Dictamen del Consejo Consultivo de Illes Balears núm 136/2013 del 27 de noviembre del 2013

Resumen

Dictamen núm. 136/2013, relativo a la Modificación Puntual núm. 1/2012 de las Normas Subsidiarias de Planeamiento del municipio de Andratx sobre la modificación de zonas verdes en el ámbito de los polígonos P/5PA-«Seldwyla» y P/7PA-«Valle Luz» y de la Unidad de Actuación UA/8PA*

Ponente/s:

Rafael Perera Mezquida

Contestacion

Dictamen núm. 136/2013, relativo a la Modificación Puntual núm. 1/2012 de las

Normas Subsidiarias de Planeamiento del municipio de Andratx sobre la

modificación de zonas verdes en el ámbito de los polígonos P/5PA-«Seldwyla» y

P/7PA-«Valle Luz» y de la Unidad de Actuación UA/8PA*

I. ANTECEDENTES

1. El 18 de septiembre del 2012, el concejal delegado del Área de Urbanismo del

Ayuntamiento de Andratx remite al Consejo Insular de Mallorca el expediente relativo a

la Modificación Puntual número 1/2012 de las Normas Subsidiarias (NNSS) de

planeamiento urbanístico de este municipio ?aprobada provisionalmente por el Pleno

de la Corporación en sesión ordinaria de día 26 de julio del 2012? a los efectos de

solicitar que efectúe la tramitación necesaria para su aprobación definitiva. La

documentación anterior se registra de entrada en el Consejo Insular de Mallorca el 20 de

septiembre siguiente.

2. Del expediente municipal se desprende que la Modificación Puntual tiene su origen

en la petición formulada por el arquitecto don M. C. M. el 12 de marzo de 2012 al

Ayuntamiento de Andratx de iniciar la tramitación de la misma, y a la que acompaña

diversa documentación gráfica (planos de gestión urbanística de las NNSS vigentes y de

la MP propuesta) y escrita (memoria, fichas de gestión, estudio económico financiero,

resumen ejecutivo) justificativa. De la documentación anterior se desprende que la

Modificación de las NNSS propuesta engloba varias modificaciones que afectan a dos

polígonos (P/5PA-Sedwyla, y P/7PA-Valleluz) y a una unidad de actuación (UA/8PA) y

que tiene por finalidad conseguir una circulación rodada alternativa mediante la

construcción de un nuevo vial alternativo al único vial de circulación existente cercano

a la ribera del mar (el Camino de San Carlos), consiguiendo así facilitar la gestión

urbanística y resolver diferentes problemas que presentan estos ámbitos en las NNSS

vigentes, lo que permitirá el desarrollo completo de los diferentes polígonos y unidades

de actuación afectados que actualmente no tienen solución de continuidad. Las

concretas modificaciones que propone son las siguientes:

? En el P5/PA:

1. Eliminación del vial que une su sistema viario con el del P/7PA.

2. Pasar a la clasificación de Suelo Rústico los terrenos aptos para urbanizar, calificados

como Zona Verde en las vigentes NNSS.

3. Calificar como Zona Verde unos terrenos de suelo lucrativo con zonificación U.

Con la siguiente aclaración sobre estas modificaciones en este Polígono:

* Ponencia del Hble. Sr. D. Rafael Perera Mezquida, presidente.

2

[?] Les actuacions 2 i 3 resulten com a conseqüència d?ajustar el perímetre físic

entre l?àmbit P/5PA i P/7PA al que figura al Projecte de Reparcel·lació i

Compensació aprovat inicialment el 29.1.2001, BOIB núm. 19, de 13.02.2001, i

aparent límit real de les propietats.

?En el P7/PA:

4. Pasar a la clasificación de Suelo Rústico los terrenos de suelo lucrativo aptos para

urbanizar calificados como una zona U.

5. Calificar como una zona verde la mitad de la superficie del suelo destinado al vial

previsto más al sur, y la otra mitad como una zona U.

?En la UA/8PA:

6. Calificar como una zona U una parte de la superficie del nuevo vial de dos ramales

previsto en la UA/8PA.

7. Calificar como un vial una parte de la zona verde de la UA/8PA, para dotar de acceso

a la parcela ubicada al sur del P/7PA.

8. Excluir del ámbito de la UA/8PA los terrenos edificados y que confrontan con el

Camino de San Carlos.

9. Sustituir el sistema de ejecución en esta UA asignado por las vigentes NNSS,

(Sistema de Compensación), por el Sistema de Cooperación.

3. Del expediente municipal se desprende el cumplimiento de una serie de trámites

esenciales y otros datos de interés para la elaboración de este dictamen que debemos

destacar:

? Las NNSS de Andratx actualmente vigentes fueron aprobadas definitivamente y de

forma parcial ?con prescripciones y quedando excluidos los terrenos rústicos? por la

Comisión Insular de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Patrimonio Histórico, así

como por el Pleno en sesión de 26 de abril del 2007.

? El 12 de marzo del 2012 se formula por el arquitecto don M. C. M. una propuesta de

modificación puntual de las NNSS vigentes. Su propuesta se informa favorablemente

por los servicios técnicos y jurídicos municipales, quienes concluyen también que la

modificación propuesta está exenta de evaluación ambiental estratégica, conforme al

anexo III de la Ley 11/2006, si bien supone una diferente zonificación de zonas verdes

por lo que requiere el dictamen previo y favorable del Consejo Consultivo para su

aprobación definitiva por el Consejo Insular de Mallorca.

? De acuerdo con lo informado, el Ayuntamiento de Andratx acuerda, en sesión

ordinaria de 30 de marzo del 2012 y por unanimidad, aprobar inicialmente la

Modificación puntual núm.1/2012 de las Normas Subsidiarias de Planeamiento de

3

Andratx en el ámbito de los polígonos P/5PA-«Seldwyla» y P/7PA-«Valle Luz» y de la

Unidad de Actuación UA /8PA.

? El acuerdo de aprobación inicial se somete a información pública durante un plazo

de 30 días, tal como consta en el expediente donde aparece incorporado el edicto

publicado en el tablón de anuncios del Ayuntamiento durante un mes, el anuncio

publicado en el Boletín Oficial de las Illes Balears (núm.57, de 21 de abril de 2012), en

uno de los diarios de mayor circulación y en la página web del Ayuntamiento. Durante

el plazo otorgado se presentan tres alegaciones: las dos primeras se desestiman

motivadamente por la Corporación y la última se inadmite al presentarse fuera de plazo,

según consta en el acuerdo plenario adoptado a continuación.

? El Pleno del Ayuntamiento, en sesión celebrada el 26 de julio del 2012 y previo

informe jurídico favorable, acuerda por mayoría absoluta de los miembros de la

Corporación aprobar provisionalmente la modificación puntual núm. 1/2012 de que

trata esta consulta. El acuerdo de aprobación provisional se publica en el BOIB y en el

tablón de anuncios del Ayuntamiento.

? El 6 de agosto de 2012, el alcalde del Ayuntamiento de Andratx solicita al presidente

del Consejo Consultivo de las Illes Balears la emisión de dictamen sobre la

modificación puntual 1/2012 anterior, al suponer una diferente zonificación de zonas

verdes del planeamiento vigente.

? El 22 de agosto de 2012 el presidente de este órgano de consulta devuelve al

Ayuntamiento el expediente sin dictamen y comunica oficialmente al alcalde que sólo

procede evacuar la consulta una vez efectuada por el Consejo Insular de Mallorca la

tramitación correspondiente a la aprobación definitiva de la Modificación Puntual.

4. Analizado el expediente municipal anterior, el 28 de septiembre del 2012, el

consejero ejecutivo del Departamento del Territorio y Urbanismo del Consejo Insular de

Mallorca requiere al alcalde del Ayuntamiento de Andratx para que lo complete

mediante aportación de la documentación adicional requerida por los servicios técnicos

de la Administración insular (justificación de la notificación de la modificación

propuesta a los propietarios de los ámbitos afectados, aportación de documentación

gráfica relativa a la ordenación resultante de la modificación propuesta sobre los planos

de las NNSS y justificación en las fichas urbanísticas de la nueva distribución de cargas

y beneficios derivados de esta Modificación).

5. En contestación al requerimiento anterior, el 8 de febrero del 2013 se registra de

entrada en el Consejo Insular de Mallorca la documentación solicitada al Ayuntamiento

y consistente en: dos ejemplares del expediente administrativo con las justificaciones

del técnico redactor de la Modificación propuesta, nuevos informes de los servicios

técnicos y jurídicos municipales (favorables ambos a la subsanación de deficiencias),

varios ejemplares de la documentación técnica aprobada ?por unanimidad? por el

Pleno el 31 de enero del 2013, para subsanar las deficiencias relativas a la modificación

provisional y, finalmente, se acompaña un CD con las fichas urbanísticas completadas,

4

además de la documentación gráfica debidamente diligenciada.

6. El 14 de febrero del 2013, el arquitecto del Servicio Técnico de Urbanismo y la TAG

del Servicio Jurídico de la Administración insular emiten informe conjunto sobre la

documentación presentada por el Ayuntamiento para subsanar las deficiencias

detectadas, y en el que concluyen su insuficiencia y la necesidad de requerir a la

Corporación más documentación a los efectos de poder tramitar la aprobación definitiva

de la modificación propuesta. De acuerdo con el parecer de sus servicios técnicos, el

consejero ejecutivo de Urbanismo y Ordenación del Territorio requiere el mismo día al

Ayuntamiento que complete el expediente de la modificación puntual con esta nueva

documentación.

7. El 15 de febrero siguiente, el Consejo Insular de Mallorca solicita un informe sobre la

modificación proyectada a las administraciones públicas afectadas: Ministerio de

Defensa, Consejería de Agricultura, Medio Ambiente y Ordenación del Territorio,

Dirección General de Interior, Emergencias y Justicia de la Consejería de

Administraciones Públicas, Servicio de Ordenación del Territorio del Consejo Insular de

Mallorca, Demarcación de Costas de Baleares y Dirección General de Aviación Civil

del Ministerio de Fomento.

8. En contestación al requerimiento formulado, el 18 de febrero del 2013 el jefe del

Servicio de Ordenación del Territorio del Consejo Insular informa favorablemente, a la

luz de las determinaciones del Plan Territorial Insular de Mallorca, la modificación en

tramitación, si bien observa la reducción prevista en los polígonos 5 y 7 de 1007 m2 de

suelo apto para urbanizar, que pasa a suelo rústico. Destaca también que el resultado de

la modificación es:«[?] una reducció de 516 m2 d?aprofitament lucratiu, 579 de vial i

un augment de 88 m2 de zona verda».

9. El 22 de febrero del 2013, el Ministerio de Defensa informa que no plantea objeción

alguna a la Modificación Puntual propuesta, toda vez que «no existe ninguna propiedad

del Ministerio en la zona».

10. El 25 de marzo del 2013 el Ayuntamiento de Andratx traslada al Departamento de

Urbanismo y Territorio del Consejo Insular la documentación adicional requerida para

tramitar la aprobación definitiva, entre la que figura el certificado del secretario

municipal sobre el acuerdo adoptado el 21 de marzo del 2013 por el Pleno municipal de

aprobación de la nueva documentación elaborada para subsanar las deficiencias

detectadas por la Administración insular. Entre la misma figuran los planos de

ordenación rectificados y las fichas urbanísticas modificadas.

11. El 11 de marzo del 2013, el jefe de Servicio de Ordenación del Territorio y

Urbanismo de la Consejería de Agricultura, Medio Ambiente y Ordenación del

Territorio informa favorablemente las modificaciones propuestas destacando que

suponen en su conjunto: «3. a) La disminució en aproximadament 1.000 m2 de l?actual

superficie de les àrees de desenvolupament urbà i b) La disminució de la superfície de

terrenys de la zona qualificats com a U i viari, i un lleuger increment de la qualificada

5

com a zona verda.»

12. Consta seguidamente en el expediente el informe favorable del Pleno de la

Comisión de Emergencias y Protección de las Illes Balears, emitido en sesión celebrada

el 17 de febrero del 2013, donde recomienda, no obstante, elaborar un Plan de

Emergencias Sísmicas para el municipio.

13. El 3 de mayo del 2013, el subdirector general de Aeropuertos y Navegación Aérea

del Ministerio de Fomento emite informe favorable a la Modificación 1/2012 de las

Normas Subsidiarias de Andratx en los ámbitos de los polígonos P/5PA, P/7PA y de la

UA-8, si bien condicionado: «[?] a que se incorporen una serie de disposiciones y

planos que permitan acreditar que en caso de contradicción con cualquier disposición de

la normativa, prevalecerá lo establecido por la normativa estatal en materia de

servidumbres aeronáuticas [?]», dado que la totalidad del ámbito de la modificación

1/2012 se encuentra incluida en las Zonas de Servidumbres Aeronáuticas Legales

correspondientes a la instalación radioeléctrica de ayuda a la navegación aérea NDB de

Andratx.

14. El 20 de mayo de 2013, el arquitecto de los Servicios Técnicos de Urbanismo del

Consejo Insular de Mallorca y el técnico de los Servicios Jurídicos de Urbanismo

suscriben conjuntamente un informe donde destacan que el resultado final de la

modificación «no implica una disminució de la superfície destinada a Espai Lliure

Públic. La modificació de les zones verdes és residual i d?ajust dels seus límits.[?]»,

toda vez que advierten de la necesidad de recabar el dictamen de este órgano de

consulta en aplicación del artículo 50 del TRLS de 1976. No obstante lo anterior, el

informe propone también la suspensión de la Modificación 1/2012 proyectada en

Andratx hasta la subsanación de una serie de deficiencias, entre las cuales incluye la

necesidad de incorporar en el expediente la documentación y disposiciones requeridas

por la Dirección General de Aviación Civil del Ministerio de Fomento en su informe del

3 de mayo del 2013.

15. En sesión celebrada el 22 de mayo del 2013, la Ponencia Técnica de la Comisión

Insular de Ordenación del Territorio y Urbanismo acuerda proponer a la Comisión la

suspensión de la tramitación de la modificación puntual 1/2012 hasta que se subsanen

las deficiencias relacionadas en el informe de los servicios técnicos y jurídicos del

Departamento de Urbanismo del Consejo. Por su parte, la CIOTU recoge la propuesta

anterior en el acuerdo adoptado en sesión de 31 de mayo del 2013, lo que se comunica

formalmente al Ayuntamiento de Andratx.

16. En contestación al anterior requerimiento, el 2 de agosto del 2013 se registra de

entrada en el Consejo Insular de Mallorca la documentación técnica elaborada para la

subsanación de deficiencias y aprobada por el Pleno del Ayuntamiento en sesión de día

25 de julio de 2013, previos los informes municipales correspondientes.

17. La documentación técnica anterior se remite por la Administración insular a la

Dirección General de Aviación del Ministerio de Fomento a los efectos de que

6

compruebe si incorpora las disposiciones y planos exigidos en el informe de 3 de mayo

de 2013. En respuesta a su solicitud, el 17 de septiembre se emite, por el subdirector

general de Aeropuertos y Navegación Aérea, informe favorable sobre la nueva

documentación técnica si bien incluye la siguiente prescripción que la normativa de

planeamiento municipal deberá recoger:

Al encontrarse el ámbito de estudio incluido en las zonas y espacios afectados por

Servidumbres Aeronáuticas Legales, la ejecución de cualquier construcción,

instalación (postes, antenas, aerogeneradores [?]) o plantación requerirá acuerdo

favorable previo de la Agencia Estatal de Seguridad Aérea (AESA), conforme a los

artículos 30 y 31 del Decreto 584/72 modificado por Real Decreto 297/2013.

18. El 4 de octubre del 2013, el arquitecto de los Servicios Técnicos de Urbanismo del

Consejo Insular emite un informe donde considera subsanadas las deficiencias que

motivaron la suspensión de la tramitación de la Modificación Puntual 1/2012 y la

informa favorablemente, si bien incluyendo la prescripción establecida por la Dirección

General de Aviación Civil. Por lo que respecta a la justificación de la modificación de la

zona verde reitera que: «no implica una disminució de la superfície destinada a Espai

Lliure Públic. La modificació de les zones verdes és residual i d?ajust dels seus límits.

Es pot considerar que el canvi de classificació a Sòl Rústic d?una part del Polígon

P/5PA és una correcció d?error material [produït] quan es varen aprovar les Normes

Subsidiàries l?any 2007», y añade también que deberá recabarse en el expediente el

informe previo y favorable del Consejo Consultivo antes de la aprobación definitiva de

la modificación puntual.

19. El 16 de octubre del 2013, la Ponencia Técnica de Ordenación del Territorio y

Urbanismo del Consejo Insular del CIM acuerda, por mayoría, emitir informe favorable

a la Modificación Puntual 1/2012 relativa al ámbito de los polígonos P/5PA «Seldwyla»

y P/7PA «Valle Luz» y de la UA/8PA, de las Normas Subsidiarias de Andratx, con la

prescripción establecida en el informe de la Dirección General de Aviación Civil («la

ejecución de cualquier construcción, instalación (postes, antenas, aerogeneradores

[?]) o plantación requerirá acuerdo favorable previo de la Agencia Estatal de

Seguridad Aérea (AESA), conforme a los artículos 30 y 31 del Decreto 584/72

modificado por Real Decreto 297/2013»).

20. En sesión celebrada el 25 de octubre del 2013, la Comisión Insular de Ordenación

del Territorio y Urbanismo del CIM ?siguiendo el criterio de la Ponencia Técnica?

acuerda, por mayoría, emitir informe favorable sobre la referida Modificación Puntual

núm. 1/2012 de las NNSS de Andratx, con la misma prescripción anterior.

21. El 30 de octubre del 2013, la presidenta del Consejo Insular de Mallorca solicita al

presidente del Consejo Consultivo de las Illes Balears la emisión de dictamen. Su

solicitud tiene entrada en esta sede el 31 de octubre siguiente.

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II. CONSIDERACIONES JURÍDICAS

Primera

Ninguna duda cabe respecto a la legitimación de la presidenta del Consejo Insular de

Mallorca para solicitar al Consejo Consultivo el presente dictamen, en virtud de lo

dispuesto en el artículo 21.c de la Ley 5/2010, de 16 de junio, y de acuerdo con el

artículo 9.1 de la Ley 8/2000, de 27 de octubre, de Consejos Insulares que le otorga su

representación máxima, ya que el urbanismo es una de las materias transferidas a los

consejos insulares por la Ley autonómica 9/1990, de 27 de junio, y hoy es competencia

propia de los mismos por efecto directo de lo previsto en el artículo 70.1 de la Ley

Orgánica 1/2007, de 28 de febrero, del Estatuto de Autonomía de las Illes Balears.

Por su parte el Consejo Consultivo es competente para emitir el presente dictamen, con

carácter preceptivo, en virtud de lo dispuesto en el artículo 18.13 ?en lugar del art.

10.10, citado erróneamente en la solicitud? de la Ley 5/2010, de 16 de junio,

reguladora de este órgano de consulta. El dictamen no sólo es preceptivo sino que

además debe ser favorable para que prospere la modificación de planeamiento

urbanístico que es objeto de consulta, en virtud de lo dispuesto en el art.50 del Texto

Refundido de la Ley del Suelo (TRLS) de 1976, que ha recuperado la vigencia después

de la Sentencia 61/1997 del Tribunal Constitucional, de 20 de marzo.

Segunda

Llegados a este punto, este Consejo Consultivo debe recordar su doctrina reiterada

sobre este tipo de procedimientos que afirma que, tras la sentencia del Tribunal

Constitucional núm. 61/1997 y la transferencia del urbanismo desde el Estado a la

Comunidad Autónoma y, posteriormente, desde esta última a los consejos insulares, la

normativa aplicable a las modificaciones de planeamiento urbanístico que afecten a

zonas verdes y espacios libres públicos se rige por las siguientes reglas:

1ª. La norma aplicable es la contenida en el artículo 50 del TRLS de 1976 y no el

artículo 129 del Texto Refundido de 1992. Su contenido, aunque análogo, no resulta

idéntico.

2ª. La competencia para la aprobación definitiva de las referidas modificaciones de

planeamiento reside en el pleno del consejo insular correspondiente que requiere, para

adoptar el acuerdo, el voto favorable de la mayoría absoluta del número legal de

miembros de la corporación (art. 47.2.ll, de la Ley 7/1985, de 2 de abril).

3ª. La aprobación definitiva ha de contar con el informe favorable del Consejo

Consultivo.

8

4ª. El informe favorable del «Ministro de la Vivienda» (art. 50 TRLS de 1976) o del

«consejero competente por razón de la materia» (art. 129 TR de 1992) no se puede

entender legalmente encomendado a las comisiones insulares de urbanismo, sino

subsumido en la aprobación definitiva que acuerde la corporación insular.

En el momento del procedimiento en que nos encontramos, la intervención del Consejo

Consultivo reiteramos que es preceptiva y vinculante en el sentido de que para que se

pueda aprobar la modificación de forma definitiva, su dictamen ha de ser favorable a la

misma.

Tercera

A pesar de que no sea necesario reproducir la doctrina de este Consejo Consultivo

respecto del ejercicio del ius variandi de que goza la Administración urbanística y de la

importancia del régimen especial de protección de las zonas verdes y los espacios libres

públicos, sí que conviene subrayar que éstos constituyen enclaves fundamentales para

contribuir a conseguir un uso racional del suelo e impedir la masificación con la

potenciación de un desarrollo armónico de la vida ciudadana. Por eso, han de ser objeto

de una protección esmerada ante el proceso urbanizador que padecen.

En este sentido, el Tribunal Supremo ha reiterado su opinión al respecto señalando que:

[?] entre las determinaciones que deben contener los planes generales, están los

espacios libres destinados a parques públicos y zonas verdes en proporción no

inferior a la legal y reglamentariamente establecida. [STS de 9 de marzo de 2004].

Y también que:

[...] cualquier modificación del planeamiento tendente a incrementar el volumen

edificable de una zona con el consiguiente aumento de la población requiere para su

aprobación la previsión de mayores espacios libres dentro de la propia zona que

experimenta ese aumento de densidad de población, sin que sea lícito computar a tal

fin los espacios libres o zonas verdes previstos para otro sector, aunque sea

colindante, siendo esa exigencia un límite impuesto a la potestad discrecional para

aprobar las modificaciones del planeamiento [?]

La lógica y finalidad de dicho precepto no es otra que velar por la calidad de vida y

la utilización del suelo de acuerdo con el interés general en evitación de la

especulación, según proclaman los artículos 45.2 y 47 de la Constitución, lo que no

se lograría permitiendo que, a través de una mera modificación del planeamiento

urbanístico, se aumentase el volumen edificable de una zona de la ciudad a costa de

sus espacios libres, aunque, al ordenarse otro sector próximo o colindante, [?] se

haya previsto una superficie porcentual destinada a espacios libres y zonas verdes

superior a la exigida como mínimo por los artículos 12.1.b y 13.1.b del Texto

refundido de la Ley del suelo de 1976 y 45.1.c del Reglamento de planeamiento

[STS de 8 de abril de 2003].

Finalmente, conviene recordar que la Sentencia del Tribunal Supremo, de 2 de febrero

de 2000, determina que:

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Sobre este punto la jurisprudencia de esta Sala es uniforme (Sentencias de 23 de

junio de 1998 y 12 de abril de 1991, entre otras muchas) en el sentido de resaltar la

trascendental importancia de las zonas verdes para un adecuado desarrollo de la vida

ciudadana, así como los peligros que sobre ellas se ciernen, lo que ha dado lugar a

que las modificaciones del planeamiento que lleguen a afectarlas estén sometidas a

un régimen jurídico de especial rigor para su mejor protección, hasta el punto de que

tales modificaciones se llevan a las más altas cumbres de la Administración, tanto

activa como consultiva, según establece el artículo 50 TRLS, [?] con las

modificaciones que derivan del nuevo reparto territorial del poder que representa el

sistema autonómico.

En la misma línea, este Consejo Consultivo ya ha indicado en numerosas ocasiones

(dictámenes núm. 88/2008, 138/2008, 109/2010, 76/2011, 70/2012 y, el reciente

98/2013, entre otros), el papel que le corresponde ejercer en la tramitación de la

modificación del planeamiento urbanístico cuando afecta zonas verdes y espacios libres

públicos, que no ha de ser entendido como una limitación o cortapisa a la

discrecionalidad administrativa, sino que la intervención del órgano de consulta se

configura como una garantía de la verificación del cumplimiento de los requisitos de

competencia y procedimiento, así como del interés público que necesariamente ha de

concurrir en estos supuestos. En este sentido, el órgano consultivo interviene con el fin

de asegurar la subsistencia e integridad de las zonas verdes y los espacios libres

públicos, no tan sólo en cuanto a la superficie sino también en cuanto a su funcionalidad

y finalidad. La intervención del Consejo Consultivo se realiza, por tanto, con finalidades

exclusivamente garantistas, sin embargo no anula la discrecionalidad motivada de la

Administración activa proponente, a la que corresponde en uso de su autonomía y

potestades decidir si el interés general aconseja una alteración de zonas verdes o

espacios libres públicos para satisfacer otras necesidades de la colectividad.

El Consejo Consultivo no hace más que recoger en sus pronunciamientos la doctrina

expuesta sobre esta materia por el propio Consejo de Estado en sus dictámenes

2059/2002 y 3757/1997, entre otros, respecto a que la modificación urbanística no

puede conllevar disminución de superficies de zonas verdes o espacios libres públicos

salvo que se acredite un interés público prevalente y que se respeten los estándares

legales mínimos.

Cuarta

El relato de los antecedentes pone de manifiesto que el procedimiento seguido en la

Modificación puntual núm. 1/2012 de las Normas Subsidiarias de Planeamiento del

municipio de Andratx relativa al ámbito de los polígonos P/5PA-«Seldwyla» y P/7PA-

«Valle Luz» y de la Unidad de Actuación UA/8PA se ha tramitado de conformidad con

las previsiones legales y reglamentarias, tanto en la fase municipal como en la que ha

llevado a término el Consejo Insular de Mallorca. No hay, por tanto, objeciones a

realizar sobre aspectos adjetivos de la operación de transformación urbanística objeto de

dictamen.

En efecto, la tramitación de una modificación puntual, de acuerdo con los artículos 40,

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41 i 49 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 (Real Decreto 1346/1976, de 9

de abril ?TRLS/76?) y los artículos 125, 127 a 130, 132 a 134 y 161 del Reglamento

de Planeamiento (Real Decreto 2159/1978, de 23 de junio ?RPU?) requiere:

a) La aprobación inicial de la modificación (con la documentación técnica,

principalmente: una memoria justificativa y los planos de ordenación y zonificación

correspondientes). Este acuerdo corresponde al Pleno municipal y ha de ser adoptado

por mayoría absoluta (artículos 22.2.c y 47.2.ll de la LRBRL ). En el presente caso, el

acuerdo de aprobación inicial se adoptó por unanimidad en sesión plenaria de 30 de

marzo del 2012, tal como consta acreditado en el expediente.

b) La información pública, que se ha de producir mediante publicación del anuncio de

aprobación inicial en el BOIB y en un medio de comunicación de difusión general.

Asimismo deben contestarse las alegaciones si se producen (artículo 11.1 del TRLS/08

y artículo 128 del RPU). En nuestro caso así consta que se hizo.

c) La aprobación provisional por el Pleno del Ayuntamiento, por mayoría absoluta, de

acuerdo con los mismos preceptos citados para la aprobación inicial.

d) La tramitación ? y la autorización? ante la autoridad urbanística del consejo insular

respectivo, de acuerdo con el reglamento orgánico de aplicación.

e) La tramitación ?y la autorización? de la Comisión Balear de Medio Ambiente

(evaluación de impacto ambiental o exoneración de ésta) de acuerdo con la normativa

propia. En el presente caso, obra suficientemente justificada la exoneración del informe

de evaluación de impacto ambiental al tratarse de una modificación menor de

planeamiento que no tiene efectos significativos en el medio ambiente, (al hallarse

comprendida en los apartados d) f) i) del punto 4, grupo 1 del anexo III de la Ley

11/2006, de 14 de septiembre, en la redacción otorgada por la ley 6/2009, de 17 de

noviembre).

f) La tramitación ?y la autorización? que resulte procedente de otros organismos de

acuerdo con la legislación sectorial (por ejemplo, en nuestro caso, el informe de la

Comisión de Emergencias y Protección de las Illes Balears exigible de conformidad con

el artículo 18 de la Ley 3/2006, de gestión de emergencias de las Illes Balears).

Pues bien, en el caso sometido a nuestra consulta se han cumplido todas y cada una de

las exigencias procedimentales antes expuestas, y si bien consta acreditado en el

expediente que el Consejo Insular de Mallorca detectó inicialmente varias deficiencias

en la documentación técnica municipal correspondiente a la aprobación provisional de

la modificación 1/12, que motivaron incluso que la CIUOT adoptase el 31 de mayo del

2013 el acuerdo de suspensión de la aprobación definitiva hasta su subsanación,

finalmente también consta acreditado que el Ayuntamiento de Andratx subsanó todas

las deficiencias detectadas mediante la aportación de documentación adicional que fue

informada favorablemente por los servicios técnicos del Consejo Insular de Mallorca,

(si bien con la prescripción derivada del informe de la Dirección General de Aviación

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Civil). Y en el mismo sentido informa la CIOTU según resulta del contenido del

acuerdo adoptado por esta Comisión Insular en octubre del 2013, que se eleva a la

consideración de este órgano de consulta.

Quinta

Como cuestión previa antes de examinar el fondo del asunto es procedente recordar,

sucintamente, el contenido de la Modificación puntual propuesta de las vigentes

Normas Subsidiarias de Andratx, por lo que respecta a zonas verdes y espacios libres

públicos. De la documentación técnica resulta que la modificación 1/2012 afecta a dos

polígonos de actuación ?P5/PA y P7/PA? y a una Unidad de Actuación ?UA-8? del

Puerto de Andratx, que están ubicados (según se desprende de los planos) de tal manera

que el Polígono 5 limita con el Polígono 7 y éste, con la UA-8. Así pues, en la Memoria

justificativa del arquitecto don M. C. M., técnico redactor, constan detalladas las

concretas modificaciones que engloba la Modificación puntual 1/2012 y que, en

síntesis, son:

?En el P5/PA:

1. Eliminación del vial que une su sistema viario con el del P/7PA.

2. Pasar a la clasificación de Suelo Rústico los terrenos aptos para urbanizar, calificados

como Zona Verde en las vigentes NNSS.

3. Calificar como Zona Verde unos terrenos de suelo lucrativo con zonificación U.

?En el P7/PA:

4. Pasar a la clasificación de Suelo Rústico los terrenos de suelo lucrativo aptos para

urbanizar calificados como una zona U.

5. Calificar como una zona verde la mitad de la superficie del suelo destinado al vial

previsto más al sur, y la otra mitad como una zona U.

?En la UA/8PA:

6. Calificar como una zona U una parte de la superficie del nuevo vial de dos ramales

previsto en la UA/8PA.

7. Calificar como un vial una parte de la zona verde de la UA/8PA, para dotar de acceso

a la parcela ubicada al sur del P/7PA.

8. Excluir del ámbito de la UA/8PA los terrenos edificados y que confrontan con el

Camino de San Carlos.

9. Sustituir el sistema de ejecución en esta UA asignado por las vigentes NNSS,

(Sistema de Compensación), por el Sistema de Cooperación.

Del informe emitido por el Jefe de Servicio de Ordenación del Territorio del Consejo

Insular de Mallorca el 18 de febrero del 2013 se desprende con claridad cuál es el objeto

principal de la modificación puntual 1/2012 de las NNSS de Andratx y cuál será el

resultado de su ejecución:

12

L?objectiu de la modificació es la construcció d?un vial alternatiu paral·lel a la costa

més interior que l?existent actualment anomenat Camí de Sant Carles segons està

previst a les NS vigents. El resultat és que a les tres unitats de gestió afectades es

produeixen modificacions de la superfície total, de la lucrativa, dels vials i de les

zones verdes, així com dels sistemes generals adscrits, amb la finalitat de què

l?aprofitament mitjà es mantingui igual abans i després de la modificació per als 2

sectors urbanitzables tal com es pot observar a les fitxes de cada un d?ells. El resum

és una reducció de 516 m2 d?aprofitament lucratiu, 579 de vial i un augment de

88 m2 de zona verda. [...]

Asimismo, interesa también destacar la valoración global que efectúa de todas estas

modificaciones el jefe de Servicio de la Dirección General de Ordenación del Territorio

de la Consejería de Agricultura, Medio Ambiente y Ordenación del Territorio, en

informe emitido con carácter favorable el 11 de marzo del 2013, por cuanto señala que,

en su conjunto, suponen:

Suposa, en conjunt:

3. a) La disminució en aproximadament 1.000 m2 de l?actual superfície de les àrees

de desenvolupament urbà.

b) La disminució de la superfície de terrenys de la zona qualificats com a U i viari, i

un lleuger increment de la qualificada com a zona verda.

A similares conclusiones llegan también el arquitecto de los Servicios Técnicos de

Urbanismo del Consejo Insular de Mallorca y el técnico de los Servicios Jurídicos de

Urbanismo en un informe conjunto emitido el 20 de mayo del 2013 donde destacan que

el resultado final de la modificación «no implica una disminució de la superfície

destinada a Espai Lliure Públic. La modificació de les zones verdes és residual i d?ajust

dels seus límits.[?]».

Y, finalmente, en términos similares, se pronuncia de nuevo el arquitecto de los

Servicios Técnicos de Urbanismo del Consejo Insular en su último informe de fecha 4

de octubre de 2013 ?informe que posteriormente daría lugar a la propuesta aprobada

por la CIOTU?, donde concluye favorablemente a la modificación puntual, (con la

prescripción establecida por la Dirección General de Aviación Civil), y donde reitera, en

el apartado de la justificación de la modificación de la zona verde, que no existe

disminución de la superficie destinada a espacio libre público, que la modificación de la

zona verde tiene carácter residual y es el resultado de ajustar los límites. Añade también

que: «el canvi de classificació a Sòl Rústic d?una part del Polígon P/5PA és una

correcció d?error material [produït] quan es varen aprovar les Normes Subsidiàries

l?any 2007», y que, en todo caso, deberá recabarse el informe previo y favorable del

Consejo Consultivo antes de la aprobación definitiva de la modificación puntual por el

Consejo Insular.

Sexta

Tras lo expuesto, es procedente comenzar el examen encomendado a este Consejo

Consultivo a efectos de evaluar si la Modificación puntual 1/2012 de las Normas

Subsidiarias de Andratx responde a un criterio de interés público y si cumple con el

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principio de mantenimiento de zonas verdes y espacios libres públicos.

En este punto debemos recordar que, las modificaciones de zonas verdes en las Illes

Balears, mientras no se produzca un cambio legislativo, se regulan por el artículo 50 del

TRLS/76 que dispone lo siguiente:

Si la modificación de los Planes, Normas Complementarias y Subsidiarias y

Programas de Actuación tuviere por objeto una diferente zonificación o uso

urbanístico de las zonas verdes o espacios libres previstos en el Plan, deberá ser

aprobada por el Consejo de Ministros, previos los informes favorables del Consejo

de Estado y del Ministro de la Vivienda y acuerdos de la Corporación Local

interesada adoptados con el quórum del artículo 303 de la Ley de Régimen Local.

La dilatada experiencia de este órgano consultivo y la reiteración de sus dictámenes en

esta materia, permiten sintetizar las tres exigencias de la diferente zonificación o uso

urbanístico de las zonas verdes o espacios libres públicos para que se emita un

pronunciamiento favorable.

a) El interés público de la propuesta, que ha de venir explicado y avalado por la

Administración urbanística competente, a saber, el Consejo Insular que corresponda.

b) El mantenimiento (o la mejora, obviamente) de la cantidad y calidad de las zonas

verdes o de los espacios libres públicos. Se trata de dos cuestiones diferentes: por un

lado, el total de superficies destinadas a zona verde en el ámbito de la modificación y,

por otro lado, la calidad de estas zonas, es decir: las características reales, físicas, de

forma y de aprovechamiento para la ciudadanía del municipio.

En el presente caso, basándonos en los informes técnicos obrantes en el expediente y

todos coincidentes podemos concluir que las tres exigencias se consiguen a través de la

presente modificación de planeamiento municipal.

Efectivamente, nos hallamos ante una modificación puntual de las vigentes Normas

Subsidiarias de Andratx que tiene por objeto la reordenación de los ámbitos de gestión

identificados como P/5PA, P/7PA y UA 8/PA para conseguir una circulación rodada

alternativa mediante la construcción de un nuevo vial alternativo al único vial de

circulación existente cercano a la ribera del mar (el Camino de San Carlos),

consiguiendo así su finalidad de facilitar la gestión urbanística y resolver diferentes

problemas que presentan estos ámbitos en las NNSS vigentes, que actualmente no

tienen solución de continuidad. Por poner un ejemplo, una de las modificaciones

propuestas ?la número 7? califica como «vial» una parte de la zona verde de la

Unidad de Actuación núm.8 para dotar de acceso a la parcela ubicada al sur del

Polígono 7/PA.

El interés público en la Modificación puntual objeto de consulta resulta además patente

y se desprende de las afirmaciones contenidas, básicamente, en los informes de los

servicios técnicos del Departamento de Urbanismo del Consejo Insular de Mallorca

emitidos en fechas de 20 de mayo del 2013 y 4 de octubre del 2013 ?reproducidos en

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los antecedentes de este dictamen?, y según los cuales, el resultado final de la

modificación «no implica una disminució de la superfície destinada a Espai Lliure

Públic. La modificació de les zones verdes és residual i d?ajust dels seus límits.[?]».

Del propio expediente se desprende además que el resultado final de la modificación

propuesta por el Ayuntamiento supondrá una mejora cualitativa ?puesto que con la

construcción de un vial alternativo al existente se mejorará la circulación rodada en la

zona sur del núcleo del Puerto de Andratx? y, por lo que respecta a la afectación de las

zonas verdes, también cuantitativa ?puesto que se aumenta ligeramente su superficie

en 88 m2?.

En definitiva, se cumplen de esta manera los requisitos esenciales que respetan la

intangibilidad de las zonas verdes y permiten dictaminar favorablemente la propuesta de

modificación puntual núm. 1/2012 de las NNSS de Andratx relativa a los polígonos

P/5PA-«Seldwyla» y P/7PA-«Valle Luz» y a la Unidad de Actuación UA /8PA, en lo que

afecta a las zonas verdes.

La doctrina de este órgano de consulta se sitúa, por tanto, en la misma línea mantenida

por el Consejo de Estado en sus dictámenes (vid núm. 42/1991), quien ha admitido, en

esta misma dirección, las alteraciones a consecuencia de las cuales resulte un

incremento de la superficie destinada a zonas verdes o ELP (dictamen 4/1996), como

sería el presente caso, o incluso aquellas que no producen un aumento sino un

mantenimiento de dicha superficie, aunque supongan una variación de su estructura o

ubicación, siempre que todo ello se encuentre debidamente justificado en el expediente

(Dictamen núm. 82/1988).

A mayor abundamiento la presente modificación de planeamiento municipal cuenta con

el acuerdo favorable de la Comisión Insular de Ordenación del Territorio Urbanismo y

Patrimonio Histórico (CIOTUPH), adoptado en la sesión celebrada el 25 de octubre del

2013, tal como se desprende de los antecedentes del presente dictamen.

En consecuencia, el Consejo Consultivo muestra su conformidad con el criterio

mantenido por la CIOTUPH e informa favorablemente la propuesta de modificación

puntual propuesta.

III. CONCLUSIONES

1ª. El presente dictamen tiene carácter preceptivo y vinculante para la aprobación

definitiva de la modificación y el Consejo Consultivo es competente para emitirlo.

2ª. El expediente se ha tramitado conforme a las normas legal y reglamentariamente

aplicables.

3ª. El Consejo Consultivo emite dictamen favorable a la aprobación definitiva de la

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modificación puntual 1/2012 de las Normas Subsidiarias de Andratx relativa al ámbito

de los polígonos P/5PA-«Seldwyla» y P/7PA-«Valle Luz» y de la Unidad de Actuación

UA /8PA, en lo que respecta a las zonas verdes afectadas.

4º. El acuerdo que se adopte debe incorporar una de las fórmulas rituales a que se

refiere el artículo 4.3 de la Ley 5/2010, de 16 de junio, por la que se regula el Consejo

Consultivo de las Illes Balears.

Palma, 27 de noviembre de 2013