Dictamen de Consejo Consultivo Navarra 18/2002 del 26 de abril de 2002

Cuestión

26 abr 2002

Responsabilidad patrimonial de la Administración.

Contestacion

-1-

Expediente: 11/2002

Objeto: Responsabilidad patrimonial de la

Administración

Dictamen: 18/2002, de 24 de abril.

DICTAMEN

En Pamplona, a 26 de abril de 2002,

el Consejo de Navarra, compuesto por don Enrique Rubio Torrano,

Presidente, don José Antonio Razquin Lizarraga, Consejero-Secretario, don

Javier Martínez Chocarro, don Joaquín Salcedo Izu, don José Mª San Martín

Sánchez y don Alfonso Zuazu Moneo, Consejeros,

siendo Ponente don José María San Martín Sánchez,

emite por unanimidad el siguiente dictamen:

I. ANTECEDENTES

I.1ª. Consulta

El día 4 de marzo de 2002 tuvo entrada en el Consejo de Navarra

escrito del Consejero de Economía y Hacienda del Gobierno de Navarra en

el que, de conformidad con el artículo 19.2, en relación con el artículo 16.1.i)

de la Ley Foral 8/1999, de 16 de marzo, del Consejo de Navarra (en

adelante, LFCN), modificada parcialmente por la Ley Foral 25/2001, de 10

de diciembre, formula petición de dictamen requerido mediante Orden Foral

53/2002, de 18 de febrero, de dicho Consejero sobre expediente de

responsabilidad patrimonial promovido por don ..., en nombre y

representación de ?...?.

Se acompaña a la solicitud de dictamen el expediente administrativo

tramitado al efecto (RP 07/00), incluyendo propuesta de resolución y la

Orden Foral 53/2002, de 18 de febrero, del Consejero de Economía y

Hacienda, ordenando solicitar dictamen preceptivo de este Consejo, así

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como escrito del mismo al Presidente del Gobierno para que, por su

conducto, se formule la consulta.

I.2ª. Antecedentes de hecho

Anteriores a la reclamación de responsabilidad patrimonial

De la documentación remitida a este Consejo se deducen,

esencialmente, los siguientes antecedentes, anteriores a la reclamación de

responsabilidad:

a) Por Orden Foral 526/1990, de Consejero de Obras Públicas,

Transportes y Comunicaciones, publicada en el B.O. de Navarra número 72,

de 15 de julio, se sometieron a información pública la relación de los bienes

y derechos afectados por el proyecto de ?Autovía Irurtzun - límite con

Guipúzcoa, fase tercera, tramo Irurtzun ? Ventas de Muguiro?. Entre los

bienes y derechos afectados no se incluía ninguno de la pertenencia de ?...?.

b) ?...?, por escrito de 16 de julio de 1990, formuló alegaciones a dicha

Orden Foral, solicitando se le incluyese ?como posible afectado por la

construcción de la mencionada autovía ... y se tenga en cuenta la

construcción de la misma todos los puntos antedichos al objeto de que por

ese Gobierno se puedan adoptar las medidas oportunas?.

La segunda y tercera de tales alegaciones son del tenor literal

siguiente:

?SEGUNDA.- Aún cuando las obras de la variante no vayan a pasar

directamente por las fincas de esta sociedad, sí van a afectar en gran

medida a las aguas del río Larraun, lugar de procedencia del manantial

que posteriormente aflora en los terrenos de esta sociedad.

Esto nos puede afectar al menos en dos aspectos, tal y como

recogemos a continuación. A.- Zona de filtraciones del río (Ver Anexo

I).

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El manantial de la piscifactoría tiene su origen en filtraciones del río

Larraun que se producen en el espacio del mismo comprendido a partir

del segundo puente del río, situado en la Carretera de Pamplona a San

Sebastián contado a partir de las Ventas de Urriza en dirección a

Muguiro y que se extienden a lo largo de unos 50 mts.

aproximadamente, río abajo y en su margen izquierdo.

En dicha zona, próxima a ella, es posible que deba apoyarse un

pilar del paso elevado de la autovía que se va a construir en dicho

lugar, y la excavación para hacer la zapata podría modificar dichas

filtraciones y secar el manantial con lo que la empresa desaparecería.

B.- Por otra parte aguas arriba del referido río va a efectuarse una

desviación del cauce del mismo (aproximadamente a 1 km de

distancia).

Esto último puede originar problemas de mortalidad en los alevines

y truchas, además de otros problemas de tipos bacterianos y

bronquiales en los supervivientes, que exigirán el oportuno tratamiento,

todo ello hasta que se limpie el nuevo cauce del río.

TERCERA.- Ante estos daños posibles, y al objeto de evitar

problemas posteriores les indicamos las bases posibles que pueden

utilizarse para la cuantificación de los posibles daños.

A.- El valor de la piscifactoría, en caso de que se secase el

manantial, oscilaría en estos momentos, sin contar las existencias de

peces, entre los ? y ? millones de pesetas.

B.- El valor de los peces, para el caso de que hubiese mortalidad de

los mismos sería:

Alevines: - En fase de huevos: 1,50 ptas. unidad.

- A partir de nacimiento: 1,20 ptas/centímetro

Trucha Fario: Coste de 1.000 pts/kilogramo

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La sociedad para su comprobación por los técnicos del Gobierno de

Navarra podría efectuar un parte diario de bajas, y guardar los peces

para su comprobación durante 24 horas a partir de la entrega del parte

antes de enterrarlos.

C.- Los daños producidos por las infecciones bacteriales y

broquiales podrían ser tasados por algún técnico en ictiopatología de

acuicultura. A estos efectos se podría acudir a: ? (Madrid); ?

(Madrid); Veterinario patólogo del Gobierno de Navarra en esta

especialidad.?

Dichas alegaciones fueron respondidas por Orden Foral 1028/1990, de

19 de septiembre, hecha pública en el B.O. de Navarra número 117, de 28

de septiembre de 1990, del siguiente modo:

?14.- ?. (?)

?., presenta alegaciones antes las posibles afecciones, que las

obras de la autovía, pueden tener sobre la explotación de la

piscifactoría, bien disminuyendo, o incluso eliminando, el caudal de

agua, que en la actualidad disfruta la explotación piscícola (basando su

temor en la naturaleza kárstica de la zona), o bien contaminando el

agua (por el movimiento de tierras próximo a los cauces fluviales), lo

cual puede originar problemas de mortalidad en los alevines y truchas,

además de problemas bacterianos y bronquiales en los supervivientes.

La valoración ?a priori? de las posibles afecciones a la explotación

de la piscifactoría, en los dos aspectos anteriormente señalados, es

compleja teniendo en cuenta que se trabaja con unas hipótesis más o

menos posibles; y la solución de indemnización (en estos momentos),

del valor total de la piscifactoría, es una decisión, al menos precipitada,

debiendo esperar en su caso, al desarrollo de los acontecimientos.

No obstante, el Departamento de Obras Públicas, Transportes y

Comunicaciones, en colaboración con otros Departamentos del

Gobierno de Navarra, cuyos campos competenciales son más afines

-5-

con la actividad desarrollada (Sanidad; Agricultura, Ganadería y

Montes; Medio Ambiente; etc.) llevará a cabo cuantos controles,

cualitativos y cuantitativos sean necesarios, procediendo igualmente a

valorar e indemnizar los posibles daños originados a la piscifactoría,

con motivo de la realización de las obras de la autovía.

Dicha valoración podrá contrastarse en cualquier momento con los

informes técnicos que el particular aporte al respecto.?

c) Entre el comienzo de las obras de la autovía y el 31 de diciembre de

1993, fecha ésta que los servicios del Gobierno de Navarra consideraban

como de terminación de las obras, fueron abonadas a ??.? diversas

cantidades de dinero, con un total de ? pesetas, en concepto de los daños

causados durante el transcurso de las obras.

d) Por Orden Foral 984/1992, de 19 de octubre, del Consejero de

Obras Públicas, Transportes y Comunicaciones se aprobó el acuerdo

suscrito con la ?...?, en el que se fijaba una indemnización mensual de ?

pesetas, para el período comprendido entre el 30 de septiembre de 1991 y el

31 de diciembre de 1993, fecha prevista, como ya hemos expuesto, de

terminación de las obras de la autovía en la zona, por paralización de la

actividad ocasionada por las repetidas obras.

e) Don ..., en nombre y representación de la compañía mercantil ?...?,

presentó en el Gobierno de Navarra con fecha 10 de diciembre de 1993

escrito solicitando la iniciación de ?los trabajos y peritaciones pertinentes al

objeto de evaluar los daños causados, de carácter irreparable, para

cuantificar la indemnización oportuna?, y, ?en su defecto, se tome el acuerdo

de entregar a esta sociedad la cuantía de ? ptas. en concepto de

indemnización por daños y perjuicios y lucro cesante, importe que

estimamos corresponde al valor de las instalaciones propias de la

piscifactoría (excluida vivienda existente) y la correspondiente al valor del

negocio de acuerdo con la cartera comercial y beneficios obtenidos por el

mismo?.

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No consta que dicha solicitud fuera resuelta ni que contra su

desestimación presunta se interpusiese recurso alguno.

f) Las obras ?Construcción de la Autovía Irurtzun ? límite con

Guipúzcoa, 3ª fase: Irurtzun ? Ventas de Muguiro, tramo II: Latasa ? Ventas

de Muguiro? fueron recibidas definitivamente el día 3 de julio de 1997.

Reclamación de responsabilidad patrimonial

El día 28 de diciembre de 1999, tuvo entrada en el Registro General del

Gobierno de Navarra un escrito de don ... de igual fecha, actuando en

nombre y representación de la compañía mercantil ?...?, en el que se viene a

reiterar el de 10 de diciembre de 1993, con el siguiente suplico:

?Se tenga por recibido este escrito en tiempo y forma ajustados a

derecho, y en mérito a cuanto en el mismo se indica:

- Solicito se inicien los trabajos y peritaciones pertinentes al

objeto de evaluar los daños causados, de carácter irreparable,

para cuantificar la indemnización oportuna.

- En su defecto, se tome el acuerdo de entregar a esta sociedad

la cuantía de ?,- ptas., en concepto de indemnización por

daños y perjuicios y lucro cesante, importe que estimamos

corresponde al valor de las instalaciones propias de la

piscifactoría (excluida vivienda existente) y la correspondiente

al valor del negocio de acuerdo con la cartera comercial y

beneficios obtenidos por el mismo.

- Se persone en nuestras instalaciones el gestor de las

piscifactorías del Gobierno de Navarra, con el fin de comprobar

el estado del caudal de la piscifactoría.

- En caso de no proceder dichas solicitudes, se nos conteste a

este escrito denegando los mismos, al objeto de poder adoptar

las medidas procedentes en orden a la salvaguarda de

nuestros legítimos intereses.?

-7-

Instrucción del procedimiento

Por escrito de 28 de enero de 2000, la instructora del expediente

solicitó del Departamento de Medio Ambiente, Ordenación del Territorio y

Vivienda del Gobierno de Navarra informe relativo a las circunstancias

puestas de manifiesto en la reclamación patrimonial formulada por la

compañía mercantil ?...?, y ?sobre cualquier otro aspecto que se considere de

interés para la resolución del procedimiento (responsabilidad de las obras,

acciones realizadas por el Departamento o Constructora, etc.)?. El Secretario

Técnico del citado Departamento respondió a la solicitud manifestando que

fue el Departamento de Obras Públicas quien llevó la tramitación del

expediente, por lo que la información debía recabarse de éste.

Formulada la oportuna solicitud, el Departamento de Obras Públicas,

Transportes y Comunicaciones, con fecha 6 de marzo de 2000, emitió

informe que remitió, juntamente con la documentación interesada, al

Departamento de Economía y Hacienda (Sección de Contratación y

Seguros).

Mediante resolución 138/2000, de 15 de marzo, del Director General de

Economía y Asuntos Europeos, se admitió a trámite ?la reclamación

formulada por don ..., en representación de la compañía mercantil ..., con

motivo de los supuestos daños y perjuicios causados en las instalaciones de

la piscifactoría por las obras de la Autovía en el tramo de Irurtzun ? Ventas

de Muguiro, con número de expediente RP 7/2000?. Al mismo tiempo se

ordenó la tramitación del correspondiente procedimiento conforme a lo

establecido en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de

las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (en

adelante LRJ-PAC), nombrándose instructora, e informar a los interesados

que ?el plazo máximo normativamente establecido para la resolución del

procedimiento y su notificación es de seis meses desde que se inicie el

procedimiento, salvo que éste se amplíe con un período extraordinario de

prueba, y que transcurrido el plazo señalado sin que haya recaído resolución

expresa se podrá entender desestimada la reclamación?.

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Dicha resolución fue notificada a D. ..., mediante correo certificado, el

día 22 de marzo de 2000.

Trámite de audiencia y alegaciones

Por resolución de 23 de julio de 2001, el nuevo instructor (designado

por resolución 512/2001, de 18 de julio, del Director General de Economía y

Asuntos Europeos, del Departamento de Economía y Hacienda) dio por

concluida la fase de instrucción del procedimiento, poniendo, al mismo

tiempo, de manifiesto el expediente a los interesados, concediéndoles un

plazo de 15 días hábiles para formular alegaciones y presentar los

documentos que estimasen procedentes.

Notificada la resolución a don ... con fecha 1 de agosto de 2001, éste,

en representación de ?...?, formuló, mediante escrito de 16 de agosto de

2001 que tuvo entrada en el Departamento de Economía y Hacienda al día

siguiente, alegaciones.

El citado escrito comienza señalando que el 28 de diciembre de 1999,

?tras una solicitud dirigida el 10 de diciembre de 1993 al Departamento de

Obras Públicas y una carta del 17 de diciembre de 1993 a la Dirección

General de Medio Ambiente, se presentaron ante las Direcciones Generales

de Medio Ambiente y de Obras Públicas sendos escritos (Doc. Nº 1-A; 1-B y

1-C) solicitando de la Comunidad Foral de Navarra la responsabilidad

patrimonial que le cupiese por los perjuicios causados como consecuencia

de la construcción de la mencionada autovía, en el que se solicitaba:

a) se evaluaran por el Gobierno de Navarra los daños causados, de

carácter irreparable.

b) O bien se procediese a entregar una indemnización evaluada, en

aquel entonces, en ? pesetas, importe en el que se estimaba el valor

del negocio perdido (excluida la vivienda existente).

c) Y que, en todo caso, se personase en nuestras instalaciones

alguien (el gestor de las piscifactorías) del Gobierno de Navarra para

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que pudiese comprobar el estado del caudal de la piscifactoría, por

entender que dicha persona estaría cualificada para ese menester.?

Sigue el escrito con una exposición de los ?hechos anteriores?,

?alegaciones al proyecto de autovía?, ?comprobaciones y estudios? e

?indemnizaciones?. Continúa con una remisión a ?Escritos posteriores

reclamando cierre definitivo?, para proseguir con una exposición de los

?fundamentos de derecho? en que ampara su solicitud, analizando la

?efectividad del daño?, su carácter de ?daño evaluable

económicamente? y de ?daño individualizado?. Fija a continuación la

cuantía de la ?indemnización solicitada? para terminar pidiendo se

finalice el procedimiento de mutuo acuerdo, ?mediante la suscripción

del oportuno convenio en los siguientes términos:

?- Cierre definitivo de la actividad empresarial de las instalaciones

de la piscifactoría sita en ?.

- Indemnización de una sola vez, por importe aproximado de ? pts.

u otra cifra de conformidad con lo expuesto anteriormente.

- Compromiso de ?. de no instar ninguna ulterior reclamación por

motivo de las obras de la autovía.

b) Se proceda a fijar una indemnización por los daños causados de

? pts.

c) Se proceda a declarar la responsabilidad patrimonial de la

Comunidad Foral de Navarra en el caso que nos ocupa, dictándose el

modo o forma concreto de fijarse el volumen de la indemnización.?

Acompaña al escrito 19 documentos.

Mediante oficio de 15 de octubre de 2001 del Instructor del expediente

se solicitó de ??? la remisión de las declaraciones referentes al Impuesto

sobre Sociedades de los últimos 10 años que justificasen la disminución de

la actividad económica y por lo tanto el cese de la misma y ?cualquier otro

documento que pueda demostrar la paralización de la actividad económica

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de la mencionada piscifactoría?, habiéndose remitido por aquélla las

declaraciones del Impuesto sobre Sociedades de los años 1990 a 2000,

ambos inclusive.

Propuesta de resolución

La propuesta de resolución propone la desestimación de la solicitud de

responsabilidad patrimonial instada, por ser reiteración de otra anteriormente

desestimada y no haber quedado acreditada la realidad de los daños.

Se basa para ello, en síntesis:

a) Los perjuicios derivados de la ejecución de las obras ?constituyen un

elemento más del justiprecio a abonar como consecuencia de la acción

expropiatoria y que, por tanto, no cabe reclamar su compensación a través

del Instituto de la Responsabilidad Patrimonial, puesto que si la

indemnización se fijó ya definitivamente, y por mutuo acuerdo, estamos ante

un acto firme y consentido ... . En otro caso podría darse lugar a una

duplicidad indemnizatoria?.

b) Teniendo en cuenta que la reclamación presentada el 28 de

diciembre de 1999 es una reiteración de la de 10 de diciembre de 1993,

?puesto que se basa en los mismos hechos y no introduce nuevos

argumentos o pretensiones, es patente la aplicación a este caso de la

doctrina de los actos consentidos y firmes?.

c) En el supuesto de que la reclamación de 28 de diciembre de 1999 se

considerara diferente y autónoma de la de 10 de diciembre de 1993,

?debemos señalar que la acción para reclamar prescribe al año, por lo que la

acción para reclamar por los supuestos daños derivados de las obras de

construcción de la Autovía ya ha prescrito?; y

d) No se ha probado la efectividad del daño ?puesto que el daño

alegado referente a la imposibilidad de continuar con la explotación a que se

dedica la mercantil, no es tal, a la vista de las declaraciones del Impuesto de

Sociedades presentadas por la misma con fecha 5 de noviembre de 2001.

En tales declaraciones se observa que, salvo pequeñas variaciones, la

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actividad económica de la empresa ha ido en aumento desde la fecha del

último pago efectuado por esta Administración en diciembre de 1993?.

II. CONSIDERACIONES JURÍDICAS

II.1ª. Carácter preceptivo del dictamen

El artículo 16.1, letra i) de la LFCN dispone, con carácter general, que

el Consejo de Navarra debe ser consultado preceptivamente en los

expedientes tramitados por la Administración de la Comunidad Foral en los

que la ley exija preceptivamente el dictamen de un órgano consultivo, y, en

particular, en las reclamaciones de indemnización de daños y perjuicios de

cuantía superior a veinte millones de pesetas.

Por otra parte, el Reglamento de los procedimientos de las

Administraciones Públicas en materia de responsabilidad patrimonial,

aprobado por Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo (en adelante RPRP)

dispone en su artículo 12.1 que, cuando sea preceptivo a tenor de lo

establecido en la Ley Orgánica del Consejo de Estado, se recabe el

dictamen de este órgano consultivo o, en su caso, del órgano consultivo de

la Comunidad Autónoma, remitiéndole todo lo actuado en el procedimiento,

así como una propuesta de resolución. Asimismo, el apartado 2 de dicho

precepto reglamentario señala que se solicitará que el dictamen se

pronuncie sobre la existencia o no de relación de causalidad entre el

funcionamiento del servicio público y la lesión producida y, en su caso, sobre

la valoración del daño causado y la cuantía y el modo de la indemnización,

considerando los criterios previstos en la Ley de Régimen Jurídico de las

Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

En consecuencia, el Consejo de Navarra emite dictamen preceptivo,

pues la consulta atañe a una reclamación de indemnización por daños y

perjuicios de cuantía superior a veinte millones. En dicho dictamen deberá

ser tenido en cuenta lo prevenido en el citado artículo 12.2 del RPRP.

II.2ª. Órgano competente para conocer de la reclamación

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En cuanto a la determinación del órgano competente para resolver, la

Disposición Adicional Tercera de la Ley Foral 18/1999, de 30 de diciembre,

de Presupuestos Generales de Navarra para el año 2000 (y anteriormente la

Disposición Adicional Quinta de la Ley Foral 21/1998, de 30 de diciembre, de

Presupuestos Generales de Navarra para 1999; e igual disposición de la Ley

Foral 15/1995, de 29 de diciembre, de Presupuestos Generales de Navarra

para 1996), atribuye al Consejero de Economía y Hacienda, la competencia

para la resolución de los procedimientos en materia de responsabilidad

patrimonial de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra y de sus

organismos autónomos, previa instrucción de los expedientes por el Servicio

de Patrimonio, excepto los procedimientos por responsabilidad patrimonial

del Servicio Navarro de Salud-Osasunbidea y por responsabilidad

profesional del personal sanitario al servicio del mismo, que corresponde al

Director Gerente de dicho organismo autónomo.

II.3ª. La responsabilidad patrimonial de la Administración:

regulación y requisitos

La responsabilidad patrimonial de la Administración es una institución

de garantía de los ciudadanos prevista en el artículo 106.2 de la Constitución

Española. Su regulación se contiene en los artículos 139 a 144 (Capítulo I

del Título X) de la LRJ-PAC, que ha sido parcialmente modificada por la Ley

4/1999, de 13 de enero, y en el Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, que

aprueba el RPRP.

El punto de partida lo constituye el artículo 139.1 de la LRJ-PAC, a

cuyo tenor ?los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por las

Administraciones Públicas correspondientes, de toda lesión que sufran en

cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor,

siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o

anormal de los servicios públicos?.

El daño alegado habrá de ser efectivo, evaluable económicamente e

individualizado con relación a una persona o grupo de personas (artículo

139.2). Sólo serán indemnizables las lesiones producidas al particular

-13-

provenientes de daños que éste no tenga el deber jurídico de soportar de

acuerdo con la Ley (artículo 141.1 LRJ-PAC).

La indemnización se calculará con arreglo a los criterios de valoración

establecidos en la legislación de expropiación forzosa, legislación fiscal y

demás normas aplicables, ponderándose, en su caso, las valoraciones

predominantes en el mercado (artículo 141.2 LRJ-PAC). El derecho a

reclamar prescribe al año de producido el hecho o el acto que motive la

indemnización o de manifestarse su efecto lesivo (artículo 142.5 LRJ-PAC).

Conforme a la doctrina y reiterada jurisprudencia [Sentencias del

Tribunal Supremo, Sala 3ª (Sección 6ª) de 28 de enero de 1999 y (Sección

7ª) de 1 y 25 de octubre de 1999; y sentencia de la Sala de lo Contencioso-

Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra de 26 de julio de

2000], los requisitos necesarios para que proceda el derecho a

indemnización por responsabilidad patrimonial de la Administración, son los

siguientes:

a) La lesión patrimonial equivalente a daño o perjuicio en la doble

modalidad de lucro cesante o daño emergente. El daño ha de ser real y

efectivo, nunca potencial o futuro, evaluable económicamente e

individualizado en relación con una persona o grupo de personas.

b) La lesión se define como daño antijurídico, que es aquél que la

persona que lo sufre no tiene el deber jurídico de soportar.

c) La imputación de la lesión a la Administración como consecuencia

del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos.

d) La relación de causalidad entre la acción producida y el resultado

dañoso ocasionado.

e) Ausencia de fuerza mayor.

Esta responsabilidad patrimonial se configura como una

responsabilidad objetiva o por el resultado, en la que es indiferente que la

actuación administrativa haya sido normal o anormal, bastando para

-14-

declararla que, como consecuencia directa de aquélla, se haya producido un

daño efectivo, evaluable económicamente e individualizado.

La carga de la prueba de los hechos necesarios para que exista

responsabilidad corresponde a quien reclama la indemnización; y, en

cambio, corre a cargo de la Administración la prueba del correcto

funcionamiento del servicio o de la existencia de fuerza mayor o de

circunstancias demostrativas de la existencia de dolo o negligencia de la

víctima suficientes para considerar roto el nexo de causalidad (como

recuerda la Sentencia de la Sala Tercera, Sección 6ª, del Tribunal Supremo

de 13 de julio de 2000).

II.4ª. Improcedencia de la indemnización de daños y perjuicios

a) Inexistencia de relación de causalidad

A mayor abundamiento tampoco se da en el presente caso la relación

de causalidad entre la acción producida por la Administración y el resultado

dañoso ocasionado.

Como ya tiene señalado este Consejo en ocasiones anteriores

(dictamen 58/2001), el sistema legal de responsabilidad patrimonial de la

Administración viene dotado de una naturaleza objetiva que prescinde de las

notas de ilegalidad o culpabilidad en el actuar de la Administración como

presupuesto necesario de su eventual responsabilidad, a diferencia de la

tradicional perspectiva subjetiva de la culpa o negligencia predominante en

el ámbito del Derecho Civil, de tal manera que el fundamental criterio de

imputación se erige sobre la necesidad de acreditar una adecuada relación

de causalidad entre el daño o perjuicio y el funcionamiento de los servicios

públicos, sea éste normal o anormal, comprendiéndose cualquier clase de

actividad pública e incluyendo en ella su propia inactividad o pasividad.

Sin embargo, ese sistema de responsabilidad objetiva que ha dado

lugar a la proliferación de reclamaciones y a la extensión en la ciudadanía de

lo que se empieza a conocer como cultura de la responsabilidad o

indemnidad, no convierte a las Administraciones Públicas ?en aseguradoras

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universales de todos los riesgos con el fin de prevenir cualquier eventualidad

desfavorable o dañosa para los administrados, derivada de la actividad de

éstos, por el hecho de que ejerzan competencias en la ordenación de un

determinado sector o sea necesaria su autorización, porque, de lo contrario,

como pretende la representación procesal de la recurrente, se transformaría

aquél en un sistema providencialista no contemplado por nuestro

ordenamiento jurídico? (STS de 7 de febrero de 1998).

Con buen criterio ha señalado también el Consejo de Estado, en su

Memoria de 1998, que ?la pretendida existencia de una cláusula general, con

fundamento constitucional, de responsabilidad objetiva de la Administración

ha generado expectativas infundadas, y puede llevar a imponer a la

Administración cargas insoportables. En los últimos años se observa un

desbordamiento de reclamaciones por responsabilidad administrativa,

muchas veces con motivos bastante peregrinos, que se explica en parte por

la inexistencia de una clara definición de los criterios de imputación a tener

en cuenta según los casos, pero también deriva de la confusión creada por

el pretendido principio universal de responsabilidad objetiva, que no permite

a nuestros jueces sentar criterios seguros y claros para una aplicación

judicial justa y estricta de los principios de responsabilidad administrativa?.

Así las cosas, nuestro sistema legal de responsabilidad objetiva de las

Administraciones Públicas se erige fundamentalmente, sin perjuicio de otros

requisitos o condiciones que se han apuntado anteriormente, sobre la

necesaria concurrencia y acreditación de dos elementos: la relación de

causalidad, por referencia a la exigencia de un nexo causal entre la actividad

administrativa y el daño padecido por el particular; y la existencia de lesión

resarcible, en cuanto que no todo daño tiene a estos efectos el concepto de

lesión, que se reserva a aquel daño antijurídico, no tanto por referencia a la

parte activa de la relación causal sino más propiamente a su parte pasiva,

esto es, a quien padece un daño sin tener la obligación jurídica de

soportarlo.

Entrando ya en las circunstancias concurrentes en el supuesto

sometido a nuestro dictamen, la reclamante establece, al parecer, la relación

-16-

de causalidad en las obras del proyecto de la ?Autovía de Irurtzun - límite de

Guipúzcoa, fase tercera, tramo Irurtzun ? Ventas Muguiro?, pero ni lo afirma,

ni lo prueba, lo que se evidencia por el hecho de que la propia empresa

solicitante manifieste en su escrito de 10 de diciembre de 1993, al que se

remite en el de 28 de diciembre de 1999 por el que se inicia ?repetimos- este

procedimiento de responsabilidad patrimonial, que ?una vez terminadas las

obras de la autovía venimos observando que la instalación ha quedado

totalmente inservible para la actividad que venía desarrollando ... y todo ello

como consecuencia de:

- Una reducción del caudal en el manantial de agua en la

piscifactoría, por motivos que desconocemos, de un 67%

aproximadamente.

- Menos calidad de las aguas que afloran a la piscifactoría.?

Resulta innegable que la causa de la reducción del caudal alegada y la

de la ?menor calidad de las aguas?, pudiera ser cualquiera otra, entre las que

podría incluirse el descenso de la pluviometría, no debiendo olvidarse que,

en todo caso, como ya lo tenemos dicho, la carga de la prueba de los

hechos necesarios para que exista responsabilidad corresponde a quien

reclama la indemnización, requisito que no se cumple en el presente caso.

a) Falta de acreditación de la efectividad del daño alegado

En la propuesta de resolución se mantiene que los perjuicios derivados

de la ejecución de las obras constituyen un elemento más del justiprecio

abonado en su día como consecuencia de la acción expropiatoria y, que, por

tanto, no cabe reclamar su compensación ahora, ?a través del Instituto de la

Responsabilidad Patrimonial, puesto que la indemnización se fijó ya,

definitivamente, y por mutuo acuerdo, ...?, por lo que su abono podría dar

lugar a una duplicidad indemnizatoria, criterio que no comparte este

Consejo, porque de la documentación unida al expediente administrativo se

deduce que las ?indemnizaciones? abonadas a la reclamante con

anterioridad al 31 de diciembre de 1993, fecha prevista para la terminación

-17-

de las obras, lo fueron para compensar los daños producidos a la ?...? por la

inactividad de la explotación durante la realización de las mismas.

Sin embargo, este Consejo coincide con la citada propuesta en cuanto

a que no ?se ha verificado la efectividad del daño?.

En efecto, del examen de las declaraciones del Impuesto sobre

Sociedades remitidas por la reclamante, a petición del Instructor del

expediente, se deduce que el volumen de ventas y, por tanto, la actividad

empresarial con posterioridad a 1993, año en que se normalizó la situación

por la terminación de las obras, ha aumentado en todos los casos con

relación al año anterior, excepto en el año 1999, habiendo pasado de una

facturación de ? pesetas en 1994 a ? pesetas en el 2000, alcanzándose el

volumen máximo de ventas en 1998 con ? pesetas. Es decir que la

actividad de la empresa lejos de haberse visto reducida ha tenido un

incremento sostenido a lo largo de los últimos años, lo que evidencia la

inexistencia de los daños alegados; en todo caso no acreditados.

b) Recapitulación

No se da, por tanto, en el presente caso relación de causalidad entre la

acción producida y el daño causado, ni se prueba tampoco la efectividad del

mismo, requisitos exigidos, entre otros, para que proceda la indemnización.

Ello avala la desestimación de la reclamación de indemnización de daños y

perjuicios formulada, aunque este Consejo, en contra de lo afirmado en la

propuesta de resolución, entienda que no ha prescrito la acción de

indemnización, porque la reclamación iniciada por escrito de 10 de diciembre

de 1993 no ha sido resuelta expresamente ?a lo que está obligada la

Administración en todos los procedimientos (artículo 42.1 de la LRJ-PAC)-,

y, en este supuesto, el interesado puede entender que la resolución presunta

es contraria a la indemnización (artículo 13.3 del Reglamento de los

procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de

responsabilidad patrimonial, aprobado por R.D. 429/1993, de 26 de marzo) o

esperar a que se produzca la resolución expresa.

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III. CONCLUSIÓN

La reclamación de indemnización de daños y perjuicios formulada por

la mercantil ?..., en solicitud de abono de ? de pesetas, ?en concepto de

indemnización por daños y perjuicios y lucro cesante?, derivados de las

obras de construcción de la ?Autovía Irurtzun ? límite con Guipúzcoa, fase

tercera, tramo Irurtzun ? Ventas de Muguiro?, debe ser desestimada por no

concurrir la relación de causalidad precisa para la procedencia de la

responsabilidad patrimonial de la Administración, y no aparecer probada la

efectividad del daño alegado.

En el lugar y fecha señalados en el encabezamiento