Dictamen de Consejo Consultivo Navarra 2/2002 del 07 de enero de 2002

Cuestión

07 ene 2002

Revisión de oficio del acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Cintruénigo sobre permuta de parcelas.

Contestacion

-1-

Expediente: 73/2001

Objeto: Revisión de oficio del acuerdo del Pleno del

Ayuntamiento de Cintruénigo sobre permuta de

parcelas.

Dictamen: 2/2002, de 7 de enero.

DICTAMEN

En Pamplona, a 7 de enero de 2002.

el Consejo de Navarra, compuesto por don Enrique Rubio Torrano,

Presidente, don José Antonio Razquin Lizarraga, Consejero-Secretario, don

Francisco Javier Martínez Chocarro, don Joaquín Salcedo Izu, don Eugenio

Simón Acosta y don Alfonso Zuazu Moneo, Consejeros,

siendo Ponente don José Antonio Razquin Lizarraga,

emite por unanimidad el siguiente dictamen:

I. ANTECEDENTES

I.1ª. Solicitud y tramitación de la consulta

El Presidente del Gobierno de Navarra, mediante escrito que tuvo

entrada en este Consejo de Navarra el 20 de diciembre de 2001 traslada,

conforme al artículo 19.3 de la Ley Foral 8/1999, de 16 de marzo, del

Consejo de Navarra, modificada por la Ley Foral 25/2001, de 10 de

diciembre, (en adelante, LFCN), la solicitud de dictamen preceptivo de este

Consejo formulada por el Ayuntamiento de Cintruénigo sobre la revisión de

oficio del acuerdo del Pleno de 4 noviembre de 1999 sobre permuta de

parcelas.

A la petición de dictamen remitida por el Alcalde del Ayuntamiento de

Cintruénigo ?cuyo escrito no consta en la documentación aportada-, se

acompaña el acuerdo del Pleno de la Corporación de 8 de noviembre de

2001, sobre iniciación del procedimiento de revisión de oficio del acuerdo

plenario de 4 de noviembre de 1999, así como el correspondiente

expediente administrativo.

-2-

I.2ª. Antecedentes de hecho

Primero.- El Pleno del Ayuntamiento de Cintruénigo, en sesión

celebrada el día 4 de noviembre de 1999, a propuesta de la Comisión de

Hacienda y por unanimidad, acordó permutar ? metros cuadrados de

terreno (? a la calle ? y ? a la calle ?) provenientes del aprovechamiento

urbanístico de las unidades de ejecución ? y ? por los ? metros cuadrados

de la parcela ? del Polígono ?, propiedad de ..., con la finalidad de obtener

terrenos suficientes para instalaciones deportivas.

Segundo.- El Ayuntamiento de Cintruénigo, mediante acuerdo plenario

de 13 de febrero de 2000, acordó la venta en pública subasta de otras

parcelas de su propiedad, lindantes con las anteriores, al precio de ?

pesetas el metro cuadrado. Dicho acuerdo se adoptó a propuesta de la

Comisión de Hacienda y previos los informes de valoración emitidos por tres

técnicos.

A decir de la resolución del Tribunal Administrativo de Navarra de 10 de

septiembre de 2001 a la que más adelante se aludirá, en la subasta

celebrada el precio medio de venta de tales parcelas fue de ? pesetas (el

metro cuadrado); dato que también resulta del informe del Secretario

Municipal de 3 de marzo de 2000.

Tercero.- El concejal ..., en su calidad de portavoz del ..., solicitó por

escrito presentado el 29 de febrero de 2000 la emisión de informe por el

Secretario del Ayuntamiento sobre diversos extremos relativos a la permuta

acordada en sesión plenaria de 4 de noviembre de 1999.

El Secretario Municipal informó, con fecha 3 de marzo de 2000, que en

el expediente no consta la declaración de alienabilidad ni el requisito previo

de la valoración técnica documental de los terrenos, no dándose

cumplimiento a la Ley Foral 6/90 y al Reglamento de Bienes. En particular, el

apartado D) del informe alude a la nulidad de pleno derecho del acuerdo de

permuta, por tratarse de un acto dictado prescindiendo total y absolutamente

del procedimiento legal establecido, en razón de la ausencia de la valoración

técnica de los bienes a permutar, que constituye un requisito esencial, así

-3-

como a la revisión de oficio del artículo 102 de la Ley 30/1992, modificada

por la Ley 4/1999, que puede acordar el Ayuntamiento previo dictamen

favorable, en este caso, del Consejo de Navarra en virtud de la LFCN.

Cuarto.- Con fecha 30 de octubre de 2000, el ..., mediante escrito

suscrito por su portavoz, ante el Pleno de la Corporación presentó una

moción, de la que han de destacarse tres aspectos: en primer lugar,

considera que la permuta no se ha realizado conforme a la Ley Foral 6/90 y

al Reglamento de Bienes, por lo que el acuerdo plenario de 4 de noviembre

de 1999 es nulo de pleno derecho de acuerdo con el artículo 62.1.e) de la

Ley 30/1992. En segundo lugar, formula la moción al amparo del artículo

97.3 del Reglamento de Organización y Funcionamiento de las Entidades

Locales. Y finalmente, la moción propone ?que el Ayuntamiento de

Cintruénigo, por acuerdo plenario, inicie el procedimiento de revisión de

oficio de acto nulo en relación con el Acuerdo de permuta de 4 de noviembre

de 1999, suspendiendo la ejecución del mismo, y declare la nulidad del

referido acuerdo?.

Quinto.- Tras la emisión de informes técnicos de valoración de las

fincas permutadas, el Alcalde resolvió iniciar el expediente de permuta de los

terrenos a que se refiere el acuerdo plenario de 4 de noviembre de 1999.

A partir de ahí, el expediente se integra por una memoria justificativa,

dos informes jurídicos del Secretario de la Corporación de 27 y 30 de

noviembre de 2000 y certificaciones sobre la naturaleza patrimonial de las

parcelas municipales a permutar y del montante presupuestario y de los

recursos ordinarios del Presupuesto de 2000.

El Pleno del Ayuntamiento de Cintruénigo, en sesión celebrada el día

14 de diciembre de 2000, a propuesta de la Comisión de Hacienda y por

mayoría absoluta, acordó declarar la alienabilidad de tales parcelas y

permutarlas con la finca indicada propiedad de .... A decir de determinada

certificación del acuerdo plenario, se debatió la moción del ... y se acordó,

por mayoría absoluta y con el voto en contra de los concejales de tal Grupo,

en primer lugar declarar anulable el acuerdo de 4 de noviembre de 1999,

convalidándolo por la subsanación de los defectos de que adolecía.

-4-

Sexto.- Contra dicho acuerdo plenario de 14 de diciembre de 2000, los

Concejales del ... del Ayuntamiento de Cintruénigo, interpusieron recurso de

alzada ante el Tribunal Administrativo de Navarra.

El Tribunal Administrativo de Navarra, por resolución número 4.078, de

10 de septiembre de 2001, resolvió estimar el citado recurso de alzada

contra el acuerdo del Ayuntamiento de Cintruénigo de 14 de diciembre de

2000 sobre permuta de terrenos, declarando dicho acto nulo de pleno

derecho y ordenando al Ayuntamiento que inicie un expediente de revisión

de oficio de nulidad del acuerdo de 4 de noviembre de 1999.

Séptimo.- El Pleno del Ayuntamiento de Cintruénigo, en sesión

celebrada el 8 de noviembre de 2001, acordó acatar aquella resolución del

Tribunal Administrativo de Navarra e iniciar el expediente de revisión de

oficio de nulidad del acuerdo plenario de 4 de noviembre de 1999.

Dicho acuerdo se adoptó previos los informes de un Abogado externo y

del Secretario de la Corporación, aludiendo ambos a que en el

procedimiento de revisión de oficio debía otorgarse audiencia al interesado

..., así como solicitarse el preceptivo dictamen del Consejo de Navarra.

Asimismo, consta en el expediente una propuesta de ?acuerdo de iniciación

del procedimiento?, sin fecha ni firma, cuya parte dispositiva, dividida en tres

puntos, se refiere sucesivamente a la iniciación del expediente para declarar,

si procede, la nulidad del acuerdo de 4 de noviembre de 1999, a la audiencia

a los interesados por plazo de quince días y a la solicitud de dictamen del

Consejo de Navarra. No obstante, no consta en el expediente que se haya

otorgado la expresada audiencia al interesado.

II. CONSIDERACIONES JURÍDICAS

II.1ª. Sobre el carácter preceptivo del dictamen y la competencia

del Consejo de Navarra.

La presente consulta formulada por el Ayuntamiento de Cintruénigo, a

través del Presidente del Gobierno de Navarra, somete a dictamen del

Consejo de Navarra la revisión de oficio del acuerdo plenario de 4 de

-5-

noviembre de 1999 sobre permuta de parcelas. La entidad local justifica la

procedencia y preceptividad de nuestro dictamen en el artículo 102 de la Ley

30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones

Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, modificada por la Ley

4/1999, de 13 de enero, que ha reformado, entre otros aspectos, la revisión

de oficio (LRJ-PAC), en relación con la LFCN.

En efecto, la LFCN establece que el Consejo de Navarra debe ser

consultado preceptivamente en ?cualquier otro asunto en que la legislación

establezca la exigencia de informe preceptivo del Consejo de Navarra?

[artículos 16.1.j) en la redacción dada por la Ley Foral 25/2001] y que los

entes locales han de recabar dictamen a este Consejo ?en los supuestos

previstos como preceptivos en la legislación vigente? (artículo 19.3).

Para la revisión de oficio de los actos locales, tal remisión nos lleva al

artículo 102 de la LRJ-PAC ?en la redacción dada por la Ley 4/1999-, a cuyo

tenor (apartado 1) ?las Administraciones públicas, en cualquier momento, por

iniciativa propia o a solicitud del interesado, y previo dictamen favorable del

Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad

Autónoma, si lo hubiere, declararán de oficio la nulidad de los actos

administrativos que hayan puesto fin a la vía administrativa o que no hayan

sido recurridos en plazo, en los supuestos previstos en el artículo 62.1?.

En consecuencia, es preceptivo el dictamen del Consejo de Navarra en

el presente asunto sometido a consulta, que, además, el precepto legal

exige que sea favorable.

Por otra parte, como resulta de los antecedentes reseñados, la

incoación del procedimiento de revisión de oficio deriva en este caso del

cumplimiento de la resolución del Tribunal Administrativo de Navarra, que el

Ayuntamiento ha acatado sin interponer ulterior recurso.

II.2ª. El marco jurídico de aplicación

-6-

La presente consulta versa sobre la revisión de oficio promovida por el

Ayuntamiento de Cintruénigo de un acuerdo municipal por el que se decidió

permutar determinadas parcelas.

Tratándose de un asunto sobre la enajenación de bienes de entes

locales, es menester recordar que dicha materia está sujeta a la legislación

foral navarra, en virtud de las competencias históricas que, en virtud de su

régimen foral, tiene reconocidas la Comunidad Foral en materia de régimen

local, y dentro de ella en materia de bienes, así como en materia de

contratos de las Administraciones Públicas con respeto de los principios

esenciales de la legislación básica estatal en la materia, conforme a los

artículos 46 y 49.1.d) de la Ley Orgánica 13/1982, de 10 de agosto, de

Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra.

La regulación sustantiva de aplicación al asunto considerado es la Ley

Foral 6/1990, de 2 de julio, de Administración Local de Navarra (en

adelante, LFAL), desarrollada en este aspecto por el Reglamento de Bienes

de las Entidades Locales de Navarra aprobado por Decreto Foral 280/1990,

de 18 de octubre (en lo sucesivo RBELN).

Por otra parte, la Ley Foral 10/1998, de 16 de junio, de contratos de las

Administraciones Públicas de Navarra (en adelante, LFCAPN), incluye en su

ámbito subjetivo de aplicación a las Entidades Locales de Navarra y sus

Organismos Autónomos, en lo que no se oponga a las especialidades

configuradas en su legislación foral específica (artículo 1.2.b). En particular,

dado el objeto de la presente consulta, ha de tenerse en cuenta la naturaleza

y el régimen jurídico de la permuta. El artículo 7 de la LFCAPN (en términos

similares a los previstos en la legislación básica estatal de contratos de las

Administraciones Públicas) configura el contrato de permuta sobre bienes

inmuebles como un contrato privado, determinando que se regirá por la

legislación patrimonial que sea de aplicación en cada caso (artículo 7.2). A

su vez, el apartado 3 de este artículo 7 establece que ?el orden jurisdiccional

civil será el competente para resolver las controversias que surjan entre las

partes en los contratos privados. No obstante, se considerarán actos

jurídicos separables los que se dicten en relación con la preparación y

-7-

adjudicación del contrato y, en consecuencia, podrán ser impugnados ante el

orden jurisdiccional contencioso-administrativo de acuerdo con la normativa

reguladora de esta jurisdicción?.

Estamos, por tanto, ante la revisión de oficio, por causa de nulidad, de

un acto municipal de aprobación de una permuta de un bien local. Aunque

la permuta de bienes locales es un contrato privado, el acto de aprobación

de la misma constituye un acto separable, sujeto al Derecho administrativo y

susceptible de revisión por las vías legalmente previstas para la revisión de

los actos administrativos.

Respecto de la legislación aplicable al procedimiento de revisión de

oficio, la LFAL remite, en cuanto a las competencias, potestades y

prerrogativas de los municipios a las que la legislación general reconoce a

todos los del Estado (artículo 29.1, párrafo primero); añadiendo que aquellos

tendrán asimismo las competencias que, en materias que corresponden a

Navarra, les atribuyan las leyes de la Comunidad Foral (artículo 29.1, párrafo

segundo).

La Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases de Régimen Local (en lo

sucesivo, LBRL), atribuye a los municipios la potestad de revisión de oficio

de sus actos y acuerdos (artículo 4.1.g). Más adelante, su artículo 53

dispone que ?las Corporaciones locales podrán revisar sus actos y acuerdos

en los términos y con el alcance que, para la Administración del Estado, se

establece en la legislación del Estado reguladora del procedimiento

administrativo común?. Dichos preceptos legales se reiteran en los artículos

4.1.g) y 218, respectivamente, del Real Decreto 2568/1986, de 28 de

noviembre, que aprueba el Reglamento de Organización, Funcionamiento y

Régimen Jurídico de las Corporaciones Locales (en adelante, ROF).

Esta remisión a la legislación estatal del procedimiento administrativo

común ha de entenderse realizada a la LRJ-PAC, y en particular en este

caso a su artículo 102 ?ya transcrito más arriba-, que apodera a los

municipios ?en cuanto Administraciones Públicas- para la revisión de oficio

de sus actos en los supuestos de nulidad previstos en su artículo 62.1.

-8-

En consecuencia, tratándose de la declaración de oficio por causa de

nulidad de actos administrativos, la normativa de aplicación está constituida

por el artículo 102 de la LRJ-PAC ?en la redacción dada por la Ley 4/1999-,

que exige el preceptivo dictamen favorable de este Consejo, en relación con

el artículo 62.1 (nulidad de pleno derecho) de la propia LRJ-PAC y también

de los preceptos correspondientes de la LFAL y del RBELN reguladores de

la permuta de bienes locales.

II. 3ª. Sobre la instrucción del procedimiento de revisión de oficio

La revisión de oficio de actos nulos está regulada en el artículo 102 de

la LRJ-PAC, que, en la redacción dada por la Ley 4/1999, a diferencia de la

versión anterior (antiguo artículo 102.2), no prevé expresamente la

instrucción y resolución del procedimiento de acuerdo con las disposiciones

del Título VI de dicha Ley.

No obstante, es menester aludir a tres aspectos procesales del

mencionado procedimiento de acuerdo con el vigente texto del aludido

precepto legal. En primer lugar, su apartado 1 confiere a las

Administraciones Públicas la potestad de revisión de oficio de sus actos, ?por

propia iniciativa o a solicitud del interesado?, dualidad de clases de iniciación

del procedimiento que tienen consecuencias de cara a su tramitación, como

pone de manifiesto el propio apartado 5 del mismo artículo también en la

redacción dada por la Ley 4/1999.

En segundo lugar, en los procedimientos administrativos ha de

otorgarse audiencia a los interesados en el momento inmediatamente

anterior a la formulación de la propuesta de resolución (artículo 84 de la LRJPAC

). El trámite de audiencia tiene carácter esencial en este procedimiento

revisor y ha de preceder a la solicitud de dictamen de este Consejo.

Y en tercer lugar, el artículo 102. 5 ?en la redacción dada por la Ley

4/1999- fija un plazo de tres meses para resolver el procedimiento de

revisión de oficio de actos nulos; transcurrido el cual, si el procedimiento se

hubiera iniciado de oficio, se producirá la caducidad del mismo, y, si se

hubiera iniciado a solicitud del interesado, se podrá entender la misma

-9-

desestimada por silencio administrativo. Dicho plazo, conforme al artículo

42.5.c) podrá ser suspendido por el tiempo que medie entre la petición de

dictamen y su recepción, sin que en ningún caso exceda de tres meses, si

así se acuerda por la Administración que tramita el procedimiento, debiendo

comunicarse tanto la petición como la recepción del informe a los

interesados.

Además, el artículo 28.1 del Decreto Foral 90/2000, de 28 de febrero,

por el que se aprueba el Reglamento de Organización y Funcionamiento del

Consejo de Navarra (en adelante, ROFCN), dispone que a la petición de

consulta se acompañará el acto o acuerdo de efectuarla, así como la

propuesta de resolución que constituya el objeto de la consulta.

En el presente caso, el Ayuntamiento de Cintruénigo ha iniciado el

procedimiento en ejecución de una resolución del Tribunal Administrativo de

Navarra, que, al estimar el recurso contra el acuerdo de 14 de diciembre de

2000, amén de anular éste, ordenó la iniciación de la revisión de oficio del

acuerdo de 4 de noviembre de 1999. Ahora bien, este Consejo ha de llamar

la atención sobre el origen primario de la revisión de oficio: una moción

presentada, en su condición de tales, por concejales integrantes de la propia

Corporación local, que en su día votaron favorablemente el acuerdo objeto

de revisión. Tales circunstancias suponen que estamos ante un

procedimiento iniciado de oficio, ya que la actuación de aquellas personas se

realizó en cuanto miembros de la Corporación, y no como interesados en el

procedimiento.

A la vista del expediente remitido, consta en el mismo el acuerdo de

iniciación del procedimiento, así como informe del Secretario municipal. Sin

embargo, no consta el cumplimiento de la audiencia al interesado ..., pese a

las advertencias de los informes sobre su obligatoriedad. Falta asimismo la

propuesta de resolución que constituye el objeto de la consulta, pues la

tramitación realizada hasta ahora finaliza con el acuerdo plenario de 8 de

noviembre de 2001 decidiendo iniciar el procedimiento. Así pues, la

instrucción del procedimiento de revisión de oficio ha sido incorrecta y no ha

culminado, por lo que en tanto aquél no se tramite adecuadamente, este

-10-

Consejo no puede entrar a pronunciarse sobre el fondo de la consulta

planteada.

En consecuencia, la presente solicitud de dictamen no se ajusta a las

condiciones legales y reglamentarias, por lo que procede su devolución a la

Corporación consultante; lo que no impide al Ayuntamiento, previa la

tramitación pertinente, la reproducción de la consulta, en la que habrán de

cumplirse aquellas condiciones y atenderse al plazo legalmente fijado para

resolver dicho procedimiento.

III. CONCLUSIÓN

Procede la devolución de la consulta formulada por el Ayuntamiento de

Cintruénigo sobre revisión de oficio, por causa de nulidad de pleno derecho,

del acuerdo plenario de 4 de noviembre de 1999, sobre permuta de terrenos.

En el lugar y fecha señalados en el encabezamiento.