de la revisión de oficio instada,
ya que el acto municipal objeto de ella sería un acto de trámite no
cualificado, siendo la resolución el acto de la Administración de la
Comunidad Foral de incorporación de las variaciones al Registro de la
Riqueza Territorial.
En segundo lugar, como se ha reseñado en los antecedentes, la
propuesta de modificación catastral remitida por el Ayuntamiento a la
Administración de la Comunidad Foral de Navarra venía precedida de un
acuerdo municipal de 1996 por el que se autorizaba al solicitante de la
revisión de oficio a segregar una parte de la finca inicial o matriz para la
construcción de una vivienda, con su posterior inscripción en el Registro de
la Propiedad; y, por otra parte, a decir del Ayuntamiento, tal propuesta refleja
la delimitación de los linderos de las fincas inscritas en el Registro de la
Propiedad. Se trata, por tanto, de una actuación llevada a cabo de oficio por
el Ayuntamiento ante la falta de declaración de las variaciones catastrales
por el propio interesado y del que éste pudo tener conocimiento al recibir las
oportunas liquidaciones de la contribución territorial en las que se reflejaban
la segregación en la finca matriz y las nuevas parcelas dadas de alta y, en
todo caso, en el trámite de audiencia del expediente de investigación e
inspección de límites y titularidad de camino público desarrollado en 2011
por el Concejo de Azkarate, así como por la notificación del acuerdo concejil
de 2012 que puso fin a dicho procedimiento.
17
En tercer lugar, debe tenerse en cuenta que el Registro de la Riqueza
Territorial ?y con ello los catastros- es un instrumento de información de la
riqueza inmobiliaria con una finalidad primordialmente fiscal, sin perjuicio de
los efectos que corresponden al Registro de la Propiedad (artículos 2 Ley
Foral 3/1995 y 2 Ley Foral 12/2006), por lo que obviamente no atribuye
titularidades dominicales, sino que refleja las resultantes del Registro de la
Propiedad o de los títulos correspondientes. La inscripción y modificación de
los datos catastrales no tiene efectos constitutivos en relación con el derecho
de propiedad y, de existir alguna discrepancia respecto de la titularidad del
citado derecho, deben ser los órganos del orden jurisdiccional civil los que
diriman tal cuestión, sin que el Registro de la Riqueza Territorial o el catastro
puedan pronunciarse al respecto.
La jurisprudencia recoge ese limitado efecto fiscal del catastro
municipal y del Registro de la Riqueza Territorial, considerando que no es la
sede para la resolución de controversias de carácter civil sobre bienes
inmuebles, lo que corresponde, en su caso, resolver a la jurisdicción civil.
Así, la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal
Superior de Justicia de Navarra núm. 362/2002, de 25 de abril (recurso
contencioso-administrativo núm. 765/2000), declara que:
?TERCERO.- Abundando en lo dicho, ha de expresarse que la
auténtica naturaleza de la modificación catastral pretendida, no es ni
más ni menos que la inclusión en un registro fiscal, con transcendencia
a los efectos de la gestión de la Contribución Territorial (Impuesto
equivalente al de Bienes Inmueble en la legislación común). De esta
forma la eficacia directa del registro que nos ocupa ha de limitarse a los
efectos del ámbito de la gestión tributaria que le es propio, y así se
expresa en el artículo 143 de la
Reguladora de las Haciendas Locales de Navarra.
Con arreglo a ello ha de decirse que la inclusión en el referido
catastro es una potestad administrativa, antes que un derecho del
particular titular de bienes inmuebles para que este pueda hacer valer
sus títulos dominicales, frente a la realidad proclamada en el Registro
fiscal que nos ocupa, cuya validez se insiste es primordialmente a
efectos fiscales, sin perjuicio de que lo que en el mismo se proclama
pueda tener validez probatoria en el ámbito de la jurisdicción civil,
según se encarga de constatar en este ámbito la práctica forense.
Siendo ello así, el particular ordinariamente podrá efectuar las
reclamaciones pertinentes en los casos en que se proceda a la revisión
18
catastral, más no parece que exista un derecho en el ámbito
administrativo a que necesariamente figuren en el Registro que nos
ocupa los datos que se desprendan de los títulos demaniales en la
forma que omnímodamente pretenda el interesado -lo que convertiría a
la Administración encargada del Registro en un órgano encargado de
proclamar derechos en el ámbito dominical-?.
En el igual sentido, la Sentencia de la misma Sala 825/2005, de 6 de
septiembre (recurso contencioso-administrativo núm. 896/2003), en su
fundamento de derecho segundo dice así:
?La demanda debe ser estimada por las siguientes razones:
1.- La resolución del TAN lo que viene a estimar es la inclusión en
el catastro (registro fiscal) de los bienes discutidos a nombre de la
recurrente en alzada, al entender que los títulos de propiedad que
presentó son de mejor derecho.
La argumentación de la resolución recurrida encierra de alguna
forma un sofisma, por cuanto que partiendo del argumento de que no
corresponde al mismo efectuar pronunciamientos sobre cuestiones
relativas a la propiedad de inmuebles, no es otra cosa lo que ha
efectuado al dar primacía a los títulos de propiedad presentados por la
recurrente en alzada frente a lo consignado en el referido Registro. Es
decir, la resolución recurrida no ha hecho otra cosa que efectuar un
contraste entre títulos civiles aportados frente a la realidad parcelaria
proclamada en el Catastro dimanante del Registro Fiscal de la Riqueza
Territorial de Navarra, para acabar concluyendo que debe presumirse
el dominio privativo de las parcelas discutidas al prevalecer los títulos
de propiedad exhibidos por la recurrente en alzada; y desplazando así
al Ayuntamiento la carga de ir a los Tribunales civiles si no está de
Acuerdo.
Debe rechazarse tal argumentación.
2.- La inclusión en el referido catastro es una potestad
administrativa, antes que un derecho del particular titular de bienes
inmuebles para que este pueda hacer valer sus títulos dominicales,
frente a la realidad proclamada en el Registro fiscal que nos ocupa,
cuya validez es primordialmente a efectos fiscales, sin perjuicio de que
lo que en el mismo se proclama pueda tener validez probatoria en el
ámbito de la jurisdicción civil, según se encarga de constatar en este
ámbito la práctica forense.
Siendo ello así, el particular ordinariamente podrá efectuar las
reclamaciones pertinentes en los casos en que se proceda a la revisión
catastral, más no parece que exista un derecho en el ámbito
administrativo a que necesariamente figuren en el Registro que nos
ocupa los datos que se desprendan de los títulos demaniales en la
19
forma que omnímodamente pretenda el interesado -lo que convertiría a
la Administración encargada del Registro en un órgano encargado de
proclamar derechos en el ámbito dominical-.
Y ello porque aunque, frente al régimen común, el artículo 143 de
la Ley Foral de Haciendas, antes citada, prescriba en su apartado 4,
que los Ayuntamientos actualizarán el Catastro para cada período
impositivo, y aunque en el Registro de la Riqueza Territorial de
Navarra, regulado en la Ley Foral 3/1995, de 10 de marzo, registro con
el que se han de coordinar los catastros municipales, imponga a los
"titulares fiscales" la obligación de declarar todas las variaciones de
orden físico, económico o jurídico que afecten al bien, esta obligación
de declaración, ha de circunscribirse a la órbita de su consideración
como un deber de colaboración del ciudadano con la Administración
Tributaria, antes que configurarlo como un derecho a que se
modifiquen los registros que nos ocupan conforme a los datos
declarados.
3.- Así las cosas, no puede confundirse la procedencia de la
inclusión en el Registro que nos ocupa con el ejercicio de una acción
demanial, con la finalidad posible de preconstituir una prueba en el
ámbito civil.
Por el contrario, como se ha afirmado, su finalidad es
estrictamente fiscal, y por ende es lo cierto que no puede pretenderse
una modificación del Catastro -con fines que claramente exceden al
tributario-, cuando la Administración no tiene por indubitada la
propiedad cuya inscripción se pretende -sobre una cuestión hasta
cierto punto análoga ya se pronuncio la Sentencia de la Sala de once
de junio de mil novecientos noventa y nueve, recurso número 876/96 -.
Y así ocurre en el presente caso, en el que estimando el Municipio
el carácter de bien comunal con base en una argumentación razonable
basada en el propio catastro-así lo proclama por su naturaleza el
demandante-, con el especial carácter que tienen tales bienes como de
dominio público, correspondiéndole, por lo tanto, al órgano local la
administración o defensa de los expresados bienes (conforme al
artículo 39.1.a) de la
pretenderse que el expresado órgano municipal tenga como propia de
un tercero una parcela que considera integrante de sus bienes
comunales, reputando que tiene los títulos administrativos que
corresponden, y frente a estos títulos, aunque sean de naturaleza
administrativa no pueden prevalecer los documentos aportados por la
actora.
4.- Por ello solo mediante una declaración jurisdiccional de
propiedad del inmueble, con la validez y eficacia propia de las
sentencias, se puede pretender la inscripción o modificación en el
Catastro del bien en la forma y con los límites pretendidos por la parte
recurrente. Es obvio que esta declaración no puede pretenderse en
20
esta vía que inadecuadamente se ha buscado convertir en una
instancia jurisdiccional declarativa de propiedad, cuando es patente
que -sin perjuicio del carácter que novedosamente en la legislación y
jurisprudencia se atribuye a esta jurisdicción para tutelar todos los
derechos e intereses que se diluciden frente a la Administración-, a los
efectos que nos ocupan su carácter es revisor del acuerdo impugnado.
Y tal declaración de propiedad (mediante reivindicatoria,
declarativa, negatoria... o la que estime pertinente) corresponde no a la
Administración sino a la recurrente que se siente perturbada, a su
entender, en lo que estima su derecho de propiedad.?
Y, en cuarto lugar, ligado a lo anterior, la pretensión aquí ejercitada por
el solicitante entrañaría una modificación de los datos básicos de las
parcelas en el Registro de la Riqueza Territorial y en el catastro municipal. Y,
a tal fin, la legislación vigente prevé un procedimiento de modificación de los
datos básicos del Registro de Riqueza Territorial y consiguientemente del
Catastro, que puede ser utilizado por el solicitante de considerar que se
cumplen las condiciones que permiten que la porción de camino público o
calle actualmente reflejada en las cedulas parcelarias no es tal sino que
corresponde a una finca de su propiedad (cfr. artículos 31 y 32 Ley Foral
12/2006). Ahora bien, ni estos procedimientos ni la revisión de oficio pueden
convertirse en una vía para la solución de controversias de carácter civil en
torno a la titularidad o propiedad de un determinado bien inmueble, pues en
caso de controversia de carácter civil el Ayuntamiento no puede proseguir la
tramitación debiendo denegar la solicitud del interesado, quedando a la
espera de lo que resuelva la jurisdicción civil (artículos 31.9 y 32.4 Ley Foral
12/2006). Y, en el presente caso, a la vista de lo indicado, se aprecia una
disputa o controversia sobre la titularidad dominical de un tramo de la
parcela ?en la tesis del solicitante- o la continuidad de un camino vecinal ?en
la posición de los entes locales-.
Tras esa valoración general que arroja un resultado desfavorable a la
revisión de oficio solicitada, podemos entrar en las concretas causas de
nulidad planteadas por el peticionario. La primera de ellas, con base en el
artículo 62.1.a) de la LRJ-PAC, se refiere a los actos que lesionen los
derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional, por entender
que el acto de modificación catastral no le fue notificado en ningún momento,
21
sin que pudiera ejercer su derecho a la tutela judicial efectiva y provocándole
una absoluta indefensión; a lo que opone el Ayuntamiento que la
modificación catastral coincide con los linderos de las fincas inscritas en el
Registro de la Propiedad de las que era conocedor el interesado.
Pues bien, no puede apreciarse aquí tal supuesto de nulidad, ya que el
derecho a la tutela judicial efectiva tiene su lugar propio de satisfacción en
un proceso judicial y sus garantías procesales son aplicables también a los
procedimientos administrativos sancionadores (STC 17/2009, de 26 de
enero, FJ 2), asi como que el efecto de la omisión de la notificación de un
acto no sería otro que el de no iniciarse el cómputo del plazo para su
impugnación. Por otra parte, el solicitante pudo conocer la situación de esa
parte de la parcela desde el momento en que recibió las liquidaciones
catastrales resultantes de la modificación catastral y en todo caso la conoció
con ocasión del expediente de investigación e inspección de límites y
titularidad de camino público iniciado en 2011 y resuelto en 2012 por el
Concejo de Azkarate considerando dicho tramo como vial público, sin que
conste que impugnase tales actos. Además, la pretensión ejercitada refleja
una disputa de carácter civil sobre la titularidad de un bien inmueble, para
cuya solución el peticionario puede acudir a la jurisdicción civil, que es la
competente a tal efecto; manteniéndose la situación existente en tanto no
recaiga sentencia firme del orden jurisdiccional civil sobre las lindes o la
titularidad del inmueble (cfr. artículos 31.9 y 32.4 Ley Foral 12/2006).
Tampoco concurre el supuesto de nulidad radical del artículo 62.1.b),
referido a los actos dictados por órgano manifiestamente incompetente por
razón de la materia y del territorio, ya que no puede aceptarse el argumento
del solicitante de que la Administración pública, a través del catastro, ha
procedido a modificar la titularidad de la propiedad de una parte de su
parcela, ya que, como el propio solicitante señala, tal variación lo es a
efectos puramente fiscales, sin alterar la titularidad de las parcelas que, en
caso de controversia, deberá ser determinada en la jurisdicción civil.
Respecto de la causa de nulidad del artículo 62.1.e) de la LRJ-PAC,
sobre los actos dictados prescindiendo total y absolutamente del
22
procedimiento legalmente establecido o de las normas que contienen las
reglas esenciales para la formación de la voluntad de los órganos
colegiados, el peticionario aduce que la única manera de modificar un título
de propiedad y los derechos reales que ello conlleva es acudiendo a la
jurisdicción civil y no mediante un procedimiento administrativo como es la
incoación de oficio de un expediente de modificación catastral, sin que
conste que se haya producido nunca una transmisión voluntaria o forzosa de
esa parte de su finca. Ahora bien, como se ha indicado más atrás, el
Registro de la Riqueza Territorial y los catastros son registros con efectos
fundamentalmente de carácter tributario, de suerte que su variación no
produce ninguna transmisión de bienes inmuebles, cuyas titularidades se
conservan y, en caso de controversia, la persona que se considere
propietaria puede acudir a los órganos jurisdiccionales civiles en defensa de
sus derechos e intereses legítimos.
Igual conclusión negativa es predicable del supuesto de nulidad de
pleno derecho del artículo 62.1.f) de la LRJ-PAC, relativo a los actos
expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por los que se
adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos
esenciales para su adquisición. En efecto, como se ha indicado, la
modificación catastral no es un acto que permita ni produzca la adquisición
del derecho de propiedad, ya que el Registro de la Riqueza Territorial y los
catastros son instrumentos con efectos primordialmente de carácter fiscal,
sin perjuicio de los efectos del Registro de la Propiedad, por lo que siempre
queda a salvo el derecho de la persona que se considere propietaria para
acceder a la jurisdicción civil.
Finalmente, la entidad local, en la propuesta de resolución
desestimatoria de la petición de revisión de oficio, alude al tiempo
transcurrido como un motivo que puede justificar un límite a la revisión
instada. En efecto, el artículo 106 de la LRJ-PAC establece lo siguiente: ?Las
facultades de revisión no podrán ser ejercitadas cuando por prescripción de
acciones, por el tiempo transcurrido o por otras circunstancias, su ejercicio
resulte contrario a la equidad, a la buena fe, al derecho de los particulares o
a las leyes?.
23
En este sentido, no debe olvidarse el tiempo transcurrido desde la
aprobación municipal de la propuesta de modificación catastral, que data de
1999; ni la posterior tramitación de un expediente de investigación e
inspección de límites y titularidad de camino público por el Concejo de
Azkarate concluido en 2012 sin que conste su impugnación; ni la existencia
de una disputa de carácter civil cuya resolución no corresponde al ámbito
administrativo. En este contexto, pretender en la actualidad, quince años
después del referido acto sobre modificación catastral, anular éste y, como
se persigue por el solicitante, reconocerle la propiedad del tramo de parcela
considerado por las entidades locales como camino o vía pública puede ser,
por el tiempo transcurrido o por otras circunstancias, contrario a la equidad,
a la buena fe o al derecho de los particulares.
El Tribunal Supremo, en sentencia de la Sala de lo Contencioso-
Administrativo de 17 de enero de 2006 (Recurso de Casación núm.
776/2001), ha señalado que:
?La revisión de los actos administrativos firmes se sitúa entre dos
exigencias contrapuestas: el principio de legalidad, que postula la
posibilidad de revocar actos cuando se constata su ilegalidad, y el
principio de seguridad jurídica, que trata de garantizar que una
determinada situación jurídica que se presenta como consolidada no
pueda ser alterada en el futuro. El problema que se presenta en estos
supuestos es satisfacer dos intereses que son difícilmente conciliables,
y la solución no puede ser otra que entender que dichos fines no tienen
un valor absoluto.
La única manera de compatibilizar estos derechos es arbitrando
un sistema en el que se permita el ejercicio de ambos. De ahí que en la
búsqueda del deseable equilibrio el ordenamiento jurídico sólo
reconozca la revisión de los actos en concretos supuestos en que la
legalidad se ve gravemente afectada y con respeto y observancia de
determinadas garantías procedimentales en salvaguardia de la
seguridad jurídica, y todo ello limitando en el tiempo el plazo para
ejercer la acción, cuando los actos han creado derechos a favor de
terceros?.
Por tanto, se estima que asiste razón a la entidad local cuando
considera que concurren circunstancias que impiden, al amparo de la
posibilidad establecida en el citado artículo, titulado ?límites a la revisión?, el
24
ejercicio de la facultad de revisión de oficio de una propuesta municipal de
modificación catastral adoptada hace quince años.
Por todo ello, este Consejo considera, como postula la entidad local,
que no es procedente la revisión de oficio instada por el peticionario. El
carácter excepcional de esta institución reservado a los supuestos de
nulidad absoluta y radical, así como el tiempo transcurrido desde que se
adoptó el acto sobre modificación catastral, desaconsejan su revisión. Todo
ello sin perjuicio, como venimos insistiendo, de que, ante una controversia
de carácter civil sobre la titularidad de un bien inmueble, las personas que se
consideren propietarias puedan acudir a la jurisdicción civil en defensa de
sus derechos e intereses legítimos.
III. CONCLUSIÓN
El Consejo de Navarra considera que no procede la revisión de oficio
por causa de nulidad de pleno derecho del acto administrativo del
Ayuntamiento de Araitz de 16 de enero de 1999 sobre modificación catastral
de la parcela? del polígono? en Azkarate (Araitz).
En el lugar y fecha señalados en el encabezamiento.
25
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