Dictamen de Consejo Consultivo Navarra 17/2024 del 08 de mayo de 2024

Cuestión

08 may 2024

Propuesta de reforma del artículo 49.3 y la adición de un párrafo al apartado 2 del artículo 51 de la Ley Orgánica 13/1982, de 10 de agosto, de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra.

Contestacion

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Expediente: 13/2024

Objeto: Propuesta de reforma del artículo 49.3 y la

adición de un párrafo al apartado 2 del artículo 51

de la Ley Orgánica 13/1982, de 10 de agosto, de

Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral

de Navarra.

Dictamen: 17/2024, de 8 de mayo

DICTAMEN

En Pamplona, a 8 de mayo de 2024,

el Consejo de Navarra, integrado por don Alfredo Irujo Andueza,

Presidente; don Hugo López López, Consejero-Secretario, y doña María

Ángeles Egusquiza Balmaseda, don José Luis Goñi Sein y don José

Iruretagoyena Aldaz, Consejera y Consejeros,

siendo ponente don José Iruretagoyena Aldaz,

emite por unanimidad el siguiente dictamen:

I. ANTECEDENTES

I.1ª. Formulación de la consulta

El día 24 de abril de 2024 tuvo entrada en el Consejo de Navarra un

escrito de la Presidenta de la Comunidad Foral de Navarra en el que, de

conformidad con lo dispuesto en el artículo 15.1, en relación con el artículo

14.1 de la Ley Foral 8/2016, de 9 de junio, sobre el Consejo de Navarra (en

adelante, LFCN), se recaba la emisión de dictamen preceptivo sobre la

propuesta de reforma del artículo 49.3 y la adición de un párrafo al apartado

2 del artículo 51 de la Ley Orgánica 13/1982, de 10 de agosto, de

Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra, tomada en

consideración por el Gobierno de Navarra en sesión celebrada el día 24 de

abril de 2024.

I.2ª. Expediente remitido

2

A efectos de la presente consulta se ha remitido a este Consejo la

documentación siguiente:

1. Certificado del Acuerdo del Gobierno de Navarra de 28 de febrero

de 2024, por el que ejercita la iniciativa de reforma de la Ley

Orgánica 13/1982, de 10 de agosto, de Reintegración y

Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra (en lo sucesivo,

LORAFNA) para asumir la competencia en materia de tráfico y

circulación de vehículos a motor.

2. Certificado del Acuerdo del Gobierno de Navarra de 28 de febrero

de 2024, por el que se designan a los representantes del Gobierno

de Navarra en la Comisión Negociadora para la iniciativa de reforma

de la LORAFNA para asumir la competencia en materia de tráfico y

circulación de vehículos a motor.

3. Acta de la reunión de la Comisión Negociadora para la iniciativa de

reforma de la LORAFNA para asumir la competencia en materia de

tráfico, circulación de vehículos a motor y seguridad vial, en la que

se hace constar que el 23 de abril de 2024, en la sede del Gobierno

de Navarra, se reunieron como Comisión Negociadora las personas

designadas por el Gobierno de España y el Gobierno de Navarra

para convenir la propuesta de reforma de la LORAFNA, en orden a

la asunción de la competencia en materia de tráfico, circulación de

vehículos a motor y seguridad vial por el Gobierno de Navarra,

conforme a su Régimen Foral. En el Acta se recoge que, tras las

conversaciones entabladas y ante la sintonía existente, se acuerda

celebrar una única sesión en orden a acordar la propuesta de

reforma. Por parte del Director General de Presidencia, Gobierno

Abierto y Relaciones con el Parlamento de Navarra se procede a la

lectura de la propuesta de acuerdo que podría formular la Comisión

Negociadora, existiendo conformidad absoluta a la propuesta por

parte de todos los asistentes, que se deberá someter a la

aprobación del Parlamento de Navarra y de las Cortes Generales.

3

4. La propuesta acordada, que se configura como Proyecto de Ley

Orgánica por la que se modifica la Ley Foral 13/1982, de 10 de

agosto, de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de

Navarra, en cuanto a tráfico, circulación de vehículos de motor y

seguridad vial, plantea la modificación del artículo 49.3, que queda

redactado de la siguiente forma: «En todo caso, en las materias a

las que se refieren los apartados anteriores, Navarra conservará las

facultades y competencias que actualmente ostenta. Corresponden

a Navarra en materia de tráfico, circulación de vehículos a motor y

seguridad vial, en virtud de su régimen foral y de lo dispuesto en

esta ley orgánica, además de las facultades y competencias que

viene ostentando, la competencia para la ejecución de la legislación

del Estado, así como las funciones de vigilancia y control del

tráfico»; y la adición de un párrafo al apartado 2 del artículo 51, con

la siguiente redacción: «En materia de tráfico, circulación de

vehículos a motor y seguridad vial las competencias de la Policía

Foral se regirán por lo dispuesto en el artículo 49.3».

5. Obra en el expediente informe propuesta para la adopción de un

acuerdo por el Gobierno de Navarra por el que se dé por enterado y

solicite dictamen del Consejo de Navarra, en relación con el

Acuerdo de la Comisión Negociadora sobre la reforma de la

LORFNA en materia de tráfico, vehículos a motor y seguridad vial,

suscrito por el Director General de Presidencia, Gobierno Abierto y

Relaciones con el Parlamento de Navarra. En dicho informe, se

hace referencia al Real Decreto 252/2023, de 4 de abril, por el que

se traspasaron funciones y servicios de la Administración del

Estado a la Comunidad Foral de Navarra en materia de tráfico y

circulación de vehículos a motor y su acuerdo complementario, que

fue anulado parcialmente por la sentencia del Tribunal Supremo,

número 258/2024, de 15 de febrero, de la Sección Cuarta de la Sala

de lo Contencioso Administrativo, en concreto, respecto a las

funciones y servicios transferidos que ejerce la Agrupación de la

Guardia Civil de Tráfico de Navarra, por no estar, a juicio del

tribunal, la competencia reconocida en la LORAFNA y, ello, sin

4

perjuicio de que la Comunidad Foral de Navarra pueda asumir esas

funciones y servicios, bien reformando la LORAFNA, o bien

mediante una Ley Orgánica del artículo 150.2 de la Constitución.

Tras ello, referencia las actuaciones habidas hasta alcanzar el

acuerdo en la Comisión Negociadora el 23 de abril de 2024, y

señala que el artículo 14.1. de la LFCN establece que el Consejo de

Navarra debe ser consultado preceptivamente en las propuestas de

reforma de la LORAFNA, añadiendo que, conforme con el artículo

17 de la citada Ley Foral, en los casos en los que el dictamen se

solicite con carácter de urgencia, el plazo para su emisión puede

reducirse hasta los quince días hábiles y, en el caso presente,

justifica la urgencia en la necesidad de aprobar la reforma de la

LORAFNA para dar certeza y seguridad jurídica al ejercicio por

parte de la Comunidad Foral de Navarra de tales competencias, tras

la anulación parcial del Real Decreto 252/2023. Por ello, el informe

termina proponiendo la adopción del acuerdo de solicitud del

dictamen al Consejo de Navarra y su emisión con carácter de

urgencia.

6. En el mismo sentido consta informe suscrito por el Secretario

General Técnico del Departamento de Presidencia e Igualdad

indicando que, tras los trámites previstos en el artículo 71 de la

LORAFNA para su reforma, y tras el acuerdo de la Comisión

Negociadora de 23 de abril de 2024, de reforma del artículo 49.3 y

adición de un párrafo al apartado 2 del artículo 51, procede, como

trámite previo a la remisión del acuerdo al Parlamento de Navarra,

la consulta preceptiva al Consejo de Navarra, justificando la

urgencia de su emisión.

7. El Gobierno de Navarra, en sesión celebrada el día 24 de abril de

2024, según certificado obrante en el expediente, dándose por

enterado del pacto alcanzado por la Comisión Negociadora para la

reforma del artículo 49.3 y la adición de un párrafo al apartado 2 del

artículo 51 de la LORAFNA, solicita con carácter de urgencia la

emisión del preceptivo dictamen del Consejo de Navarra.

5

II. CONSIDERACIONES JURÍDICAS

II.1ª. Carácter preceptivo del dictamen

Como se ha reseñado en los antecedentes, la Presidenta de la

Comunidad Foral de Navarra recaba la emisión de dictamen preceptivo

sobre la propuesta de reforma del artículo 49.3 y la adición de un párrafo al

apartado 2 del artículo 51 de la LORAFNA, en cuanto a tráfico, circulación de

vehículos a motor y seguridad vial.

De conformidad con lo establecido por el artículo 14.1. a) de la LFCN,

según el cual el Consejo de Navarra deberá ser consultado preceptivamente

con relación a la «reforma de la LORAFNA».

Igualmente, atendiendo a la solicitud del dictamen con carácter de

urgencia, este Consejo de Navarra lo emite, con tal consideración, en el

menor plazo de tiempo posible en atención a sus condiciones de

funcionamiento.

II.2ª. El procedimiento de reforma de la LORAFNA

El preámbulo de la LORAFNA considera como «rasgo propio del

Régimen Foral navarro» el que, previamente a la decisión de las Cortes

Generales, «la representación de la Administración del Estado y la de la

Diputación Foral de Navarra, acuerden la reforma y modernización de dicho

Régimen». Asimismo, precisa que, «dada la naturaleza y alcance del

amejoramiento acordado entre ambas representaciones, resulta

constitucionalmente necesario que el Gobierno, en el ejercicio de su

iniciativa legislativa, formalice el pacto con rango y carácter de proyecto de

Ley Orgánica y lo remita a las Cortes Generales, para que éstas procedan,

en su caso, a su incorporación al ordenamiento jurídico español como tal Ley

Orgánica».

En consonancia con ello, el artículo 71, único que forma parte del título

III («De la reforma») de la LORAFNA, dispone lo siguiente:

6

«1. Dada la naturaleza jurídica del régimen foral, el Amejoramiento al

que se refiere la presente Ley Orgánica es inmodificable

unilateralmente.

2. La reforma del mismo se ajustará, en todo caso, al siguiente

procedimiento.

a) La iniciativa corresponderá a la Diputación Foral o al Gobierno de la

Nación.

b) Tras las correspondientes negociaciones, la Diputación Foral y el

Gobierno formularán, de común acuerdo, la propuesta de reforma, que

será sometida a la aprobación del Parlamento Foral y de las Cortes

Generales, por el mismo procedimiento seguido para la aprobación de

la presente Ley Orgánica.

3. Si la propuesta de reforma fuese rechazada, continuará en vigor el

régimen jurídico vigente con anterioridad a su formulación».

De los antecedentes transcritos y de la documentación incorporada al

expediente, tal y como igualmente recoge la exposición de motivos de la

propuesta de proyecto de Ley Orgánica, se evidencia de manera inequívoca

que se ha ejercitado la iniciativa por parte del Gobierno de Navarra y que,

tras las negociaciones oportunas, se ha alcanzado el correspondiente

acuerdo en la Comisión Negociadora, formulándose, de común acuerdo, la

propuesta de reforma a someter al Parlamento de Navarra y a las Cortes

Generales.

En consecuencia, este Consejo de Navarra entiende que el

procedimiento seguido para la reforma de la LORAFNA, en relación con las

competencias en materia de tráfico, circulación de vehículos a motor y

seguridad vial, se ajusta a lo exigido por el citado artículo 71, habiéndose

cumplimentado las dos primeras fases de iniciativa y acuerdo entre ambos

Gobiernos a que se refieren, respectivamente, la letra a) del art. 71.2 y el

inciso inicial de la letra b) del mismo precepto, debiendo continuar la

tramitación de la reforma mediante su sometimiento a la aprobación del

Parlamento de Navarra, antes de su remisión a las Cortes Generales para su

aprobación como Ley Orgánica.

II.3ª. Contenido de la reforma

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La propuesta de reforma como proyecto de Ley Orgánica por la que se

modifica la LORAFNA, en cuanto a tráfico, circulación de vehículos a motor y

seguridad vial, consta de una exposición de motivos, un artículo único,

compuesto por dos apartados (Uno, modificación del apartado 3 del artículo

49, y Dos, adición de un tercer párrafo al apartado 2 del artículo 51), y una

disposición final.

La exposición de motivos, tras señalar que, conforme a su artículo 3, la

LORAFNA tiene por objeto integrar en el Régimen Foral de Navarra todas

aquellas facultades y competencias compatibles con la unidad constitucional

y garantizar todas las competencias propias del citado Régimen Foral,

recuerda que su artículo 2 establece que los derechos originarios e

históricos de la Comunidad Foral de Navarra deben ser respetados y

amparados por los poderes públicos de acuerdo con la Ley de 25 de octubre

de 1839, la Ley Paccionada de 16 de agosto de 1841, la propia LORAFNA, y

la Constitución Española, de conformidad con lo previsto en el párrafo

primero de la disposición adicional Primera de la Constitución. Igualmente,

indica que la disposición adicional primera de la LORAFNA establece que la

aceptación del régimen establecido en ella no implica renuncia a

cualesquiera otros derechos originarios e históricos que pudieran

corresponder a Navarra, cuya incorporación al ordenamiento jurídico se

llevará a cabo, en su caso, conforme a lo establecido en el artículo 71; es

decir, de común acuerdo.

Tras ello, se recuerda la actual regulación que en los artículos 49.3 y

en el 51.1 se contiene sobre la competencia de Navarra en lo relativo a

tráfico y circulación y Policía Foral, y se propone que, con la finalidad de

reintegrar a la Comunidad Foral de Navarra en el pleno ejercicio de las

funciones en materia de tráfico, circulación de vehículos a motor y seguridad

vial, asuma la competencia de vigilancia y control del tráfico dentro del

territorio de la Comunidad Foral de Navarra.

Por lo que se refiere al contenido normativo, el punto Uno, del artículo

único, da nueva redacción al apartado 3 del artículo 49 que queda redactado

como sigue:

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«3. En todo caso, en las materias a las que se refieren los apartados

anteriores, Navarra conservará íntegramente las facultades y

competencias que actualmente ostenta.

Corresponden a Navarra en materia de tráfico, circulación de vehículos

a motor y seguridad vial, en virtud de su régimen foral y de lo dispuesto

en esta ley orgánica, además de las facultades y competencias que

viene ostentando, la competencia para la ejecución de la legislación del

Estado, así como las funciones de vigilancia y control del tráfico».

El punto Dos, del artículo único, adiciona un tercer párrafo al apartado

2 del artículo 51 con la siguiente redacción:

«En materia de tráfico, circulación de vehículos a motor y seguridad vial

las competencias de la Policía Foral se regirán por lo dispuesto en el

artículo 49.3».

El Proyecto de Ley Orgánica se completa con una disposición final que

regula su entrada en vigor el día siguiente al de su publicación en el Boletín

Oficial del Estado.

II.4ª. Valoración jurídica del Proyecto de reforma de la LORAFNA y

su adecuación al bloque de constitucionalidad

El artículo 149.1.21.ª de la Constitución establece que el Estado

ostenta competencia exclusiva en materia de tráfico y circulación de

vehículos a motor. Por su parte, el artículo 49.3 de la LORAFNA, como

venimos indicando, dispone que en lo relativo al tráfico y circulación, Navarra

conservará íntegramente las facultades y competencias que actualmente

ostenta y, a su vez, el artículo 51.1, sobre la regulación del régimen de la

Policía Foral, precisa que continuará ejerciendo las funciones que

actualmente ostenta.

La competencia de Navarra en materia de tráfico y circulación es una

competencia que le corresponde en virtud de su régimen foral y que

conforme con lo establecido por la disposición adicional primera de la

Constitución y de lo señalado por el propio artículo 2 de la LORAFNA, sus

derechos originarios e históricos deben ser amparados por los poderes

públicos con arreglo a la Ley de 25 de octubre de 1839 y la Ley Paccionada

de 16 de agosto de 1841 y disposiciones complementarias.

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La actualización del régimen foral realizada por la LORAFNA, tal y

como dispone su disposición adicional primera, no conlleva la renuncia a

cualesquiera otros derechos originarios e históricos que pudieran

corresponder a la Comunidad Foral de Navarra, cuya incorporación al

ordenamiento jurídico se llevará a cabo, en su caso, conforme a lo

establecido en el artículo 71.

Como ha reconocido el Tribunal Constitucional, entre otras en la STC

180/2016, referente al derecho local de Navarra, la Comunidad Foral de

Navarra tiene un mayor techo competencial que el que se deriva del Título

VIII de la Constitución «pues las previsiones de la LORAFNA, en la parte

que reflejan derechos históricos, enraízan en la disposición adicional primera

de la Constitución?».

Sobre la base de la existencia de la competencia histórica de Navarra

en materia de tráfico y circulación y del régimen de la Policía Foral y de las

funciones y atribuciones que sobre ellas se venía ejerciendo, mediante el

Real Decreto 252/2023, de 4 de abril, se materializó el Acuerdo de traspaso

de funciones y servicios de la Administración del Estado a la Comunidad

Foral de Navarra en materia de tráfico y circulación de vehículos a motor y

su acuerdo complementario. En cuya virtud y, a fin de garantizar la asunción

plena, progresiva y adecuada por la Comunidad Foral de Navarra de las

facultades y competencias en todo lo relativo al tráfico y circulación, se

establecía que el despliegue definitivo de los agentes de la Policía Foral para

la vigilancia y control en materia de tráfico se iría produciendo de manera

progresiva en el plazo máximo de cuatro años, a contar desde la publicación

de la citada norma, continuando mientras tanto la Guardia Civil ejerciendo

funciones de vigilancia y control en materia de tráfico y circulación de

vehículos y regulando durante ese tiempo transitorio la tramitación,

resolución y cobro de los expedientes sancionadores en la materia.

El Real Decreto 252/2023, de 4 de abril, de traspaso de funciones y

servicios de la Administración del Estado a la Comunidad Foral de Navarra

en materia de tráfico y circulación de vehículos a motor y su acuerdo

complementario fue objeto del recurso contencioso administrativo número

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535/2023, interpuesto ante el Tribunal Supremo por «Justicia Guardia Civil»

(JUCIL), siendo resuelto mediante Sentencia 258/2024, de 15 de febrero,

que estimó el recurso declarando la nulidad de los acuerdos recurridos,

precisando que la nulidad del Real Decreto y su acuerdo complementario

alcanzaba a las funciones o servicios prestados por la Agrupación de Tráfico

de la Guardia Civil en Navarra.

La citada sentencia, rechazando las argumentaciones sostenidas por la

Abogacía del Estado y de la representación de la Comunidad Foral de

Navarra, efectuó los siguientes pronunciamientos sobre el fondo de la

cuestión debatida:

«SEXTO.- JUICIO DE LA SALA SOBRE EL FONDO.

1. La LORAFNA no incluye un título competencial que se identifique

con las funciones que desempeña la Agrupación de Tráfico de la

Guardia Civil en Navarra. Por esta razón lo controvertido se ciñe a

determinar si, para que la Comunidad Foral de Navarra asuma las

funciones y servicios en materia de tráfico y vehículos a motor que

viene desempeñando la Guardia Civil, basta el Acuerdo de traspaso

impugnado por ostentar ya la competencia en esa materia al formar

parte de su Derecho histórico o bien, por no ostentarla, se precisaría la

reforma de la LORAFNA, conforme a su artículo 71, o una ley de

transferencia del artículo 150.2 de la Constitución.

2. Como decimos, al no deducirse de la LORAFNA la referida

competencia es preciso indagar qué competencias tenía Navarra

respecto de tráfico y vehículos a motor al tiempo de promulgarse la

LORAFNA: así lo exige la disposición adicional primera de la

Constitución, precepto que marca lo que tiene de específico el régimen

foral en el Estado autonómico. Que debe hacerse tal indagación se

desprende de la LORAFNA, con carácter general, de su artículo

39.Uno a) y, por razón de la materia, del artículo 49.Tres -sobre tráfico

y circulación- y del artículo 51.Uno sobre Policía Foral. Estos preceptos

apelan al Derecho histórico de Navarra para atribuirle a efectos

competenciales las facultades o funciones que ?actualmente ostenta?, y

que desempeñaba al momento de promulgarse la LORAFNA.

3. A tal fin, la Abogacía del Estado y la Comunidad Foral Navarra

invocan como precedentes las sentencias 219 y 379/2018, de esta

Sala, Sección Tercera, y dictadas a propósito de una competencia

histórica no alejada del caso de autos. Partiendo de la cuestión de

hecho que estaba en la base de esos pleitos, lo relevante para ambos

demandados es el criterio de enjuiciamiento seguido y la interpretación

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que hacen de los artículos 2, 39.Uno.a), 49.Tres y 51.Uno de la

LORAFNA y que resumimos en estos términos:

1º Se impugnaban dos resoluciones de la Comunidad Foral de Navarra

que acordaban diversas limitaciones o restricciones de circulación y en

algunos casos, la prohibición de circulación. La Sala de instancia las

anuló por entender que Navarra ostenta competencias concurrentes

con la Guardia Civil en materia de policía y vigilancia del tráfico, no

para ordenar o regular el tráfico.

2º Respecto del ?tráfico y seguridad vial?, dicen que Navarra asume

competencias en virtud de la disposición adicional primera de la

Constitución lo que les lleva, a los efectos del artículo 49.Tres de la

LORAFNA, a exponer el status quo normativo al tiempo de

promulgarse. Indagan así en el Derecho histórico y entienden que

Navarra tuvo atribuciones en materia de construcción, reparación,

cuidado e inspección de carreteras; y que con la aparición del

automóvil la Diputación Foral mantuvo la atribución de policía de

carreteras.

3º El último hito preconstitucional, precisan, fue la Orden de 20 de

diciembre de 1962 que distinguía entre infracciones del orden público y

vigilancia y ordenación del tráfico (competencia del Gobierno Civil), y

las de transporte y policía de carreteras (competencia de la Diputación

de Navarra); ahora bien, la práctica administrativa fue colaborativa,

correlativa a un marco de competencias concurrentes sobre el mismo

objeto, de ahí que la Policía Foral no quedase al margen de la actividad

de policía de orden público, vigilancia y ordenación del tráfico.

4º Añaden que esto lo confirma el Acuerdo de 4 de diciembre de 1964

ya citado y destacan que el Acuerdo no habla de subordinación de la

Policía Foral a la Guardia Civil, ni de ejercicio de facultades delegadas

por esta, sino de ?colaboración? en materias de ordenación del tráfico y

policía de carreteras, luego la función ejecutiva de policía de tráfico

nunca dejó de estar en manos de la Policía Foral: no quedó desplazada

y actuó en concurrencia y coordinación con la Guardia Civil, lo que

enlaza con la legislación foral sobre Policía Foral, en ese momento la

Ley Foral 8/2007, ya citada, que en su exposición de motivos se remitía

a la sentencia del Tribunal Constitucional 140/1990. Y a partir ahí, se

adentran ya en la legislación foral en materia de carreteras.

4. Pues bien, cuando las competencias históricas de Navarra y las

estatales se desarrollan en ámbitos ?mezclados y difícilmente

diferenciables?-en expresión de las sentencias 219 y 379/2018- los

criterios de enjuiciamiento que se extraen de esas sentencias son

estos:

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1º Recuerdan que el Tribunal Constitucional tiene dicho en la sentencia

140/1990 que esa indagación sobre títulos competenciales históricos y

constitucionalmente garantizados por la disposición adicional primera

de la Constitución, no debe llevar a interpretaciones estáticas,

literalistas, sino dinámicas, esto es, deben ser entendidos en su lógica

evolución.

2º Señalan que no cabe un deslinde competencial que lleve a una

?separación forzada, ineficiente y disfuncional de ámbitos

[competenciales] que lejos de presentarse diferenciados? se solapan.

3º La interpretación de los títulos competenciales autonómicos

implicados debe hacerse, no de forma restrictiva, sino en coherencia

con el propósito de la LORAFNA -reintegrar y amejorar el Fuero- de ahí

que los derechos históricos no se contemplen de manera literal según

su normativa preconstitucional sino acorde con el sentido de las

competencias históricas.

4º Precisan, a su vez, que la cláusula del artículo 49. Tres de la

LORAFNA debe valorarse no desde la literalidad según la normativa

preconstitucional, sino atendiendo a las funciones reales que la

Diputación Foral seguía asumiendo y le correspondían conforme a su

ininterrumpida tradición. Y que tampoco puede valorarse de forma

reduccionista atendiendo a la literalidad de las normas estatales

preconstitucionales anteriores a la LORAFNA, sino en atención a la

realidad de las facultades, competencias y funciones que las

instituciones navarras habían ostentado históricamente.

5. Esos criterios de enjuiciamiento no tienen pleno encaje en el caso de

autos. Esas sentencias se centraron en unos títulos competenciales

desarrollados en ámbitos de actuación ?mezclados y difícilmente

diferenciables?, de ahí que se fijasen los criterios de interpretación

expuestos. Aquí no se discuten límites competenciales, sino que la

Abogacía del Estado y la Comunidad Foral de Navarra dan por

existente la competencia de la Policía Foral sobre tráfico y vigilancia,

materia cuya ejecución viene desarrollando la Guardia Civil por

derivarse de su Derecho histórico.

6. Pues bien, la indagación en ese Derecho histórico nos lleva a la Ley

47/1959, de 30 de julio, que dio lugar a la creación para toda España

de la figura de la Agrupación Especial de Tráfico de la Guardia Civil, a

quien se atribuían funciones de vigilancia; ahora bien, en su disposición

final primera preservaba las ?actuales y respectivas facultades? de

Álava y Navarra de cara a las disposiciones complementarias que se

dictasen. Tal regulación permitiría asumir las tesis de la Abogacía del

Estado y de la Comunidad Foral de Navarra.

13

7. Sin embargo la realidad normativa posterior y previa a la LORAFNA

fue otra, pues la competencia ha sido siempre de la Guardia Civil,

ejerciendo la Policía Foral una función auxiliar, subordinada,

colaborativa o cooperación: esa ha sido su competencia histórica y a

los efectos de los artículos 39.Uno.a) y 49.Tres de la LORAFNA es la

que ?actualmente ostenta? al tiempo de promulgarse. Habrán

concurrido ambos Cuerpos, pero en un ámbito que no precisaba

delimitación, es más, no se han traído a estos autos situaciones de

hecho de conflicto que prueben que en esta materia estemos ante

ámbitos ?mezclados y difícilmente diferenciables?, empleando una vez

más los términos de las sentencias 219 y 379/2018.

8. Aun así las partes demandadas emplean en autos expresiones como

?concurrencia? o se califica el panorama competencial como ?difuso?.

Expresiones aparte, la realidad es que del estado competencial

existente al tiempo de promulgarse la LORAFNA no se deduce que la

Comunidad Foral tenga una competencia que incluya las funciones

que, en su lugar, ejerce la Guardia Civil ex artículo 12.1.B).c) de la

LOFCS, sí las que ejerce en concurrencia, pero en esa concurrencia

Navarra ejerce una competencia concretada en funciones de

colaboración o cooperación con la Guardia Civil y son las que ésta

ejerce las que pretenden traspasarse sin ostentar Navarra un título

competencial, ni con la LORAFNA ni antes de promulgarse.

9. En este sentido no deja de ser contradictorio lo alegado por la

Comunidad Foral de Navarra. Para negar la legitimación a JUCIL ha

sostenido, como hemos visto, una razón de fondo: le niega esa

legitimación porque el traspaso litigioso no afecta a los guardias civiles

ya que las funciones que se traspasan siempre las ha desempañado la

Policía Foral. Si esto es así no se entiende la razón del traspaso y,

además, quebraría la premisa de la que parte la Abogacía del Estado

(cfr. supra Fundamento de Derecho Tercero.1). Como hemos dicho en

el anterior punto 7, más bien hay que entender que la Policía Foral sólo

tenía al tiempo de promulgarse la LORAFNA unas funciones

subordinadas a la Guardia Civil y no a la inversa.

10. Lo expuesto en el aspecto objetivo o material -la competencia más

las funciones derivadas de la misma- no entra en contradicción en lo

funcional con las competencias de la Policía Foral y que ostentaba

Navarra al promulgarse la LORAFNA. En efecto, ya antes de la

LORAFNA se creó tal cuerpo y el Acuerdo de 4 de diciembre de 1964

le atribuía ?misiones? de ordenación del tráfico y transporte, pero ?... en

estrecha colaboración con las fuerzas de la Guardia Civil, y en

cumplimiento de las disposiciones vigentes?, luego a los efectos del

artículo 51.Uno de la LORAFNA estamos ante el mismo panorama:

desde la garantía de la competencia histórica, su ámbito funcional se

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refiere a una policía que ?continuará ejerciendo las funciones que

actualmente ostenta? y que son las expuestas.

11. Tras la LORAFNA, la vigente Ley foral 23/2018, ya citada, concibe

a la Policía Foral de Navarra como ?Policía integral y de referencia?

(artículo 15.2) respecto de la cual la LOFCS tiene carácter supletorio

(cfr. disposición final tercera.1). Ahora bien, en lo que aquí nos

interesa, entre sus funciones está ?[l] a ordenación del tráfico dentro del

territorio de la Comunidad Foral de Navarra, conforme a los convenios

de delimitación de competencias en la materia concluidos con el

Estado y vigentes en cada momento, salvo que correspondan

legalmente a las Policías Locales?, lo que nos reenvía al panorama

competencial descrito».

A la vista de lo anteriormente expuesto, la Sentencia del Tribunal

Supremo, en su fundamento de derecho séptimo establece:

«SÉPTIMO. - RESOLUCIÓN DE LAS PRETENSIONES.

1. En consecuencia, no cabe emplear un real decreto de traspaso para

atribuir una competencia no reconocida a Navarra en la LORAFNA ni

amparada en su Derecho histórico. Podrá asumirlas pero, o bien

reformando la LORAFNA, o bien mediante una ley orgánica del artículo

150.2 de la Constitución».

Pues bien, al margen de la consideración que merece a este Consejo

de Navarra la cuestión de fondo planteada que, en realidad, supone la

discusión sobre un conflicto competencial que es materia que

correspondería dilucidar al Tribunal Constitucional, en virtud del artículo 59

de la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional, y,

en atención al estricto objeto de la consulta que nos ha sido formulada, a la

vista de lo resuelto por el Tribunal Supremo, resulta que el procedimiento

que se está siguiendo para que la Comunidad Foral de Navarra pueda

ejercer plenamente y con seguridad jurídica las funciones, servicios y

competencias en materia de tráfico, circulación de vehículos a motor y

seguridad vial, con especial referencia a las funciones policiales de vigilancia

y control del tráfico, es el de la reforma de la LORAFNA para, de

conformidad con lo preceptuado por sus artículos 3 y 39, integrar en el

Régimen Foral de Navarra aquellas competencias que, siendo compatibles

con la unidad constitucional, no hayan sido reconocidas expresamente en el

texto vigente, ya que, como dice su disposición adicional primera, «la

15

aceptación del régimen establecido en la presente Ley Orgánica no implica

renuncia a cualesquiera otros derechos originarios e históricos que pudieran

corresponder a Navarra, cuya incorporación al ordenamiento jurídico se

llevará a cabo, en su caso, conforme a lo establecido en el artículo setenta y

uno».

Siendo, según la señalada sentencia, el procedimiento de reforma de la

LORAFNA el adecuado constitucionalmente para asumir las funciones de

vigilancia y control del tráfico en el ámbito territorial de la Comunidad Foral

de Navarra y habiendo ya concluido este Consejo de Navarra en la

adecuación del procedimiento que al efecto se está llevando a cabo para tal

reforma, únicamente queda por analizar si la concreta regulación que se

propone de modificación del artículo 49.3 y adición de un nuevo párrafo al

apartad 2 del artículo 51 se considera constitucionalmente adecuada a la

finalidad que se pretende.

A juicio de este Consejo de Navarra, la nueva redacción del apartado

49.3, especialmente en su párrafo segundo, que es el que se refiere a la

materia discutida cuya asunción se pretende, es técnicamente adecuada en

la medida en que, además de seguir manteniendo y reconociendo las

facultades y competencias que en virtud de su régimen foral la Comunidad

Foral de Navarra venía ostentando, se le atribuye expresamente la

competencia para la ejecución de la legislación del Estado en la materia y,

de modo relevante y en forma expresa, las funciones de vigilancia y control

del tráfico que ha sido la competencia discutida y no reconocida como

originaria por la sentencia del Tribunal Supremo.

Por la misma razón, la adición de un nuevo párrafo al apartado 2 del

artículo 51, significando que las competencias de la Policía Foral en materia

de tráfico se regirán por lo dispuesto en el nuevo artículo 49.3, posibilita

superar los límites competenciales en esta materia establecidos por la actual

regulación del artículo 16.f) de la Ley Foral, 23/2018, de 19 de noviembre, de

las Policías de Navarra y del artículo doce. B. c) de la Ley Orgánica 2/1986,

de 13 de marzo, de Cuerpos y Fuerzas de Seguridad.

III. CONCLUSIÓN

16

El Consejo de Navarra considera que la propuesta de reforma de la Ley

Foral 13/1982, de 19 de agosto, de Reintegración y Amejoramiento del

Régimen Foral de Navarra, en cuanto a tráfico, circulación de vehículos a

motor y seguridad vial es conforme con el bloque de constitucionalidad.

En el lugar y fecha señalados en el encabezamiento.