Dictamen del Consejo Consultivo de Illes Balears núm 207/2008 del 26 de noviembre del 2008

Resumen

DICTAMEN núm. 207/2008, relatiu al Projecte de decret pel qual es regula l?ús de desfibril·ladors externs semiautomàtics en centres no sanitaris de les Illes Balears*

Ponente/s:

Joan Oliver Araujo

Contestacion

1

DICTAMEN núm. 207/2008, relatiu al Projecte de decret pel qual es regula l?ús de

desfibril·ladors externs semiautomàtics en centres no sanitaris de les Illes Balears*

I. ANTECEDENTS

1. El conseller de Salut i Consum i la consellera d?Interior, el 24 de juliol de 2008,

signaren un acord pel qual resolgueren: primer, ordenar l?inici del procediment

d?elaboració d?un decret per regular l?ús de desfibril·ladors semiautomàtics externs

(DESA) en centres no sanitaris de les Illes Balears; segon, designar la Direcció General

d?Avaluació i Acreditació ?de la Conselleria de Salut i Consum? com a òrgan

responsable del procediment (sens perjudici de la intervenció de la Secretaria General

de la Conselleria en els supòsits legalment adients); i, tercer, ordenar que el Projecte de

decret fos sotmès a informació pública. El motiu d?aquesta actuació inicial conjunta

d?ambdós consellers es troba, segons s?indica expressament en l?acord esmentat, en el

fet que la competència per iniciar el procediment d?elaboració de disposicions

reglamentàries en matèries pròpies del seu departament correspon en aquest cas, per

l?especialitat de la matèria, conjuntament al conseller de Salut i Consum i a la consellera

d?Interior del Govern de les Illes Balears.

2. L?òrgan instructor elaborà, el 6 d?agost de 2008, una memòria justificativa de la

conveniència de dur a terme aquest Decret. En concret, després de recordar la

recomanació de les societats científiques d?introduir els DESA als llocs públics o

privats on és més probable que es concentri un gran nombre de persones, subratllava

que són utilitzats en moltes ocasions per personal no sanitari, motiu pel qual és

necessari oferir formació a aquest efecte a aquelles persones que hi tinguin interès.

Finalment, feia una síntesi dels aspectes més rellevants de «l?Avantprojecte que ara

s?eleva al conseller de Salut i Consum».

3. També en la mateixa data, el director general d?Avaluació i Acreditació elaborà una

memòria econòmica en relació amb les despeses que pot generar l?aprovació de la

norma en projecte. En concret, s?expressava en els termes següents:

En relació amb les despeses que es poden generar [?] tan sols podem fer una

aproximació al cost total, atès que s?hauran d?adquirir programes informàtics a mida

per tal d?implantar dos registres:

1. El Registre de desfibril·ladors externs semiautomàtics i d?establiments i

instal·lacions que disposin d?aquests.

2. El Registre d?entitats formadores en l?ús de desfibril·ladors externs

semiautomàtics.

[?]

Ara bé, ens han informat que el cost aproximat, una vegada analitzats altres

programes informàtics similars que s?han implantat a la Conselleria de Salut i

* Ponència de l?Hble. Sr. Joan Oliver Araujo, conseller.

2

Consum, serà de vint mil euros (20.000,00 ?), els quals està previst que s?imputin al

centre de cost de la Direcció General d?Avaluació i Acreditació.

Pel que fa al capítol I, es preveu que la introducció de dades en els esmentats

registres es dugui a terme amb els mitjans personals dels quals ja disposa la Direcció

General d?Avaluació i Acreditació, per la qual cosa no es preveu augment amb

càrrec a aquest capítol.

4. El Servei Jurídic de la Conselleria de Salut i Consum emeté un informe, l?11 d?agost,

en el qual indicava el marc normatiu en què s?ha d?inserir la norma projectada, tant en

l?àmbit estatal com en l?autonòmic. A més, assenyalava que, atès que l?objecte del

Projecte de decret no ha estat regulat prèviament a la nostra comunitat autònoma, no hi

ha cap disposició afectada ni cap taula de vigències de disposicions anteriors sobre la

mateixa matèria.

5. A continuació, s?incorporà a l?expedient un esborrany inicial del Projecte de decret

pel qual es regula l?ús de desfibril·ladors externs semiautomàtics en centres no sanitaris

de les Illes Balears.

6. Amb la finalitat de complir el tràmit d?audiència dels sectors interessats previst en

l?article 43 de la Llei 4/2001, de 14 de març, del Govern, el Projecte es va trametre al

Col·legi Oficial de Metges de les Illes Balears, el Col·legi Oficial d?Infermeria de les

Illes Balears, l?Associació Sanitària de les Illes Balears (ASIB), la Petita i Mitjana

Empresa de Balears (PIME), la Confederació d?Associacions Empresarials de Balears

(CAEB), l?Associació de Municipis de les Illes Balears (AMIB) i la Federació

d?Entitats Locals de les Illes Balears (FELIB). D?altra banda, a fi que també hi

poguessin fer observacions i suggeriments, l?esborrany fou tramès a les secretaries

generals de totes les conselleries que integren l?Administració autonòmica, a la Direcció

de l?Advocacia de la Comunitat Autònoma i als quatre consells insulars. També,

d?acord amb el que disposa l?article 7.g de la Llei 12/1986, fou tramès a l?Institut Balear

de la Dona, per sol·licitar l?informe preceptiu sobre l?impacte de gènere. Finalment, el

Projecte se sotmeté a informació pública mitjançant la publicació de l?anunci pertinent

en el Butlletí Oficial de les Illes Balears (núm. 115, de 19 d?agost de 2008), perquè es

tracta d?una disposició que pot afectar la generalitat de ciutadans d?aquestes illes (article

44 de la Llei 4/2001)

7. Les conselleries d?Afers Socials, Promoció i Immigració, de Comerç, Indústria i

Energia, i de Presidència manifestaren que no tenien cap observació per formular al

Projecte. Per contra, la Conselleria de Medi Ambient, la Conselleria d?Economia,

Hisenda i Innovació, el Col·legi Oficial d?Infermeria i el Consell Insular de Menorca sí

que hi van fer al·legacions.

8. Durant el termini concedit per a informació pública, sol·licitaren i obtingueren còpia

del Projecte de decret el senyor J. S. M., en representació de Creu Roja Illes Balears, el

senyor J. O. T., en representació pròpia, el senyor C. R. E., en representació de la

Federació de Salvament i Socorrisme de Balears, i el senyor N. F., en representació de

3

Formación 112-SL. Tanmateix, no consta que hi formulassin cap al·legació ni

suggeriment.

9. El 8 de setembre de 2008, la directora de l?Institut Balear de la Dona va emetre

l?informe d?impacte de gènere, favorable al Projecte de decret, perquè el text «no afecta

la igualtat entre homes i dones». A més, s?hi afegeix: «no hem detectat l?existència de

cap situació de desigualtat per qüestió de gènere, i estimam que la seva aplicació no

produirà efectes diferenciadors sobre les dones i els homes de la comunitat autònoma de

les Illes Balears, tampoc incidirà en la possible situació de desigualtat en què ens

trobem».

10. El director general d?Avaluació i Acreditació va contestar a les al·legacions

formulades mitjançant quatre informes, tots de 22 de setembre. En aquests informes

manifestava quins suggeriments havien estat admesos i quins s?havien rebutjat, i se

n?explicava de forma individualitzada els motius. Les propostes admeses es van

incloure en el Projecte de decret, cosa que donà lloc a la versió segona i definitiva.

11. El 15 d?octubre de 2008, el Servei Jurídic de la Conselleria de Salut i Consum va

emetre un informe favorable sobre el Projecte de decret analitzat. Per la seva banda,

l?endemà, la secretària general de la Conselleria manifestà que l?elaboració del Projecte

normatiu havia respectat el procediment establert en la Llei del Govern de les Illes

Balears, per això n?emetia l?informe favorable.

12. El president de les Illes Balears, a proposta del conseller de Salut i Consum, va

demanar al Consell Consultiu que emetés el dictamen corresponent sobre el Projecte.

Aquesta sol·licitud es registrà d?entrada a la nostra seu el 28 d?octubre de 2008.

II. CONSIDERACIONS JURÍDIQUES

Primera

Aquest dictamen té caràcter preceptiu, d?acord amb el que s?estableix en l?apartat 6 de

l?article 10 de la Llei 5/1993, de 15 de juny, que regula el Consell Consultiu de les Illes

Balears, en la redacció que li donà la Llei 6/2000, de 31 de maig. En efecte, el precepte

esmentat disposa que el Consell Consultiu ha de ser consultat preceptivament en els

casos de projectes de disposicions reglamentàries, excepte les de caràcter organitzatiu i

les seves modificacions. Pel contingut del Projecte de decret sobre el qual dictaminam,

és evident que no estam davant una norma merament organitzativa sense efectes ad

extra, atès que hi ha conseqüències per a les persones que entren dins l?àmbit

d?aplicació del Decret projectat. És obvi, doncs, que l'emissió d?aquest dictamen té

caràcter preceptiu.

El president de les Illes Balears està legitimat per demanar el dictamen i el Consell

Consultiu és competent per emetre?l.

4

Segona

En la tramitació del procediment s?han observat les exigències derivades dels articles 42

i següents de la Llei 4/2001, de 14 de març, del Govern de les Illes Balears. Es va iniciar

mitjançant un acord dels òrgans competents, és a dir, el conseller de Salut i Consum i la

consellera d?Interior, els quals designaren l'òrgan encarregat de tramitar-lo (la Direcció

General de Planificació i Acreditació de la Conselleria de Salut i Consum). Una vegada

iniciada la tramitació, s?incorporà al procediment la memòria justificativa pel que fa a la

necessitat i l?oportunitat de la norma en projecte, la memòria econòmica, el marc

normatiu en què s?insereix la proposta i la taula de vigències. També hi ha constància

del compliment del tràmit d?audiència, que s?ha dut a terme a través d?entitats

representatives afectades, i del tràmit de participació ciutadana, mitjançant la publicació

de l?anunci pertinent en el BOIB. Així mateix, s?hi han incorporat els informes

favorables del Servei Jurídic i de la secretària general de la Conselleria de Salut i

Consum, perquè, conforme a l?acord que signaren les dues conselleries, li correspon la

intervenció en el procediment en els casos legalment exigits.

Tercera

L?article 43 de la Constitució espanyola reconeix el dret a la protecció de la salut i

encomana als poders públics l?organització i la tutela de la salut pública, a través de

mesures preventives i a través de les prestacions i dels serveis necessaris. En

desenvolupament d?aquest precepte constitucional es va aprovar la Llei 14/1986, de 25

d?abril, general de sanitat, com a instrument de regulació de totes les accions que

permetin fer efectiu el dret de protecció de la salut.

La competència de la Comunitat Autònoma per regular la matèria que és objecte

d?aquest Decret resulta patent, d'acord amb el que estableix l?Estatut d?autonomia,

aprovat per la Llei orgànica 1/2007, de 28 febrer. Concretament, en l?article 30.48

atribueix a la Comunitat Autònoma (sens perjudici del que disposa l?article 149.1 de la

Constitució espanyola) la competència exclusiva en matèria d'organització,

funcionament i control dels centres sanitaris públics i dels serveis de salut, planificació

dels recursos sanitaris, coordinació de la sanitat privada amb el sistema sanitari públic, i

promoció de la salut en tots els àmbits. En l'apartat 4 de l?article 31 de l?Estatut

s?estableix que, en el marc de la legislació bàsica de l'Estat, correspon a la Comunitat

Autònoma de les Illes Balears el desenvolupament legislatiu i l'execució en matèria de

salut, sanitat i formació sanitària especialitzada, i en l?apartat 11 s?indica el mateix en

matèria de protecció civil i emergències. Tanmateix, el Consell Consultiu considera que

la competència que hi preval és la sanitària, com ho prova el fet que, en el procés

d?elaboració de la norma, la Conselleria d?Interior no hi ha tingut altra participació que

l?acord d?inici (conjuntament amb la Conselleria de Salut i Consum). Fins i tot es podria

posar en dubte si realment era necessari aquest inici conjunt d?ambdues conselleries. En

tot cas, el que sí que és evident, a parer d?aquest òrgan de consulta, és que la breu

justificació que es dóna per a aquest acord conjunt ?per l?especialitat d?aquesta

5

matèria? és insuficient per estimar que estam davant un supòsit de competència

concurrent per a la tramitació.

També s?ha de recordar que, encara que l?elaboració de les disposicions administratives

és iniciada pel conseller o els consellers competents, la potestat reglamentària de

l?Administració de la Comunitat Autònoma correspon al Govern de les Illes Balears,

com a òrgan col·legiat i amb responsabilitat solidària (articles 38.1 i 42.1 de la Llei del

Govern de les Illes Balears).

Quarta

L?article 2 de la Llei estatal 16/2003, de 28 de maig, de cohesió i qualitat del Sistema

Nacional de Salut, estableix com a principi general la protecció integral de la salut, el

qual comprèn la prevenció de malalties, l?assistència i la rehabilitació, «procurant un

nivell de qualitat alt». La nostra Llei autonòmica de salut ?la Llei 5/2003, de 4

d?abril? en certa manera exigeix actuacions d?intervenció encaminades a la prevenció

davant situacions de risc, quan disposa que l?assistència sanitària es duu a terme

mitjançant l?atenció integral de la salut de la població, a través dels dispositius d?atenció

d?urgències i emergències sanitàries. A més a més, la Llei autonòmica 2/1998, de 13 de

març, d?ordenació d?emergències de les Illes Balears, va establir un sistema públic de

gestió d?emergències inspirat en els principis de celeritat, proporcionalitat i eficàcia. La

Llei autonòmica 3/2006, de 30 de març, completa aquesta regulació quan ratifica la

política de prevenció i de gestió integral de les emergències com una prioritat de primer

nivell.

Entre les situacions imprevistes que comporten riscs vitals i que requereixen, per tant,

una resposta d?emergència destaquen, per la seva incidència, les associades a les

cardiopaties coronàries. En efecte, en els països econòmicament desenvolupats, les

malalties cardiovasculars constitueixen un dels problemes de salut més importants per a

la població. De fet, la majoria de les morts evitables són degudes a malalties coronàries

i es produeixen en el medi extrahospitalari. El tractament més adequat per a les persones

que pateixen una parada cardíaca és l?aplicació d?una sèrie d?accions que les societats

científiques mèdiques han denominat «cadena de supervivència», que inclou l?activació

del sistema d?emergències, la realització de maniobres de reanimació cardiopulmonar

bàsica i la desfibril·lació precoç (que consisteix en l?aplicació d?una descàrrega elèctrica

al pit del pacient). En aquest sentit, nombrosos estudis científics han demostrat

l?efectivitat i la utilitat dels desfibril·ladors semiautomàtics en els programes d?atenció

immediata efectuats per personal no sanitari en espais públics; d?aquesta manera s?evita

la ruptura de la cadena de supervivència fins que arribin els equips d?emergència

sanitària.

En aquesta línia, dins el Pla de Qualitat per al Sistema Nacional de Salut, L?estratègia

de cardiopatia isquèmica, aprovada pel Consell Interterritorial del Sistema Nacional de

Salut el 28 de juny de 2006, estableix la desfibril·lació precoç com un element

fonamental en l?aspecte assistencial. Amb aquesta finalitat, l?objectiu 6 d?aquesta

6

estratègia inclou una recomanació en relació amb la necessitat d?establir un marc legal

per a la implantació i el desenvolupament d?un programa de desfibril·ladors

semiautomàtics externs en llocs públics en condicions d?igualtat en tot el territori

nacional.

Segons s?explica al llarg de l?expedient, els desfibril·ladors solen ser emprats per

personal no sanitari, precisament a causa de la situació d?emergència en què es produeix

la urgència vital. Doncs bé, per tot això, el Decret projectat té com a finalitats bàsiques

regular de manera uniforme els requisits i les obligacions per a l?ús, la instal·lació i el

manteniment dels desfibril·ladors semiautomàtics externs per personal no sanitari;

determinar els requisits de formació inicial i continuada; regular el procediment

d?acreditació de persones i entitats formadores; i crear dos registres en consideració a la

nova realitat sanitària.

Cinquena

El Projecte sotmès a consulta consta de quinze articles, dues disposicions addicionals,

una de transitòria i dues de finals. Així mateix, consta de cinc annexos referits al

programa formatiu per a l?ús de desfibril·ladors externs semiautomàtics en centres no

sanitaris a les Illes Balears (annex I), el material pedagògic per a cada grup de formació

(annex II), el contingut, la duració mínima i l?avaluació del curs de reciclatge (annex

III), els impresos de comunicació d?incidències (annex IV), i el model de certificat

d?acreditació de formació (annex V). Analitzat el contingut del Projecte, cal fer les

observacions següents de caràcter essencial:

1. S?ha de fixar de forma clara l?àmbit d?aquest Decret. És a dir, cal indicar que aquesta

norma només és d?aplicació als desfibril·ladors que es col·loquin a llocs on hi ha

presència (fixa o transitòria) de «públic»; en conseqüència, en queden exclosos els

destinats a l?ús únicament privat.

2. L?article 4.1 permet instal·lar un desfibril·lador semiautomàtic extern a «les persones

físiques o jurídiques, públiques o privades». Tanmateix, els punts quart i sisè d?aquest

mateix article s?obliden de les persones físiques, atès que només es refereixen (en

al·ludir als requisits externs i la responsabilitat del manteniment dels equips) a les

persones jurídiques, els organismes, les institucions i les empreses, públiques i privades.

Cal, doncs, corregir aquesta omissió injustificada.

3. L?article 4.4 obliga a tenir col·locat, en un lloc visible i per al públic, un cartell que

indiqui l?existència i la ubicació d?un o diversos desfibril·ladors, en què han de constar

les normes d?utilització, a més del missatge següent: «Atenció. Establiment dotat amb

un desfibril·lador semiautomàtic extern». També obliga a afegir-hi un dibuix d?un cor

en vermell, travessat per una imatge d?un llamp sobre una estrella de sis puntes,

indicatiu dels serveis d?emergència. El Consell Consultiu considera que aquest dibuix

s?hauria d?haver inclòs en un dels annexos del Projecte (com es fa en moltes altres

normes en relació amb logotips i escuts). De la mateixa manera que en la norma en

7

projecte s?indica literalment el missatge pel qual s?avisa que el lloc està dotat d?un

desfibril·lador, s?hi hauria d?incloure el dibuix de la figura descrita, perquè quedi

perfectament perfilada i no hi hagi lloc a equívocs.

4. L?article 6.2 regula el «programa de formació mínim per a la utilització [?]» del

desfibril·lador extern semiautomàtic, i indica que s?ha d?ajustar al programa establert en

l?annex 1 (hi hauria de dir «I») del Decret. Aquest programa es defineix com a mínim,

és a dir, se suposa que el contingut que presenta ha de ser el bàsic per a qualsevol

programa formatiu d?aquestes característiques, sens perjudici que les entitats formatives

en concretin un altre de més ampli. Aquesta és la conclusió a què s?arriba quan es

llegeix l?article 7.2.b, que permet a les entitats formatives la concreció d?un programa

de curs amb l?única limitació que es respecti el contingut mínim que ha fixat el Decret.

Això obliga a revisar el títol de l?annex I («programa formatiu per a l?ús de

desfibril·ladors [?]»), amb l?objecte d?afegir-hi el qualificatiu de «mínim» o «bàsic»,

perquè quedi clar que es tracta d?un contingut que no es pot rebaixar però sí que es pot

ampliar.

Sisena

No tenen caràcter essencial les observacions i els suggeriments que es faran a

continuació; per tant, no cal assumir-los per poder emprar la fórmula solemne «d?acord

amb el Consell Consultiu». Tanmateix, tenir-los en compte podria millorar el text

definitiu. Amb aquest caràcter feim les observacions següents:

1. L?acrònim DUE s?empra per abreujar l?expressió «diplomat universitari en

infermeria»; és evident que si s?empra l?acrònim no s?ha d?emprar simultàniament el

nom complet, com es fa en els articles 1.1, 3, 7.2.c, 7.2.f, etc.

2. En l?article 4.6, l?expressió «empreses, públics o privats» s?ha de substituir per

«empreses, públiques o privades», a causa de la concordança de gènere.

3. L?article 7.1 estableix que les entitats públiques o privades i les persones físiques

interessades a impartir les activitats formatives regulades en el Decret han de sol·licitar

l?acreditació corresponent davant la Direcció General d?Avaluació i Acreditació, i el

punt tercer del mateix article atorga a «la persona titular» d?aquesta Direcció General la

facultat per dictar la resolució que concedeix o denega l?acreditació esmentada. A parer

del Consell Consultiu, no seria sobrer recordar que la denegació ha de ser motivada i

que, com que no exhaureix la via administrativa, contra aquesta denegació es pot

interposar recurs d?alçada.

4. Altrament, cal assenyalar que no es diu res en el Projecte de decret sobre la

rectificació o la cancel·lació de dades en els registres esmentats. El Consell Consultiu

considera que el text es podria millorar amb la inclusió d?aquests aspectes.

III. CONCLUSIONS

8

1a. El dictamen té caràcter preceptiu, d?acord amb l?article 10.6 de la Llei 5/1993, de 15

de juny, en la redacció de la Llei 6/2000, de 31 de maig. El president de les Illes Balears

està legitimat per sol·licitar-lo i el Consell Consultiu és competent per emetre?l.

2a. El procediment d?elaboració del Projecte de decret s?ha ajustat a les determinacions

de la Llei 4/2001, de 14 de març, del Govern de les Illes Balears.

3a. Les observacions incloses en la consideració jurídica penúltima d?aquest dictamen

tenen el caràcter d?essencials per a l?ús de la fórmula ritual solemne fixada en l?article

3.3 de la Llei 5/1993, de 15 de juny («d?acord amb el Consell Consultiu»).

4a. Per contra, no tenen aquest caràcter essencial les observacions incloses en la darrera

consideració jurídica; tanmateix, tenir-les en compte podria millorar el Decret que es

vol aprovar.

Palma, 26 de novembre de 2008