Dictamen del Consejo Consultivo de Illes Balears núm 146/2014 del 11 de diciembre del 2014

Resumen

Dictamen núm. 146/2014, relatiu a la modificació puntual del Pla General d'Ordenació Urbana de Calvià relativa a la requalificació d'uns terrenys per a la creació de la UA-CC-04 a la Costa de la Calma

Ponente/s:

Joan Oliver Araujo

Contestacion

Dictamen núm. 146/2014, relatiu a la modificació puntual del Pla General

d'Ordenació Urbana de Calvià relativa a la requalificació d'uns terrenys per a la

creació de la UA-CC-04 a la Costa de la Calma*

I. ANTECEDENTS

1. El 7 d'octubre de 2013, el batle de Calvià tramet al Consell Insular de Mallorca

(CIM) l'expedient relatiu a la modificació «MP 02/2012 ?Equipamiento EQ-R en Costa

de la Calma. Recalificación del EL-RO y modificación del RU-3?». El Ple de

l'Ajuntament havia aprovat provisionalment aquesta modificació el 24 de juliol de 2013,

a l'efecte de poder dur a terme els tràmits necessaris per assolir-ne, al moment oportú,

l'aprovació definitiva. Aquesta documentació té entrada en el Registre del CIM l'11

d'octubre de 2013.

2. La dita modificació té l'origen en la petició que adreça a l'Ajuntament de Calvià el

senyor J. G. V. ?en representació de l'entitat B? l'11 d'abril de 2012. L'alteració

esmentada, segons la proposta d?acord que s?eleva a la corporació plenària, pretén

[...] la modificación de la calificación urbanística para posibilitar la creación de un

equipamiento privado con diversos usos posibles. Se justifica la conveniencia y la

oportunidad de la modificación puntual del planeamiento para modificar la

calificación urbanística de unos terrenos urbanos para destinarlos a equipamientos,

aumentando la oferta de servicios a la comunidad. En la actualidad, la parcela donde

se actúa se halla calificada por el vigente P.G.O. como Espacio Libre Privado ELRO y acoge unas pistas de tenis y dos edificaciones complementarias para la práctica

deportiva, así como una piscina. Se propone la creación de un centro asistencial en

el que se permita también el uso comercial, de tal forma que estos terrenos pasarán

a calificarse como Equipamiento Privado EQ-R (artículo 10.31 del P.G.O.), en que

se permiten, como usos característicos, el comercial (4.1), el asistencial (5.3), el

sanitario (5.7) y el recreativo (5.10). Asimismo, se procede a la corrección de unos

errores detectados en el planeamiento municipal en la delimitación de la parcela ELRO

con unos solares limítrofes calificados RU-3 y también EL-P.

La modificación puntual supone la formación de una nueva ficha de Unidad de

Actuación, identificada como UA/CC-04 Costa de la Calma, como un instrumento

para desarrollar las actuaciones propuestas con esta modificación puntual del P.G.O.

No afecta al Estudio Económico Financiero ni al Programa de Actuación del Plan

General vigente».

3. Com a tràmits essencials, consten en l'expedient municipal les següents dades

d?interès per elaborar el nostre dictamen:

? El 26 d'abril de 2012, la corporació municipal en Ple acorda sotmetre l'avanç de la

modificació puntual MP 02/2012 amb determinades prescripcions a informació pública,

cosa que es du a terme a partir dels anuncis d'11 de maig de 2012 (Diario de Mallorca) i

17 de maig de 2012 (BOIB núm. 70).

*Ponència de l?Hble. Sr. Joan Oliver Araujo, conseller.

2

? El 4 de maig de 2012, la mercantil interessada aporta un document titulat:

«Memoria-Análisis elaborada por el Gabinete de Análisis Ambiental y Territorial».

? Emeten informes, substancialment favorables, quant a les seves competències

sectorials: el Servei de Protecció d'Espècies de la Conselleria d'Agricultura, Medi

Ambient i Territori; el Servei de Medi Ambient del Consell Insular; el Servei Tècnic de

Turisme i Esports; el Servei de Gestió Forestal i Protecció del Sòl; la Direcció General

de Recursos Hídrics; el Servei de Patrimoni Històric del Consell Insular, i la Direcció

General d'Emergències.

? El 19 de juliol de 2012, l'Ajuntament sol·licita a la Comissió de Medi Ambient de les

Illes Balears (CMAIB) la declaració de no subjecció a l'avaluació ambiental de la

modificació puntual per considerar-la menor.

? L'1 d'octubre de 2012, el president de la CMAIB considera la modificació puntual

com a menor a l'empara de la Llei 6/2009, de 17 de novembre.

? El 12 de novembre de 2012, la tinent de batle delegada d'Urbanisme, Planejament i

Patrimoni eleva una proposta d'aprovació inicial de la modificació puntual MP 02/2012,

segons el Projecte que havia redactat el cap de la Unitat d'Urbanisme i Planejament.

? Amb el dictamen previ de la Comissió Informativa d'Assumptes Generals, el Ple

aprova inicialment la modificació el 29 de novembre de 2012, segons fa constar el

secretari general, «per majoria».

? A partir del 4 de gener de 2013, se sotmet l'expedient a informació pública (BOIB de

15 de gener i diari Última Hora de 16 de gener).

? El 9 de juliol de 2013, després de les al·legacions i tràmits informatius que figuren

en l'expedient, el cap del Servei d'Urbanisme emet un informe proposta per a l'aprovació

provisional, en què explica que «ha estat eliminada la possibilitat de l'ús comercial»

arran de les al·legacions que s'han presentat.

? El 24 de juliol de 2013, el Ple de l'Ajuntament aprova provisionalment el Projecte de

modificació puntual 02/2012.

? Contra aquest acord, l'advocat senyor B. M. interposa un recurs de reposició en

representació, que acredita, del senyor P. R. C., amb propostes de: a) supressió de l'ús

recreatiu en l'àmbit de la unitat d'actuació, b) minimització de l'impacte visual per als

habitatges, c) exigència del pla contra incendis, i d) exigència de garantir la suficiència

del subministrament d'aigua per un possible augment de població.

4. L'11 d'octubre de 2013, es presenta la modificació puntual davant el Consell Insular

de Mallorca (exp. 35/2013-PU) perquè s'aprovi de manera definitiva. Analitzada la

documentació que es va presentar, el 30 de octubre de 2013, el conseller executiu del

Departament del Territori del Consell Insular de Mallorca va requerir al batle de Calvià

3

la documentació necessària per tramitar el procediment, d'acord amb l'informe dels

serveis tècnics, que demanen esmenar nou deficiències de contingut i una de relativa a

la documentació. Són significatius els dos informes complementaris de l'arquitecta

municipal (29 de gener i 10 de febrer de 2014) sobre l'existència de serveis urbanístics

suficients i sobre l'eliminació del vial, i també els de Aguas del Término de Calvià SA

(31 de gener de 2014) i Calvià 2000 SA (3 de febrer de 2014).

5. El 27 de febrer 2014, el Ple de l'Ajuntament acorda per unanimitat esmenar les

deficiències que havien posat de manifest els serveis tècnics. Així mateix, acorda

desestimar el recurs de reposició que havia presentat el senyor P. R. C., perquè entén

que un pla urbanístic és una norma general i el recurs es motiva sobre el contingut de la

modificació i no sobre el procediment de l'aprovació.

6. Durant la tramitació al Consell Insular, emeten informe: a) favorable, el 12 de

desembre de 2013, la Direcció General d'Innovació i Desenvolupament Tecnològic; b)

favorable, el 28 de gener de 2014, la Subdirecció General de Xarxes i Operadors de

Comunicacions; c) substancialment favorable, el 8 d'abril de 2014, el conseller

d'Agricultura, Medi Ambient i Territori del Govern de les Illes Balears; d) favorable

amb prescripcions, el 2 de maig de 2014, el Servei d'Ordenació del Territori del CIM; e)

substancialment favorable, el 29 d'abril de 2014, la Direcció General d'Aviació Civil pel

que fa a l'afectació de servituds aeronàutiques legals. A part, s'han sol·licitat informes,

tot i que no els han emès, a la Direcció General de Sostenibilitat de la Costa i la Mar i a

la Direcció General d'Interior, Emergències i Justícia (1 d'abril de 2014).

7. El 14 d'abril de 2014, l'Ajuntament de Calvià remet al Consell Insular de Mallorca un

informe complementari de l'arquitecta municipal sobre la publicitat telemàtica del

procediment.

8. El 9 de setembre de 2014, l'arquitecte dels serveis tècnics d'Urbanisme i la TAG

d?Urbanisme del Consell Insular de Mallorca emeten un informe favorable ?amb

prescripcions? sobre la modificació puntual núm. 2/2012 del PGOU de Calvià.

D'aquest informe cal reproduir, per a una adequada comprensió de l'assumpte, el

fragment següent:

La present Modificació [...] preveu el desenvolupament d'un solar situat en sòl urbà

a la Urbanització Costa de la Calma, canviant la seva qualificació d'espais lliures

privats (EL-R0) a equipaments privats (EQ-R), amb els usos 5.3 assistencial, 5.5

esportiu, 5.7 sanitari i 5.10 recreatiu, i, al mateix temps, delimitar de manera precisa

la separació amb la qualificació RU-3 que presenten 8 parcel·les residencials

unifamiliars situades en el seu costat sud.

Amb la present modificació es produeix una variació en les superfícies totals de sòl

urbà destinat a equipaments privats (EQ-R) i a habitatges residencials unifamiliars

(RU-3) les quals augmenten i es produeix la corresponent disminució d'espais lliures

privats (EL-R0).

Així mateix, dues parcel·les, la situada a avinguda de la Mar, n. 3 i la situada al

carrer Coll n. 3, tenen una part del seu àmbit qualificat com espai lliure públic. En la

present modificació puntual ambdós àmbits es qualifiquen com a residencial

4

unifamiliar (RU-3) compensant-se aquestes disminucions d'espais lliures públics

amb els corresponents canvis de qualificació a espai lliure públic.

També es disminueix la superfície de vial interior, encara de titularitat privada.

Aquesta disminució és compensada amb un augment dels espais lliures públics

situats a l'est de la parcel·la.

Àmbit de la modificació puntual.

L'àmbit de la modificació puntual se situa en el sòl urbà, a la urbanització Costa de

la Calma, concretament en el seu costat nord, a la illeta situada entre el carrer Coll (a

l'est de l'àmbit), Rei Jaume II (al sud), carrer Bellavista (a l'oest) i el carrer Pinar (al

nord). L'àmbit està qualificat pel Pla General d'ordenació Urbana vigent com a Espai

Lliure Públic (EL-P), Espai Lliure Privat 0 (EL-R0), habitatge unifamiliar (RU-3) i

vial.

Afecta a 11 parcel·les: per un costat, una gran parcel·la, ara EL-R0 ocupada en

l'actualitat pel Club de Tennis Costa de la Calma amb 5 pistes de tenis, dues

edificacions, i una piscina, per a la qual es proposa la qualificació EQ-R [és a dir,

Equipament Privat, a tota la parcel·la]; i per l'altre i de manera parcial, a les deu

parcel·les per a les quals es proposa la seva qualificació RU-3 en consonància amb

la qualificació atorgada per la qualificació vigent a la major part de la parcel·la.

La pretensió de la propietat per a possibilitar la creació d'un equipament privat amb

diversos usos possibles (assistencial, sanitari, esportiu i recreatiu) compta amb el

suport de l'Ajuntament, ja que la iniciativa suposa l'augment de l'oferta

d'equipaments al nucli de la Costa de la Calma, al mateix temps que s'afavoreix

l'activitat econòmica.

La modificació compta amb una exhaustiva documentació sobre els equipaments

existents al terme municipal i en especial a la Costa de la Calma, arribant a la

conclusió que, en aquesta zona, no hi existeix cap zonificació que permeti un

equipament privat i, per contra, resulta que les zones EL-R0 (espai lliure privat

compatible amb equipaments esportius i recreatius) tenen una superfície de 56.374

m².

L?àmbit objecte de la Modificació puntual té una superfície de 13.029 m², els quals

es distribueixen segons les següents qualificacions:

Qualificació Superfície (m²)

EL-R0 10.670

EL-P 1.461

Viari 853

RU-3 45

TOTAL 13.029

Així mateix, elimina el vial interior, d?una amplada de quatre metres, que permetia

la connexió per l?interior de la illeta entre els carrers Bellavista i Pinar, així com el

ramal sud, d?una amplada de tres metres, que permetia la connexió amb el carrer Rei

Jaume II. Aquesta supressió obeeix a la reordenació que es fa de l?espai central de la

parcel·la i es compensa amb una millora de la connectivitat entre els carrers del

Pinar i Jaume II, resolta amb una ampliació de la franja d?espais lliures públics.

Amb la modificació, les qualificacions i superfícies resultants són les següents:

Qualificació Superfície (m²)

5

EQ-R 8.216

EL-P 2.314

RU-3 2.499

TOTAL 13.029

De la comparació entre les dues taules es conclou que, amb la modificació, es

redueix el sòl urbà qualificat com espai lliure privat (EL-R0) en 10.670 m² i el viari

en 853 m² i s'augmenta el sòl urbà qualificat com equipament privat (EQ-R) en

8.216 m² i l'espai lliure públic EL-P en (2314-1461m²) 853 m².

Al mateix temps, s'augmenta el sòl urbà qualificat com a residencial unifamiliar

aïllat (RU-3) en 2.499 m². Aquest augment del sòl urbà residencial no comporta cap

augment de la capacitat de població donat que l'índex d'intensitat d'ús per al RU-3 es

troba establert en un habitatge per solar.

Les prescripcions que formula aquest informe tècnic radiquen a fer constar observacions

fetes per informes sectorials (una de la Direcció General d'Aviació Civil que sempre

s'indica quan l'espai està afectat per servitud aeronàutica i una altra derivada de

l'informe del Servei de Gestió Forestal i Protecció del Sòl) i per l'informe del Servei

d'Ordenació del Territori, i també a limitar les possibilitats de l'equipament privat, de

manera que, si és assistencial, s'empari en la normativa d'acció social i que, per a usos

esportius i recreatius, «la fitxa de la unitat d'actuació contemplarà que els paràmetres

urbanístics aplicables seguiran essent els actuals, és a dir, els de la qualificació ELR0

».

9. El 17 de setembre de 2014, la Ponència Tècnica d'Ordenació del Territori i

Urbanisme acorda, per unanimitat, proposar a la Comissió d'adoptar la proposta que

havien presentat els Serveis d'Urbanisme.

10. El 27 de setembre següent, la Comissió Insular d'Ordenació del Territori i

Urbanisme, per majoria, adopta l'acord elevat des de la Ponència i els Serveis

d'Urbanisme, és a dir, favorable a les prescripcions a què hem fet referència.

11. El 2 d'octubre de 2014, la presidenta del Consell Insular de Mallorca sol·licita al

Consell Consultiu de les Illes Balears l?emissió del dictamen. Sol·licitud que es registra

d?entrada a la nostra seu l?endemà.

12. Mentre la consulta està en tramitació, el 21 de novembre de 2011, el senyor J. G. V.,

en representació acreditada de la mercantil B, com a titular de la parcel·la principal de la

unitat d'actuació, presenta un escrit d'al·legacions davant el Consell Consultiu,

aprofitant el tràmit d'audiència previst en la nostra Llei reguladora. Aquest escrit és

admès, incorporat a l'expedient i pres en consideració. L'escrit conté, en primer lloc, una

anàlisi teòrica de les modificacions qualificades i addueix en gran part els dictàmens

d'aquest Consell, i, en segon lloc, fa una defensa exhaustiva de la motivació de la

proposta de modificació, principalment, de la justificació d'interès general que la

fonamenta. En suma, remarca la necessitat d'equipaments assistencials a la zona, i posa

en relleu els arguments que ja havien aportat els informes tècnics que consten en

l'expedient.

6

II. CONSIDERACIONS JURÍDIQUES

Primera

No hi ha dubte que la presidenta del Consell Insular de Mallorca està legitimada per

sol·licitar aquest dictamen, i el Consell Consultiu és competent per emetre?l, d?acord

amb el que disposen els articles 18.13 i 21.c de la Llei 5/2010, de 16 de juny, reguladora

del Consell Consultiu de les Illes Balears. Així mateix, cal tenir en compte que

l'urbanisme és una de les matèries transferides als consells insulars, en una primera

etapa, per la Llei balear 9/1990, de 27 de juny, i, en una segona, figura com a

competència pròpia dels consells insulars de conformitat amb el que estableix l'article

70.1 de l'Estatut d'autonomia de 2007.

El Consell Consultiu és competent per emetre el dictamen sol·licitat, que no només té el

caràcter de preceptiu sinó que, a més ?per exigència de l'article 50 del Text refós de la

Llei del sòl (TRLS) de 1976, que ha recuperat la vigència després de la Sentència

61/1997, de 20 de març, del Tribunal Constitucional, encara aplicable al procediment,

unit a l'article 18.13 de la Llei 5/2010? ha de ser favorable per a l'èxit de la

modificació empresa.

Convé establir d'entrada que la legislació aplicable en aquest cas continua essent el

precepte indicat del TRLS de 1976. Això no obstant, cal advertir que aquesta exigència

del nostre dictamen favorable en aquest tipus de casos també continua essent vigent

amb la recent entrada en vigor de la Llei 2/2014, de 25 de març, d'ordenació urbanística

i ús del sòl (LOUS). La disposició transitòria segona de la qual estableix:

Instruments de planejament en curs d'aprovació

Els procediments relatius als plans i altres instruments d'ordenació urbanística que es

troben en tramitació a l'entrada en vigor d'aquesta Llei:

a) Han d'adaptar les seves determinacions al previst en aquesta llei, excepte quan ja

hagin superat el tràmit de l'aprovació inicial.

b) S'han de tramitar d'acord amb l'ordenació dels procediments i de les competències

administratives que conté aquesta llei, excepte quan ja hagin superat el tràmit

d'aprovació provisional.

Per tant, independentment de l'exegesi completa d'aquesta disposició, l'anàlisi que es fa

en aquest Dictamen assenta els seus fonaments jurídics a l'empara de la legislació

preexistent del sòl ?avui derogada?, perquè l'aprovació inicial data de 29 de

novembre de 2012 i l'aprovació provisional de 24 de juliol de 2013.

Segona

Amb caràcter previ, el Consell Consultiu ha de recordar, una vegada més, la seva

doctrina relativa a les modificacions de planejament urbanístic que afectin espais lliures

públics i/o zones verdes, i per tant ha de reiterar les conclusions establertes, després de

7

la Sentència 61/1997, de 20 de març, del Tribunal Constitucional, en relació amb la Llei

8/1990, de 25 de juliol, sobre reforma del règim urbanístic i valoracions del sòl, i amb el

Text refós de la Llei sobre règim del sòl i ordenació urbana. Aquestes conclusions són

les següents:

1. La norma d?aplicació, en aquests casos, és l?article 50 del Text refós de la Llei del sòl

(TRLS) de 1976 i no l?article 129 del Text refós (TR) de 1992. Aquesta norma, que tot

seguit veurem com s'ha de reinterpretar, disposa:

Si la modificación de los Planes, Normas Complementarias y Subsidiarias y

Programas de Actuación tuviere por objeto una diferente zonificación o uso

urbanístico de las zonas verdes o espacios libres previstos en el Plan, deberá ser

aprobada por el Consejo de Ministros, previos los informes favorables del Consejo

de Estado y del Ministro de la Vivienda y acuerdos de la Corporación Local

interesada adoptados con el quórum del artículo 303 de la Ley de Régimen Local.

2. La competència per aprovar de manera definitiva les modificacions urbanístiques

resideix en el ple del consell insular corresponent, d'acord amb la normativa estatutària i

la Llei autonòmica 9/1990, de 27 de juny. Queda pendent la interpretació del sentit que

s'hagi de donar al terme «modificació de determinacions no estructurals», que figura en

l'article 53.1.b de la LOUS, respecte de la capacitat decisòria definitiva dels municipis

de més de 10.000 habitants, com és, notòriament, el cas de Calvià.

3. L?aprovació definitiva ha de disposar, necessàriament, del dictamen favorable del

Consell Consultiu.

4. L?informe favorable del ministre d?Habitatge (article 50 del TRLS de 1976) o del

conseller competent per raó de la matèria (article 129 del TR de 1992) no es pot

entendre encomanat a les comissions insulars d?urbanisme o d?ordenació del territori,

sinó subsumit en l?aprovació definitiva que acordi el ple de la corporació insular.

Tercera

A més, malgrat que no sigui necessari reproduir la doctrina d?aquest Consell Consultiu

respecte de l?exercici del ius variandi que du a terme l?Administració urbanística i de la

importància del règim especial de protecció de les zones verdes i els espais lliures

públics, sí que convé subratllar ?una vegada més? que aquests constitueixen

enclavaments fonamentals per contribuir a assolir un ús racional del sòl i impedir-ne la

massificació, amb la potenciació d?un desenvolupament harmònic de la vida ciutadana.

Per això, han de ser objecte d?una protecció acurada davant el procés urbanitzador que

pateixen. En aquest sentit, el Tribunal Suprem ha reiterat la seva opinió a aquest efecte i

ha assenyalat:

[?] entre las determinaciones que deben contener los planes generales, están los

espacios libres destinados a parques públicos y zonas verdes en proporción no

inferior a la legal y reglamentariamente establecida. [STS de 9 de març de 2004]

I també:

8

[?] cualquier modificación del planeamiento tendente a incrementar el volumen

edificable de una zona con el consiguiente aumento de la población requiere para su

aprobación la previsión de mayores espacios libres dentro de la propia zona que

experimenta ese aumento de densidad de población, sin que sea lícito computar a tal

fin los espacios libres o zonas verdes previstos para otro sector, aunque sea

colindante, siendo esa exigencia un límite impuesto a la potestad discrecional para

aprobar las modificaciones del planeamiento [?].

La lógica y finalidad de dicho precepto no es otra que velar por la calidad de vida y

la utilización del suelo de acuerdo con el interés general en evitación de la

especulación, según proclaman los artículos 45.2 y 47 de la Constitución, lo que no

se lograría permitiendo que, a través de una mera modificación del planeamiento

urbanístico, se aumentase el volumen edificable de una zona de la ciudad a costa de

sus espacios libres, aunque, al ordenarse otro sector próximo o colindante [?] se

haya previsto una superficie porcentual destinada a espacios libres y zonas verdes

superior a la exigida como mínimo por los artículos 12.1.b y 13.1.b del Texto

refundido de la Ley del suelo de 1976 y 45.1.c del Reglamento de planeamiento.

[STS de 8 d?abril de 2003]

Finalment, convé recordar que la Sentència de 2 de febrer de 2000 del Tribunal Suprem

determina:

Sobre este punto la jurisprudencia de esta Sala es uniforme (sentencias de 23 de

junio de 1998 y 12 de abril de 1991, entre otras muchas) en el sentido de resaltar la

trascendental importancia de las zonas verdes para un adecuado desarrollo de la vida

ciudadana, así como los peligros que sobre ellas se ciernen, lo que ha dado lugar a

que las modificaciones del planeamiento que lleguen a afectarlas estén sometidas a

un régimen jurídico de especial rigor para su mejor protección, hasta el punto de que

tales modificaciones se llevan a las más altas cumbres de la Administración, tanto

activa como consultiva, según establece el artículo 50 TRLS, [?] con las

modificaciones que derivan del nuevo reparto territorial del poder que representa el

sistema autonómico.

En la mateixa línia, aquest Consell Consultiu ja ha indicat en nombroses ocasions

(dictàmens 88/2008, 138/2008, 109/2010, 20/2011, 76/2011, 147/2011, 70/2012 i

84/2014, entre molts d?altres) el paper que li pertoca exercir en la tramitació de la

modificació del planejament urbanístic quan afecta zones verdes o espais lliures públics,

que no ha de ser entès com una limitació o un entrebanc a la discrecionalitat

administrativa, sinó com una garantia de la verificació del compliment dels requisits de

competència i procediment, com també de l?interès públic, que necessàriament ha de ser

present en aquests supòsits.

Quarta

El relat dels antecedents posa de manifest que el procediment de la modificació núm. 2

del PGOU de Calvià, en la Unitat d'Actuació CC-04 (Costa de la Calma), s?ha tramitat

de conformitat amb les previsions legals i reglamentàries, tant en la fase municipal com

en la que ha dut a terme el Consell Insular de Mallorca. No hi ha, doncs, objeccions a

fer sobre els aspectes procedimentals de la proposta de modificació puntual 02/2012,

9

inicialment, suggerida per l'empresa B i, després, assumida per l'Ajuntament de Calvià.

De fet, tot el Projecte el subscriu l'arquitecte municipal.

En efecte, la tramitació d'una modificació puntual d'acord amb els articles 40, 41 i 49

del Text refós de la Llei del sòl de 1976 (Reial decret 1346/1976, de 9 d'abril ?TRLS

de 1976?) i els articles 125, 127 a 130, 132 a 134 i 161 del Reglament de planejament

(Reial decret 2159/1978, de 23 de juny ?RPU?) requereix:

a) L'aprovació inicial de la modificació (amb la documentació tècnica, principalment

una memòria justificativa i els plànols d'ordenació i zonificació corresponents). Aquest

acord correspon al ple municipal i ha de ser adoptat per majoria absoluta (articles 22.2.c

i 47.2.ll de la LRBRL ).

b) La informació pública (a través d'un mitjà de comunicació de difusió general i del

BOIB) i la contestació de les al·legacions si n'hi ha (article 11.1 del TRLS de 2008 i

article 128 de l'RPU).

c) L'aprovació provisional del ple de l'Ajuntament (per majoria absoluta) d'acord amb

els mateixos preceptes esmentats per a l'aprovació inicial.

d) La tramitació ?i l'autorització? de l'autoritat urbanística del consell insular

respectiu, d'acord amb el reglament orgànic d'aplicació.

e) La tramitació ?i l'autorització? de la Comissió Balear de Medi Ambient (avaluació

ambiental estratègica o exoneració motivada d'aquesta) d'acord amb la normativa

pròpia, inclosos aquí els tràmits d'informe preceptiu que puguin estar ordenats.

f) La tramitació ?i l'autorització? que resulti procedent d'altres organismes d'acord

amb la legislació sectorial (per exemple, de la Direcció General de Recursos Hídrics, de

la Direcció General d'Aviació Civil o dels organismes de telecomunicacions, entre

d'altres).

En el cas sotmès al nostre examen, s'han complert les exigències procedimentals abans

exposades, d'acord amb la normativa d'aplicació a aquest assumpte, quant a la iniciació

del procediment de modificació de planejament. En particular, pel que fa al

procediment, s'ha donat audiència o un tràmit específic d'informació als titulars

interessats de les parcel·les afectades, i també s'han contestat ?i en part admès? les

al·legacions presentades per diverses persones. Com consta en l'expedient i destaca

també el Consell Insular en la seva tramitació, l'aprovació provisional del Projecte de

modificació exclou l'ús comercial de l'equipament privat permès en la nova regulació

urbanística, d'acord amb moltes de les al·legacions formulades.

El Consell Consultiu es mostra conforme amb les conclusions finals de la proposta

d'acord ?i els fonaments en què es basen? que presenta el CIM i que és objecte

d?aquest dictamen.

10

Cinquena

Per examinar el fons de l'assumpte, és procedent recordar breument el contingut de la

modificació proposada, únicament i exclusivament, pel que fa a zones verdes i espais

lliures públics. D'acord amb l'informe dels Serveis d'Urbanisme del CIM, referit en

l'antecedent 9, es pot descriure succintament la modificació de la manera següent: es

tracta de dotar una parcel·la d'equipament privat (fins ara EL-R0, lliure privat, pistes

esportives i àrees boscoses) de la qualificació d'equipament amb ampliació dels usos

(esportiu, recreatiu, assistencial o sanitari), i també de reubicar uns espais lliures

públics i suprimir un vial. Això implica un augment significatiu d'edificabilitat de la

parcel·la major (destinada a equipament ?encara que només si aquest és assistencial o

sanitari?). En aquest cas (ús assistencial o sanitari), l'edificabilitat passa a ser de

0,35m²/m² pròpia de la zona majoritària (RU-3). Aquest augment d'edificabilitat

representa, en tot l?àmbit de la modificació puntual, 4.672,39 m². Les prescripcions que

s'han d'inserir en la fitxa d'actuació limiten l'ús assistencial a aquells usos emparats per

la legislació d'acció social i, pel cas que es vulguin dur a terme usos esportius i

recreatius, es restringeix l'edificabilitat als paràmetres urbanístics actuals (0,03) segons

la proposta d'acord incorporada.

Després del que s?ha exposat, és procedent començar l'examen encomanat a aquest

Consell Consultiu, a l'efecte del qual s'ha d'avaluar si la modificació respon a un criteri i

a una necessitat d'interès públic i si es compleix el principi de manteniment de zones

verdes i espais lliures públics.

Les modificacions de zones verdes a les Illes Balears, mentre no es produeixi un canvi

legislatiu, es regulen per l'article 50 del TRLS de 1976, que disposa:

Si la modificación de los Planes, Normas Complementarias y Subsidiarias y

Programas de Actuación tuviere por objeto una diferente zonificación o uso

urbanístico de las zonas verdes o espacios libres previstos en el Plan, deberá ser

aprobada por el Consejo de Ministros, previos los informes favorables del Consejo

de Estado y del Ministro de la Vivienda y acuerdos de la Corporación Local

interesada adoptados con el quórum del artículo 303 de la Ley de Régimen Local.

La dilatada experiència d'aquest òrgan consultiu i la reiteració dels seus dictàmens en

aquesta matèria, permet sintetitzar les tres exigències de la diferent zonificació o ús

urbanístic de les zones verdes o espais lliures públics perquè s'emeti un pronunciament

favorable:

a) L'interès públic de la proposta de modificació de zones verdes o espais lliures públics

ha de venir explicat i avalat per l'Administració urbanística competent, a saber, el

consell insular.

b) El manteniment o la millora de la quantitat de les zones verdes o dels espais lliures

públics equiparables.

11

c) El manteniment o la millora de la qualitat d'aquestes zones verdes o dels espais

lliures.

Són qüestions diferents que aquest Consell Consultiu ha d'examinar.

A) En primer lloc, el concepte d'espais lliures (que ja trobam en la Llei de 1963 i

després en l'article 50 del TRLS de 1976) no ens ha de confondre davant l'existència,

precisament en aquest cas examinat, d'espais lliures privats, com una manera d'indicar

l'ús d'equipament privat amb una baixíssima edificabilitat. La doctrina estableix les

condicions següents per a un espai lliure o zona verda dels que protegeix la legislació

urbanística:

a) Són espais inedificables (com apunta la STS de 5 de maig de 1981). Les zones verdes

són un tipus d'espais lliures completament inedificables (amb excepcions molt

limitades).

b) S'exigeix que aquestes zones estiguin qualificades com a tals en el planejament, o

sigui, afectes a unes determinacions urbanístiques d'ús i afectació a la finalitat pública

que beneficiï tota la comunitat.

c) Es requereix també que siguin de titularitat pública o, en execució, cridades a ser

zones de titularitat pública o integrades dins el domini públic municipal.

d) Conseqüència de les anteriors i dels requisits expressos de la legislació, cal destacar

la nota de permanència, intangibilitat o inalterabilitat relativa d'aquestes zones, com a

forma de defensa de l'interès públic general de l'urbanisme per a la ciutadania.

En aquest cas, doncs, no s'ha de confondre l'existència i requalificació d'un espai lliure

privat (que no reuneix les condicions abans descrites, tot i que la seva existència pot

beneficiar la comunitat) que no és fruit de la previsió de zones verdes (que han de

complir els mínims reglamentaris) sinó de les determinacions urbanístiques i

edificatòries de la parcel·la privada.

En efecte, el TS en la Sentència de 16 de febrer de 1987 estableix:

[...] las zonas verdes o espacios libres [...] no son los espacios libres que han de

quedar entre las edificaciones o entre éstas y la vía pública en aplicación de los

correspondientes índices de ocupación de parcela o de edificabilidad, sino que las

zonas verdes y los espacios libres que aquellos preceptos mencionan, son los

parques y los jardines públicos y las zonas deportivas públicas y de recreo y

expansión [...].

I el Dictamen del Consell d'Estat 3712/2001 argumenta:

[...] Las zonas verdes de titularidad privada, cualquiera que sea su configuración,

bien abiertas, bien cerradas, bien individuales, bien comunitarias, ni las zonas

destinadas al equipamiento deportivo o cultural no cumplen la misma función al

12

servicio de la ordenación municipal, de tal suerte que no son intercambiables con las

zonas verdes y espacios libres de uso público.

B) En segon lloc, perquè ens trobam davant una modificació que la doctrina anomena

qualificada, la variació de les zones verdes o espais lliures, la legislació planteja

limitacions al ius variandi (punt de partida de les modificacions de planejament) i

estableix unes exigències de justificació i de procediment a les administracions

promotores, per preservar la intangibilitat de les zones verdes i l'adequació d'aquestes

als mínims exigibles d'acord amb el desenvolupament urbanístic. I això prové des de la

llunyana Llei de 2 de desembre de 1963 (després reproduïda en essència al TRLS de

1976). D'aquí per tant, la primera exigència clara, la justificació específica i ad hoc de

l'interès general en la modificació. Lògicament, tota decisió administrativa ?per

discrecional que sigui? s'ha de motivar, però en aquest cas la motivació és requisit

essencial i bàsic per poder tramitar-se la modificació que afecta zones verdes o espais

lliures.

La doctrina del Consell d'Estat (amb llarga tradició de defensa de les zones verdes a

Espanya) estableix:

[?] debe señalarse que a la hora de modificar los instrumentos de planeamiento, la

potestad de la Administración no es omnímoda cuando recae sobre zonas verdes.

Debe respetar siempre el arquetipo mínimo legal en cuanto a su superficie; esto es,

diez metros cuadrados por cada habitante. Pero, además, este Consejo de Estado ha

sentado el criterio de que, aun cuando se supere dicho arquetipo, la modificación no

puede comportar disminución de las superficies totales destinadas a zonas verdes,

salvo existencia acreditada de un interés público prevalente. En otros términos, la

superficie de zona verde en un municipio se configura como un mínimo sin retorno

que debe respetar la Administración. Sólo es dable minorar dicha superficie cuando

existe un interés público especialmente prevalente, acreditado y general; no cabe

cuando dicho interés es particular o privado, por gran relevancia social que tenga.

(V. gr., ampliar una instalación docente de carácter público, Dictamen del Consejo

de Estado 2059/2002, que ante este interés público no requiere que la zona verde

suprimida 749 m² se compense). Por otra parte, no es posible suprimir una zona

verde sin establecer la debida compensación (Dictamen del Consejo de Estado

924/2002).

El Dictamen del Consell d'Estat 1539/2004 recorda l'aplicació de la clàusula ?que

també ha assumit el Tribunal Suprem? stand still amb aquests termes:

Del conjunto de las actuaciones remitidas en consulta, se aprecia la existencia de un

interés público en la modificación proyectada, de tal suerte que procede informar

favorablemente, no obstante comportar una disminución de la superficie total de

espacios libres y zonas verdes, pues si bien tal disminución, cifrada en 6.400 metros

cuadrados, no se ve ciertamente compensada, lo cierto es que la merma no es

significativa en el cómputo general de zonas verdes y espacios libres de uso público

previstos en el planeamiento, que ascienden a un estándar de 10,15 metros

cuadrados por habitante, magnitud esta que supera el estándar legal mínimo por

habitante legalmente establecido y se aprecia un singular interés público en la

modificación proyectada. Y es que, como ha declarado el Consejo reiteradamente, la

superficie de zonas verdes, aun superando los estándares legales mínimos, opera

respecto de cada instrumento de planeamiento como mínimo irreversible, a modo de

13

cláusula stand still del derecho comunitario, de tal suerte que no es dable reducirlos

sin una causa de interés público relevante y prevalente respecto de otras, también de

interés público.

Y el TS, en la Sentència de 13 de juny de 2011, ensenya:

«[?] se reduce el ius variandi porque las zonas verdes siempre han tenido un

régimen jurídico propio y peculiar, que introducía una serie de garantías tendentes al

mantenimiento e intangibilidad de estas zonas, e impidiendo que fueran borradas del

dibujo urbanístico de ciudad, sin la concurrencia de poderosas razones de interés

general». En esta Sentencia, el Tribunal Supremo anula la decisión de implantar una

biblioteca universitaria en una zona verde ya que, por muy loable que sea este fin, el

interés público que lo envuelve no es lo suficientemente poderoso como para

eliminar una zona verde. Además, echa en falta una motivación clara: «ahora bien,

cuando se trata de hacer desaparecer en todo, o en parte, una zona verde, no basta

con explicar por qué se ubicará tal edificación en los jardines de El Prado, es decir,

para promover, o extender, un campus universitario, sino que han de expresarse las

razones por las que no puede ser construida en otros terrenos para cumplir

sustancialmente esa misma finalidad de permitir el uso cualificado por el entorno

universitario. Debió explicarse, en definitiva, por qué dicha finalidad no podía ser

razonablemente alcanzada mediante la elección de otro emplazamiento que no

recortara una zona verde.

En aquest cas, molt diferent als casos concrets dels anteriors pronunciaments, tenim una

motivació municipal que, avalada pels Serveis d'Urbanisme insulars i concordant amb

l'interès particular, també resulta viable: la manca d'equipaments ?preferentment

assistencials? en la zona i, en canvi, l'abundància d'espais lliures privats. De fet. l'espai

lliure privat afectat és una zona esportiva que disposa de cinc pistes de tennis, un edifici

comú i una piscina. Sembla clar, per totes les limitacions que s?han imposat, que la

voluntat municipal és que l'equipament privat pugui esdevenir una instal·lació

assistencial o sanitària (sempre dins el camp de la propietat privada) i aquesta, segons es

diu, és també una necessitat bàsica de la població, sobretot de la població resident

envellida.

C) En tercer lloc, la intangibilitat de les dites zones verdes o espais lliures públics

implica la revisió exhaustiva de: la unitat d'actuació afectada; el manteniment dels

mínims estàndards en relació amb l'augment de població, si n'hi ha; la quantitat de

superfície modificada, zonificada o qualificada, i la qualitat d'aquestes zones, és a dir,

les característiques reals, físiques, de forma i d'aprofitament per a la ciutadania del

municipi.

En el cas present, basant-nos en els informes tècnics, tots coincidents, ens trobam

davant una zona concreta de la Costa de la Calma amb una parcel·la predominant com a

equipament privat EL-R0, en realitat un equipament esportiu amb una mínima

edificabilitat com a punt de partida. La modificació puntual afecta:

? la parcel·la actualment EL-R0 (equipament privat, club de tennis) passa a EQ-R, és a

dir, a admetre l'ús assistencial i sanitari, amb edificabilitat molt superior. A més,

14

disminueix de superfície, passa de 10.670 m² a 8.216 m². Aquesta parcel·la és la que

queda obligada a cedir les dues zones verdes de la Unitat d'Actuació CC-04.

? dues parcel·les (av. de la Mar, 3 i carrer Coll, 3) que tenen una part qualificada com

a espai lliure públic (ELP), la qual ara es requalifica com a RU-3, per ajustar la realitat

de la delimitació de les parcel·les (RU-3). Augment d'RU-3 en 2.454 m².

? la supressió del vial interior ?per a vianants?, que disminueix la superfície en

853 m²

? l'ampliació d'una zona verda en la zona est de la parcel·la del club de tennis, d'una

banda, i l'ampliació i redelimitació de la zona verda ja existent en la part oest del club

de tennis contigua amb el carrer, de l?altra. Dites ampliacions i redelimitació impliquen

passar de 1.461 m² a 2.314 m² d'espai lliure públic. És a dir, l'ELP disposa d'un augment

quantitatiu de 853 m² (encara que necessitarà la gestió i l'execució corresponent).

S?ha d'advertir que els informes d'Urbanisme asseguren que és correcta aquesta unitat

d'actuació i la seva viabilitat i que no incrementa la població perquè el petit augment de

sòl residencial (unifamiliar aïllat) no és significatiu.

Pel que fa a la qualitat de les zones, tal com queden esgrafiades en els plànols, no

sembla significativa la modificació, atès que es troben en el mateix àmbit de la Costa de

la Calma i són de similar configuració. Així mateix, sobre la gestió urbanística d'aquest

espai, la modificació puntual, segons el Projecte (apartat D.1) no es plantegen

alteracions significatives atès que:

La modificació no afecta l'estructura general ni a l'estructura orgànica del territori

integrada pels elements determinants del desenvolupament urbà, ni al sistema

general de comunicació i les seves zones de protecció ni als espais lliures destinats a

parcs públics, ni al viari, ni al d'equipament comunitari o per a centres públics. La

present modificació afecta únicament solars de titularitat privada no alterant el règim

de propietat dels mateixos.

No són necessàries expropiacions o reparcel·lacions de cap tipus. [...]

L'execució o agençament dels espais lliures públics és a càrrec del futur

desenvolupament de les edificacions que s'han de construir en els solars (els titulars dels

quals han manifestat estar d'acord amb aquesta modificació).

En conseqüència, el parer del Consell Consultiu ha de ser favorable a la modificació

pretesa.

III. CONCLUSIONS

1a. Aquest dictamen té caràcter preceptiu i és determinant perquè la modificació

puntual sotmesa a la nostra consulta pugui continuar la tramitació.

15

2a. El procediment s?ha tramitat complint les normes legalment i reglamentàriament

aplicables.

3a. S?emet dictamen favorable a l?aprovació definitiva de la modificació puntual núm.

2/2012 del Pla General d'Ordenació de Calvià, relativa a la UA-CC-04 de la Costa de la

Calma, que, si és el cas, ha d?acordar el Ple del Consell Insular de Mallorca.

4a. L?acord que se n?adopti ha d?incorporar una de les fórmules rituals a què es refereix

l?article 4.3 de la Llei 5/2010, de 16 de juny.

Palma, 11 de desembre de 2014