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Última revisión
09/05/2022
Dictamen de Consejo Consultivo Navarra 13/2022 del 09 de mayo de 2022
Relacionados:
Órgano: Consejo Consultivo Navarra
Fecha: 09/05/2022
Num. Resolución: 13/2022
Cuestión
09 may 2022
Proposición de Ley Foral por la que se garantiza el mantenimiento de los puestos de trabajo del profesorado de religión en los centros públicos de la Comunidad Foral de Navarra
Contestacion
1
Expedientes: 8/2022
Objeto: Proposición de Ley Foral por la que se
garantiza el mantenimiento de los puestos de
trabajo del profesorado de religión en los centros
públicos de la Comunidad Foral de Navarra.
Dictamen: 13/2022, de 9 de mayo
DICTAMEN
En Pamplona, a 9 de mayo de 2022,
el Consejo de Navarra, integrado por don Alfredo Irujo Andueza,
Presidente; don Hugo López, Consejero-Secretario; doña María Ángeles
Egusquiza Balmaseda, don José Luis Goñi Sein y don José Iruretagoyena
Aldaz, Consejera y Consejeros,
siendo ponente don José Luis Goñi Sein
emite por mayoría el siguiente dictamen:
I. ANTECEDENTES
I.1ª. Formulación de la consulta
El día 5 de abril de 2022 tuvo entrada en el Consejo de Navarra un escrito
del Presidente del Parlamento de Navarra en el que, de conformidad con el
artículo 14.2 de la Ley Foral 8/2016, de 9 de junio, sobre el Consejo de
Navarra (en lo sucesivo, LFCN), se solicita la emisión de dictamen sobre la
adecuación al ordenamiento jurídico de la proposición de Ley Foral por la que
se garantiza el mantenimiento de los puestos de trabajo del profesorado de
religión en los centros públicos de la Comunidad Foral de Navarra, instado por
los Ilustrísimos señores y señoras, don..., don..., doña..., doña..., doña...,
don..., doña..., doña..., don...y doña..., parlamentarios integrantes del Grupo
Parlamentario Partido Socialista de Navarra, y admitida a trámite mediante
Acuerdo adoptado por la Mesa del Parlamento de Navarra el día 4 de abril de
2022.
2
I.2ª. Expediente remitido
La documentación remitida para la emisión del presente dictamen,
conjuntamente con la relativa a la petición del dictamen instado por la
Ilustrísima señora ?, portavoz del Grupo Parlamentario Mixto-Izquierda-
Ezkerra, está constituida por los siguientes documentos:
1. Proposición de Ley Foral formulada por Grupo Parlamentario Navarra
Suma (Na +), que contiene un artículo único en virtud del cual se garantiza el
mantenimiento de los puestos de trabajo del profesorado de religión en los
centros públicos de la Comunidad Foral de Navarra, una disposición
derogatoria única en virtud de la cual se derogan todas las disposiciones de
igual o inferior rango que se opongan a lo establecido en esta proposición de
Ley Foral, y una disposición final única para la entrada en vigor el día siguiente
de su publicación en el Boletín Oficial de Navarra.
2. Acuerdo de la Mesa del Parlamento de 21 de febrero de 2022, por el
que se ordena la publicación de la proposición de Ley Foral por la que se
garantiza el mantenimiento de los puestos de trabajo del profesorado de
religión en los centros públicos de la Comunidad Foral de Navarra, y la
remisión de la referida proposición de Ley Foral al Gobierno de Navarra a los
efectos previstos en el artículo 148 del Reglamento.
3. Acuerdo del Gobierno de Navarra de 9 de marzo de 2022, por el que
manifiesta su disconformidad en relación con la proposición de Ley Foral y da
traslado del mismo al Parlamento de Navarra y al Departamento de Economía
y Hacienda, a los efectos oportunos.
En el mismo se indica que, aplicando a partir del curso 2023/2024 la
reducción horaria en todos los cursos de las etapas de educación, se
precisarían 66,7 docentes, que con el incremento del 33 % debido a las
circunstancias coyunturales (reducciones por edad, liberaciones sindicales?)
arroja unas necesidades totales de 88,9 docentes de religión en todo el
sistema educativo público de Navarra.
En consecuencia, en el curso 2021/2022 la plantilla es de 145,2 docentes
3
y a partir del curso 2023/2024 las necesidades serían de 88,9 docentes, esto
quiere decir que no habría carga lectiva de religión para 56,2 docentes que en
aplicación de la proposición de Ley Foral presentada por el Grupo
parlamentario Navarra Suma, mantendrían su contrato y jornada actuales con
un sobrecoste anual de 2.563.535,60 ?.
Se precisa que la reducción de la carga lectiva en la asignatura de
religión no supone una disminución de horas lectivas en el conjunto del
sistema educativo, ya que esas horas que se quitan a la asignatura de religión
se distribuyen entre otras asignaturas que se impartirán al alumnado de los
centros docentes, cuya atención requiere un número equivalente de horas de
profesorado.
Se advierte que para el ejercicio presupuestario en curso la adopción de
las medidas de la proposición de Ley Foral presentada por el Grupo
parlamentario Navarra Suma conlleva un aumento de gasto de 438.649,31
euros, y que el artículo 19 de la Ley de Presupuestos Generales del Estado
para 2022, prohíbe expresamente incrementar la masa salarial del personal
al servicio de las Administraciones Públicas por encima del 2%, incremento
que ya está incluido en la Ley de Presupuestos Generales de Navarra para
2022, lo que impide cualquier otro incremento del gasto de capítulo I.
4. Acuerdo de la Junta de Portavoces del Parlamento de Navarra, de 14
de marzo de 2022, para la tramitación de la proposición de Ley Foral por el
que se garantiza el mantenimiento de los puestos de trabajo del profesorado
de religión en los centros públicos de la Comunidad Foral de Navarra (10-
22/PRO-00005).
5. Escrito de 31 de marzo de 2022, de los señores y señoras, don...,
don..., doña..., doña..., doña?, don..., doña..., doña..., don...y doña...,
parlamentarios integrantes del Grupo Parlamentario Partido Socialista de
Navarra, por el que se solicita dictamen sobre la adecuación al ordenamiento
jurídico de la Proposición en los siguientes términos:
i. «Si es acorde al ordenamiento jurídico garantizar, a través de una
Ley Foral, el mantenimiento de contratos laborales indefinidos con la
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Administración de la Comunidad Foral de Navarra una vez
extinguidos o reducidas por causas objetivas las razones que
motivaron su celebración; y consecuencias que, en su caso,
conllevaría la extinción por razones objetivas de este tipo de
contratos.
ii. Valoración sobre los aspectos de oportunidad y conveniencia en
relación con la eficacia en la gestión de los recursos públicos cuando
la finalidad de esta ley es mantener contratos a tiempo completo sin
carga lectiva en algún supuesto o con menor carga en otros, cuando
se trata de personal laboral habilitado para el ejercicio de función
determinada. Y ello, incumpliendo lo dispuesto en el art. 4.2 del real
Decreto 696/2007, de 1 de junio, por el que se regula la relación
laboral de los profesores de religión prevista en la D. A. 3 de la LO.
2/22006, de 3 de mayo, de Educación, en donde se establece que la
contratación del personal laboral de religión deberá adecuarse a las
necesidades de los centros públicos y a la planificación educativa».
6. Acuerdo de la Mesa del Parlamento de 4 de abril de 2022, por el que
se da trámite a la petición de dictamen solicitada por los parlamentarios
integrantes del Grupo Parlamentario, Partido Socialista de Navarra.
7. Escrito del Presidente del Parlamento de Navarra de 4 de abril de 2022
en virtud del cual se solicita del Consejo de Navarra la emisión del dictamen
instado por los parlamentarios integrantes del Grupo Parlamentario, Partido
Socialista de Navarra, en relación con los extremos indicados en el escrito
presentado el 31 de marzo de 2022; lo que, además, se solicita con carácter
urgente por encontrarse la proposición de Ley Foral en tramitación
parlamentaria.
II. CONSIDERACIONES JURÍDICAS
II.1ª. Carácter y alcance del dictamen
El Presidente del Parlamento de Navarra solicita dictamen sobre la
proposición de Ley Foral por la que se garantiza el mantenimiento de los
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puestos de trabajo del profesorado de religión en los centros públicos de la
Comunidad Foral de Navarra, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 14.2
LFCN, y a petición de los parlamentarios integrantes del Grupo Parlamentario,
Partido Socialista de Navarra el Grupo Parlamentario.
El presente dictamen tiene carácter facultativo, pues, de acuerdo con el
artículo 14.2 de la LFCN, «[e]l Consejo de Navarra emitirá asimismo dictamen
en cuantos asuntos se sometan a consulta facultativa? por el Parlamento de
Navarra, a través de su Presidencia, a instancia de la Junta de Portavoces,
de la Mesa de la Cámara, de dos grupos parlamentarios o de una quinta parte
de los parlamentarios forales». Y, además, cumple con el artículo 15
(«Petición de dictamen»), pues la solicitud se ha formulado por el Presidente
del Parlamento de Navarra, a instancia, tanto de la Junta de Portavoces, como
de la Mesa de la Cámara.
En el presente caso, la consulta que se nos formula se refiere a la
adecuación al ordenamiento vigente y el bloque de la constitucionalidad de la
proposición de Ley Foral, suscitando cuestiones muy diversas:
- por un lado, la legalidad del mantenimiento de los contratos
laborales, una vez extinguidas o reducidas por causas objetivas las
razones que motivaron su celebración; y las consecuencias que, en
su caso, conllevaría la extinción por razones objetivas de este tipo
de contratos;
- por otro lado, la valoración sobre aspectos de oportunidad y
conveniencia, en relación con la eficacia y eficiencia en la gestión
de los recursos públicos, del mantenimiento de contratos a tiempo
completo sin carga lectiva o con menor carga, e incumpliendo lo
dispuesto en el artículo 4.2 del Real Decreto 696/2007.
Sobre el alcance de la consulta formulada interesa hacer una acotación
importante, pues, si bien la primera solicitud formulada por el Grupo
Parlamentario Partido Socialista de Navarra se contrae al ámbito del Derecho
y entra dentro de lo específico de las funciones del Consejo de Navarra, la
segunda solicitud, en la medida que requiere que el dictamen se centre en
aspectos de oportunidad y conveniencia, obliga a concretar de qué manera
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está llamado a atender este Consejo consultivo dicha solicitud, para
establecer la debida separación entre la función consultiva propia de los
órganos consultivos y aquella otra de dirección política que compete al
Gobierno y que es ajena a este órgano consultivo.
La LFCN, en su artículo 1.3, establece que el Consejo de Navarra, en el
ejercicio de sus funciones, «velará por la observancia del ordenamiento
jurídico», añadiéndose que «valorará aspectos de oportunidad y conveniencia
cuando lo exija la índole del asunto o lo solicite expresamente la autoridad
consultante, así como la mayor eficacia de la Administración en el
cumplimiento de sus fines». Es decir, que el Consejo no está confinado
estrictamente a lo jurídico, sino que puede entrar a conocer aspectos de
oportunidad y conveniencia cuando sea llamado expresamente por la
autoridad consultante.
Como hicimos saber en nuestro dictamen 11/2017, siguiendo el
dictamen del Consejo de Estado 3.071/1996, de 4 de septiembre, «[c]uando
se trata de elaborar una ley, el dictamen se ha de constreñir a la
constitucionalidad del anteproyecto, a su coordinación con el resto del
ordenamiento jurídico y a cuestiones formales o de técnica normativa». Pero,
«[t]ambién puede valorar los aspectos de oportunidad y conveniencia cuando
lo exija la índole del asunto, pero sin olvidar que es al legislador, en última
instancia, al que corresponde ejercer la opción política de las medidas, y que
la prudencia aconseja no aventurarse en juicios de oportunidad si no se
pueden hacer con conocimiento de causa o razonablemente».
Como se recoge en la Memoria del año 2005 del Consejo de Estado al
tratar sobre la orientación de su función, el objetivo primordial «sigue siendo
la de velar por la observancia de la Constitución y del resto del ordenamiento
jurídico. Ese objetivo primordial no le impide hacer consideraciones de
oportunidad y conveniencia cuando la índole del asunto lo exija o lo solicite la
autoridad consultante, pero esa posibilidad, que ha de utilizarse con la
circunspección de la que el Consejo ha hecho gala hasta el presente, no le
convierte en órgano político».
7
En otras palabras, debe valorarse principalmente «la acción del
Gobierno y la Administración desde el punto de vista jurídico para comunicar
a quien ha de decidir el resultado de su valoración, que es producto del
entendimiento, no de la voluntad, y que pretende por eso simplemente ilustrar
a quienes tienen la responsabilidad de la decisión, precisando cuáles serán
sus consecuencias previsibles sobre la delicada estructura del ordenamiento
y cuál es el mejor modo de evitar las indeseadas», partiendo como recuerda
doctrina autorizada del hecho de que en democracia la dirección política se
reserva al Gobierno respaldado por su mayoría parlamentaria, para que
dentro del marco constitucional y estatutario haga política, aplique su
programa y defina sus prioridades.
Parece aconsejable, en definitiva, considerar el juicio de oportunidad y
conveniencia desde una perspectiva objetiva y técnico-jurídica. Por tanto, el
juicio de oportunidad y conveniencia que se solicita de este Consejo debe
realizarse desde un punto de vista objetivo y técnico-jurídico, prescindiendo
de cuestiones de mera opinión o políticas y sin interferir en las competencias
del Gobierno y del Parlamento.
Por otra parte, se solicita que el dictamen sea emitido con carácter
urgente con base en el artículo 17 de la LFCN, justificándose la urgencia en
el ya indicado hecho de estar la proposición de Ley Foral en tramitación en el
Parlamento y dada la necesidad de contar cuanto antes con el juicio de
legalidad del Consejo. De acuerdo con dicha necesidad, y consciente de la
urgencia del tema, el Consejo de Navarra emite el presente dictamen en el
plazo más breve posible.
II.2ª. El texto de la proposición de Ley Foral por la que se garantiza
el mantenimiento de los puestos de trabajo del profesorado de religión
en los centros públicos de la Comunidad Foral de Navarra
La proposición de Ley Foral por la que se garantiza el mantenimiento de
los puestos de trabajo del profesorado de religión en los centros públicos de
la Comunidad Foral de Navarra (en adelante, la Proposición) consta de un
preámbulo, un artículo único, una disposición derogatoria única y una
disposición final única.
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En el «preámbulo» se pone de manifiesto que la ordenación del régimen
jurídico del profesorado de religión ha sido objeto de regulación con motivo de
la promulgación de las diferentes leyes educativas, señalando, en primer
lugar, la Ley Orgánica 27/2006, de 3 de mayo, de Educación, cuya disposición
adicional tercera ha sido objeto de desarrollo mediante el Real Decreto
696/2007, de 1 de junio, por el que se regula la relación laboral de los
profesores de religión, lo que ha sido complementado en la Comunidad Foral
de Navarra, por la Orden Foral 65/2013, de 5 de julio, del Departamento de
Educación, que reguló el sistema de adjudicación de destinos del profesorado
de religión católica al servicio del Departamento de Educación.
En segundo lugar, se hace referencia a la modificación operada por la
nueva Ley Orgánica 3/2020, de 29 de diciembre, la LOMLOE, en virtud de la
cual el personal laboral que imparte la materia de religión en las etapas de
Infantil, Primaria, Secundaria y Bachillerato y que goza de un vínculo laboral
indefinido está viendo disminuida la carga horaria de su asignatura, toda vez
que, con la reciente modificación, el horario de la asignatura es posible que
se vea reducido en Navarra al mínimo legal, quedando mermadas más aún
sus jornadas y sus derechos laborales adquiridos a lo largo de los años.
El objetivo de la Proposición es, según se indica en el «preámbulo»,
garantizar el mantenimiento de unos puestos de trabajo que tienen carácter
indefinido en aplicación de una norma legal, respetando la carga docente de
un personal que lleva ejerciendo su labor en los centros educativos navarros
durante muchos años y que, debido a esta circunstancia, corren evidente
peligro de perder sus puestos de trabajo o de quedarse en los mismos en una
situación absolutamente precaria.
Entrando en la descripción del contenido normativo de la Proposición, el
«Artículo único» dispone que «los cambios que se produzcan en las
necesidades horarias de la asignatura de religión en Navarra como
consecuencia de la aplicación de la Ley Orgánica 3/2020, de 29 de diciembre,
de modificación de la Ley Orgánica de Educación, no podrán suponer, para el
colectivo de profesores y profesoras navarros de religión con contrato laboral
de carácter indefinido en la fecha de entrada en vigor de esta ley foral, una
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pérdida de su puesto de trabajo ni una merma de los porcentajes de sus
contratos».
El texto legal se acompaña de una disposición derogatoria única, por la
que quedan derogadas todas las disposiciones de igual o inferior rango que
se opongan a lo establecido en esta ley foral; y de una disposición final única,
que prevé la entrada en vigor de la ley foral al día siguiente de su publicación
en el Boletín Oficial de Navarra y será de aplicación a partir del curso 2022-
2023.
II.3ª Marco normativo de la proposición de Ley Foral
Se pide al Consejo que dictamine sobre la proposición de Ley Foral por
la que se garantiza el mantenimiento de los puestos de trabajo del profesorado
de religión en los centros públicos de la Comunidad Foral de Navarra,
requiriéndose por el grupo parlamentario del Partido Socialista de Navarra,
que se pronuncie sobre dos aspectos relativos a la Proposición: uno, la
legalidad del mantenimiento de los contratos laborales, una vez extinguidas o
reducidas por causas objetivas o las razones que motivaron su celebración;
y, dos, la valoración sobre aspectos de oportunidad y conveniencia, en
relación con la eficacia y eficiencia en la gestión de los recursos públicos, del
mantenimiento de contratos a tiempo completo sin carga lectiva o con menor
carga.
Antes de abordar las cuestiones suscitadas es preciso recordar la
especificidad de la relación laboral de los profesores de religión regulada en
la actualidad por el Real Decreto 696/2007, de 1 de junio, que fue aprobado
en desarrollo de la disposición adicional tercera de la Ley Orgánica 2/2006,
de 3 de mayo, de Educación.
La ordenación del régimen jurídico del profesorado de religión proviene,
como describe la exposición de motivos del referido Real Decreto, del
Concordato de 1953, en el que se establecía que la religión católica se
impartiría, en las escuelas primarias, por los propios maestros, salvo reparo
motivado del Ordinario, y por los sacerdotes o religiosos y, subsidiariamente,
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por profesores seglares nombrados por la Autoridad civil competente a
propuesta del Ordinario diocesano, en la enseñanza media.
Posteriormente, el Estado Español y la Santa Sede suscribieron el
Acuerdo sobre Enseñanza y Asuntos Culturales de 3 de enero de 1979, en
cuyo artículo III se dispuso que dicha enseñanza sería impartida por las
personas que fueran designadas por la autoridad académica entre aquellas
que el Ordinario Diocesano propusiera para ejercer esta enseñanza y, en su
artículo VII, que la situación económica de los profesores de religión, en los
distintos niveles educativos que no perteneciesen a los Cuerpos docentes del
Estado, se concertaría entre la Administración Central y la Conferencia
Episcopal Española.
Las previsiones del Acuerdo fueron objeto de un primer desarrollo por
Orden de 28 de julio de 1979 (BOE núm. 184, de 2 de agosto) que, para el
ámbito de la educación preescolar y la educación general básica,
encomendaba la enseñanza de la religión católica «preferentemente» a los
profesores del centro que voluntariamente la asumieran y que fueran
considerados competentes por la jerarquía eclesiástica (artículo 3.1 y 2). Para
el caso de que no fuera posible contar con profesores del centro, se preveía
la posibilidad de hacerlo «con las personas declaradas competentes por la
jerarquía eclesiástica y que, en cualquier caso, sean propuestos por la
misma» (artículo 3.2). Para este específico supuesto, la posterior Orden de 16
de julio de 1980 (BOE núm. 173, de 19 de julio), dictada ya tras la ratificación
del Acuerdo con la Santa Sede, dispondría que «[r]especto a estos
Profesores, el Ministerio de Educación no contraerá ninguna relación de
servicios, sin perjuicio de lo que resulte en aplicación del artículo VII del
Acuerdo entre el Estado español y la Santa Sede» (artículo 3.5). En todos los
casos quedaba asegurado que si «la jerarquía eclesiástica estim[ase]
procedente el cese de algún Profesor de Religión, el Ordinario diocesano
propondrá tal medida al Delegado provincial del Ministerio de Educación o,
por lo que se refiere a la enseñanza no estatal, al Director del Centro o a la
Entidad titular del mismo» (art. 3.7, de las Órdenes Ministeriales de 28 de julio
de 1979 y 16 de julio de 1980).
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En el primer convenio suscrito por el Gobierno español con la
Conferencia Episcopal Española y publicado como anexo a la Orden del
Ministerio de la Presidencia de 9 de septiembre de 1993 (BOE núm. 219, de
13 de septiembre), el Estado asumía la financiación de la enseñanza de la
religión católica transfiriendo «mensualmente a la Conferencia Episcopal las
cantidades globales correspondientes al coste íntegro de la actividad prestada
por [aquellas] personas» (cláusula segunda), disponiéndose asimismo que,
«[h]abida cuenta del carácter específico de la actividad prestada por las
personas que imparten la enseñanza religiosa, el Gobierno adoptará las
medidas oportunas para su inclusión en el régimen especial de la Seguridad
Social de los trabajadores por cuenta propia o autónomos, siempre que no
estuvieran o debieran estar ya afiliados a la Seguridad Social en cualquiera
de sus regímenes» (cláusula cuarta).
Por lo que hace a los profesores de enseñanza media, tanto la Orden de
28 de julio de 1979 como la de 16 de julio de 1980 establecieron la
equiparación retributiva con los profesores funcionarios interinos,
remuneración a cargo del Estado y nombramiento y cese a propuesta y
requerimiento de la Iglesia. La posterior Orden de 11 de octubre de 1982 (BOE
núm. 248, de 16 de octubre) determinaría que el nombramiento de estos
profesores «tendrá carácter anual y se renovará automáticamente, salvo
propuesta en contra del mencionado Ordinario efectuada antes del comienzo
de cada curso, o salvo que la Administración, por graves razones académicas
y de disciplina, considere necesaria la cancelación del nombramiento, previa
audiencia de la autoridad eclesiástica que hizo la propuesta».
En general, existía una incertidumbre en torno a la naturaleza laboral de
la relación que vinculaba a los profesores de religión con la Administración
competente en materia educativa, lo que dio lugar a un número importante de
Sentencias del Tribunal Supremo y de Tribunales Superiores de Justicia
manteniendo posicionamientos diversos sobre la naturaleza administrativa o
laboral de la relación contractual. La Sala IV del Tribunal Supremo, en su
sentencia de 19 de junio de 1996, sentó definitivamente el criterio de que los
profesores de religión en centros docentes públicos tenían, en los niveles de
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la enseñanza media, una relación laboral de duración determinada con la
Administración.
A la vista de lo cual, la Ley 50/1998, de 30 de diciembre, de medidas
fiscales, administrativas y del orden social, añadió en su artículo 93, un nuevo
párrafo a la disposición adicional segunda de la Ley Orgánica 1/1990, de 3 de
octubre, de ordenación general del sistema educativo, resolviendo el
problema de la indeterminación de la situación jurídica. En dicha disposición
adicional segunda se establecía:
«Los profesores que, no perteneciendo a los Cuerpos de funcionarios
docentes, impartan enseñanzas de religión en los centros públicos en
los que se desarrollan las enseñanzas reguladas en la presente Ley, lo
harán en régimen de contratación laboral, de duración determinada y
coincidente con el curso escolar (?)».
Esta disposición fue complementada por el Convenio, suscrito el 26 de
febrero de 1999 entre los Ministros de Educación y Cultura y de Justicia y el
Presidente de la Conferencia Episcopal Española, sobre el régimen
económico laboral de las personas que, no perteneciendo a los cuerpos de
funcionarios docentes, están encargadas de la enseñanza de la religión
católica en los centros públicos de educación infantil, de educación primaria y
de educación secundaria, señalando en su cláusula quinta:
«Los profesores encargados de la enseñanza de la religión católica a los
que se refiere el presente Convenio prestarán su actividad, en régimen
de contratación laboral, de duración determinada y coincidente con el
curso o año escolar, a tiempo completo o parcial y quedarán
encuadrados en el Régimen General de la Seguridad Social, al que
serán incorporados los profesores de Educación Infantil y de Educación
Primaria que aún no lo estén. A los efectos anteriores, la condición de
empleador corresponderá a la respectiva Administración educativa».
Esta regulación se vio afectada por la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de
mayo, de Educación, que derogaba la Ley Orgánica 1/1990, de 3 de octubre,
y en cuya disposición adicional tercera se establecía el nuevo régimen del
profesorado de religión en los términos siguientes:
«1. Los profesores que impartan la enseñanza de las religiones deberán
cumplir los requisitos de titulación establecidos para las distintas
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enseñanzas reguladas en la presente Ley, así como los establecidos en
los acuerdos suscritos entre el Estado Español y las diferentes
confesiones religiosas;
2. Los profesores que, no perteneciendo a los cuerpos de funcionarios
docentes, impartan la enseñanza de las religiones en los centros
públicos lo harán en régimen de contratación laboral, de conformidad
con el Estatuto de los trabajadores, con las respectivas Administraciones
competentes. La regulación de su régimen laboral se hará con la
participación de los representantes del profesorado. Se accederá al
destino mediante criterios objetivos de igualdad, mérito y capacidad.
Estos profesores percibirán las retribuciones que correspondan en el
respectivo nivel educativo a los profesores interinos;
3. En todo caso, la propuesta para la docencia corresponderá a las
entidades religiosas y se renovará automáticamente cada año. La
determinación del contrato, a tiempo completo o a tiempo parcial según
lo que requieran las necesidades de los centros, corresponderá a las
Administraciones competentes. La remoción, en su caso, se ajustará a
derecho».
Es preciso notar que la Unión Sindical Independiente de Trabajadores?
Empleados Públicos, ante la situación generalizada de temporalidad en que
se encontraban los profesores de religión, presentó una queja ante la
Comisión Europea con base en la Directiva Comunitaria 1999/70/CE del
Consejo, de 28 de junio de 1999, relativa al Acuerdo marco de la CES, la
UNICE y el CEP sobre el trabajo de duración determinada, lo que provocó un
pronunciamiento de la Comisión Europea de fecha 6 de junio de 2006 en el
que se afirmaba que España estaba incumpliendo las obligaciones de la
referida Directiva y se invitaba al Estado español a adoptar las medidas
necesarias para ajustarse al dictamen emitido en el plazo de dos meses.
En desarrollo de la disposición adicional tercera de la Ley Organiza
2/2006 y para dar cumplimiento a la Directiva comunitaria 1999/70/CE del
Consejo, de 28 de junio de 1999/70/CE del Consejo, de 28 de junio de 1999,
y a la Directiva 2000/78/CE del Consejo, de 27 de noviembre, relativa al
establecimiento de un marco general para la igualdad de trato en el empleo y
la ocupación, se aprobó el vigente Real Decreto 696/2007, de 1 de junio, por
el que se regula la relación laboral de los profesores de religión, que
determina, entre otros aspectos, lo siguiente:
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El artículo 4. «Duración y modalidad de la contratación».
«1. La contratación de los profesores de religión será por tiempo
indefinido, salvo en los casos de sustitución del titular de la relación
laboral que se realizará de conformidad con el artículo 15.1 .c) del
Estatuto de los Trabajadores y sin perjuicio de lo dispuesto en las
causas de extinción del contrato que figuran en el presente real
decreto.
2. La determinación de la modalidad del contrato a tiempo completo o
parcial según lo requieran las necesidades de los centros públicos,
corresponde a las Administraciones educativas competentes, sin
perjuicio de las modificaciones que a lo largo de su duración y por
razón de la planificación educativa, deban de producirse respecto de
la jornada de trabajo y/o Centro reflejados en contrato»
El artículo 7. Extinción del contrato.
«El contrato de trabajo se extinguirá
a) Cuando la Administración competente adopte resolución en tal
sentido, previa iniciación de expediente disciplinario.
b) Por revocación ajustada a derecho de la acreditación o de la
idoneidad para impartir clases de religión por parte de la
Confesión religiosa que la otorgó.
c) Por las demás causas de extinción previstas en el Estatuto de los
Trabajadores.
d) En el caso de trabajadores extranjeros, por la extinción o la no
renovación de la autorización de residencia o de residencia y
trabajo, como consecuencia de la concurrencia de alguno de los
supuestos para dicha extinción o el incumplimiento de alguno de
los requisitos para la renovación establecidos en la normativa de
extranjería e inmigración.»
La Disposición adicional única. Profesores de religión contratados en el
curso escolar 2006-2007
«Los profesores de religión no pertenecientes a los cuerpos de
funcionario docentes que a la entrada en vigor del presente real decreto
estuviesen contratados pasarán automáticamente a tener una relación
laboral por tiempo indefinido en los términos previstos en este real
decreto, salvo que concurra alguna de las causas de extinción del
contrato prevista en el artículo 7 o que el contrato se hubiere formalizado
de conformidad con el artículo 15.1.c) del estatuto de los Trabajadores,
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es decir, para sustituir al titular de la relación laboral.»
En consonancia con ello, y dentro de la Comunidad Foral de Navarra,
mediante Orden Foral 65/2013, de 5 de julio, del Consejero de Educación, se
aprobaron las normas para la adjudicación de destinos y movilidad del
profesorado de Religión Católica al servicio del Departamento de Educación,
así como las normas de gestión para la contratación del mencionado
profesorado. En esta Orden Foral se establece, entre otros aspectos, lo
siguiente:
- «Artículo 2. Duración y modalidad de la contratación
1. La contratación de los profesores de religión católica será por
tiempo indefinido, como norma general, salvo en los casos de
sustitución del titular de la relación laboral, que se realizará de
conformidad con el artículo 15, apartado 1, letra c), del Estatuto
de los Trabajadores y sin perjuicio de las causas de extinción del
contrato que figuran en la presente orden Foral.
2. La modalidad del contrato podrá ser a tiempo completo o parcial,
según lo requieran las necesidades de los centros educativos, sin
perjuicio de las modificaciones que a lo largo de su duración y por
razón de planificación educativa, deban producirse respecto a la
jornada de trabajo y destinos en los centros reflejados en el
contrato.»
- «Artículo 7. Rescisión de los contratos laborales indefinidos
Los contratos laborales indefinidos se extinguirán por las causas
indicadas en el artículo 15 de la presente Orden Foral.
Asimismo, se extinguirán los contratos laborales indefinidos del
profesorado que, por razón de planificación educativa, no obtenga
destino al comienzo del curso»
- «Artículo 15. Extinción del contrato
El contrato de trabajo suscrito podrá extinguirse por las siguientes
causas:
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a) Sobrevenir una situación de amortización de la plaza.
b) Perdida de la jornada completa, la no obtención del destino o, en
su caso, la no participación en el procedimiento de adjudicación de
destinos en los supuestos que resulte obligatoria conforme a esta
norma.
c) Resolución de la Administración contratante, previa incoación de
expediente disciplinario.
d) Revocación de la acreditación o idoneidad para impartir religión
por parte del Ordinario Diocesano previa la notificación en tiempo y
forma al interesado, o a sus representantes legales y al Servicio de
Recursos Humanos.
e) Extinción o no renovación de la autorización de residencia,
residencia y trabajo en el caso de trabajadores extranjeros.
f) No superar el período de prueba establecido en el Convenio
Colectivo.
g) Por causas sobrevenidas con posterioridad a su incorporación
efectiva en el centro docente asignado, derivadas de una falta de
capacidad o de una falta de adaptación al puesto de trabajo
desempeñado, conforme a lo dispuesto en el artículo siguiente.
h) Por renuncia al contrato o abandono injustificado del puesto de
trabajo.
g) Por las demás causas previstas en el Estatuto de los
Trabajadores».
Con posterioridad, la Ley Orgánica 8/2013, de 9 de diciembre, para la
mejora de la calidad educativa, estableció una nueva regulación de la
enseñanza de la religión modificando las disposiciones adicionales segunda y
quinta de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo de Educación, que quedaron
redactadas de la siguiente manera:
17
- «Disposición adicional segunda. Enseñanza de la Religión (Noventa
y uno LO 8/2013)
1. La enseñanza de la religión católica se ajustará a lo establecido en
el Acuerdo sobre Enseñanza y Asuntos Culturales suscrito entre la
Santa Sede y el Estado español. A tal fin, y de conformidad con lo
que disponga dicho Acuerdo, se incluirá la religión católica como área
o materia en los niveles educativos que corresponda, que será de
oferta obligatoria para los centros y de carácter voluntario para los
alumnos y alumnas.
2. La enseñanza de otras religiones se ajustará a lo dispuesto en los
Acuerdos de Cooperación celebrados por el Estado español con la
Federación de Entidades Religiosas Evangélicas de España, la
Federación de Comunidades Israelitas de España, la Comisión
Islámica de España y, en su caso, a los que en el futuro puedan
suscribirse con otras confesiones religiosas.
3. La determinación del currículo y de los estándares de aprendizaje
evaluables que permitan la comprobación del logro de los objetivos y
adquisición de las competencias correspondientes a la asignatura
Religión será competencia de las respectivas autoridades religiosas.
Las decisiones sobre utilización de libros de texto y materiales
didácticos y, en su caso, la supervisión y aprobación de los mismos
corresponden a las autoridades religiosas respectivas, de
conformidad con lo establecido en los Acuerdos suscritos con el
Estado español.»
- «Disposición adicional quinta. Calendario Escolar (Noventa y dos LO
8/2013)
El calendario escolar, que fijarán anualmente las Administraciones
educativas, comprenderá un mínimo de 175 días lectivos para las
enseñanzas obligatorias. En cualquier caso, en el cómputo del
calendario escolar se incluirán los días dedicados a las evaluaciones
previstas en los artículos 20.3, 21, 29 y 36 bis de esta Ley Orgánica.»
En el año 2020, mediante la Ley Orgánica 3/2020, de 29 de diciembre
se ha vuelto a modificar la enseñanza de la religión, dando una nueva
redacción a las disposiciones adicionales segunda, tercera, cuarta y quinta de
la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo de Educación, que quedan redactadas
de la siguiente manera (modificándose tan solo lo que aparece subrayado):
- El apartado 3 de la disposición adicional segunda (Setenta y ocho LO
3/2020):
18
«En el marco de la regulación de las enseñanzas de Educación
Primaria y Educación Secundaria Obligatoria, se podrá establecer la
enseñanza no confesional de cultura de las religiones».
- El apartado 1 y el primer párrafo del apartado 2 de la disposición
adicional tercera (Sesenta y ocho bis LO 3/2020):
«1. Los profesores que impartan la enseñanza confesional de las
religiones deberán cumplir los requisitos de titulación establecidos
para las distintas enseñanzas reguladas en la presente Ley, así como
los establecidos en los acuerdos suscritos entre el Estado Español y
las diferentes confesiones religiosas.
2. Los profesores que, no perteneciendo a los cuerpos de
funcionarios docentes, impartan la enseñanza confesional de las
religiones en los centros públicos lo harán en régimen de contratación
laboral, de conformidad con el Estatuto de los Trabajadores, con las
respectivas Administraciones competentes. La regulación de su
régimen laboral se hará con la participación de los representantes del
profesorado. Se accederá al destino mediante criterios objetivos de
igualdad, mérito y capacidad. Estos profesores percibirán las
retribuciones que correspondan en el respectivo nivel educativo a los
profesores interinos».
- El apartado 3 de la disposición adicional cuarta (Sesenta y ocho ter
LO 3/2020):
«La supervisión de los libros de texto y otros materiales curriculares
es competencia de las administraciones educativas y constituirá
parte del proceso ordinario de inspección que ejerce la
Administración educativa sobre la totalidad de elementos que
integran el proceso de enseñanza y aprendizaje, que debe velar por
el respeto a los principios y valores contenidos en la Constitución y a
lo dispuesto en la presente ley».
- La disposición adicional quinta (Sesenta y nueve LO 3/2020):
«El calendario escolar, que fijarán anualmente las Administraciones
educativas, comprenderá un mínimo de 175 días lectivos para las
enseñanzas obligatorias.» (desaparece el último párrafo de la
disposición adicional quinta).
19
De acuerdo con las últimas modificaciones introducidas en la Ley
Orgánica 2/2006, de Educación (LOE), por la Ley Orgánica 3/2020,
(LOMLOE), se han aprobado varios Reales Decretos sobre ordenación y
enseñanzas mínimas que establecen un mínimo de 35 horas para las
enseñanzas de religión; en concreto, Real Decreto 95/2022, de 1 de febrero,
para la Educación Infantil; Real Decreto 157/2022, de 1 de marzo, para la
Educación Primaria; Real Decreto 217/2022, de 29 de marzo, para la
Educación Secundaria obligatoria y el Real Decreto 243/2022, de 5 de abril,
para el Bachillerato que establece una asignación mínima de 70 horas en el
conjunto de la etapa.
Teniendo cuenta que la LOMLOE y sus desarrollos normativos suponen
una importante reducción de las horas lectivas de la enseñanza de la Religión,
afectando tanto a las necesidades docentes como al número de profesores
existentes, se ha presentado la proposición de Ley Foral que trata de
garantizar el mantenimiento de los puestos de trabajo del profesorado de
religión en los centros públicos de la Comunidad Foral de Navarra, así como
su dedicación actual.
II.4ª. Marco competencial en el que se inserta la proposición de Ley
Foral
Delimitado el marco normativo, procede acotar los lindes de
constitucionalidad en los que debe moverse en todo momento el legislador
foral, teniendo en cuenta las competencias de la Comunidad Foral en la
materia en que se inserta la cuestión controvertida.
La Proposición adolece de la definición del marco competencial, pues no
se especifica el título competencial al amparo del cual se legisla. Para
determinar el título competencial que fundamenta la actividad regulada en la
proposición de Ley Foral, habrá de estarse a su verdadera naturaleza.
La noción de mantenimiento de puesto de trabajo que la Proposición
trata de garantizar, bien puede entenderse remitida a conceptos elaborados
en el ámbito de la legislación laboral, que, obviamente, no han de ser tenidos
en cuenta por el legislador foral, por cuanto el Estado ostenta, según lo
20
dispuesto en el art. 149.1.7ª de la Constitución Española, competencia
exclusiva sobre dicha materia. No obstante, de dicho título competencial se
deduce también la existencia de una competencia de ejecución por los
órganos de las Comunidades Autónomas, susceptible de ser asumida por
éstas, y que alcanza la posibilidad de promulgar disposiciones normativas
internas por parte de las Comunidades Autónomas (STC 18/1982).
La Comunidad Foral de Navarra dispone, en virtud de la LO 13/1982, de
10 de agosto, de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de
Navarra (en adelante, LORAFNA), desde su promulgación, de las
competencias no reservadas en exclusiva al Estado por el art. 149.1 CE,
incluyendo, entre otras, la competencia de ejecución de la legislación laboral
del Estado [art. 58.1.b) LORAFNA]. Esta competencia podría, en principio, dar
base al criterio del legislador foral de garantizar el mantenimiento del puesto
a los profesores en el ámbito de la Comunidad Foral de Navarra.
Por otra parte, en tanto la institución regulada se refiere a personal de la
Administración Foral, cabe pensar que el área competencial concernida es la
relativa al artículo 49.1.b) de la LORAFNA, que reconoce a Navarra
competencia exclusiva sobre el régimen estatutario de los funcionarios
públicos.
Respecto de la competencia exclusiva sobre el régimen estatutario de
los funcionarios públicos, reconocida por la Disposición adicional primera de
la Constitución española y el artículo 49.1.b) de la LORAFNA, se ha
pronunciado en varias sentencias el Tribunal Constitucional, afirmando, en la
más reciente sentencia 154/2017, de 21 de diciembre, que:
«al ser el art. 49.1 b) LORAFNA manifestación del reconocimiento y
actualización de un derecho histórico:?[l]a competencia atribuida por el
artículo 49.1 b) LORAFNA, incluirá, por tanto, las competencias que
sobre régimen estatutario de los funcionarios ejercía Navarra en el
momento de la promulgación de la LORAFNA [artículo 39.1, a)],
teniendo, sin embargo, como límites, en primer lugar, el que las materias
no afecten a las competencias estatales inherentes a la unidad
constitucional (artículos 2.2 y 3.1 LORAFNA) y, en segundo lugar, el
respeto de ?los derechos y obligaciones esenciales que la legislación
básica del Estado reconozca a los funcionarios públicos? [artículo 49.1 b)
21
LORAFNA]?. Este régimen singular alcanza tanto a los funcionarios
propios de la Administración Foral como a los de la Administración local
en Navarra, y sobre él despliegan efecto limitativo ?no todas las
previsiones de la legislación estatal básica relativas al régimen
estatutario de los funcionarios públicos?sino solo aquéllas, justamente,
que se refieran a ?derechos y obligaciones esenciales?. Derechos y
obligaciones esenciales de los funcionarios que, por lo demás, aun
cuando su determinación concreta deba quedar remitida al análisis
particularizado de las normas que los prevean, nos sitúan, en principio,
ante aquellas situaciones jurídicas caracterizadoras del propio modelo
de régimen estatutario de los funcionarios, que conforman la sustancia
misma de ese régimen y sin las cuales no sería recognoscible ese
estatuto?».
También ha señalado que la aplicación del estatuto básico del empleado
público [Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se
aprueba el Texto Refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado
Público, (en adelante, EBEP)] a la Comunidad Foral de Navarra, de acuerdo
con su disposición adicional segunda, apartado 1, se realizará en los términos
previstos en el artículo 149.1.18ª y disposición adicional primera de la
Constitución, y en la LORAFNA.
Inserto en este marco competencial, sus consideraciones serán las que
deberán tenerse presentes a la hora de enjuiciar la adecuación al bloque
constitucional de la proposición de Ley Foral por la que se garantiza el
mantenimiento de los puestos de trabajo del profesorado de religión en los
centros públicos de la Comunidad Foral de Navarra
II. 5ª. Análisis de la adecuación al ordenamiento jurídico de la
proposición de Ley Foral por la que se garantiza el mantenimiento de los
puestos de trabajo del profesorado de religión en los centros públicos
de la Comunidad Foral de Navarra
El legislador foral, a través de la Proposición sometida a consulta del
Consejo, pretende, como se viene reiterando, mantener en su puesto de
trabajo, sin merma alguna de su carga docente, a los profesores de religión
con contrato laboral indefinido que, por la reducción de la carga horaria de la
asignatura de religión operada por la LOMLOE, corren el riesgo de perder su
puesto de trabajo. La inserción de la institución de la garantía de
22
mantenimiento del puesto en el contexto de la relación laboral del profesor de
religión invita, por lo pronto, a considerar si no se trata de una regulación de
materia laboral sobre la que la Comunidad Foral carece de competencias.
Conviene recordar que, conforme a lo previsto en el artículo 149.1.7ª de
la Constitución Española, el Estado ostenta la competencia exclusiva sobre la
legislación laboral «sin perjuicio de su ejecución por los órganos de las
Comunidades Autónomas». Dicho precepto ha sido interpretado por el
Tribunal Constitucional en el sentido de que: 1) En materia de legislación
laboral «la competencia del Estado es completa», siendo «susceptible de
ejercerse a través de la potestad legislativa y reglamentariamente» (STC
360/1993), lo que significa que el Estado es «fuente única (?) de normas
laborales», de modo que «ningún espacio de regulación externa les resta a
las Comunidades Autónomas, las cuales únicamente pueden disponer de una
competencia de mera ejecución de la normativa estatal» (STC 195/1996); 2)
Las Comunidades Autónomas solo pueden promulgar disposiciones
normativas internas o de organización, es decir, «los reglamentos que carecen
de significación desde el citado punto de vista por referirse a aspectos
organizativos» y afectar a «la mera estructura interna de la organización
administrativa» (STC 18/1982).
Y en cuanto al término «laboral» (el adjetivo que sigue a la expresión
«legislación») entiende el Tribunal Constitucional que queda referido al trabajo
asalariado -o al conjunto de «institutos jurídicos referentes al trabajo por
cuenta ajena» (STC 39/1982)- que resulta de la existencia del contrato de
trabajo o de «la prestación de servicios y la contraprestación económica»
(SSTC 7/1985, 360/1993 y 228/2012).
En el presente caso, la proposición de Ley Foral es una norma foral de
rango legal que regula un aspecto singular de la relación laboral de los
profesores de religión en los centros públicos de la Comunidad Foral de
Navarra, en concreto, la garantía de permanencia en su puesto de trabajo. En
la medida en que la Comunidad Foral, mediante esta Proposición, pretende
ejercer una potestad legislativa en una materia que es de carácter laboral,
podría estar contraviniendo lo dispuesto en el artículo 149.1.7ª de la
23
Constitución Española, es decir, la competencia exclusiva del Estado sobre la
«legislación laboral», que es comprensiva tanto la potestad legislativa como
la reglamentaria, y, en consecuencia, invadiendo una competencia del Estado.
La inserción de la institución regulada en el contexto de una norma
estatal como es el Real Decreto 696/2007, abonaría tal consideración. Hemos
de recordar que el Real Decreto 696/2007, de 1 de junio, es el reglamento
ejecutivo y especial dictado en desarrollo de una norma con rango legal
(Disposición adicional tercera de la Ley Orgánica 2/2006, de Educación) que
regula la relación laboral de los profesores de religión.
Ahora bien, no cabe desconocer que la Comunidad Foral, en virtud de
sus competencias de ejecución de legislación laboral asumidas en el art.
58.1.b) de la LORAFNA, puede regular aspectos meramente ejecutivos y
promulgar disposiciones normativas como manifestación de su potestad
organizatoria. En este caso, aun cuando se trata de establecer, para el
colectivo de profesores navarros de religión que llevan ejerciendo su labor en
los centros educativos públicos, una garantía de permanencia en sus puestos
de trabajo y ello sin merma alguna de la carga docente de los mismos, no
estamos, en realidad, ante una regulación sustantiva de aspectos de la
normativa laboral, de exclusiva competencia normativa del Estado, sino ante
una regulación normativa laboral marginal referida a los profesores de religión
de la Comunidad Foral siempre que no altere el régimen jurídico general del
Real Decreto 696/2007. Podría considerarse un mero aspecto organizativo
que afecta a la estructuración interna de su organización administrativa en el
concreto ámbito de ordenación docente de la enseñanza de la religión. De ser
así, la regulación que pretende llevar a cabo el legislador foral caería dentro
de la competencia de ejecución de la legislación laboral asumida por la
Comunidad Foral.
Asimismo, se ha apuntado anteriormente que la regulación de la cuestión
abordada en la proposición de Ley Foral, podría encontrar, tal vez, cobertura
competencial en el artículo 49.1.b) de la LORAFNA, que reconoce a Navarra
competencia exclusiva sobre el régimen estatutario de los funcionarios
público.
24
Sin embargo, esto resulta algo más discutible porque la relación laboral
de los profesores de religión poca relación parece tener con la referida
competencia sobre «régimen estatutario de los funcionarios», que son, como
indica el artículo 3.2 del Decreto Foral Legislativo 251/1993, de 30 de agosto,
por el que se aprueba el Texto Refundido del Estatuto del Personal al servicio
de las Administraciones Públicas de Navarra (TREPSAPN), aquellos que «en
virtud de nombramiento legal están incorporados con carácter permanente a
cualquiera de las Administraciones Públicas de Navarra, mediante una
relación de servicios profesionales y retribuidos sometida al Derecho
Administrativo y regulada estatutariamente».
No obstante, como hacíamos saber en nuestro dictamen 24/2019, aun
en ausencia de anclaje histórico, Navarra ha venido ejerciendo amplias
competencias sobre el personal al servicio de las Administraciones Públicas.
La apelación al régimen estatutario de los funcionarios ha tenido una vis
expansiva que le ha permitido atraer para sí cualquier regulación sobre el
empleo público de Navarra o sobre la función pública en general. De hecho,
el Estatuto del Personal al Servicio de las Administraciones Públicas de
Navarra no se limita solo a regular el régimen específico de los funcionarios
públicos, sino que se refiere también a otro tipo de personal contemplado en
el EBEP, como el personal eventual y los contratados laborales, que poco o
nada tienen que ver con el título competencial «régimen estatutario de los
funcionarios públicos». Incluso más, esa apelación le ha permitido ampliar el
ámbito de cobertura del Estatuto incluyendo una figura por completo
desconocida en el resto del ordenamiento nacional, como es la figura del
personal contratado administrativo (artículos 88 a 93 TREPSAPN), que no se
rige por las disposiciones aplicables a los funcionarios, sino por las «que se
dicten reglamentariamente y por lo establecido en el correspondiente
contrato».
De igual modo, cabría inferir que esa competencia de «régimen
estatuario de los funcionarios públicos» es susceptible de aplicarse a los
profesores de religión dado que son contratados laborales y forman parte de
la Administración Foral. Pero no es seguro que el artículo 49.1.b) de la
LORAFNA sea el marco competencial adecuado para la regulación del
25
aspecto laboral señalado, pues la Comunidad Foral solo ostenta
competencias en materia de funcionarios públicos de la Comunidad Foral y
carece de una atribución competencial más amplia sobre la función pública en
general.
Aclarada esta cuestión no sin algunos elementos de incertidumbre,
procede entrar en la consideración de las dos grandes cuestiones planteadas
que, en realidad, encierran varias preguntas más; a saber: 1) La legalidad del
mantenimiento de los contratos una vez extinguidas las razones de su
celebración; 2) Las consecuencias de la extinción por causas objetivas de los
contratos; 3) La oportunidad y conveniencia del mantenimiento de los
contratos a tiempo completo sin carga lectiva; 4) Posible incumplimiento de lo
dispuesto en el art. 4.2 del Real Decreto 696/2007. Pasaremos a analizarlas
por el orden señalado:
1) La legalidad del mantenimiento de los contratos una vez
extinguidas las razones de su celebración
Se pregunta si es acorde al ordenamiento jurídico garantizar, a través de
una Ley Foral, el mantenimiento de contratos indefinidos con la Administración
Foral de Navarra una vez extinguidas o reducidas por causas objetivas las
razones que motivaron su celebración.
Recordemos que la finalidad de la Proposición, tal y como establece su
«preámbulo» (en buena técnica normativa debería llamarse «Exposición de
motivos»), es «garantizar el mantenimiento de unos puestos de trabajo que
tienen carácter de indefinido en aplicación de una norma legal, respetando la
carga docente de un personal que lleva ejerciendo su labor en los centros
educativos navarros durante muchos años y que debido a esta circunstancia,
corren evidente peligro de perder sus puestos de trabajo o de quedarse en los
mismos en una situación absolutamente precaria».
Ese intento de preservar la estabilidad del profesorado de religión se
consagra normativamente, en su artículo único, al disponer que «[lo]s cambios
que se produzcan en las necesidades horarias de la asignatura de religión en
Navarra como consecuencia de la aplicación de la Ley Orgánica 3/2020, de
26
29 de diciembre, de modificación de la Ley Orgánica de Educación, no podrán
suponer, para el colectivo de profesores y profesoras navarros de religión con
contrato laboral de carácter indefinido en la fecha de entrada en vigor de esta
ley foral, una pérdida de su puesto de trabajo ni una merma de los porcentajes
de sus contratos».
En principio, el Parlamento Navarro es soberano para dotar de mayor
estabilidad a estos trabajadores, manteniendo a los profesores de religión su
vinculación con la Administración educativa, pese a la reducción o extinción
de la carga lectiva que pudiera traer consigo la aplicación de la LOMLOE. A
ello parece abocar la propia configuración del contrato como indefinido.
Por supuesto, no cabe soslayar que un parámetro importante de la
contratación de los profesores de religión viene determinado por la intensidad
de la dedicación que se concreta en cada curso académico dependiendo del
número de padres que solicitan la educación confesional (o no confesional de
cultura de las religiones, ahora según el nuevo diseño de la LOMLOE) para
sus hijos y en función de la planificación educativa. La determinación del
contrato a tiempo completo o a tiempo parcial, según lo establecido en el
artículo 4.2 del Real Decreto 696/2007, de 1 de junio, por el que se regula la
relación laboral de los profesores de religión, está influida directamente por
esos factores, siendo la Administración educativa la que debe fijar anualmente
el tiempo de trabajo y la asignación del lugar de trabajo.
Pero, nada impide que el Parlamento quiera reforzar la estabilidad de los
profesores de religión garantizándoles una permanencia no condicionada a
las necesidades docentes y a la planificación de los centros educativos
públicos, siempre que ello no suponga introducir una alteración de la
regulación del régimen laboral de los profesores de religión que viene
determinada por el Real Decreto 696/2007, de 1 de junio, cuestión que habrá
de analizarse al hilo de la última de las cuestiones planteadas.
Lo que pretende el legislador foral se conecta con la estabilidad de que
gozan estos trabajadores por contrato. No cabe olvidar que son trabajadores
con contrato indefinido, por lo que existe una clara correlación entre la
naturaleza del contrato y la opción que adopta el Parlamento a través de la
27
Proposición. El efecto básico pretendido de continuidad o mantenimiento del
vínculo es lo coherente desde la propia configuración de la relación laboral,
porque aun cuando su jornada y destino se encuentran sujetos a cambios, su
existencia o continuidad no depende de tales factores. La prolongación de la
prestación de servicios se prescribe incondicionada, al menos a estos
elementos de ius variandi. Por otra parte, la continuidad de la relación laboral
ante la modificación de las condiciones de trabajo y no la ruptura es la
expectativa razonable de cualquier trabajador con contrato indefinido, y no hay
ningún motivo para hacer de peor condición a los profesores de religión.
Además, no cabe extraer de la LOMLOE ni de la normativa reguladora
de la relación laboral de los profesores de religión que la vigencia o el
mantenimiento de la relación laboral se supedite a las necesidades docentes
o planificación anual. La extinción solo se admite en los casos tasados en el
artículo 7 del Real Decreto 696/2007, según el cual el contrato de trabajo se
extinguirá:
a) «Cuando la Administración competente adopte resolución en tal
sentido, previa iniciación de expediente disciplinario.
b) Por revocación ajustada a derecho de la acreditación o de la
idoneidad para impartir clases de religión por parte de la
Confesión religiosa que la otorgó.
c) Por las demás causas de extinción previstas en el Estatuto de los
Trabajadores.
d) En el caso de trabajadores extranjeros, por la extinción o la no
renovación de la autorización de residencia o de residencia y
trabajo, como consecuencia de la concurrencia de alguno de los
supuestos para dicha extinción o el incumplimiento de alguno de
los requisitos para la renovación establecidos en la normativa de
extranjería e inmigración.»
El listado de causas de extinción del contrato de trabajo que contiene el
artículo 7 del Real Decreto 696/2007 no contempla expresamente la remoción
de los profesores de religión por razones de organización docente, ni habilita
a la Administración educativa para una resolución ope legis del contrato
indefinido de los profesores de religión, con eficacia directa, derivada de la
reducción o pérdida de jornada parcial o completa o por pérdida de destino
derivadas de la planificación educativa.
28
Tal facultad extintiva de la Administración tampoco se inserta en el
contexto de ninguna de las causas de extinción listadas. La primera de las
causas concede a la Administración educativa posibilidad de remoción, pero
exige la previa incoación de expediente disciplinario, lo que debe ser
interpretado como facultad ejercitable solo cuando existan auténticas razones
disciplinarias. Las razones organizativas docentes no tienen cabida en un
«expediente disciplinario». Esta causa queda reducida de forma significativa
al incumplimiento cualificado o grave de las obligaciones contractuales por
parte del profesor de religión, lo que disipa cualquier posible duda sobre la
incorporación a la misma de razones objetivas como la reducción o pérdida
de carga lectiva.
La segunda causa de extinción abarca la posibilidad de remoción por
retirada de la acreditación o de la idoneidad para impartir clases de religión
por la entidad religiosa que la otorgó. Aquí es la voluntad de un tercero cuyo
credo enseñe el trabajador de religión, la determinante del final de la relación;
es decir, nada hay que permita entender que pueda ser invocada como causa
de extinción por razones de carga lectiva. La tercera remite a las causas de
extinción del ET (artículo 49), y aunque puede tener una virtualidad práctica
en el marco del despido colectivo u objetivo, lo que deberá ser analizada más
adelante a propósito de la segunda cuestión formulada, es obvio que no hace
referencia alguna a la situación de los profesores de religión, ni tampoco
permite configurar la pérdida de carga lectiva como un supuesto de extinción
automática. Por último, la cuarta causa se refiere específicamente a la
extinción del contrato de los extranjeros por extinción o no renovación de la
autorización de residencia y trabajo, y tampoco podría subsumirse en ella la
voluntad referida de la Administración educativa de prescindir sin más y
directamente de los profesores de religión excedentes por reducción de las
horas de religión.
La extinción del contrato indefinido de los profesores de religión,
sustentada solo por la reducción o pérdida de la carga lectiva, es inviable
como un supuesto específico absolutamente objetivo, independiente de la
admisión general de las causas de extinción del artículo 49 del ET e que
29
pueden servir como cauce para la actuación de la finalización de la relación
laboral.
La extinción automática por reducción o extinción de carga lectiva no
tiene base legal, por más que lo contemple de forma específica la Orden Foral
65/2013, de 5 de julio, del Consejero de Educación, por la que se aprueban
las normas para la adjudicación de destinos y movilidad del profesorado de
religión católica al servicio del Departamento de Educación, así como las
normas de gestión para la contratación del mencionado profesorado. Su
artículo 15.1, dispone: «El contrato de trabajo podrá extinguirse por las
siguientes causas: a) Sobrevenir una situación de amortización de la plaza; b)
Pérdida de la jornada completa, la no obtención del destino o, en su caso, la
no participación en el procedimiento de adjudicación de destinos en los
supuestos que resulte obligatoria conforme a esta norma ( )».
Pero, se debe recordar que el Real Decreto 696/2007 se dicta al amparo
del artículo 149.1.7ª de la Constitución, que reserva al Estado la competencia
en materia de legislación laboral (Disposición final primera). La regulación de
las causas de extinción del profesorado de religión es una materia nítidamente
«laboral» de competencia exclusivamente estatal, sobre la que no cabe
disponibilidad jurídica alguna por parte de las Comunidades Autónomas, ya
que la calificación laboral queda referida constitucionalmente al «conjunto de
institutos jurídicos referentes al trabajo por cuenta ajena» (STC 39/1982) y,
sin duda alguna, la extinción es un instituto central en el ordenamiento jurídico
de cualquier relación laboral.
En materia laboral, la Comunidad Foral de Navarra dispone, en virtud del
art. 58.1.b) de la LORAFNA, competencias de ejecución de la legislación
laboral del Estado; esto es, competencias ejecutivas, de asunción de la
necesaria actuación administrativa y reglamentaria interna, para la puesta en
práctica o aplicación en el territorio foral de la normativa estatal. Lo cual le
permite, en el concreto caso que nos ocupa, la adopción de normativa
reglamentaria propia para la aplicación del Real Decreto 696/2007, como ya
se ha referido. Pero no para regular el régimen jurídico laboral de los
profesores de religión, y, en concreto, alterar el régimen de las causas de
30
extinción. La Comunidad Foral carece de competencias para establecer el
régimen de extinción del contrato de los profesores por lo que la incorporación
de las nuevas causas de extinción del profesorado de religión, mediante la
Orden Foral 65/2013, de 5 de julio, del Consejero de Educación, constituye
una clara vulneración de las competencias del Estado.
En suma, no cabe buscar en la superflua descripción de las nuevas
causas de extinción incorporadas por el artículo 15 de la Orden Foral 65/2013,
de 5 de julio, ni en las causas de extinción del artículo 7 del Real Decreto
696/2007, cobertura a la extinción automática de los profesores de religión
con contrato indefinido por reducción o disminución de la carga lectiva.
Y, en consecuencia, si la disminución de las necesidades docentes en
los centros públicos estatales no constituye motivo per se de extinción de los
contratos estables de los profesores de religión, ningún obstáculo existe para
que el Parlamento decida, mediante la presente Proposición, mantener la
continuidad de las relaciones laborales de dichos trabajadores, a pesar de la
reducción de la carga lectiva de las asignaturas de religión impuesta por la
LOMLOE.
Ahora bien, esta posición claramente favorable a la continuidad se debe
contextualizar en el seno de las amplias facultades de ius variandi que la
normativa reguladora de la relación laboral de los profesores de religión
reconoce a la Administración educativa. Para la admisión de la Proposición en
sus exactos términos, debe asegurarse que respeta los elementos
consustanciales de esta forma singular de relación laboral, señaladamente los
recogidos en el artículo 4.2 del Real Decreto 696/2007. La inobservancia de
tales requisitos haría inviable la propuesta, por lo que se hace preciso
observar si se cumplen. Este análisis lo acometeremos más adelante cuando
abordemos la última de las preguntas formuladas, que plantea precisamente
esta cuestión.
2) Las consecuencias de la extinción por causas objetivas de los
contratos
31
Fuera de esta referencia a la continuidad de la relación laboral que, como
señalamos, se considera, prima facie, válida y conforme al ordenamiento
jurídico, sigue latente la pregunta, que también formula el Grupo
Parlamentario Socialista, de si es posible la extinción por causas objetivas de
los contratos estables de los profesores de religión por reducción y extinción
de la carga lectiva en los centros públicos de enseñanza de Navarra y los
posibles efectos de la extinción.
En teoría, y de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 7 del Real Decreto
696/2007, las causas de extinción propias de un contrato de trabajo común, a
las que se remite el referido artículo 7, en el apartado c) deberían servir de
cauce para resolver los contratos cuando llegue el momento en el que
disminuyan las necesidades y, por tanto, el número de profesores precisos
para afrontar la docencia.
En particular, una alternativa al mantenimiento de la continuidad sería
plantearse una reestructuración en el ámbito concreto del sector público de
los profesores de religión motivado por la referida reducción de la carga
docente en los centros públicos navarros, o sea, tramitar el ajuste por
reducción de los trabajadores excedentes como un despido colectivo o como
un despido objetivo por causas económicas, técnicas, organizativas o de
producción, en los términos previstos en los artículos 51 y 52. c)
respectivamente del ET, utilizando la vía del artículo 51 del ET cuando se
superan los umbrales numéricos previstos en el párrafo 1 de dicho precepto
legal, o bien la vía del artículo 52.c) del ET cuando se trata de extinciones
contractuales por debajo de dichos límites.
La habilitación legal para estos procesos de reestructuración de plantillas
en el sector público, mediante despidos colectivos o despidos objetivos se
encontraba (hasta la reciente reforma del Estatuto de los Trabajadores por el
Real Decreto-ley 32/2021), en la Disposición Adicional decimosexta del ET de
2015 (DA 16ª) (inicialmente Disposición Adicional 20ª introducida en el ET de
1995 por la Disposición Adicional 2ª de la Ley 3/2012, de 6 de julio) y en el RD
1483/2012, de 29 de octubre, por el que se aprueba el reglamento de los
32
procedimientos de despido colectivo y suspensión de contratos y reducción
de jornada.
La Disposición adicional decimosexta («Aplicación del despido por
causas económicas, técnicas, organizativas o de producción en el sector
público») rezaba de la siguiente manera:
«El despido por causas económicas, técnicas, organizativas o de
producción del personal laboral al servicio de los entes, organismos y
entidades que forman parte del sector público de acuerdo con el artículo
3.1 del texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público,
aprobado por el Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre,
se efectuará conforme a lo dispuesto en los artículos 51 y 52.c) de la
presente ley y sus normas de desarrollo y en el marco de los
mecanismos preventivos y correctivos regulados en la normativa de
estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera de las
Administraciones Públicas.
A efectos de las causas de estos despidos en las Administraciones
Públicas, entendiendo como tales, a los entes, organismos y entidades
a que se refiere el artículo 3.2 del texto refundido de la Ley de Contratos
del Sector Público, se entenderá que concurren causas económicas
cuando se produzca en las mismas una situación de insuficiencia
presupuestaria sobrevenida y persistente para la financiación de los
servicios públicos correspondientes. En todo caso, se entenderá que la
insuficiencia presupuestaria es persistente si se produce durante tres
trimestres consecutivos. Se entenderá que concurren causas técnicas,
cuando se produzcan cambios, entre otros, en el ámbito de los medios
o instrumentos de la prestación del servicio público de que se trate y
causas organizativas, cuando se produzcan cambios, entre otros, en el
ámbito de los sistemas y métodos de trabajo del personal adscrito al
servicio público.
Tendrá prioridad de permanencia el personal laboral fijo que hubiera
adquirido esta condición, de acuerdo con los principios de igualdad,
mérito y capacidad, a través de un procedimiento selectivo de ingreso
convocado al efecto, cuando así lo establezcan los entes, organismos y
entidades a que se refiere el párrafo anterior».
Pero sucede que la reforma laboral de 2021 (Real Decreto-ley 32/2021)
ha derogado este precepto de forma expresa (Disposición derogatoria única,
apartado segundo). La habilitación expresa para el despido por causas
económicas, técnicas, organizativas o de producción en el sector público ha
33
desaparecido del ordenamiento jurídico sin que el legislador ofrezca pista
alguna sobre el alcance de la derogación propuesta en la Exposición de
motivos.
Cierto sector minoritario de la doctrina científica sigue manteniendo, no
obstante, la viabilidad de los despidos por causas económicas técnicas y
organizativas en el sector público, argumentando que el personal laboral del
sector público se rige, según lo dispuesto en el artículo 7 del Real Decreto
Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido
de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público (TREBEP) por la
legislación laboral y por los preceptos del TREBEP y, dado que no existe
ningún precepto en todo el articulado del TREBEP que se refiera a la extinción
del contrato por despido colectivo u objetivo, debe entenderse de aplicación
lo dispuesto en los artículos 51 y 52.c) del ET.
No parece, sin embargo, un argumento muy convincente, porque en la
etapa previa a la inicial Disposición adicional 20ª del ET (de 1995 introducida
en la reforma laboral de 2012) había serias dudas de la aplicabilidad de los
despidos colectivos en el sector público, manifestadas por los tribunales, y eso
fue lo que motivó la referida Disposición adicional 20ª del ET que ha servido
de base para los despidos colectivos públicos. Había sentencias que impedían
la aplicación de los procesos de reestructuración por considerar que la
Administración Pública no puede tener problemas de supervivencia
económica o de viabilidad futura. No parece lógico que el artífice de la reforma
laboral de 2021 haya querido volver a la situación de indefinición del pasado.
Al contrario, si ahora se ha eliminado de forma expresa, es porque existe una
voluntad decidida de acabar con estos procesos de reestructuración de
plantillas en el sector público.
Es la idea expresada por la Ministra de Trabajo cuando presentó el RDL
32/2021 tras su aprobación en el Consejo de Ministros y la que vemos
plasmada en el libro «La reforma laboral de 2021. Más allá de la crónica»,
publicado por la Vicepresidencia del Gobierno. Su autora, Ballester Pastor,
Catedrática de Derecho del Trabajo y Directora del Gabinete de la
Vicepresidencia segunda del Gobierno y Ministra, sitúa la derogación de la DA
34
16 ET en el ámbito de la lucha contra la precariedad en la Administración
Pública y explica que:
«La posibilidad abierta de despido por causa ETOP en la Administración
fue siempre una causa extraña al funcionamiento y finalidad de la
Administración, que dio lugar a numerosos pronunciamientos judiciales
que progresivamente fueron limitando su uso. Un momento importante
en esta progresiva desaparición fue la declaración de ilegalidad de la
descripción de las causas económicas establecidas en el art. 35.3 del
RD 1483/2012 para este sector. En fin, la derogación de la DA 16 ET por
medio del RDL 32/2021 devuelve la cuestión al punto inicial, declarando
la esencial incompatibilidad de la Administración Pública y la finalidad del
despido ETOP, sirviendo para reforzar el principio constitucional de
igualdad, mérito y capacidad en el acceso a la Administración Pública
(art. 103 CE) y potenciando el principio de plantillas estables en las
AAPP. Por lo demás, la derogación de la DA 16 ET no afecta a las
empresas públicas, que quedan fuera del concepto de Administración
Pública a estos efectos, y que, de acuerdo con su finalidad empresarial,
siempre han estado incluidas en el ámbito natural de aplicación de los
despidos por causas ETOP».
No se trata, por tanto, de un «lapsus calami» del legislador, sino que
existe una clara voluntad de privar a los empleadores públicos (AA PP) de la
posibilidad de extinguir los contratos de sus trabajadores por causas objetivas.
La derogación de la Disposición adicional 16ª del ET obliga a entender que,
con independencia de la concurrencia de la causa empresarial, ya no es
posible despedir colectiva u objetivamente al personal de la Administración
Pública, como medida para atender la insuficiencia financiera y la
sostenibilidad económica de las Administraciones Públicas, que era lo previsto
en la DA 16ª, porque tal causa ha desaparecido.
No obstante, la última palabra la tienen los tribunales que habrán de
interpretar el vacío legal o el silencio elocuente que se produce. Y no es
descartable que la desaparición de la Disposición adicional 16ª ET se
interprete como un obligado retorno a la incierta situación anterior a la
Disposición adicional 20ª de la reforma laboral de 2012, de manera que, esta
causa de extinción en el sector público se pueda seguir utilizando conforme al
procedimiento establecido en el sector privado, pero sin posibilidad de alegar
las especialidades previstas en la norma derogada (DA 16ª ET). En suma que
35
queda al albur de lo que en cada caso decidan los Tribunales, y, por tanto,
que las Administraciones Públicas se encuentran expuestas a las direcciones
y opiniones diversas de los tribunales.
En el caso de los profesores estables de religión, todo lo expuesto sobre
el silencioso cambio normativo producido, y sin perjuicio de la mayor o menor
fortuna en la supresión de la norma que no es objeto de este Dictamen, nos
lleva a concluir que la posibilidad de acudir al procedimiento de regulación de
empleo (despido colectivo) o al despido objetivo bien por causas económicas
o bien por causas técnicas, organizativas o productivas, es de una altísima
incertidumbre, debiéndose considerar más bien que, como consecuencia de
la derogación de la Disposición Adicional 16ª del ET, en virtud de la
Disposición derogatoria única del Real Decreto-ley 32/2021 de reforma
laboral, ha quedado cercenada toda posibilidad de despido colectivo u objetivo
por causas empresariales en la Administración Pública.
3) La oportunidad y conveniencia del mantenimiento de los
contratos a tiempo completo sin carga lectiva
En tercer lugar, se nos pide una valoración sobre aspectos de
oportunidad y conveniencia, en relación con la eficacia y eficiencia en la
gestión de los recursos públicos, del mantenimiento de contratos a tiempo
completo sin carga lectiva o con menor carga.
Sobre el alcance de esta consulta ya hicimos la salvedad de que, si bien
el Consejo de Navarra puede entrar, en virtud del artículo 1.3 de la LFCN, a
conocer aspectos de oportunidad y conveniencia cuando sea llamado
expresamente por la autoridad consultante, no le corresponde emitir juicios o
valoraciones políticas, ya que es al legislador, en última instancia, al que
corresponde ejercer la opción política de las medidas, y que la prudencia
aconseja no aventurarse en juicios de oportunidad si no se pueden hacer con
conocimiento de causa o razonablemente.
Y en esa línea nos vamos a mover respecto de la concreta cuestión aquí
planteada sobre si el mantenimiento de los puestos de trabajo de los
36
profesores de religión a pesar de la reducción de la carga lectiva, atenta o no
a los principios de eficacia y eficiencia de los recursos públicos.
La preocupación por la eficiencia constituye uno de los principios
fundamentales de gestión de los recursos públicos. El uso eficiente de los
recursos es el instrumento esencial para asegurar que los recursos públicos
obtenidos de los ciudadanos se traducen en servicios públicos de calidad, y
para conseguir una mejora del estado de bienestar.
Recuérdese a estos efectos, que nuestra Constitución en su artículo
31.2, afirma que «[e]l gasto público realizará una asignación equitativa de los
recursos públicos y su programación y ejecución responderán a los criterios
de eficiencia y economía».
Por nuestra parte, Ley Foral 11/2019, de 11 de marzo, de la
Administración de la Comunidad Foral de Navarra y del Sector Público
Institucional Foral, en su artículo 6 («Principios generales de organización y
funcionamiento»), apartado 2, proclama que, «[a]demás del principio de
legalidad, la Administración Pública Foral, ajustará su organización y
funcionamiento a los principios: (?) e) Eficacia en el cumplimiento de sus
objetivos; f) Eficiencia en la asignación y en la utilización de los recursos
públicos». Tanto la eficacia como la eficiencia tienen plena proyección como
principios de referencia en relación con la gestión pública de los recursos
públicos.
Entendemos que la valoración que se nos pide realizar de la Proposición
en términos de eficacia y eficiencia de los recursos públicos, parte de la clara
preocupación expresada por parte del Gobierno de Navarra en su escrito de
disconformidad por el sobrecoste que supone el mantenimiento de los
profesores de religión a pesar de la reducción horaria de la asignatura de
religión en todos los cursos de las etapas de Educación Infantil, Educación
Secundaria obligatoria y Bachillerato, toda vez que se pronostica que en el
curso 2023-2024 habrá un excedente de 56,2 docentes de religión, lo que
supondrá, en el caso de mantener su contrato y jornada actuales, un
sobrecoste añadido de 2.563.535, 60 euros, para atender la ampliación de las
horas lectivas en otras asignaturas.
37
Se argumenta que la «adopción de cualquier medida por el
Departamento de Educación que implicara una contratación superior a las
necesidades del sistema, contravendría los principios de la buena gestión de
los recursos públicos que prohíben un gasto superior al estrictamente
necesario para atender las necesidades que se pretenden satisfacer, dando
lugar a la responsabilidad patrimonial de las autoridades y funcionarios que lo
ordenasen, de acuerdo con los artículos 131 y 132 de la Ley Foral 13/2007,
de 4 de abril, de la Hacienda Pública de Navarra».
Se añade que el Departamento de Educación viene actuando conforme
a estos principios respecto de cualquier otra asignatura o materia, cuando por
variaciones en la matrícula del alumnado, por modificaciones de currículos,
como es el caso, o por cualquier otra circunstancia de la planificación
educativa, ha sido necesario reducir la contratación administrativa del
personal docente distinto del profesorado de religión.
Es entendible la justificación de la reducción de los profesores de religión
excedentarios que pretende llevar a cabo la Administración educativa, como
mecanismo para aliviar la carga presupuestaria que soporta la Administración
educativa y administrar de manera eficaz los recursos disponibles.
Prescindiendo de los profesores de religión sobrantes, libera una parte de los
recursos económicos en favor de la contratación de nuevos profesores para
atender el incremento equivalente de horas de docencia que se producirá en
otras asignaturas.
No deja de ser una medida con la que se persigue una mayor eficacia
en la prestación de los servicios públicos optimizando los limitados recursos
económicos de los que dispone la Administración educativa Foral. E incluso
no se descarta que pueda ser una decisión guiada por los principios de
eficacia y eficiencia de los recursos públicos.
Pero, se trata, en todo caso, de una decisión político-económica que no
corresponde analizar a este Consejo. Este Consejo no tiene elementos de
juicio para valorar si existen otras soluciones o medidas menos lesivas para
el interés general (pongamos, por ejemplo, la posible readaptación de esos
profesores en otras materias afines o tareas) y a la vez más favorables al
38
mantenimiento del empleo, a fin de que su aplicación no fuese contra el
principio de razonabilidad de la Administración Pública y la prohibición de
arbitrariedad que rige su actuación
Las medidas que pretende aplicar caen dentro de la potestad de autoorganización de la Administración y de la discrecionalidad administrativa,
siendo un ámbito, en principio, vedado al conocimiento del Consejo. No nos
corresponde valorar si la medida que pretende aplicar la Administración
educativa es el modo de gestión más eficiente de utilización de los recursos
públicos, y, mucho menos, hacerlo de manera desnuda respecto de otros
principios y límites determinados por los derechos de los empleados públicos
estables.
Más allá de ello y completando la argumentación, no podemos admitir ni
ver reflejado sobre los profesores estables de religión la proyección del criterio
o modo de proceder que se viene aplicando respecto de cualquier otra
asignatura cuando las variaciones en la matrícula del alumnado, por
modificaciones de currículos o por planificación se hace necesario reducir la
contratación administrativa, porque los profesores de religión gozan de una
situación de estabilidad en el empleo muy distinta. A diferencia de los
contratados administrativos, su continuidad no está sujeta a niveles de
discrecionalidad. La duración temporal del contrato de éstos permite
desplegar la operatividad de los ajustes. Por el contrario, los profesores de
religión tienen garantizado por contrato la continuidad, y los ajustes se
circunscriben solo a la duración de la jornada y al destino (art. 4.2 RD
696/2007). Por lo que existen serias dificultades para aplicar a los profesores
de religión una misma política económica o medidas de restricción del gasto
público ante eventuales incrementos o reducciones de matrícula del
alumnado.
4) Posible incumplimiento de lo dispuesto en el art. 4.2 del Real
Decreto 696/2007
Queda una última reflexión por realizar sobre si la proposición de Ley
Foral respeta las reglas de relevancia del régimen jurídico laboral de los
profesores de religión del Real Decreto 696/2007. El argumento manifestado
39
de contrario por el Grupo Parlamentario Socialista es que la proposición
incumple lo dispuesto en el artículo 4.2 del referido Real Decreto.
A esta cuestión hemos dado ya respuesta amplia en el dictamen /2022,
emitido sobre la misma Proposición a solicitud de la portavoz del Grupo
Parlamentario Mixto-Izquierda?Ezkerra. En dicho dictamen precisamos que:
«(?) el referido artículo 4 del Real Decreto 696/2007, de 1 de junio, en
su apartado 2, respecto de la duración de la jornada, prevé:
?La determinación de la modalidad del contrato a tiempo completo o
parcial según lo requieran las necesidades, sin perjuicio de las modificaciones
que a lo largo de su duración y por razón de la planificación educativa, deban
de producirse respecto de la jornada de trabajo y/o Centro reflejados en
contrato?».
En el texto transcrito se precisa también con bastante claridad la
posibilidad de la Administración educativa de hacer ajustes en la jornada
dentro del contrato por tiempo indefinido, permitiendo alterar los términos
inicialmente pactados en el contrato, en función de las necesidades
apreciadas. De este modo, se configura un tipo de contrato cuya jornada y
lugar de prestación, pese a estar concertados por las partes, son de libre
disponibilidad por el empleador, reconociendo una amplísima potestad de ius
variandi a la Administración educativa.
En suma, la relación laboral de los profesores de religión, sin ser una
relación laboral especial (ex art. 2 ET), se configuraría como una relación
atípica en la que se garantiza a los profesores de religión una situación de
estabilidad, pero en la que nunca consolidan una jornada, sino que realizarían
cada año la que la autoridad educativa aprecie como pertinente para su
destino.
Si confrontamos ahora este texto normativo con la proposición de Ley
Foral, o, dicho de otra manera, si analizamos la Proposición a la luz del marco
normativo en el que debe insertarse, observamos que existe sintonía o
concomitancia entre ambos textos, pero también alguna importante
disonancia.
40
(?) «En principio, la proposición de Ley Foral no hace sino reforzar la
garantía de estabilidad ya reconocida a estos profesores de Religión por el
Real Decreto 696/2007, pues únicamente pretende otorgar a los profesores
de Religión, si cabe, una mayor estabilidad en su contrato ante las posibles
reducciones horarias en la asignatura de religión que se barruntan con motivo
de la aplicación de la LOMLOE. Y nada hay de censurable en ello; porque
desde la perspectiva de su estabilidad laboral, resulta acorde a la normativa
laboral, viniendo a consagrar el derecho que ya gozan, de manera que, los
profesores de religión no van a dejar de ser trabajadores con contrato
indefinido aunque se deje de aprobar esta Proposición por ser una
característica natural de la relación del profesor de religión.
El problema radica en el contenido y alcance de la garantía de
estabilidad que pregona la Proposición, que, aun partiendo de la misma
premisa de la normativa laboral (RD 696/2007), supone una clara modificación
de la misma. La Proposición no se limita a garantizar el mantenimiento de la
estabilidad contractual de los profesores de religión con contrato laboral
indefinido, sino que pretende evitar «una pérdida de su puesto de trabajo»,
así como «una merma de los porcentajes de sus contratos», de forma que, las
garantías que se establecen en la Proposición no se contraen al mero
reforzamiento de la estabilidad en el empleo de este colectivo, sino que se
persiguen otros efectos añadidos.
El régimen que contiene la proposición de Ley Foral pretende consolidar
el puesto de trabajo del profesor de religión estable y, además, la duración de
su jornada de trabajo y destino, sin que sea susceptible de modulación por la
Administración educativa.
Pero esto suscita cierta perplejidad porque la relación del profesor de
religión, si bien no es una «relación laboral de carácter especial» por cuanto
hubiera requerido una declaración formal por ley que no se ha producido [ex
artículo 2.1.l) ET], es, como ya ha quedado señalado, una relación que
presenta unos rasgos únicos que lo configuran como una relación laboral ?sui
generis?. Siendo una de esas singularidades la amplísima potestad de ius
variandi que se reconoce a la Administración educativa.
41
En virtud del referido artículo 4.2 RD 696/2007, la Administración
educativa competente tiene potestad para determinar la jornada indicada en
el contrato, bien a tiempo completo o a tiempo parcial, en función de las
necesidades de los centros públicos, y también para realizar las
modificaciones oportunas por razón de la planificación educativa, pudiendo
reducir su jornada de trabajo e incluso cambiarles de destino.
La previsión de la proposición de Ley Foral, en tanto obliga a mantener
el puesto de trabajo de los profesores de religión estables sin merma alguna
de los porcentajes de contrato (lo que cabe entenderlo referido a la jornada o
las horas de contrato), impide a la Administración educativa esa libre
disposición de la jornada o de destino, que le reconoce el artículo 4.2 de Real
Decreto, bien por disminución de la necesidad cuantitativa de profesorado o
por planificación educativa.
(?) la Proposición juega a la confusión al mezclar dos elementos
distintos de estabilidad: por un lado, la estabilidad objetiva o funcional relativa
al puesto de trabajo, garantizando el mantenimiento de los puestos de trabajo
de carácter indefinido; y, por otro, la estabilidad subjetiva del colectivo de los
profesores estables de religión, garantizando su continuidad en puesto y
dedicación.
La estabilidad, si bien puede mantenerse sobre el empleo (subjetiva)
asegurando a los profesores de religión una continuidad frente a la extinción
ante modificaciones que pueden producirse en la necesidad de mano de obra,
sin embargo, presenta una dificultad notable cuando se proyecta sobre el
puesto de trabajo (objetiva), la jornada y lugar de prestación, porque la
estabilidad en el puesto está sujeta a las modificaciones que la Administración
educativa puede realizar en función de la demanda de trabajo existente.
Si bien no existe problema para garantizar a los profesores de religión la
continuidad en el empleo, no cabe de ninguna manera producir el efecto
pretendido por el legislador foral de garantizar al mismo tiempo el disfrute del
mismo puesto de trabajo, la jornada completa y el destino que actualmente
poseen, porque esto último queda, como se ha señalado, condicionado a las
42
necesidades de mano de obra de los centros públicos y a la planificación
educativa.
Por tanto, no es posible asumir el marco regulatorio que nos presenta la
proposición de Ley Foral en sus actuales términos, porque altera el régimen
jurídico laboral de los profesores de religión previsto en el art. 4.2 del Real
Decreto 696/2007, de 1 de junio, careciendo de competencia para ello.
Recapitulación
Respecto de las alegaciones formuladas por el Grupo Parlamentario
Socialista a la proposición de Ley Foral, este Consejo de Navarra considera:
1.- El Parlamento puede reforzar la estabilidad de los profesores de
religión garantizándoles una permanencia no condicionada a las necesidades
docentes y a la planificación de los centros educativos públicos, siempre que
ello no suponga introducir una alteración de la regulación del régimen laboral
de los profesores de religión que viene determinada por el Real Decreto
696/2007, de 1 de junio.
2.- La extinción de los contratos estables de los profesores de religión
por la pérdida o reducción de la carga lectiva, por la vía del procedimiento de
regulación de empleo (art. 51 ET) o del despido objetivo (art. 52.c) que
autorizaba la Disposición Adicional 16ª del Estatuto de los Trabajadores ha
quedado vetada tras la reforma laboral de 2021 (RD-ley 32/2021) al derogar
expresamente dicha DA16ª.
3.- El juicio de oportunidad y conveniencia que se solicita de este
Consejo respecto de los principios de eficacia y eficiencia de la Administración
en la gestión de los recursos públicos referido al mantenimiento de los
profesores de religión pese a la disminución de carga lectiva, se enmarca en
el ámbito de la potestad auto-organizativa de la Administración y de las
decisiones de política económico-social del Gobierno y del Parlamento en el
que no debe interferir este Consejo.
4.- La garantía de estabilidad en los términos en los que actualmente se
encuentra redactada la Proposición no se adecuaría a la legalidad, ya que
43
podría suponer una congelación de los profesores de religión con contrato
indefinido en su actual puesto de trabajo, jornada y destino, sin posibilidad por
parte de la Administración educativa de modificar dichas condiciones, lo que
podría ser contrario al art. 4.2. del Real Decreto 696/2007. Y todo ello, sin
perjuicio de que supondría, además, un blindaje frente a la nueva LOMLOE,
en tanto que impediría llevar a cabo ningún proceso de revisión del peso
actualmente otorgado a la enseñanza de la religión en los centros públicos.
En mérito de lo expuesto considera este Consejo de Navarra que, a fin
de posibilitar un juicio favorable de constitucionalidad de la Proposición deberá
revisarse el artículo único del texto, en el sentido de incorporar lo establecido
en el artículo 4.2 del Real Decreto 696/2007, de 1 de junio, esto es, la reserva
de la Administración educativa para determinar las modificaciones que por
razón de la planificación educativa, deban producirse respecto de la jornada
de trabajo y/o Centro reflejados en contrato
III. CONCLUSIONES
1. El Consejo de Navarra considera que, en sus actuales términos, la
proposición de Ley Foral por la que se garantiza el mantenimiento de los
puestos de trabajo del profesorado de religión en los centros públicos de la
Comunidad Foral de Navarra, no se ajustaría a la legalidad vigente, en
particular al artículo 4.2 del Real Decreto 696/2007, de 1 de junio y a la
LOMLOE.
2. Para garantizar la constitucionalidad de la propuesta, se recomienda
adecuar el texto de la proposición de Ley Foral por la que se garantiza el
mantenimiento de los puestos de trabajo del profesorado de religión en los
centros públicos de la Comunidad Foral de Navarra, a lo señalado en el cuerpo
del presente dictamen.
En el lugar y fecha señalados en el encabezamiento.
VOTO PARTI-
44
CULAR
VOTO PARTICULAR QUE FORMULAN LOS CONSEJEROS D. HUGO
LÓPEZ LÓPEZ Y D. JOSÉ IRURETAGOYENA ALDAZ, A LOS DICTAMENES
12/2022 Y 13/2022, DE 9 DE MAYO.
Los Consejeros suscribientes, en ejercicio de la facultad que les confiere
el artículo 21.3 de la LFCN, han de manifestar, desde el máximo respeto que
les merece la autorizada opinión expresada por la mayoría del Consejo, su
discrepancia con la fundamentación jurídica que se contiene en el dictamen
de referencia en relación con el análisis de la adecuación al ordenamiento
jurídico de la Proposición de Ley Foral por la que se garantiza el
mantenimiento de puestos de trabajo del profesorado de Religión en los
centros públicos de la Comunidad Foral de Navarra, así como con la
conclusión alcanzada a este respecto.
El razonamiento mantenido por la mayoría del Consejo en el dictamen
señala, con acierto, que la Proposición de Ley Foral tiene un defecto formal
evidente en la medida en que omite en términos absolutos el título
competencial en que se apoya a la hora de proponer la oportuna acción
legislativa. A partir de ahí se afirma que, la noción de mantenimiento del
puesto de trabajo que la Proposición de Ley Foral pretende garantizar, bien
puede entenderse remitida a conceptos elaborados en el ámbito de la
legislación laboral, y por lo tanto, se enmarcaría en el título competencial
contenido en el artículo 149.1.7ª de la Constitución Española a cuyo tenor el
Estado tiene competencia exclusiva en materia de ?legislación laboral; sin
perjuicio de su ejecución por los órganos de las Comunidades Autónomas?.
De manera coherente con lo anterior el artículo 58 de la LORAFNA señala que
?corresponde a Navarra la ejecución de la legislación del Estado en las
siguientes materias: [?] b) Laboral, asumiendo las facultades y competencias
y servicios de carácter ejecutivo que actualmente ostenta el Estado con
respecto a las relaciones laborales sin perjuicio de la alta inspección de éste?.
45
En este sentido, aunque la competencia en materia de legislación laboral es
exclusiva y completa del Estado, siendo susceptible de ejercerse a través de
potestad legislativa y reglamentaria, en todo caso de carácter estatal, el título
competencial de la Propuesta de Ley Foral podría inferirse de la existencia de
una competencia de ejecución por los órganos de las Comunidades
Autónomas, susceptible de ser asumida por éstas, y que alcanza la posibilidad
de promulgar disposiciones normativas internas por parte de las Comunidades
Autónomas (STC 18/1982).
Es evidente que el contenido de la Propuesta de Ley Foral guarda
relación con aspectos referidos al ámbito laboral, en tanto en cuanto pretende
que ?los cambios que se produzcan en las necesidades horarias de la
asignatura de religión en Navarra como consecuencia de la aplicación de la
Ley Orgánica 3/2020, de 29 de diciembre, de modificación de la Ley Orgánica
de Educación, no podrán suponer, para el colectivo de profesores y profesoras
navarros de religión con contrato laboral de carácter indefinido en la fecha de
entrada en vigor de esta ley foral, una pérdida de su puesto de trabajo ni una
merma de los porcentajes de sus contratos?. Sin embargo, a juicio de quienes
suscriben este voto particular, al margen de las consideraciones que a
continuación se harán respecto del carácter esencialmente ejecutivo del
contenido de esta Propuesta de Ley Foral, la misma es consecuencia también
de la competencia general que ostenta la Comunidad Foral de Navarra para
llevar a cabo su propia organización, al amparo de lo previsto en el artículo
149.18ª de la Constitución Española, en este caso, en relación con un aspecto
muy concreto como es la relativa al mantenimiento del profesorado de religión
con contrato laboral de carácter indefinido en sus actuales condiciones,
asumida en el artículo 49.1.a) de la LORAFNA en cuya virtud corresponde a
Navarra la competencia exclusiva en materia de ?regulación de la
composición, atribuciones, organización, funcionamiento y régimen jurídico de
las Instituciones Forales, así como de la elección de sus miembros, todo ello
en los términos establecidos en el Título Primero de la presente Ley Orgánica?.
Además de lo anterior, el artículo 6 bis de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de
mayo, de Educación, señala en su apartado 3 que ?corresponde a las
comunidades autónomas el ejercicio de sus competencias estatutarias en
46
materia de educación y el desarrollo de las disposiciones de la presente Ley
Orgánica?.
Por lo tanto, parece evidente, por un lado, que la Comunidad Foral de
Navarra no tiene competencias para el diseño de los aspectos materiales o
sustantivos relativos a la legislación laboral que serán regulados de manera
exclusiva por normativa estatal (STC 360/1993 y 195/1996), y, por otro lado,
que le corresponde los aspectos relativos a la ejecución de la referida
legislación estatal. Es decir, que como afirma la STC 19/1982 referida por la
mayoría del Consejo en su Dictamen las Comunidades Autónomas, solo
pueden promulgar disposiciones normativas internas o de organización, es
decir, los reglamentos que carecen de significación desde el citado punto de
vista por referirse a aspectos organizativos y afectar a la mera estructura
interna de la organización administrativa.
En el anterior contexto debe interpretarse, a nuestro modo de ver, el
alcance y contenido del artículo 4.2 de Real Decreto 696/2007 de 1 de junio,
por el que se regula la relación laboral de los profesores de religión prevista
en la disposición adicional tercera de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo,
de Educación, relativo a la duración y modalidad de la contratación, a cuyo
tenor: ?la determinación de la modalidad del contrato a tiempo completo o
parcial, según lo requieran las necesidades de los centros públicos,
corresponderá a las Administraciones educativas competentes, sin perjuicio
de las modificaciones que a lo largo de su duración y por razón de la
planificación educativa, deban de producirse respecto de la jornada de trabajo
y/o Centro reflejados en contrato?. Y en este punto radica la principal
discrepancia con el sentir mayoritario del Consejo expresado en el Dictamen.
Porque si bien es cierto que el precepto transcrito confiere a la Administración
educativa la posibilidad de hacer ajustes en la jornada dentro del contrato por
tiempo indefinido, permitiendo alterar los términos inicialmente pactados en el
contrato, en función de las necesidades apreciadas, a nuestro juicio ello no
comporta el reconocimiento de un ius variandi exclusivo de la Administración,
libre de cualquier acotación o delimitación por parte del Parlamento Foral. Y
ello por varios motivos.
47
En primer lugar, porque, como ya se ha señalado, el título competencial
referido en el artículo 149.7ª de la Constitución Española delimita la
competencia exclusiva del Estado en materia de legislación laboral, sin
perjuicio de que su ejecución se establezca por los órganos de las
Comunidades Autónomas y, además, porque la Comunidad Foral de Navarra
dispone de plena autonomía organizativa. Por lo tanto, la interpretación que
se haga de la normativa estatal en este ámbito debe tener en consideración,
en todo caso, las competencias de organización administrativa de la
Comunidad Foral de Navarra y de ejecución de la referida legislación laboral,
so pena de quebrantar el orden competencial previsto en el marco
constitucional en detrimento de las atribuidas a la Comunidad Foral de
Navarra.
En segundo lugar, es evidente que el Real Decreto 696/2007 atribuye a
la Administración competente, a nuestros efectos, la Foral de Navarra, la
determinación de cuestiones puramente organizativas, como, por otro lado,
no podía ser de otro modo. Precisamente en ese plano se sitúa la Propuesta
de Ley Foral acotando o delimitando la potestad organizativa del Gobierno
Foral en éste ámbito educativo en el sentido de limitar o impedir la extinción o
modificación de la dedicación temporal de los actuales contratos laborales
indefinidos. No entrando, por lo tanto, en aspectos sustantivos o materiales de
la legislación laboral, de exclusiva competencia estatal, sino en la delimitación
o acotación de aspectos esencialmente organizativos o de ejecución de
aquella.
En tercer lugar, habremos de atender la cuestión esencial relativa a si el
Parlamento Foral puede regular o acotar de algún modo una materia que
prima facie está prevista sea ordenada por las ?Administraciones educativas
competentes?. Y, de nuevo, en contra del sentir mayoritario del Consejo
reflejado en el Dictamen, la respuesta, a nuestro juicio, debe ser afirmativa. El
Parlamento representa a la ciudadanía navarra (artículo 11 de la LORAFNA)
y con independencia de que nos hallemos ante la ejecución de la normativa
laboral de exclusiva competencia estatal o ante el ejercicio de la potestad de
organización, la Administración, en tanto que órgano de ejecución, puede ser
organizada, dirigida y tutelada por el Parlamento Foral, siempre que ello no
48
suponga invasión de las competencias normativas de competencia exclusiva
estatal, lo que en el asunto que nos ocupa no sucede.
En definitiva, por lo expuesto hasta ahora, a nuestro juicio, la Propuesta
de Ley Foral no modifica la legislación laboral, como tampoco altera el
contenido sustantivo o material de la Ley Orgánica 3/2020, de 29 de
diciembre, de modificación de la Ley Orgánica de Educación. Al contrario,
asume su contenido y es consciente de las implicaciones que su
implementación tiene en la Comunidad Foral de Navarra. Lo que se pretende
establecer con la Propuesta de Ley Foral es una disposición de carácter
general claramente orientada a acotar la facultad esencialmente
administrativa de organización de los recursos humanos en el concreto ámbito
del profesorado de religión con contrato laboral de carácter indefinido,
indicando, en esencia, con mayor o menor fortuna, la necesidad de mantener
los referidos contratos en las condiciones actuales a la hora de llevar a cabo
las tareas de organización y ejecución de la planificación educativa.
Además, a juicio de los firmantes del voto particular y en contra de lo
afirmado en el dictamen suscrito por la mayoría, la Proposición de Ley Foral
analizada no priva, ni mucho menos, a la Administración Educativa de su
facultad para organizar la actividad docente del profesorado de religión, ni les
garantiza a ellos su actual puesto de trabajo y destino. Por el contrario, lo
único que pretende garantizar es el mantenimiento del contrato, así como del
tiempo de dedicación y, por tanto, la remuneración, vinculándoles con la
Administración como una situación personal a extinguir. La Administración
Educativa podrá ejercer sus facultades y prerrogativas de organización,
reubicando al personal, asignándole otras funciones, o como mejor considere,
con el único límite del mantenimiento de su jornada contractual, tal y como,
por otra parte, ya hizo la Orden de 17 de julio de 2007 de la Cosellería de
Educación y Ordenación Universitaria de Galicia, por la que se regula la
relación laboral del profesorado de religión y se dictan instrucciones relativas
a la provisión de puestos.
Por ello, desde las limitaciones que impone la urgencia en la formulación
de este voto particular, es criterio de estos Consejeros que había que
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concluirse que la proposición de Ley Foral por la que se garantiza el
mantenimiento de puestos de trabajo del profesorado de Religión en los
centros públicos de la Comunidad Foral de Navarra se ajusta a la legalidad
vigente y en particular al artículo 4.2 del Real Decreto 696/2007, de 1 de junio
y a la Ley Orgánica 3/2020, de 29 de diciembre, de modificación de la Ley
Orgánica de Educación.
Pamplona, 10 de mayo de 2022
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