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Última revisión
09/05/2022
Dictamen de Consejo Consultivo Navarra 12/2022 del 09 de mayo de 2022
Relacionados:
Órgano: Consejo Consultivo Navarra
Fecha: 09/05/2022
Num. Resolución: 12/2022
Cuestión
09 may 2022
Proposición de Ley Foral por la que se garantiza el mantenimiento de los puestos de trabajo del profesorado de religión en los centros públicos de la Comunidad Foral de Navarra
Contestacion
1
Expedientes: 7/2022
Objeto: Proposición de Ley Foral por la que se
garantiza el mantenimiento de los puestos de
trabajo del profesorado de religión en los centros
públicos de la Comunidad Foral de Navarra.
Dictamen: 12/2022, de 9 de mayo
DICTAMEN
En Pamplona, a 9 de mayo de 2022,
el Consejo de Navarra, integrado por don Alfredo Irujo Andueza,
Presidente; don Hugo López, Consejero-Secretario; doña María Ángeles
Egusquiza Balmaseda, don José Luis Goñi Sein y don José Iruretagoyena
Aldaz, Consejera y Consejeros,
siendo ponente don José Luis Goñi Sein
emite por mayoría el siguiente dictamen:
I. ANTECEDENTES
I.1ª. Formulación de la consulta
El día 5 de abril de 2022 tuvo entrada en el Consejo de Navarra un escrito
del Presidente del Parlamento de Navarra en el que, de conformidad con el
artículo 14.2 de la Ley Foral 8/2016, de 9 de junio, sobre el Consejo de
Navarra (en lo sucesivo, LFCN), se solicita la emisión de dictamen sobre la
adecuación al ordenamiento jurídico de la proposición de Ley Foral por la que
se garantiza el mantenimiento de los puestos de trabajo del profesorado de
religión en los centros públicos de la Comunidad Foral de Navarra y sobre los
posibles agravios comparativos con el personal al servicio de la comunidad
educativa, solicitado por la Ilustrísima señora doña..., Portavoz del G.P. Mixto-
Izquierda-Ezkerra, e instado por la Junta de Portavoces del Parlamento de
Navarra mediante Acuerdo adoptado el día 4 de abril de 2022.
De la documentación remitida a este Consejo y de la documentación
obrante en el mismo, se desprenden las siguientes actuaciones previas:
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1.- Con fecha 17 de febrero de 2022, el Grupo Parlamentario Navarra
Suma (Na +) presenta a la Mesa del Parlamento de Navarra, la proposición
de Ley Foral por la que se garantiza el mantenimiento de los puestos de
trabajo del profesorado de religión en los centros públicos de la Comunidad
Foral de Navarra.
2.- La Mesa del Parlamento, en sesión celebrada el 21 de febrero de
2022, acuerda, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 148 del
Reglamento de la Cámara, y previa audiencia de la Junta de Portavoces: 1.º
Ordenar la publicación de la proposición de Ley Foral por la que se garantiza
el mantenimiento de los puestos de trabajo del profesorado de religión en los
centros públicos de la Comunidad Foral de Navarra. 2.º Remitir la referida
proposición de Ley Foral al Gobierno de Navarra a los efectos previstos en el
artículo 148 del Reglamento.
3.- El Gobierno de Navarra, en sesión celebrada el día 9 de marzo de
2022, acuerda: 1º Manifestar, al amparo de lo previsto en el artículo 148 del
Reglamento del Parlamento de Navarra, la disconformidad en relación con la
proposición de Ley Foral por la que se garantiza el mantenimiento de los
puestos de trabajo del profesorado de religión en los centros públicos de la
Comunidad Foral de Navarra; 2º Trasladar el acuerdo al Parlamento de
Navarra y al Departamento de Economía y Hacienda, a los efectos oportunos.
4.- La Junta de Portavoces del Parlamento de Navarra, en sesión
celebrada el día 14 de marzo de 2022, acuerda continuar la tramitación de la
proposición de Ley Foral por la que se garantiza el mantenimiento de los
puestos de trabajo del profesorado de religión en los centros públicos de la
Comunidad Foral de Navarra (10-22/PRO-00005).
5. Con fecha 31 de marzo de 2022, doña..., Portavoz del G.P. Mixto-
Izquierda-Ezkerra remite escrito a la Mesa y Junta de Portavoces del
Parlamento de Navarra en virtud del cual se pide que se requiera al Consejo
de Navarra la emisión de un dictamen sobre la adecuación de la Proposición
al ordenamiento jurídico y sobre los posibles agravios comparativos con el
personal al servicio de la administración educativa.
3
6.- La Mesa del Parlamento de Navarra, en sesión celebrada el día 4 de
abril de 2022, acuerda: 1.º Solicitar al Consejo de Navarra la emisión del
dictamen sobre la adecuación al ordenamiento jurídico de la proposición de
Ley Foral por la que se garantiza el mantenimiento de los puestos de trabajo
del profesorado de religión en los centros públicos de la Comunidad Foral de
Navarra y sobre los posibles agravios comparativos con el personal al servicio
de la comunidad educativa, y que se realice con carácter urgente por
encontrarse dicha proposición de ley foral en tramitación parlamentaria (10-
22/PRO-00005); 2.º Trasladar este Acuerdo al Presidente del Parlamento de
Navarra; 3.º Comunicar el Acuerdo a los y a las Portavoces de los Grupos
Parlamentarios y de la Agrupación Parlamentaria Foral.
7.- Con fecha 4 de abril de 2022, el Presidente del Parlamento de
Navarra, al amparo del artículo 17 de la Ley Foral 8/2016, de 9 de junio, sobre
el Consejo de Navarra, recaba con carácter urgente la emisión de dictamen
preceptivo de este Consejo sobre la adecuación al ordenamiento jurídico de
la proposición de Ley Foral por la que se garantiza el mantenimiento de los
puestos de trabajo del profesorado de religión en los centros públicos de la
Comunidad Foral de Navarra y sobre los posibles agravios comparativos con
el personal al servicio de la comunidad educativa.
A la petición de dictamen se acompaña el texto de la solicitud suscrita
por la representante del grupo parlamentario peticionario, el texto de la
proposición de Ley Foral y la documentación acreditativa de los trámites
realizados durante el procedimiento de elaboración del Proyecto.
II. CONSIDERACIONES JURÍDICAS
II.1ª. Carácter y alcance del dictamen
El presente dictamen ha sido solicitado por el Presidente del Parlamento
de Navarra, de conformidad con el artículo 14.2 de la LFCN, a instancias de
doña..., Portavoz del Grupo Parlamentario Mixto-Izquierda-Ezkerra, y
mediante Acuerdo de la Junta de Portavoces del Parlamento de Navarra.
El artículo 14.2 de la LFCN dispone que: «El Consejo de Navarra emitirá
asimismo dictamen en cuantos asuntos se sometan a consulta facultativa?
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por el Parlamento de Navarra, a través de su Presidencia, a instancia de la
Junta de Portavoces, de la Mesa de la Cámara, de dos grupos parlamentarios
o de una quinta parte de los parlamentarios forales».
El artículo 15 («Petición de dictamen») de la LFCN añade, por su parte,
que «[c]orresponde a la Presidencia de la Comunidad Foral y a la Presidencia
del Parlamento de Navarra formular la solicitud de dictamen del Consejo de
Navarra».
En el presente caso, el dictamen solicitado es de carácter facultativo y
cumple con las condiciones establecidas en el artículo 15 de la LFCN, porque
la solicitud ha sido formulada por el Presidente del Parlamento de Navarra a
instancia de la Junta de Portavoces del Parlamento de Navarra.
La consulta efectuada se realiza de una forma genérica, por lo que el
dictamen realizará un análisis general de la adecuación de la regulación de la
Proposición de la Ley Foral conforme al denominado bloque de
constitucionalidad, sin hacer consideración alguna respecto al juicio de
oportunidad y conveniencia de su regulación.
Para una mejor sistemática y comprensión del contenido del dictamen
se analizará, en primer término, el contenido de la proposición de la Ley Foral,
y, posteriormente, examinaremos la segunda cuestión planteada, relativa a
los «posibles agravios comparativos con el personal al servicio de la
comunidad educativa».
Por otra parte, se solicita que el dictamen sea emitido con carácter
urgente con base en el artículo 17 de la LFCN, justificándose la urgencia en
el ya indicado hecho de estar la proposición de Ley Foral en tramitación en el
Parlamento y dada la necesidad de contar cuanto antes con el juicio de
legalidad del Consejo. De acuerdo con dicha necesidad, y consciente de la
urgencia del tema, el Consejo de Navarra emite el presente dictamen en el
plazo más breve posible en atención a su régimen de funcionamiento y
dedicación de los medios personales de los que dispone.
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II.2ª. El texto de la proposición de Ley Foral por la que se garantiza
el mantenimiento de los puestos de trabajo del profesorado de religión
en los centros públicos de la Comunidad Foral de Navarra
La proposición de Ley Foral por la que se garantiza el mantenimiento de
los puestos de trabajo del profesorado de religión en los centros públicos de
la Comunidad Foral de Navarra (en adelante, la Proposición) consta de un
preámbulo, un artículo único, una disposición derogatoria única y una
disposición final única.
En el «preámbulo» se pone de manifiesto que la ordenación del régimen
jurídico del profesorado de religión ha sido objeto de regulación con motivo de
la promulgación de las diferentes leyes educativas, señalando, en primer
lugar, la Ley Orgánica 27/2006, de 3 de mayo, de Educación, cuya disposición
adicional tercera ha sido objeto de desarrollo mediante el Real Decreto
696/2007, de 1 de junio, por el que se regula la relación laboral de los
profesores de religión, lo que ha sido complementado en la Comunidad Foral
de Navarra, por la Orden Foral 65/2013, de 5 de julio, del Departamento de
Educación, que reguló el sistema de adjudicación de destinos del profesorado
de religión católica al servicio del Departamento de Educación.
En segundo lugar, se hace referencia a la modificación operada por la
nueva Ley Orgánica 3/2020, de 29 de diciembre, la LOMLOE, en virtud de la
cual el personal laboral que imparte la materia de religión en las etapas de
Infantil, Primaria, Secundaria y Bachillerato y que goza de un vínculo laboral
indefinido está viendo disminuida la carga horaria de su asignatura, toda vez
que, con la reciente modificación, el horario de la asignatura es posible que
se vea reducido en Navarra al mínimo legal, quedando mermadas más aún
sus jornadas y sus derecho laborales adquiridos a lo largo de los años.
El objetivo de la Proposición es, según se indica en el «preámbulo»,
garantizar el mantenimiento de unos puestos de trabajo que tienen carácter
indefinido en aplicación de una norma legal, respetando la carga docente de
un personal que lleva ejerciendo su labor en los centros educativos navarros
durante muchos años y que, debido a esta circunstancia, corren evidente
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peligro de perder sus puestos de trabajo o de quedarse en los mismos en una
situación absolutamente precaria.
Entrando en la descripción del contenido normativo de la Proposición, el
«Artículo único» dispone que «los cambios que se produzcan en las
necesidades horarias de la asignatura de religión en Navarra como
consecuencia de la aplicación de la Ley Orgánica 3/2020, de 29 de diciembre,
de modificación de la Ley Orgánica de Educación, no podrán suponer, para el
colectivo de profesores y profesoras navarros de religión con contrato laboral
de carácter indefinido en la fecha de entrada en vigor de esta ley foral, una
pérdida de su puesto de trabajo ni una merma de los porcentajes de sus
contratos».
El texto legal se acompaña de una disposición derogatoria única, por la
que quedan derogadas todas las disposiciones de igual o inferior rango que
se opongan a lo establecido en esta ley foral; y de una disposición final única,
que prevé la entrada en vigor de la ley foral al día siguiente de su publicación
en el Boletín Oficial de Navarra y será de aplicación a partir del curso 2022-
2023.
II.3ª Marco normativo de la proposición de Ley Foral
Como venimos reiterando, el objeto de la consulta sometida a la
consideración del Consejo de Navarra se contrae a una cuestión muy concreta
del régimen jurídico de los profesores de religión, en particular, su estabilidad
en el empleo, suscitada al hilo de la reforma recientemente llevada a cabo por
la Ley Orgánica 3/2020, de 29 de diciembre, la LOMLOE, y plasmada en las
Disposiciones adicionales segunda, tercera, cuarta y quinta. A tal fin, el punto
de vista será el concerniente a la garantía de permanencia de los profesores
de religión, que, tras la última modificación operada por la LOMLOE, puede
verse supuestamente amenazada por un posible menor peso o relevancia
otorgada a la enseñanza de la religión por los centros públicos. Obviamente,
aunque a tenor del debate parlamentario la cuestión está afectada por
consideraciones de diverso posicionamiento político e ideológico, el análisis
se ceñirá al estricto ámbito jurídico de la cuestión planteada, dejando al
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margen cualquier consideración exógena a las técnicas propias de la ciencia
del Derecho.
Para abordar la cuestión suscitada comenzaremos por recordar la
especificidad de la relación laboral de los profesores de religión regulada en
la actualidad por el Real Decreto 696/2007, de 1 de junio, que fue aprobado
en desarrollo de la disposición adicional tercera de la Ley Orgánica 2/2006,
de 3 de mayo, de Educación.
La ordenación del régimen jurídico del profesorado de religión proviene,
como describe la exposición de motivos del referido Real Decreto, del
Concordato de 1953, en el que se establecía que la religión católica se
impartiría, en las escuelas primarias, por los propios maestros, salvo reparo
motivado del Ordinario, y por los sacerdotes o religiosos y, subsidiariamente,
por profesores seglares nombrados por la Autoridad civil competente a
propuesta del Ordinario diocesano, en la enseñanza media.
Posteriormente, el Estado Español y la Santa Sede suscribieron el
Acuerdo sobre Enseñanza y Asuntos Culturales de 3 de enero de 1979, en
cuyo artículo III se dispuso que dicha enseñanza sería impartida por las
personas que fueran designadas por la autoridad académica entre aquellas
que el Ordinario Diocesano propusiera para ejercer esta enseñanza y, en su
artículo VII, que la situación económica de los profesores de religión, en los
distintos niveles educativos que no perteneciesen a los Cuerpos docentes del
Estado, se concertaría entre la Administración Central y la Conferencia
Episcopal Española.
Las previsiones del Acuerdo fueron objeto de un primer desarrollo por
Orden de 28 de julio de 1979 (BOE núm. 184, de 2 de agosto) que, para el
ámbito de la educación preescolar y la educación general básica,
encomendaba la enseñanza de la religión católica «preferentemente» a los
profesores del centro que voluntariamente la asumieran y que fueran
considerados competentes por la jerarquía eclesiástica (artículo 3.1 y 2). Para
el caso de que no fuera posible contar con profesores del centro, se preveía
la posibilidad de hacerlo «con las personas declaradas competentes por la
jerarquía eclesiástica y que, en cualquier caso, sean propuestos por la
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misma» (artículo 3.2). Para este específico supuesto, la posterior Orden de 16
de julio de 1980 (BOE núm. 173, de 19 de julio), dictada ya tras la ratificación
del Acuerdo con la Santa Sede, dispondría que «[r]especto a estos
Profesores, el Ministerio de Educación no contraerá ninguna relación de
servicios, sin perjuicio de lo que resulte en aplicación del artículo VII del
Acuerdo entre el Estado español y la Santa Sede» (artículo 3.5). En todos los
casos quedaba asegurado que si «la jerarquía eclesiástica estim[ase]
procedente el cese de algún Profesor de religión, el Ordinario diocesano
propondrá tal medida al Delegado provincial del Ministerio de Educación o,
por lo que se refiere a la enseñanza no estatal, al Director del Centro o a la
Entidad titular del mismo» (art. 3.7, de las Órdenes Ministeriales de 28 de julio
de 1979 y 16 de julio de 1980).
En el primer convenio suscrito por el Gobierno español con la
Conferencia Episcopal Española y publicado como anexo a la Orden del
Ministerio de la Presidencia de 9 de septiembre de 1993 (BOE núm. 219, de
13 de septiembre), el Estado asumía la financiación de la enseñanza de la
religión católica transfiriendo «mensualmente a la Conferencia Episcopal las
cantidades globales correspondientes al coste íntegro de la actividad prestada
por [aquellas] personas» (cláusula segunda), disponiéndose asimismo que,
«[h]abida cuenta del carácter específico de la actividad prestada por las
personas que imparten la enseñanza religiosa, el Gobierno adoptará las
medidas oportunas para su inclusión en el régimen especial de la Seguridad
Social de los trabajadores por cuenta propia o autónomos, siempre que no
estuvieran o debieran estar ya afiliados a la Seguridad Social en cualquiera
de sus regímenes» (cláusula cuarta).
Por lo que hace a los profesores de enseñanza media, tanto la Orden de
28 de julio de 1979 como la de 16 de julio de 1980 establecieron la
equiparación retributiva con los profesores funcionarios interinos,
remuneración a cargo del Estado y nombramiento y cese a propuesta y
requerimiento de la Iglesia. La posterior Orden de 11 de octubre de 1982 (BOE
núm. 248, de 16 de octubre) determinaría que el nombramiento de estos
profesores «tendrá carácter anual y se renovará automáticamente, salvo
propuesta en contra del mencionado Ordinario efectuada antes del comienzo
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de cada curso, o salvo que la Administración, por graves razones académicas
y de disciplina, considere necesaria la cancelación del nombramiento, previa
audiencia de la autoridad eclesiástica que hizo la propuesta».
En general, existía una incertidumbre en torno a la naturaleza laboral de
la relación que vinculaba a los profesores de religión con la Administración
competente en materia educativa, lo que dio lugar a un número importante de
Sentencias del Tribunal Supremo y de Tribunales Superiores de Justicia
manteniendo posicionamientos diversos sobre la naturaleza administrativa o
laboral de la relación contractual. La Sala IV del Tribunal Supremo, en su
sentencia de 19 de junio de 1996, sentó definitivamente el criterio de que los
profesores de religión en centros docentes públicos tenían, en los niveles de
la enseñanza media, una relación laboral de duración determinada con la
Administración.
A la vista de lo cual, la Ley 50/1998, de 30 de diciembre, de medidas
fiscales, administrativas y del orden social, añadió en su artículo 93, un nuevo
párrafo a la disposición adicional segunda de la Ley Orgánica 1/1990, de 3 de
octubre, de ordenación general del sistema educativo, resolviendo el
problema de la indeterminación de la situación jurídica. En dicha disposición
adicional segunda se establecía:
«Los profesores que, no perteneciendo a los Cuerpos de funcionarios
docentes, impartan enseñanzas de religión en los centros públicos en
los que se desarrollan las enseñanzas reguladas en la presente Ley, lo
harán en régimen de contratación laboral, de duración determinada y
coincidente con el curso escolar (?)».
Esta disposición fue complementada por el Convenio, suscrito el 26 de
febrero de 1999 entre los Ministros de Educación y Cultura y de Justicia y el
Presidente de la Conferencia Episcopal Española, sobre el régimen
económico laboral de las personas que, no perteneciendo a los cuerpos de
funcionarios docentes, están encargadas de la enseñanza de la religión
católica en los centros públicos de educación infantil, de educación primaria y
de educación secundaria, señalando en su cláusula quinta:
«Los profesores encargados de la enseñanza de la religión católica a los
que se refiere el presente Convenio prestarán su actividad, en régimen
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de contratación laboral, de duración determinada y coincidente con el
curso o año escolar, a tiempo completo o parcial y quedarán
encuadrados en el Régimen General de la Seguridad Social, al que
serán incorporados los profesores de Educación Infantil y de Educación
Primaria que aún no lo estén. A los efectos anteriores, la condición de
empleador corresponderá a la respectiva Administración educativa».
Esta regulación se vio afectada por la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de
mayo, de Educación, que derogaba la Ley Orgánica 1/1990, de 3 de octubre,
y en cuya disposición adicional tercera se establecía el nuevo régimen del
profesorado de religión en los términos siguientes:
«1. Los profesores que impartan la enseñanza de las religiones deberán
cumplir los requisitos de titulación establecidos para las distintas
enseñanzas reguladas en la presente Ley, así como los establecidos en
los acuerdos suscritos entre el Estado Español y las diferentes
confesiones religiosas;
2. Los profesores que, no perteneciendo a los cuerpos de funcionarios
docentes, impartan la enseñanza de las religiones en los centros
públicos lo harán en régimen de contratación laboral, de conformidad
con el Estatuto de los trabajadores, con las respectivas Administraciones
competentes. La regulación de su régimen laboral se hará con la
participación de los representantes del profesorado. Se accederá al
destino mediante criterios objetivos de igualdad, mérito y capacidad.
Estos profesores percibirán las retribuciones que correspondan en el
respectivo nivel educativo a los profesores interinos;
3. En todo caso, la propuesta para la docencia corresponderá a las
entidades religiosas y se renovará automáticamente cada año. La
determinación del contrato, a tiempo completo o a tiempo parcial según
lo que requieran las necesidades de los centros, corresponderá a las
Administraciones competentes. La remoción, en su caso, se ajustará a
derecho».
Es preciso notar que la Unión Sindical Independiente de Trabajadores?
Empleados Públicos, ante la situación generalizada de temporalidad en que
se encontraban los profesores de religión, presentó una queja ante la
Comisión Europea con base en la Directiva Comunitaria 1999/70/CE del
Consejo, de 28 de junio de 1999, relativa al Acuerdo marco de la CES, la
UNICE y el CEP sobre el trabajo de duración determinada, lo que provocó un
pronunciamiento de la Comisión Europea de fecha 6 de junio de 2006 en el
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que se afirmaba que España estaba incumpliendo las obligaciones de la
referida Directiva y se invitaba al Estado español a adoptar las medidas
necesarias para ajustarse al dictamen emitido en el plazo de dos meses.
En desarrollo de la disposición adicional tercera de la Ley Organiza
2/2006 y para dar cumplimiento a la Directiva comunitaria 1999/70/CE del
Consejo, de 28 de junio de 1999/70/CE del Consejo, de 28 de junio de 1999,
y a la Directiva 2000/78/CE del Consejo, de 27 de noviembre, relativa al
establecimiento de un marco general para la igualdad de trato en el empleo y
la ocupación, se aprobó el vigente Real Decreto 696/2007, de 1 de junio, por
el que se regula la relación laboral de los profesores de religión, que
determina, entre otros aspectos, lo siguiente:
- El artículo 4. Duración y modalidad de la contratación.
1. «La contratación de los profesores de religión será por tiempo
indefinido, salvo en los casos de sustitución del titular de la relación
laboral que se realizará de conformidad con el artículo 15.1 .c) del
Estatuto de los Trabajadores y sin perjuicio de lo dispuesto en las
causas de extinción del contrato que figuran en el presente real
decreto.
2. La determinación de la modalidad del contrato a tiempo completo o
parcial según lo requieran las necesidades de los centros públicos,
corresponde a las Administraciones educativas competentes, sin
perjuicio de las modificaciones que a lo largo de su duración y por
razón de la planificación educativa, deban de producirse respecto de
la jornada de trabajo y/o Centro reflejados en contrato»
- El artículo 7. Extinción del contrato.
«El contrato de trabajo se extinguirá
a) Cuando la Administración competente adopte resolución en tal
sentido, previa iniciación de expediente disciplinario.
b) Por revocación ajustada a derecho de la acreditación o de la
idoneidad para impartir clases de religión por parte de la Confesión
religiosa que la otorgó.
c) Por las demás causas de extinción previstas en el Estatuto de los
Trabajadores.
d) En el caso de trabajadores extranjeros, por la extinción o la no
renovación de la autorización de residencia o de residencia y trabajo,
como consecuencia de la concurrencia de alguno de los supuestos
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para dicha extinción o el incumplimiento de alguno de los requisitos
para la renovación establecidos en la normativa de extranjería e
inmigración.»
- Disposición adicional única. Profesores de religión contratados en el
curso escolar 2006-2007
«Los profesores de religión no pertenecientes a los cuerpos de
funcionario docentes que a la entrada en vigor del presente real
decreto estuviesen contratados pasarán automáticamente a tener
una relación laboral por tiempo indefinido en los términos previstos
en este real decreto, salvo que concurra alguna de las causas de
extinción del contrato prevista en el artículo 7 o que el contrato se
hubiere formalizado de conformidad con el artículo 15.1.c) del
estatuto de los Trabajadores, es decir, para sustituir al titular de la
relación laboral.»
En consonancia con ello, y dentro de la Comunidad Foral de Navarra,
mediante Orden Foral 65/2013, de 5 de julio, del Consejero de Educación, se
aprobaron las normas para la adjudicación de destinos y movilidad del
profesorado de Religión Católica al servicio del Departamento de Educación,
así como las normas de gestión para la contratación del mencionado
profesorado. En esta Orden Foral se establece, entre otros aspectos, lo
siguiente:
- Artículo 2. Duración y modalidad de la contratación
1. «La contratación de los profesores de religión católica será por
tiempo indefinido, como norma general, salvo en los casos de
sustitución del titular de la relación laboral, que se realizará de
conformidad con el artículo 15, apartado 1, letra c), del Estatuto de
los Trabajadores y sin perjuicio de las causas de extinción del
contrato que figuran en la presente orden Foral.
2. La modalidad del contrato podrá ser a tiempo completo o parcial,
según lo requieran las necesidades de los centros educativos, sin
perjuicio de las modificaciones que a lo largo de su duración y por
razón de planificación educativa, deban producirse respecto a la
jornada de trabajo y destinos en los centros reflejados en el contrato.»
- Artículo 7. Rescisión de los contratos laborales indefinidos
«Los contratos laborales indefinidos se extinguirán por las causas
indicadas en el artículo 15 de la presente Orden Foral.
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Asimismo, se extinguirán los contratos laborales indefinidos del
profesorado que, por razón de planificación educativa, no obtenga
destino al comienzo del curso».
- Artículo 15. Extinción del contrato
«El contrato de trabajo suscrito podrá extinguirse por las siguientes
causas:
a) Sobrevenir una situación de amortización de la plaza.
b) Perdida de la jornada completa, la no obtención del destino o, en su
caso, la no participación en el procedimiento de adjudicación de destinos
en los supuestos que resulte obligatoria conforme a esta norma.
c) Resolución de la Administración contratante, previa incoación de
expediente disciplinario.
d) Revocación de la acreditación o idoneidad para impartir religión por
parte del Ordinario Diocesano previa la notificación en tiempo y forma al
interesado, o a sus representantes legales y al Servicio de Recursos
Humanos.
e) Extinción o no renovación de la autorización de residencia, residencia
y trabajo en el caso de trabajadores extranjeros.
f) No superar el período de prueba establecido en el Convenio Colectivo.
g) Por causas sobrevenidas con posterioridad a su incorporación
efectiva en el centro docente asignado, derivadas de una falta de
capacidad o de una falta de adaptación al puesto de trabajo
desempeñado, conforme a lo dispuesto en el artículo siguiente.
h) Por renuncia al contrato o abandono injustificado del puesto de
trabajo.
g) Por las demás causas previstas en el Estatuto de los Trabajadores».
Con posterioridad, la Ley Orgánica 8/2013, de 9 de diciembre, para la
mejora de la calidad educativa, estableció una nueva regulación de la
enseñanza de la religión modificando las disposiciones adicionales segunda y
quinta de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo de Educación, que quedaron
redactadas de la siguiente manera:
- Disposición adicional segunda. Enseñanza de la Religión (Noventa y
uno LO 8/2013)
1. La enseñanza de la religión católica se ajustará a lo establecido en
el Acuerdo sobre Enseñanza y Asuntos Culturales suscrito entre la
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Santa Sede y el Estado español. A tal fin, y de conformidad con lo
que disponga dicho Acuerdo, se incluirá la religión católica como área
o materia en los niveles educativos que corresponda, que será de
oferta obligatoria para los centros y de carácter voluntario para los
alumnos y alumnas.
2. La enseñanza de otras religiones se ajustará a lo dispuesto en los
Acuerdos de Cooperación celebrados por el Estado español con la
Federación de Entidades Religiosas Evangélicas de España, la
Federación de Comunidades Israelitas de España, la Comisión
Islámica de España y, en su caso, a los que en el futuro puedan
suscribirse con otras confesiones religiosas.
3. La determinación del currículo y de los estándares de aprendizaje
evaluables que permitan la comprobación del logro de los objetivos y
adquisición de las competencias correspondientes a la asignatura
Religión será competencia de las respectivas autoridades religiosas.
Las decisiones sobre utilización de libros de texto y materiales
didácticos y, en su caso, la supervisión y aprobación de los mismos
corresponden a las autoridades religiosas respectivas, de
conformidad con lo establecido en los Acuerdos suscritos con el
Estado español.»
- Disposición adicional quinta. Calendario Escolar (Noventa y dos LO
8/2013)
El calendario escolar, que fijarán anualmente las Administraciones
educativas, comprenderá un mínimo de 175 días lectivos para las
enseñanzas obligatorias. En cualquier caso, en el cómputo del
calendario escolar se incluirán los días dedicados a las evaluaciones
previstas en los artículos 20.3, 21, 29 y 36 bis de esta Ley Orgánica».
En el año 2020, mediante la Ley Orgánica 3/2020, de 29 de diciembre
se ha vuelto a modificar la enseñanza de la religión, dando una nueva
redacción a las disposiciones adicionales segunda, tercera, cuarta y quinta de
la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo de Educación, que quedan redactadas
de la siguiente manera (modificándose tan solo lo que aparece subrayado):
- El apartado 3 de la disposición adicional segunda (Setenta y ocho LO
3/2020):
«En el marco de la regulación de las enseñanzas de Educación
Primaria y Educación Secundaria Obligatoria, se podrá establecer la
enseñanza no confesional de cultura de las religiones».
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- El apartado 1 y el primer párrafo del apartado 2 de la disposición
adicional tercera (Sesenta y ocho bis LO 3/2020):
«1. Los profesores que impartan la enseñanza confesional de las
religiones deberán cumplir los requisitos de titulación establecidos
para las distintas enseñanzas reguladas en la presente Ley, así como
los establecidos en los acuerdos suscritos entre el Estado Español y
las diferentes confesiones religiosas.
2. Los profesores que, no perteneciendo a los cuerpos de
funcionarios docentes, impartan la enseñanza confesional de las
religiones en los centros públicos lo harán en régimen de contratación
laboral, de conformidad con el Estatuto de los Trabajadores, con las
respectivas Administraciones competentes. La regulación de su
régimen laboral se hará con la participación de los representantes del
profesorado. Se accederá al destino mediante criterios objetivos de
igualdad, mérito y capacidad. Estos profesores percibirán las
retribuciones que correspondan en el respectivo nivel educativo a los
profesores interinos.»
- El apartado 3 de la disposición adicional cuarta (Sesenta y ocho ter
LO 3/2020):
«La supervisión de los libros de texto y otros materiales curriculares
es competencia de las administraciones educativas y constituirá
parte del proceso ordinario de inspección que ejerce la
Administración educativa sobre la totalidad de elementos que
integran el proceso de enseñanza y aprendizaje, que debe velar por
el respeto a los principios y valores contenidos en la Constitución y a
lo dispuesto en la presente ley».
- La disposición adicional quinta (Sesenta y nueve LO 3/2020):
«El calendario escolar, que fijarán anualmente las Administraciones
educativas, comprenderá un mínimo de 175 días lectivos para las
enseñanzas obligatorias.» (desaparece el último párrafo de la
disposición adicional quinta).
De acuerdo con las últimas modificaciones introducidas en la Ley
Orgánica 2/2006, de Educación (LOE), por la Ley Orgánica 3/2020,
(LOMLOE), se han aprobado varios Reales Decretos sobre ordenación y
enseñanzas mínimas que establecen un mínimo de 35 horas para las
enseñanzas de religión; en concreto, Real Decreto 95/2022, de 1 de febrero,
para la Educación Infantil; Real Decreto 157/2022, de 1 de marzo, para la
16
Educación Primaria; Real Decreto 217/2022, de 29 de marzo, para la
Educación Secundaria obligatoria y el Real Decreto 243/2022, de 5 de abril,
para el Bachillerato que establece una asignación mínima de 70 horas en el
conjunto de la etapa.
Teniendo en cuenta que la LOMLOE y sus desarrollos normativos
suponen una importante reducción de las horas lectivas de la enseñanza de
la religión, afectando tanto a las necesidades docentes como al número de
profesores existentes, se ha presentado la proposición de Ley Foral que trata
de garantizar el mantenimiento de los puestos de trabajo del profesorado de
religión en los centros públicos de la Comunidad Foral de Navarra, así como
su dedicación actual.
II.4ª. Marco competencial en el que se inserta la proposición de Ley
Foral
Delimitado el marco normativo, procede acotar los lindes de
constitucionalidad en los que debe moverse en todo momento el legislador
foral, teniendo en cuenta las competencias de la Comunidad Foral en la
materia en que se inserta la cuestión controvertida.
La Proposición adolece de la definición del marco competencial, pues no
se especifica al amparo de qué título competencial se legisla. Para determinar
el título competencial que fundamenta la actividad regulada en la proposición
de Ley Foral, habrá de estarse a su verdadera naturaleza.
La noción de mantenimiento de puesto de trabajo que la Proposición
trata de garantizar, bien puede entenderse remitida a conceptos elaborados
en el ámbito de la legislación laboral, que, obviamente, no han de ser tenidos
en cuenta por el legislador foral, por cuanto el Estado ostenta, según lo
dispuesto en el art. 149.1.7ª de la Constitución Española, competencia
exclusiva sobre dicha materia. No obstante, de dicho título competencial se
deduce también la existencia de una competencia de ejecución por los
órganos de las Comunidades Autónomas, susceptible de ser asumida por
éstas, y que alcanza la posibilidad de promulgar disposiciones normativas
internas por parte de las Comunidades Autónomas (STC 18/1982).
17
La Comunidad Foral de Navarra dispone, en virtud de la LO 13/1982, de
10 de agosto, de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de
Navarra (en adelante, LORAFNA), desde su promulgación, de las
competencias no reservadas en exclusiva al Estado por el art. 149.1 CE,
incluyendo, entre otras, la competencia de ejecución de la legislación laboral
del Estado [art. 58.1.b) LORAFNA]. Esta competencia podría, en principio, dar
base al criterio del legislador foral de garantizar el mantenimiento del puesto
a los profesores en el ámbito de la Comunidad Foral de Navarra.
Por otra parte, en tanto la institución regulada se refiere a personal de la
Administración Foral, cabe pensar que el área competencial concernida es la
relativa al artículo 49.1.b) de la LORAFNA, que reconoce a Navarra
competencia exclusiva sobre el régimen estatutario de los funcionarios
públicos.
Respecto de la competencia exclusiva sobre el régimen estatutario de
los funcionarios públicos, reconocida por la Disposición adicional primera de
la Constitución española y el artículo 49.1.b) de la LORAFNA, se ha
pronunciado en varias sentencias el Tribunal Constitucional, afirmando, en la
más reciente sentencia 154/2017, de 21 de diciembre, que:
«al ser el art. 49.1 b) LORAFNA manifestación del reconocimiento y
actualización de un derecho histórico:«[l]a competencia atribuida por el
artículo 49.1 b) LORAFNA, incluirá, por tanto, las competencias que
sobre régimen estatutario de los funcionarios ejercía Navarra en el
momento de la promulgación de la LORAFNA [artículo 39.1, a)],
teniendo, sin embargo, como límites, en primer lugar, el que las materias
no afecten a las competencias estatales inherentes a la unidad
constitucional (artículos 2.2 y 3.1 LORAFNA) y, en segundo lugar, el
respeto de ?los derechos y obligaciones esenciales que la legislación
básica del Estado reconozca a los funcionarios públicos? [artículo 49.1 b)
LORAFNA]». Este régimen singular alcanza tanto a los funcionarios
propios de la Administración Foral como a los de la Administración local
en Navarra, y sobre él despliegan efecto limitativo «no todas las
previsiones de la legislación estatal básica relativas al régimen
estatutario de los funcionarios públicos?sino solo aquéllas, justamente,
que se refieran a ?derechos y obligaciones esenciales?. Derechos y
obligaciones esenciales de los funcionarios que, por lo demás, aun
cuando su determinación concreta deba quedar remitida al análisis
particularizado de las normas que los prevean, nos sitúan, en principio,
18
ante aquellas situaciones jurídicas caracterizadoras del propio modelo
de régimen estatutario de los funcionarios, que conforman la sustancia
misma de ese régimen y sin las cuales no sería recognoscible ese
estatuto».
También ha señalado que la aplicación del estatuto básico del empleado
público [Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se
aprueba el Texto Refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado
Público, (en adelante, EBEP)] a la Comunidad Foral de Navarra, de acuerdo
con su disposición adicional segunda, apartado 1, se realizará en los términos
previstos en el artículo 149.1.18ª y disposición adicional primera de la
Constitución, y en la LORAFNA.
Inserto en este marco competencial, sus consideraciones serán las que
deberán tenerse presentes a la hora de enjuiciar la adecuación al bloque
constitucional de la proposición de Ley Foral por la que se garantiza el
mantenimiento de los puestos de trabajo del profesorado de religión en los
centros públicos de la Comunidad Foral de Navarra
II. 5ª. Análisis de la adecuación al ordenamiento jurídico de la
proposición de Ley Foral por la que se garantiza el mantenimiento de los
puestos de trabajo del profesorado de religión en los centros públicos
de la Comunidad Foral de Navarra
El legislador foral, a través de la Proposición sometida a consulta del
Consejo, pretende, como se viene reiterando, mantener en su puesto de
trabajo, sin merma alguna de su carga docente, a los profesores de religión
con contrato laboral indefinido que, por la reducción de la carga horaria de la
asignatura de religión operada por la LOMLOE, corren el riesgo de perder su
puesto de trabajo. La inserción de la institución de la garantía de
mantenimiento del puesto en el contexto de la relación laboral del profesor de
religión invita, por lo pronto, a considerar si no se trata de una regulación de
materia laboral sobre la que la Comunidad Foral carece de competencias.
Conviene recordar que, conforme a lo previsto en el artículo 149.1.7ª de
la Constitución Española, el Estado ostenta la competencia exclusiva sobre la
legislación laboral «sin perjuicio de su ejecución por los órganos de las
19
Comunidades Autónomas». Dicho precepto ha sido interpretado por el
Tribunal Constitucional en el sentido de que: 1) En materia de legislación
laboral «la competencia del Estado es completa», siendo «susceptible de
ejercerse a través de la potestad legislativa y reglamentariamente» (STC
360/1993), lo que significa que el Estado es «fuente única (?) de normas
laborales», de modo que «ningún espacio de regulación externa les resta a
las Comunidades Autónomas, las cuales únicamente pueden disponer de una
competencia de mera ejecución de la normativa estatal» (STC 195/1996); 2)
Las Comunidades Autónomas solo pueden promulgar disposiciones
normativas internas o de organización, es decir, «los reglamentos que carecen
de significación desde el citado punto de vista por referirse a aspectos
organizativos » y afectar a «la mera estructura interna de la organización
administrativa» (STC 18/1982).
Y en cuanto al término «laboral» (el adjetivo que sigue a la expresión
«legislación») entiende el Tribunal Constitucional que queda referido al trabajo
asalariado -o al conjunto de «institutos jurídicos referentes al trabajo por
cuenta ajena» (STC 39/1982)- que resulta de la existencia del contrato de
trabajo o de «la prestación de servicios y la contraprestación económica»
(SSTC 7/1985, 360/1993 y 228/2012).
En el presente caso, la proposición de Ley Foral es una norma foral de
rango legal que regula un aspecto singular de la relación laboral de los
profesores de religión en los centros públicos de la Comunidad Foral de
Navarra, en concreto, la garantía de permanencia en su puesto de trabajo. En
la medida en que la Comunidad Foral, mediante esta Proposición, pretende
ejercer una potestad legislativa en una materia que es de carácter laboral,
podría estar contraviniendo lo dispuesto en el artículo 149.1.7ª de la
Constitución española, es decir, la competencia exclusiva del Estado sobre la
«legislación laboral», que es comprensiva tanto de la potestad legislativa
como de la reglamentaria, y, en consecuencia, invadiendo una competencia
del Estado.
La inserción de la institución regulada en el contexto de una norma
estatal como es el Real Decreto 696/2007, abonaría tal consideración. Hemos
de recordar que el Real Decreto 696/2007, de 1 de junio, es el reglamento
20
ejecutivo y especial dictado en desarrollo de una norma con rango legal
(Disposición adicional tercera de la Ley Orgánica 2/2006, de Educación) que
regula la relación laboral de los profesores de religión.
Ahora bien, no cabe desconocer que la Comunidad Foral, en virtud de
sus competencias de ejecución de legislación laboral asumidas en el art.
58.1.b) de la LORAFNA, puede regular aspectos meramente ejecutivos y
promulgar disposiciones normativas como manifestación de su potestad
organizadora. En este caso, aun cuando se trata de establecer, para el
colectivo de profesores navarros de religión que llevan ejerciendo su labor en
los centros educativos públicos, una garantía de permanencia en sus puestos
de trabajo y ello sin merma alguna de la carga docente de los mismos, no
estamos, en realidad, ante una regulación sustantiva de aspectos de la
normativa laboral, de exclusiva competencia normativa del Estado, sino ante
una regulación normativa laboral marginal referida a los profesores de religión
de la Comunidad Foral, siempre que no altere el régimen jurídico general del
Real Decreto 696/2007. Podría considerarse un mero aspecto organizativo
que afecta a la estructuración interna de su organización administrativa en el
concreto ámbito de ordenación docente de la enseñanza de la religión. De ser
así, la regulación que pretende llevar a cabo el legislador foral caería dentro
de la competencia de ejecución de la legislación laboral asumida por la
Comunidad Foral.
Asimismo, se ha apuntado anteriormente que la regulación de la cuestión
abordada en la proposición de Ley Foral, podría encontrar, tal vez, cobertura
competencial en el artículo 49.1.b) de la LORAFNA, que reconoce a Navarra
competencia exclusiva sobre el régimen estatutario de los funcionarios
público.
Sin embargo, esto resulta algo más discutible porque la relación laboral
de los profesores de religión poca relación parece tener con la referida
competencia sobre «régimen estatutario de los funcionarios», que son, como
indica el artículo 3.2 del Decreto Foral Legislativo 251/1993, de 30 de agosto,
por el que se aprueba el Texto Refundido del Estatuto del Personal al servicio
de las Administraciones Públicas de Navarra (TREPSAPN), aquellos que «en
virtud de nombramiento legal están incorporados con carácter permanente a
21
cualquiera de las Administraciones Públicas de Navarra, mediante una
relación de servicios profesionales y retribuidos sometida al Derecho
Administrativo y regulada estatutariamente».
No obstante, como hacíamos saber en nuestro dictamen 24/2019, aun
en ausencia de anclaje histórico, Navarra ha venido ejerciendo amplias
competencias sobre el personal al servicio de las Administraciones Públicas.
La apelación al régimen estatutario de los funcionarios ha tenido una vis
expansiva que le ha permitido atraer para sí cualquier regulación sobre el
empleo público de Navarra o sobre la función pública en general. De hecho,
el Estatuto del Personal al Servicio de las Administraciones Públicas de
Navarra no se limita solo a regular el régimen específico de los funcionarios
públicos, sino que se refiere también a otro tipo de personal contemplado en
el EBEP, como el personal eventual y los contratados laborales, que poco o
nada tienen que ver con el título competencial «régimen estatutario de los
funcionarios públicos». Incluso más, esa apelación le ha permitido ampliar el
ámbito de cobertura del Estatuto incluyendo una figura por completo
desconocida en el resto del ordenamiento nacional, como es la figura del
personal contratado administrativo (artículos 88 a 93 TREPSAPN), que no se
rige por las disposiciones aplicables a los funcionarios, sino por las «que se
dicten reglamentariamente y por lo establecido en el correspondiente
contrato».
De igual modo, cabría inferir que esa competencia de «régimen
estatuario de los funcionarios públicos» es susceptible de aplicarse a los
profesores de religión dado que son contratados laborales y forman parte de
la Administración Foral. Pero no es seguro que el artículo 49.1.b) de la
LORAFNA sea el marco competencial adecuado para la regulación del
aspecto laboral señalado, pues la Comunidad Foral solo ostenta
competencias en materia de funcionarios públicos de la Comunidad Foral y
carece de una atribución competencial más amplia sobre la función pública en
general.
En todo caso, es de advertir que el Tribunal Constitucional ha frustrado
algún intento del Parlamento Navarro de atraer para sí una regulación en
materia de función pública, al amparo del título competencial de «régimen
22
estatutario de los funcionarios públicos». Así, en la STC 173/2014, de 23 de
octubre, declaró la inconstitucionalidad y nulidad del apartado cuatro del
artículo único (en cuanto da nueva redacción a los arts. 109, 114, 115, 116 y
117 del TREPSAPN) de la Ley Foral 7/2011, ante la pretendida atribución de
competencias en materia de estatuto y régimen jurídico del personal al
servicio de la Administración de Justicia en Navarra, precisamente por falta de
atribución competencial histórica, amén de por otros motivos.
Dejando al margen del título competencial que suscita algún problema a
la vista de lo expuesto, debemos analizar la legalidad del contenido de la
proposición de Ley Foral en abstracto, porque no se nos ofrece otro motivo de
censura que el argumento expuesto por la portavoz del Grupo mixto,
Izquierda-Ezkerra, y solicitante de esta consulta en la sesión de toma en
consideración de la Propuesta en el Parlamento? que esta «ley no es
conforme a derecho», fundándose tal alegato en los dos motivos siguientes
que articula de forma genérica: 1) la supuesta falta de efectividad de la
Proposición, pues si la reducción de horaria debe comportar una pérdida de
puesto de trabajo, «ese puesto ya no existe» y «no se puede ocupar un puesto
que no existe»; 2) la vulneración de la igualdad: la ley «generaría agravios
comparativos respecto del personal al servicio de la Administración Pública
educativa de Navarra». Por el orden propuesto por la portavoz y solicitante de
la consulta pasaremos a examinar las sucesivas tachas de ilegalidad
imputadas a la Proposición.
1) Carencia de efectividad de la Proposición
En cuanto al primero de los motivos de censura alegados, descansa en
una premisa fundamental, cual es que la Proposición pretende devolver
efectividad a una situación laboral de los profesores de religión que no puede
ser reconocida una vez reducido el horario y, en consecuencia, extinguido el
puesto de trabajo.
La queja parte, sin embargo, de una confusión, por cuanto nada impide
que los trabajadores profesores de religión, aun cuando se produzcan
reducciones o modulaciones en la jornada de trabajo como consecuencia de
23
la aplicación de los nuevos criterios establecidos por la LOMLOE, mantengan
su estabilidad en el empleo.
Hemos de recordar que el Real Decreto 696/2007, de 1 de junio, por el
que se regula la relación laboral de los profesores de religión, prevista en la
disposición adicional tercera de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo de
Educación, establece, en su artículo 4.1, respecto a la modalidad de
contratación, lo siguiente:
«La contratación de los profesores de religión será por tiempo indefinido,
salvo en los casos de sustitución del titular de la relación laboral que se
realizará de conformidad con el artículo 15.1.c) del Estatuto de los
Trabajadores y sin perjuicio de lo dispuesto en las causas de extinción
del contrato que figuran en el presente real decreto».
De lo transcrito se desprende una clara situación de estabilidad de los
profesores de religión. La modalidad de contratación elegida como ordinaria
es el contrato por tiempo indefinido y solo excepcionalmente se admite la
contratación temporal, siendo sus dos únicas causas, según la versión del art.
15.1.c) del Real Decreto Legislativo 2/2015, de 23 de octubre, por el que se
aprueba el texto refundido del Estatuto de los Trabajadores (en adelante, ET)
vigente con anterioridad, y aún hoy tras el reformado Estatuto de los
Trabajadores (Real Decreto Ley 32/2021) (art. 15.3), bien la necesidad de
sustituir a un trabajador de la empresa con derecho a reserva de puesto de
trabajo (contrato de interinidad por sustitución), o bien la necesidad de cubrir
temporalmente un puesto durante el proceso de selección o promoción para
su cobertura definitiva (contrato de interinidad por vacante). El contrato de los
profesores de religión se configura, por tanto, como indefinido.
Por otra parte, el referido artículo 4 del Real Decreto 696/2007, de 1 de
junio, en su apartado 2, respecto de la duración de la jornada, prevé:
«La determinación de la modalidad del contrato a tiempo completo o
parcial según lo requieran las necesidades, sin perjuicio de las
modificaciones que a lo largo de su duración y por razón de la
planificación educativa, deban de producirse respecto de la jornada de
trabajo y/o Centro reflejados en contrato».
24
En el texto transcrito se precisa también con bastante claridad la
posibilidad de la Administración educativa de hacer ajustes en la jornada
dentro del contrato por tiempo indefinido, permitiendo alterar los términos
inicialmente pactados en el contrato, en función de las necesidades
apreciadas. De este modo, se configura un tipo de contrato cuya jornada y
lugar de prestación, pese a estar concertados por las partes, son de libre
disponibilidad por el empleador, reconociendo una amplísima potestad de ius
variandi a la Administración educativa.
En suma, la relación laboral de los profesores de religión, sin ser una
relación laboral especial (ex art. 2 ET), se configuraría como una relación
atípica en la que se garantiza a los profesores de religión una situación de
estabilidad, pero en la que nunca consolidan una jornada, sino que realizarían
cada año la que la autoridad educativa aprecie como pertinente para su
destino.
Si confrontamos ahora este texto normativo con la proposición de Ley
Foral, o, dicho de otra manera, si analizamos la Proposición a la luz del marco
normativo en el que debe insertarse, observamos que existe sintonía o
concomitancia entre ambos textos, pero también alguna importante
disonancia.
Antes de nada es preciso observar que la Proposición resulta un tanto
confusa en cuanto a su objeto, toda vez que:
- el «preámbulo» de la Proposición refiere que: «el objeto de esta ley
es garantizar el mantenimiento de unos puestos de trabajo que tienen
carácter de indefinido en aplicación de una norma legal, respetando
la carga docente de una personal que lleva ejerciendo su labor en los
centros educativos navarros durante muchos años y que debido a
esta circunstancia, corren evidente peligro de perder sus puestos de
trabajo o de quedarse en los mismos en una situación absolutamente
precaria»
- en cambio, la parte dispositiva (Artículo único) parece aludir al
mantenimiento de los profesores, al establecer que: «Los cambios
25
que se produzcan en las necesidades horarias de la asignatura de
religión en Navarra como consecuencia de la aplicación de la Ley
Orgánica 3/2020, de 29 de diciembre, de modificación de la Ley
Orgánica de Educación, no podrán suponer, para el colectivo de
profesores y profesoras navarros de religión con contrato laboral de
carácter indefinido en la fecha de entrada en vigor de esta ley foral,
una pérdida de su puesto de trabajo ni una merma de los porcentajes
de sus contratos».
No está claro si lo que se pretende garantizar es el mantenimiento del
puesto de trabajo de carácter indefinido o la estabilidad del colectivo de
profesores con contrato laboral indefinido. Y eso provoca cierta confusión e
inseguridad jurídica que puede tener que ver con los problemas que se
originan en la consulta planteada.
Dejando para otro momento el análisis de este aspecto, y centrándonos
en el primer reproche planteado, es innegable que la Proposición conecta con
el razonamiento de la disposición normativa comentada. Ninguna perplejidad
debe suscitar que la proposición de Ley Foral proyectada pretenda garantizar
la estabilidad de los profesores de religión estables o con contrato indefinido.
Es lo que la normativa nacional reguladora de la relación laboral de estos
profesores ha querido en todo momento, al dotar de carácter indefinido a la
relación laboral de los profesores de religión. Lo anómalo sería pregonar su
extinción automática, basada únicamente en el hecho de la reducción de la
carga horaria de la enseñanza de la religión, como parece deducirse de las
palabras pronunciadas por la portavoz del grupo parlamentario solicitante de
la consulta, porque eso sí entra abiertamente en contradicción con la
estabilidad laboral de estos profesores de religión proclamada por la legalidad
vigente.
Durante décadas los profesores de religión han estado viviendo una
situación de precariedad al estar vinculada su relación contractual a la
duración anual o máxima de un curso académico. En el régimen anterior a la
LOE, su relación se asentaba sobre el contrato temporal. El Real Decreto
696/2007 vino a garantizar a los profesores de religión una estabilidad en su
empleo, asegurando su permanencia, pese a la disminución de la necesidad
26
cuantitativa de profesorado. Su Exposición de Motivos, justifica el carácter
indefinido del contrato en el Derecho comunitario, invocando precisamente la
Directiva 1999/70/CE relativa al Acuerdo Marco de la CES, la UNICE y el CEP
sobre trabajo de duración determinada y la Directiva 2000/78/CE relativa al
establecimiento de un marco general para la igualdad de trato en el empleo y
ocupación. El reconocimiento del carácter indefinido de la relación laboral que
vincula a este colectivo con la Administración educativa viene motivada,
precisamente, por la denuncia presentada por el sindicato (USIT-EP) con base
en las referidas Directivas y el dictamen emitido por la Comisión Europea en
abril de 2006 instando a España a ajustarse a dicha Directiva.
En principio, la proposición de Ley Foral no hace sino reforzar la garantía
de estabilidad ya reconocida a estos profesores de religión por el Real Decreto
696/2007, pues únicamente pretende otorgar a los profesores de religión, si
cabe, una mayor estabilidad en su contrato ante las posibles reducciones
horarias en la asignatura de religión que se barruntan con motivo de la
aplicación de la LOMLOE. Y nada hay de censurable en ello; porque desde la
perspectiva de su estabilidad laboral, resulta acorde a la normativa laboral,
viniendo a consagrar el derecho que ya gozan, de manera que, los profesores
de religión no van a dejar de ser trabajadores con contrato indefinido aunque
se deje de aprobar esta Proposición por ser una característica natural de la
relación del profesor de religión.
El problema radica en el contenido y alcance de la garantía de
estabilidad que pregona la Proposición, que, aun partiendo de la misma
premisa de la normativa laboral (RD 696/2007), supone una clara modificación
de la misma. La Proposición no se limita a garantizar el mantenimiento de la
estabilidad contractual de los profesores de religión con contrato laboral
indefinido, sino que pretende evitar «una pérdida de su puesto de trabajo»,
así como «una merma de los porcentajes de sus contratos», de forma que, las
garantías que se establecen en la Proposición no se contraen al mero
reforzamiento de la estabilidad en el empleo de este colectivo, sino que se
persiguen otros efectos añadidos.
El régimen que contiene la proposición de Ley Foral pretende consolidar
el puesto de trabajo del profesor de religión estable y, además, la duración de
27
su jornada de trabajo y destino, sin que sea susceptible de modulación por la
Administración educativa.
Pero esto suscita cierta perplejidad porque la relación del profesor de
religión, si bien no es una «relación laboral de carácter especial» por cuanto
hubiera requerido una declaración formal por ley que no se ha producido [ex
artículo 2.1.l) ET], es, como ya ha quedado señalado, una relación que
presenta unos rasgos únicos que lo configuran como una relación laboral «sui
generis». Siendo una de esas singularidades la amplísima potestad de ius
variandi que se reconoce a la Administración educativa.
En virtud del referido artículo 4.2 del Real Decreto 696/2007, la
Administración educativa competente tiene potestad para determinar la
jornada indicada en el contrato, bien a tiempo completo o a tiempo parcial, en
función de las necesidades de los centros públicos, y también para realizar las
modificaciones oportunas por razón de la planificación educativa, pudiendo
reducir su jornada de trabajo e incluso cambiarles de destino.
La previsión de la proposición de Ley Foral, en tanto obliga a mantener
el puesto de trabajo de los profesores de religión estables sin merma alguna
de los porcentajes de contrato (lo que cabe entenderlo referido a la jornada o
las horas de contrato), impide a la Administración educativa esa libre
disposición de la jornada o de destino, que le reconoce el artículo 4.2 del Real
Decreto, bien por disminución de la necesidad cuantitativa de profesorado o
por planificación educativa.
Ya decíamos que la Proposición juega a la confusión al mezclar dos
elementos distintos de estabilidad: por un lado, la estabilidad objetiva relativa
al puesto de trabajo, garantizando el mantenimiento de los puestos de trabajo
de carácter indefinido; y, por otro, la estabilidad subjetiva del colectivo de los
profesores estables de religión, garantizando su continuidad en el puesto y la
dedicación.
La estabilidad, si bien puede mantenerse sobre el empleo (subjetiva)
asegurando a los profesores de religión una continuidad frente a la extinción
ante modificaciones que pueden producirse en la necesidad de mano de obra,
28
sin embargo, presenta una dificultad notable cuando se proyecta sobre el
puesto de trabajo (objetiva), la jornada y lugar de prestación, porque la
estabilidad en el puesto está sujeta a las modificaciones que la Administración
educativa puede realizar en función de la demanda de trabajo existente.
Si bien no existe problema para garantizar a los profesores de religión la
continuidad en el empleo, no cabe de ninguna manera producir el efecto
pretendido por el legislador foral de garantizar al mismo tiempo el disfrute del
mismo puesto de trabajo, la jornada completa y el destino que actualmente
poseen, porque esto último queda, como se ha señalado, condicionado a las
necesidades de mano de obra de los centros públicos y a la planificación
educativa.
Por tanto, no es posible asumir el marco regulatorio que nos presenta la
proposición de Ley Foral en sus actuales términos, porque altera el régimen
jurídico laboral de los profesores de religión previsto en el art. 4.2 del Real
Decreto 696/2007, de 1 de junio, careciendo de competencia para ello.
2) Vulneración del principio de igualdad
Plantea, en segundo lugar, la solicitante de la consulta una posible
vulneración del principio de igualdad, constitucionalmente consagrado en el
art. 14 de nuestra Ley fundamental. Tal vulneración derivaría, según se afirma
en el escrito de solicitud de la consulta, de los posibles agravios comparativos
con el personal al servicio de la administración educativa. Es difícil emitir un
juicio de igualdad sin haber alegado más motivo que el expuesto y, por tanto,
con tan escaso soporte argumentativo de la vulneración. Tal vez su motivación
se encuentre en las palabras expresadas en su alegato en contra de la
Proposición en el Parlamento. Se preguntaba la Portavoz del GPM Izquierda-
Ezkerra «cómo es posible que haya un profesorado que está contratado para
desempeñar determinada función, por cierto, por un acuerdo con la Santa
Sede, que determina una función y una lista de contratación para el ejercicio
de una determinada profesión».
A tenor de las manifestaciones hechas, diríase que se plantea un
problema de igualdad en el acceso al empleo público; o, dicho de otra manera,
29
se cuestiona si el acceso y mantenimiento del empleo público puede venir
condicionado por criterios de índole religiosa y confesional y determinado por
un sujeto ajeno a la Administración Pública (la entidad religiosa) y no por los
principios de mérito y capacidad.
Esta cuestión no es nada nueva y fue analizada y resuelta por el Tribunal
Constitucional en la sentencia 76/1986, de 9 de junio. En ella se declara la
plena compatibilidad del sistema de elección de la Administración de entre los
propuestos por la entidad religiosa con los principios constitucionales de
igualdad, mérito y capacidad, afirmándose lo siguiente:
«8. (?) En realidad el eventual conflicto con la Constitución del sistema
considerado se produciría por la vulneración únicamente del art. 14 CE,
en relación con los arts. 9.3 y 103.3 CE, al tratarse de contratos
laborales, en los que, como ha declarado en diversas ocasiones este
Tribunal, no se aplica el art. 23.2 CE (por todas, SSTC 86/2004, de 10
de mayo, FJ 4; y 132/2005, de 23 de mayo, FJ 2), y constituir la religión
uno de los motivos de discriminación expresamente vedados por el art.
14 CE. Por ello, el análisis de la cuestión planteada habrá de llevarse a
cabo conforme a los criterios que se derivan del derecho a la igualdad
garantizado en el art. 14 CE, recordando a este respecto que su
vulneración ?la produce sólo aquella desigualdad que introduce una
diferencia entre situaciones que pueden considerarse iguales y que
carece de una justificación objetiva y razonable, es decir, el principio de
igualdad exige que a iguales supuestos de hecho se apliquen iguales
consecuencias jurídicas, debiendo considerarse iguales dos supuestos
de hecho cuando la utilización o introducción de elementos
diferenciadores sea arbitraria o carezca de fundamento racional (por
todas, SSTC 134/1996, de 22 de julio, FJ 5; 117/1998, de 2 de junio, FJ
8; 46/1999, de 22 de marzo, FJ 2; 200/1999, de 8 de noviembre, FJ 3; y
200/2001, de 4 de octubre, FJ 4)? (STC 34/2004, de 8 de marzo, FJ 3).
Se trataría así de determinar si la contratación laboral por las
Administraciones educativas de los profesores de religión, al venir
condicionada por la previa declaración eclesiástica de idoneidad,
vulneraría el derecho de acceso al empleo público en condiciones de
igualdad y de acuerdo con los principios de mérito y capacidad,
discriminando a los posibles candidatos en función de criterios religiosos.
Sin embargo, la cuestión a la que debemos dar respuesta no es, en
realidad, la de si las Administraciones públicas pueden o no contratar
trabajadores sino la más específica de determinar si las personas
designadas por las autoridades eclesiásticas para impartir enseñanza
30
religiosa en las escuelas pueden vincularse mediante un contrato laboral
con las Administraciones educativas titulares de los centros en los que
han de impartir su enseñanza o si, por el contrario, se oponen a ello
razones relacionadas con el respeto de los preceptos constitucionales
citados en el Auto de planteamiento de la cuestión. Y, desde esta
perspectiva, lo cierto es que, sean cuales fueren las razones de política
legislativa que apoyen esta opción de contratación, respecto de las que
este Tribunal no tiene porqué pronunciarse, no se aprecia que la misma
pueda vulnerar los arts. 9.3, 14, 16.3 o 103.3 CE.
9. En efecto, no apreciamos que la opción legislativa de que los
profesores que hayan de impartir la enseñanza de la religión católica en
los centros escolares lo hagan suscribiendo un contrato de trabajo con
la correspondiente Administración pública educativa pueda afectar al
derecho a la igualdad y no discriminación del art. 14 CE. Como ha
señalado este Tribunal en relación con la aplicación a la función pública
del derecho reconocido en el art. 23.2 CE, en términos que resultan
igualmente predicables de la aplicación del art. 14 CE en el caso de los
contratados laborales, este derecho garantiza a los ciudadanos una
situación jurídica de igualdad en el acceso a las funciones públicas, con
la consiguiente imposibilidad de establecer requisitos para acceder a las
mismas que tengan carácter discriminatorio (SSTC 193/1987, de 9 de
diciembre, FJ 5; 47/1990, de 20 de marzo, FJ 6; 166/2001, de 16 de julio,
FJ 2) o de referencias individualizadas y concretas (SSTC 50/1986, de
23 de abril, FJ 4; 67/1989, de 18 de abril, FJ 2; 27/1991, de 14 de febrero,
FJ 4; 353/1993, de 29 de noviembre, FJ 6; 73/1998, de 31 de marzo, FJ
3; 138/2000, de 29 de mayo, FJ 5). Como señalamos en la STC 96/2002,
de 25 de abril, FJ 7, la valoración que se realice en cada caso del
principio de igualdad en la Ley ?ha de tener en cuenta el régimen jurídico
sustantivo del ámbito de relaciones en que se proyecte?. En lo que afecta
al derecho a la igualdad en el acceso al empleo público, ha de recordarse
que la propia Constitución dispone, en su art. 103.3, que dicho acceso
debe atenerse a los principios de mérito y capacidad, de manera que las
condiciones y requisitos exigidos sean referibles a los citados principios,
pudiendo considerarse también lesivos del principio de igualdad todos
aquéllos que, sin esa referencia, establezcan una diferencia entre
españoles (SSTC 50/1986, de 23 de abril, FJ 4; 73/1998, de 31 de
marzo, FJ 3; 138/2000, de 29 de mayo, FJ 5).
Como se desprende de nuestra reiterada doctrina, el derecho de acceso
en condiciones de igualdad a las funciones y empleos públicos no priva
al legislador de un amplio margen de libertad en la regulación de las
pruebas de selección y en la determinación de los méritos y capacidades
que se tomarán en consideración, pero establece límites positivos y
negativos a dicha libertad que resultan infranqueables. En positivo se
obliga al legislador a implantar requisitos de acceso que, establecidos en
31
términos de igualdad, respondan única y exclusivamente a los principios
de mérito y capacidad (SSTC 27/1991, de 14 de febrero, FJ 4; 293/1993,
de 18 de octubre, FJ 4; y 185/1994, de 20 de junio, FJ 3, entre otras);
como consecuencia de ello, desde una perspectiva negativa, se
proscribe que dicha regulación de las condiciones de acceso se haga en
términos concretos e individualizados, que equivalgan a una verdadera
y propia acepción de personas (SSTC 269/1994, de 3 de octubre, FJ 5;
11/1996, de 29 de enero, FJ 4; y 37/2004, de 11 de marzo, FJ 4),
evitando cuidadosamente cualquier sombra de arbitrariedad, que existe
?cuando falta la razón o el sentido de la regulación? (STC 11/1996, de 29
de enero, FJ 4).
En definitiva, hemos afirmado que se infringe el principio de igualdad si
la diferencia de trato carece de una justificación objetiva y razonable a la
luz de las condiciones de mérito y capacidad o, dicho en otros términos,
cuando el elemento diferenciador sea arbitrario o carezca de fundamento
racional (SSTC 185/1994, de 20 de junio, FJ 3; 48/1998, de 2 de marzo,
FJ 7; y 202/2003, de 17 de noviembre, FJ 12). Pues bien, en el caso
ahora analizado la exigencia para la contratación de estos profesores del
requisito de hallarse en posesión de la cualificación acreditada mediante
la declaración eclesiástica de idoneidad no puede considerarse arbitraria
o irrazonable ni ajena a los principios de mérito y capacidad y, desde
luego, no implica una discriminación por motivos religiosos, dado que se
trata de contratos de trabajo que se celebran única y exclusivamente
para la impartición, durante el curso escolar, de la enseñanza de la
religión católica.
La facultad reconocida a las autoridades eclesiásticas para determinar
quiénes sean las personas cualificadas para la enseñanza de su credo
religioso constituye una garantía de libertad de las Iglesias para la
impartición de su doctrina sin injerencias del poder público. Siendo ello
así, y articulada la correspondiente cooperación a este respecto (art.
16.3 CE) mediante la contratación por las Administraciones públicas de
los profesores correspondientes, habremos de concluir que la
declaración de idoneidad no constituye sino uno de los requisitos de
capacidad necesarios para poder ser contratado a tal efecto, siendo su
exigencia conforme al derecho a la igualdad de trato y no discriminación
(art. 14 CE) y a los principios que rigen el acceso al empleo público (art.
103.3 CE).
En efecto, a partir del reconocimiento de la garantía del derecho de
libertad religiosa de los individuos y las comunidades del art. 16.1 CE no
resultaría imaginable que las Administraciones públicas educativas
pudieran encomendar la impartición de la enseñanza religiosa en los
centros educativos a personas que no sean consideradas idóneas por
las respectivas autoridades religiosas para ello. Son únicamente las
32
Iglesias, y no el Estado, las que pueden determinar el contenido de la
enseñanza religiosa a impartir y los requisitos de las personas
capacitadas para impartirla dentro de la observancia, como hemos dicho,
de los derechos fundamentales y libertades públicas y del sistema de
valores y principios constitucionales. En consecuencia, si el Estado, en
ejecución de la obligación de cooperación establecida en el art. 16.3 CE,
acuerda con las correspondientes comunidades religiosas impartir dicha
enseñanza en los centros educativos, deberá hacerlo con los contenidos
que las autoridades religiosas determinen y de entre las personas
habilitadas por ellas al efecto dentro del necesario respeto a la
Constitución que venimos señalando.
Ha de tenerse en cuenta, además, que el art. III del Acuerdo de 1979 no
atribuye a la autoridad eclesiástica la facultad de ?designar? a las
personas que hayan de impartir la enseñanza religiosa, limitándose a
señalar que éstas serán designadas por la autoridad académica ?entre
aquéllas que el Ordinario diocesano proponga?, lo que permite que,
concurrente el requisito de capacidad que, a través de la previa
declaración eclesiástica de idoneidad, conduce a la propuesta de la
autoridad eclesiástica, continúe rigiendo plenamente en el proceso de
designación el derecho de los ciudadanos a la igualdad en el acceso al
empleo público en base a criterios de mérito y capacidad.
En definitiva, la función específica a la que se han de dedicar los
trabajadores contratados para esta finalidad constituye un hecho
distintivo que determina que la diferencia de trato que se denuncia,
materializada en la exigencia de idoneidad, posea una justificación
objetiva y razonable y resulte proporcionada y adecuada a los fines
perseguidos por el legislador -que poseen igual relevancia
constitucional- sin que pueda, por tanto, ser tachada de discriminatoria.»
A la vista de la doctrina constitucional expuesta, ninguna objeción
merece la proposición de Ley Foral desde la perspectiva constitucional del
principio de igualdad (art. 14 CE), pues la diferencia de trato con respecto al
resto del personal al servicio de la Administración educativa, que se denuncia,
concretada en la determinación por la entidad religiosa, en razón de la
idoneidad, de la condición de profesor de religión, posee una justificación
objetiva y razonable, que radica básicamente en la garantía de libertad de las
Iglesias para la impartición de su doctrina sin injerencias del poder público y
en la obligación de cooperación del Estado que establece el artículo 16.3 de
33
Recapitulación
A juicio del Consejo de Navarra, la Propuesta normativa, en los términos
en los que actualmente se encuentra redactada, no se adecuaría a la
legalidad, por cuanto la garantía de estabilidad del profesorado de religión no
solo se extiende al empleo sino que también implica una afectación de otras
condiciones de trabajo que la normativa reguladora de la relación laboral de
los profesores de religión establece, como la amplísima potestad de ius
variandi que reconoce a la Administración educativa. La Proposición podría
suponer una congelación de los profesores de religión con contrato indefinido
en su actual puesto de trabajo, jornada y destino, sin posibilidad por parte de
la Administración educativa de modificar dichas condiciones en función de las
necesidades o planificación, lo que podría ser contrario, como se ha señalado,
al art. 4.2. del Real Decreto 696/2007.
A fin de posibilitar un juicio favorable de constitucionalidad de la
Proposición se deberá dar pleno cumplimiento a lo establecido en el artículo
4.2 del Real Decreto 696/2007, de 1 de junio, por el que se regula la relación
laboral de los profesores de religión prevista en la disposición adicional tercera
de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación, incorporando la
reserva de la Administración educativa para determinar las modificaciones
que por razón de la planificación educativa, deban producirse respecto de la
jornada de trabajo y/o Centro reflejados en contrato.
III. CONCLUSIONES
1. El Consejo de Navarra considera que, en sus actuales términos, la
proposición de Ley Foral por la que se garantiza el mantenimiento de los
puestos de trabajo del profesorado de religión en los centros públicos de la
Comunidad Foral de Navarra, no se ajustaría a la legalidad vigente, en
particular al artículo 4.2 del Real Decreto 696/2007, de 1 de junio y a la
LOMLOE.
2. Para garantizar la constitucionalidad de la propuesta, se recomienda
adecuar el texto de la proposición de Ley Foral por la que se garantiza el
mantenimiento de los puestos de trabajo del profesorado de religión en los
34
centros públicos de la Comunidad Foral de Navarra, a lo señalado en el cuerpo
del presente dictamen.
En el lugar y fecha señalados en el encabezamiento.
VOTO PARTI-
35
CULAR.
VOTO PARTICULAR QUE FORMULAN LOS CONSEJEROS D. HUGO
LÓPEZ LÓPEZ Y D. JOSÉ IRURETAGOYENA ALDAZ, A LOS DICTAMENES
12/2022 Y 13/2022, DE 9 DE MAYO.
Los Consejeros suscribientes, en ejercicio de la facultad que les confiere
el artículo 21.3 de la LFCN, han de manifestar, desde el máximo respeto que
les merece la autorizada opinión expresada por la mayoría del Consejo, su
discrepancia con la fundamentación jurídica que se contiene en el dictamen
de referencia en relación con el análisis de la adecuación al ordenamiento
jurídico de la Proposición de Ley Foral por la que se garantiza el
mantenimiento de puestos de trabajo del profesorado de Religión en los
centros públicos de la Comunidad Foral de Navarra, así como con la
conclusión alcanzada a este respecto.
El razonamiento mantenido por la mayoría del Consejo en el dictamen
señala, con acierto, que la Proposición de Ley Foral tiene un defecto formal
evidente en la medida en que omite en términos absolutos el título
competencial en que se apoya a la hora de proponer la oportuna acción
legislativa. A partir de ahí se afirma que, la noción de mantenimiento del
puesto de trabajo que la Proposición de Ley Foral pretende garantizar, bien
puede entenderse remitida a conceptos elaborados en el ámbito de la
legislación laboral, y por lo tanto, se enmarcaría en el título competencial
contenido en el artículo 149.1.7ª de la Constitución Española a cuyo tenor el
Estado tiene competencia exclusiva en materia de ?legislación laboral; sin
perjuicio de su ejecución por los órganos de las Comunidades Autónomas?.
De manera coherente con lo anterior el artículo 58 de la LORAFNA señala que
?corresponde a Navarra la ejecución de la legislación del Estado en las
siguientes materias: [?] b) Laboral, asumiendo las facultades y competencias
y servicios de carácter ejecutivo que actualmente ostenta el Estado con
respecto a las relaciones laborales sin perjuicio de la alta inspección de éste?.
En este sentido, aunque la competencia en materia de legislación laboral es
exclusiva y completa del Estado, siendo susceptible de ejercerse a través de
36
potestad legislativa y reglamentaria, en todo caso de carácter estatal, el título
competencial de la Propuesta de Ley Foral podría inferirse de la existencia de
una competencia de ejecución por los órganos de las Comunidades
Autónomas, susceptible de ser asumida por éstas, y que alcanza la posibilidad
de promulgar disposiciones normativas internas por parte de las Comunidades
Autónomas (STC 18/1982).
Es evidente que el contenido de la Propuesta de Ley Foral guarda
relación con aspectos referidos al ámbito laboral, en tanto en cuanto pretende
que ?los cambios que se produzcan en las necesidades horarias de la
asignatura de religión en Navarra como consecuencia de la aplicación de la
Ley Orgánica 3/2020, de 29 de diciembre, de modificación de la Ley Orgánica
de Educación, no podrán suponer, para el colectivo de profesores y profesoras
navarros de religión con contrato laboral de carácter indefinido en la fecha de
entrada en vigor de esta ley foral, una pérdida de su puesto de trabajo ni una
merma de los porcentajes de sus contratos?. Sin embargo, a juicio de quienes
suscriben este voto particular, al margen de las consideraciones que a
continuación se harán respecto del carácter esencialmente ejecutivo del
contenido de esta Propuesta de Ley Foral, la misma es consecuencia también
de la competencia general que ostenta la Comunidad Foral de Navarra para
llevar a cabo su propia organización, al amparo de lo previsto en el artículo
149.18ª de la Constitución Española, en este caso, en relación con un aspecto
muy concreto como es la relativa al mantenimiento del profesorado de religión
con contrato laboral de carácter indefinido en sus actuales condiciones,
asumida en el artículo 49.1.a) de la LORAFNA en cuya virtud corresponde a
Navarra la competencia exclusiva en materia de ?regulación de la
composición, atribuciones, organización, funcionamiento y régimen jurídico de
las Instituciones Forales, así como de la elección de sus miembros, todo ello
en los términos establecidos en el Título Primero de la presente Ley Orgánica?.
Además de lo anterior, el artículo 6 bis de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de
mayo, de Educación, señala en su apartado 3 que ?corresponde a las
comunidades autónomas el ejercicio de sus competencias estatutarias en
materia de educación y el desarrollo de las disposiciones de la presente Ley
Orgánica?.
37
Por lo tanto, parece evidente, por un lado, que la Comunidad Foral de
Navarra no tiene competencias para el diseño de los aspectos materiales o
sustantivos relativos a la legislación laboral que serán regulados de manera
exclusiva por normativa estatal (STC 360/1993 y 195/1996), y, por otro lado,
que le corresponde los aspectos relativos a la ejecución de la referida
legislación estatal. Es decir, que como afirma la STC 19/1982 referida por la
mayoría del Consejo en su Dictamen las Comunidades Autónomas, solo
pueden promulgar disposiciones normativas internas o de organización, es
decir, los reglamentos que carecen de significación desde el citado punto de
vista por referirse a aspectos organizativos y afectar a la mera estructura
interna de la organización administrativa.
En el anterior contexto debe interpretarse, a nuestro modo de ver, el
alcance y contenido del artículo 4.2 de Real Decreto 696/2007 de 1 de junio,
por el que se regula la relación laboral de los profesores de religión prevista
en la disposición adicional tercera de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo,
de Educación, relativo a la duración y modalidad de la contratación, a cuyo
tenor: ?la determinación de la modalidad del contrato a tiempo completo o
parcial, según lo requieran las necesidades de los centros públicos,
corresponderá a las Administraciones educativas competentes, sin perjuicio
de las modificaciones que a lo largo de su duración y por razón de la
planificación educativa, deban de producirse respecto de la jornada de trabajo
y/o Centro reflejados en contrato?. Y en este punto radica la principal
discrepancia con el sentir mayoritario del Consejo expresado en el Dictamen.
Porque si bien es cierto que el precepto transcrito confiere a la Administración
educativa la posibilidad de hacer ajustes en la jornada dentro del contrato por
tiempo indefinido, permitiendo alterar los términos inicialmente pactados en el
contrato, en función de las necesidades apreciadas, a nuestro juicio ello no
comporta el reconocimiento de un ius variandi exclusivo de la Administración,
libre de cualquier acotación o delimitación por parte del Parlamento Foral. Y
ello por varios motivos.
En primer lugar, porque, como ya se ha señalado, el título competencial
referido en el artículo 149.7ª de la Constitución Española delimita la
competencia exclusiva del Estado en materia de legislación laboral, sin
38
perjuicio de que su ejecución se establezca por los órganos de las
Comunidades Autónomas y, además, porque la Comunidad Foral de Navarra
dispone de plena autonomía organizativa. Por lo tanto, la interpretación que
se haga de la normativa estatal en este ámbito debe tener en consideración,
en todo caso, las competencias de organización administrativa de la
Comunidad Foral de Navarra y de ejecución de la referida legislación laboral,
so pena de quebrantar el orden competencial previsto en el marco
constitucional en detrimento de las atribuidas a la Comunidad Foral de
Navarra.
En segundo lugar, es evidente que el Real Decreto 696/2007 atribuye a
la Administración competente, a nuestros efectos, la Foral de Navarra, la
determinación de cuestiones puramente organizativas, como, por otro lado,
no podía ser de otro modo. Precisamente en ese plano se sitúa la Propuesta
de Ley Foral acotando o delimitando la potestad organizativa del Gobierno
Foral en éste ámbito educativo en el sentido de limitar o impedir la extinción o
modificación de la dedicación temporal de los actuales contratos laborales
indefinidos. No entrando, por lo tanto, en aspectos sustantivos o materiales de
la legislación laboral, de exclusiva competencia estatal, sino en la delimitación
o acotación de aspectos esencialmente organizativos o de ejecución de
aquella.
En tercer lugar, habremos de atender la cuestión esencial relativa a si el
Parlamento Foral puede regular o acotar de algún modo una materia que
prima facie está prevista sea ordenada por las ?Administraciones educativas
competentes?. Y, de nuevo, en contra del sentir mayoritario del Consejo
reflejado en el Dictamen, la respuesta, a nuestro juicio, debe ser afirmativa. El
Parlamento representa a la ciudadanía navarra (artículo 11 de la LORAFNA)
y con independencia de que nos hallemos ante la ejecución de la normativa
laboral de exclusiva competencia estatal o ante el ejercicio de la potestad de
organización, la Administración, en tanto que órgano de ejecución, puede ser
organizada, dirigida y tutelada por el Parlamento Foral, siempre que ello no
suponga invasión de las competencias normativas de competencia exclusiva
estatal, lo que en el asunto que nos ocupa no sucede.
39
En definitiva, por lo expuesto hasta ahora, a nuestro juicio, la Propuesta
de Ley Foral no modifica la legislación laboral, como tampoco altera el
contenido sustantivo o material de la Ley Orgánica 3/2020, de 29 de
diciembre, de modificación de la Ley Orgánica de Educación. Al contrario,
asume su contenido y es consciente de las implicaciones que su
implementación tiene en la Comunidad Foral de Navarra. Lo que se pretende
establecer con la Propuesta de Ley Foral es una disposición de carácter
general claramente orientada a acotar la facultad esencialmente
administrativa de organización de los recursos humanos en el concreto ámbito
del profesorado de religión con contrato laboral de carácter indefinido,
indicando, en esencia, con mayor o menor fortuna, la necesidad de mantener
los referidos contratos en las condiciones actuales a la hora de llevar a cabo
las tareas de organización y ejecución de la planificación educativa.
Además, a juicio de los firmantes del voto particular y en contra de lo
afirmado en el dictamen suscrito por la mayoría, la Proposición de Ley Foral
analizada no priva, ni mucho menos, a la Administración Educativa de su
facultad para organizar la actividad docente del profesorado de religión, ni les
garantiza a ellos su actual puesto de trabajo y destino. Por el contrario, lo
único que pretende garantizar es el mantenimiento del contrato, así como del
tiempo de dedicación y, por tanto, la remuneración, vinculándoles con la
Administración como una situación personal a extinguir. La Administración
Educativa podrá ejercer sus facultades y prerrogativas de organización,
reubicando al personal, asignándole otras funciones, o como mejor considere,
con el único límite del mantenimiento de su jornada contractual, tal y como,
por otra parte, ya hizo la Orden de 17 de julio de 2007 de la Cosellería de
Educación y Ordenación Universitaria de Galicia, por la que se regula la
relación laboral del profesorado de religión y se dictan instrucciones relativas
a la provisión de puestos.
Por ello, desde las limitaciones que impone la urgencia en la formulación
de este voto particular, es criterio de estos Consejeros que había que
concluirse que la proposición de Ley Foral por la que se garantiza el
mantenimiento de puestos de trabajo del profesorado de Religión en los
centros públicos de la Comunidad Foral de Navarra se ajusta a la legalidad
40
vigente y en particular al artículo 4.2 del Real Decreto 696/2007, de 1 de junio
y a la Ley Orgánica 3/2020, de 29 de diciembre, de modificación de la Ley
Orgánica de Educación.
Pamplona, 10 de mayo de 2022
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