Dictamen del Consejo Consultivo de Illes Balears núm 125/2016 del 21 de septiembre del 2016

Resumen

Dictamen núm. 125/2016, relativo al Proyecto de decreto por el que se crean nuevas categorías de personal estatutario en el ámbito del Servicio de Salud de las Illes Balears y se cambia la denominación de tres categorías existentes*

Ponente/s:

Felio José Bauzá Martorell

Contestacion

Dictamen núm. 125/2016, relativo al Proyecto de decreto por el que se crean

nuevas categorías de personal estatutario en el ámbito del Servicio de Salud de las

Illes Balears y se cambia la denominación de tres categorías existentes*

I. ANTECEDENTES

1. El 9 de diciembre de 2015, el Director General del Servicio de Salud de las Illes

Balears elabora una memoria de impacto normativo justificativa de la necesidad de

aprobación de un Decreto por el que se creen nuevas categorías de personal estatutario

en el ámbito del Servicio de Salud de las Illes Balears y por el que se cambie la

denominación de tres categorías ya existentes. En dicha memoria incluye una

explicación sobre la oportunidad de la regulación ?donde sostiene la necesidad de que

la Administración sanitaria modifique su organización para adecuarse a las nuevas

necesidades y mejorar la calidad de la asistencia? y sobre la adecuación de las

medidas adoptadas a los fines perseguidos; sobre el marco normativo en el que se

inserta la propuesta y una tabla de vigencias de disposiciones anteriores sobre la materia

(toda vez que no relaciona cuáles son las afectadas por el proyecto). En esta memoria el

director general anterior recoge también en diferentes apartados:

? Un estudio económico, donde concluye textualmente que el Proyecto de decreto

«[?] no té un impacte econòmic i pressupostari per tal com la possible modificació de

les plantilles orgàniques dels centres, incloent les noves categories, es farà a cost zero,

ja que només es crearan noves places prèvia amortització de places d?altres categories ja

existents.[?]» y donde añade que la aplicación de esta norma: «[?] no suposa cap

increment de la despesa pública, ja que s?amortitzaran les places dels qui s?integrin en

les noves categories o les places d?altres categories que estiguin o quedin vacants [?]».

? Un estudio de cargas administrativas, apartado donde concluye que el Proyecto no

incorpora cargas nuevas en relación con la regulación precedente por cuanto se trata de

una «regulació ex novo de la materia i no suposa cap cost econòmic» y porque además

no implica tampoco la creación de ningún tipo de procedimiento ni carga externa para la

ciudadanía.

? Una valoración del impacto del proyecto por razón de género, donde sostiene que el

Proyecto no tiene ninguna incidencia en materia de igualdad de oportunidades.

2. A continuación se incorpora al expediente el certificado del secretario de la Mesa

Sectorial de Sanidad de la Administración de la comunidad autónoma de las Illes

Balears relativo a la sesiones de fecha 13 de noviembre y de 4 de diciembre de 2015

donde se negoció y debatió por los miembros integrantes de este organismo autonómico

?sindicatos del ámbito sanitario con representación, por un lado, y Administración

autonómica, por el otro? el texto del borrador inicial del proyecto normativo que

* Ponencia del Hble. Sr. D. Antonio José Diéguez Seguí, presidente.

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adjunta. En su certificado el secretario anterior hace constar el resultado de la votación,

mayoritariamente favorable al proyecto.

3. De conformidad con la memoria de impacto normativo referida y visto el certificado

anterior, la consejera de Salud resuelve, el 8 de marzo de 2016, iniciar el procedimiento

para la elaboración de esta disposición general. A través de esta misma resolución

designa a la Secretaria General de la Consejería de Salud como órgano responsable de la

tramitación del procedimiento y ordena incorporar al expediente la documentación

remitida por la directora de Recursos Humanos del Servicio de Salud consistente en la

memoria de impacto normativo y el certificado anterior sobre la negociación y votación

efectuada en la Mesa Sectorial de Sanidad.

4. Redactado un primer borrador inicial del Proyecto de decreto éste se remite, el 23 de

marzo de 2016, por la secretaria general responsable de la tramitación y para cumplir

con el trámite de audiencia, a las siguientes entidades representativas de los intereses del

sector afectado, a las que se concede un plazo máximo de quince días para formular

alegaciones: Colegio Oficial de Dietistas-Nutricionistas de las Illes Balears; Colegio

Oficial de Médicos de las Illes Balears; Colegio Oficial de Enfermería de las Illes

Balears; Colegio Oficial de Podólogos de las Illes Balears; Colegio Oficial de

Logopedas de las Illes Balears.

Consta asimismo remitido también, por la Secretaría General de la Consejería impulsora

de la norma, una copia del Proyecto a las secretarías generales de la Administración de

la comunidad autónoma de las Illes Balears, si bien sólo a los efectos de que formulen

las sugerencias o consideraciones que estimen pertinentes. Finalmente consta formulada

al Instituto Balear de la Mujer la solicitud del informe de impacto de género sobre el

Proyecto.

5. A resultas de los trámites anteriores manifestaron no presentar sugerencias la

consejería de Educación y Universidad; la de Participación, Transparencia y Cultura; la

de Presidencia; y la de Territorio, Energía y Movilidad. Por el contrario, sí presentaron

recomendaciones y sugerencias la Consejería de Hacienda y Administraciones públicas;

la de Trabajo, Comercio e Industria; y la de Servicios Sociales y Cooperación.

Asimismo, a resultas del trámite de audiencia otorgado presentó únicamente alegaciones

el Colegio Oficial de Enfermería de las Illes Balears.

6. El 13 de abril del 2016, el Instituto Balear de la Mujer emite el informe de impacto de

género en sentido favorable al Proyecto al no haber detectado ninguna situación de

desigualdad por esta razón y se considera que su aplicación no producirá efectos

diferenciadores sobre las mujeres y los hombres. No obstante formula en su informe

propuestas de mejora de redacción en relación con el lenguaje utilizado en la propuesta

normativa. Todas ellas constan valoradas por la Consejería impulsora del proyecto.

7. Se recoge a continuación en el expediente las valoraciones y contestaciones remitidas

por el órgano de la Consejería responsable de la tramitación a todas las Consejerías que

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formularon sugerencias sobre el Proyecto y, en particular, al Colegio Oficial de

Enfermería que presentó alegaciones, y al Instituto Balear de la Mujer.

8. El 4 de julio del 2016, el Jefe del Departamento Jurídico Administrativo de la

Consejería de Salud impulsora de la norma suscribe un informe jurídico favorable. En el

mismo sentido informa la Secretaria General de la Consejería, quien valora las

alegaciones y sugerencias formuladas sobre el Proyecto y quien informa de la

corrección del procedimiento seguido.

9. El 18 de julio del 2016 la Presidenta de las Illes Balears solicita, a instancias de la

consejera de Salud, el preceptivo dictamen al Consejo Consultivo. Su solicitud tuvo

entrada en esta sede el pasado día 15 de julio.

II. CONSIDERACIONES JURÍDICAS

Primera

La Presidenta de las Illes Balears se encuentra legitimada para solicitar este dictamen y

el Consejo Consultivo es competente para emitirlo con carácter preceptivo en aplicación

del artículo 18.7 de la Ley 5/2010, de 16 de junio, reguladora del Consejo Consultivo de

las Illes Balears, dado que el Proyecto de decreto que se informa no tiene un carácter de

disposición reglamentaria meramente organizativa. En el mismo sentido de estimar que

nuestra intervención era preceptiva concluimos también en nuestro anterior Dictamen

núm. 71/2011, relativo al Proyecto de decreto que posteriormente se aprobó como

Decreto 47/2011, de 13 de mayo, por el que se crean determinadas categorías de

personal estatutario en el ámbito del Servicio de Salud de las Illes Balears y se

establece un procedimiento extraordinario de integración, actualmente vigente. Así

pues, el Proyecto de decreto que ahora se analiza, si bien tiene un componente

organizativo, goza de la misma naturaleza jurídica que el anterior, puesto que tiene

igualmente por objeto la creación de nuevas categorías de personal estatutario del ente

público ?además de la modificación de la denominación de otras?. De hecho, tal

como sostiene la Consejería impulsora de la norma en su informe jurídico, tiene efectos

«ad extra» al afectar los derechos o expectativas profesionales de terceros que ostentan

la titulación relacionada con las categorías que se crean o modifican pero que, en

principio, son ajenos a la organización del ente público. Por todo ello debemos concluir

que no cabe duda sobre el carácter preceptivo de nuestro Dictamen.

Segunda

En la tramitación del procedimiento se han observado, en general, las exigencias

formales derivadas de los artículos 42 a 47 de la Ley 4/2001, de 14 de marzo, del

Gobierno de las Illes Balears. En efecto, del expediente resulta que, además de la

resolución de inicio del procedimiento, consta emitida una memoria de impacto

normativo, justificativa de la necesidad y la oportunidad de la nueva regulación, que

recoge en diferentes apartados: el marco normativo en que se inserta la propuesta; la

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tabla de vigencias de disposiciones relacionadas con la materia; un estudio económico?

que concluye que del proyecto no se deriva ningún impacto económico? y una

valoración de las cargas administrativas. Asimismo obran en el expediente los informes

preceptivos emitidos por el Servicio Jurídico y la Secretaría General de la Consejería de

Salud, ambos con carácter favorable a la propuesta normativa, así como el informe de

impacto de género del Instituto Balear de la Mujer, también favorable al proyecto si

bien con algunas propuestas.

No obstante lo anterior, antes de continuar con el procedimiento seguido para la

elaboración del proyecto objeto de Dictamen consideramos conveniente detenernos en

el análisis del cumplimiento de los siguientes trámites:

a) El marco normativo en el que se inserta el Proyecto y que viene recogido en la

Memoria de impacto normativo es insuficiente para cumplir su cometido. En efecto, por

un lado, debemos advertir que, dentro de la relación de disposiciones que constituyen el

marco normativo estatal falta citar todos los reales decretos estatales que regulan las

titulaciones relativas a las categorías nuevas que se crean o cuyas nomenclaturas se

modifican, y que el propio Proyecto menciona en su articulado. Tal es el caso del: Real

Decreto 184/2015, de 13 de marzo, por el que se regula el catálogo homogéneo de

equivalencias de las categorías profesionales del personal estatutario de los servicios

de salud y su procedimiento de actualización; Real Decreto 768/2014, de 12 de

septiembre; y Real Decreto 1689/2007, de 14 de diciembre, entre otros. De igual

manera que se echa en falta también una mención, dentro del marco normativo estatal, a

la Ley 44/2003, de 21 de noviembre, de ordenación de profesiones sanitarias, referida

en el articulado del Proyecto. Por otro lado, en el ámbito autonómico sorprende todavía

más la omisión de referencia expresa alguna al Decreto 47/2011, de 13 de mayo, por el

que se crean determinadas categorías de personal estatutario en el ámbito del Servicio

de Salud de las Illes Balears y se establece un procedimiento extraordinario de

integración, actualmente vigente, que supone un precedente en la materia, y cuyos

artículos 23 a 26, así como el apartado 4º de su Disposición adicional primera fueron, en

su día, anulados judicialmente por el Tribunal Superior de Justicia de las Illes Balears

mediante Sentencia núm. 162/2014, de 17 de marzo, que devino firme al ser confirmada

por el Tribunal Supremo mediante Sentencia de 15 de julio de 2015, dictada en recurso

de casación núm. 1585/2014. En consecuencia con lo expuesto debe completarse el

marco normativo antes de la aprobación del Decreto incluyendo todas las referencias

anteriores y siguiendo nuestra doctrina (Dictamen 74/2016, entre otros). De igual modo

debe incluirse también, en la memoria de impacto normativo, la relación de

disposiciones afectadas por el Proyecto, dado que éste contempla una simple

disposición derogatoria de carácter genérico sujeta a múltiples interpretaciones cuando

debería contemplar expresamente la enumeración de las disposiciones que se derogan,

modifican o suspenden (Dictamen 2/2014, entre otros). Estas observaciones tienen

carácter esencial.

b) Respecto del estudio de cargas administrativas que también se recoge en la Memoria

anterior este Consejo Consultivo lo estima insuficiente para cumplir su cometido por

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cuanto es incompleto al limitarse a señalar que el Proyecto no incorpora cargas nuevas

en relación con la regulación precedente por cuanto se trata de una «regulació ex novo

de la materia i no suposa cap cost econòmic», cuando resulta que no contiene referencia

alguna a la regulación precedente para llegar a tal conclusión ni efectúa estudio

comparativo alguno valorando las eventuales cargas derivadas de la regulación vigente

y justificando mejor la ausencia de cargas derivadas del proyecto. Como ya hemos

advertido antes no se incluye referencia alguna en la memoria de impacto normativo al

actual Decreto 47/2011, de 13 de mayo, por el que se crearon en su momento

determinadas categorías de personal estatutario. Debe por tanto completarse el análisis

del estudio de cargas de conformidad con lo expuesto y siguiendo las exigencias fijadas

en el Acuerdo de Consejo de Gobierno de 16 de marzo de 2012 por el que se determina

el contenido y el sistema de elaboración del estudio de cargas administrativas, dado que

no respecta lo previsto en el artículo 42.2 de la Llei 4/2001. Esta observación tiene

caràcter esencial.

c) Por otro lado, no consta tampoco justificado, ni en la memoria de impacto normativo

ni en ningún otro informe del expediente la adecuación del proyecto normativo a los

principios de buena regulación reconocidos en los artículos 4 y 5 de la Ley 2/2011, de 4

de marzo, de Economía Sostenible y a los principios de la Ley 20/2013, de 9 de

diciembre, de Garantía de la Unidad de Mercado. En este punto debemos recordar

nuestra doctrina recogida en nuestro Dictamen núm.138/2014, entre otros, relativa a la

necesidad de justificación de la adecuación de los proyectos normativos a estos

principios establecidos en la legislación básica estatal y que aparecen ahora

incorporados a la reciente Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento

Administrativo Común de las Administraciones Públicas. Debe completarse, por tanto,

el expediente con la valoración de los principios anteriores o la justificación de la

ausencia de adecuación del proyecto a los mismos. Esta observación es esencial.

Por todo lo anterior debe completarse la memoria de impacto normativo sobre el

proyecto antes de la aprobación del mismo y en el sentido expuesto. Las observaciones

anteriores tienen carácter esencial.

Continuando con el análisis del procedimiento, por lo que respecta al trámite de

audiencia y participación ciudadana del artículo 43 de la Ley 4/2001, de 14 de marzo,

debemos observar que, del expediente se desprende que la Consejería ha remitido una

copia del proyecto a los Colegios Profesionales de las Illes Balears relacionados con las

categorías de personal estatutario que el proyecto creaba o, cuya denominación,

modificaba. Este ha sido el caso de los Colegios Profesionales de Dietistas-

Nutricionistas; de Médicos; de Enfermería; de Podólogos, y de Logopedas de las Illes

Balears. Sin embargo y no obstante lo anterior, debemos advertir en este punto que el

cumplimiento del trámite de audiencia en el presente caso ha sido deficiente por cuanto

debemos observar que se ha omitido, concretamente, el trámite de audiencia al Colegio

Oficial de Farmacéuticos de las Illes Balears cuando resulta que, del artículo 6 del

Proyecto se desprende claramente la creación, como una nueva categoría más del ente

público, de la categoría de «auxiliar de farmacia» y, consecuentemente, debemos

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observar también que el Proyecto afecta a los interesados representados a través de

este Colegio Profesional. En consecuencia antes de la aprobación del Proyecto de

decreto por Consejo de Gobierno deben retrotraerse por la Consejería las actuaciones

efectuadas en este expediente para otorgar audiencia expresa a este Colegio Profesional.

Esta observación tiene también carácter esencial. Asimismo, para el caso en que

formule alegaciones deberán valorarse por el órgano responsable de la tramitación para

determinar su incorporación o no al borrador final del proyecto. Ahora bien, para el caso

de que se incorporen debemos advertir también aquí que si éstas suponen

modificaciones sustanciales del proyecto informado por este órgano de consulta deberá

solicitarse nuevamente, por el conducto oficial, la emisión de nuevo Dictamen sobre el

borrador final del proyecto antes de su aprobación por Consejo de Gobierno , todo ello

de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 26 de la Ley 5/2010, de 16 de junio,

reguladora de esta institución y siguiendo nuestra doctrina contenida en nuestro anterior

Dictamen núm. 115/2013, entre otros.

Asimismo debemos igualmente observar que no consta en el expediente que se haya

solicitado, por la consejera de Salud, durante la tramitación del proyecto, la intervención

del Consejo de Salud, organismo autonómico especializado en la materia. Tal como

sostuvimos en nuestro anterior Dictamen núm. 71/2011, relativo al Proyecto de decreto

que posteriormente se aprobó como Decreto 47/2011, de 13 de mayo, antes referido, el

Consejo de Salud es un órgano colegiado superior de participación comunitaria y de

consulta del sistema sanitario público creado por la Ley 5/2003, de 4 d?abril, de Salud

de les Illes Balears (artículo 41). Toda vez que su informe se configura como facultativo

en el artículo 42 de dicha Ley, debemos subrayar de nuevo aquí la contradicción que

implica crear órganos de este tipo y después no consultarlos en los procedimientos de

elaboración de disposiciones generales. Esta observación no tiene carácter esencial.

Sin embargo, sí consta que adecuadamente ha participado en el procedimiento la Mesa

Sectorial de Sanitad de la Administración de la comunidad autónoma de las Illes

Balears autonómica, órgano constituido para ejercer las funciones y las competencias

que se le atribuyen legalmente en el ámbito sectorial referido, reguladas en los artículos

4.a, 78 y 79 de la Ley 55/2003, de 16 de diciembre, del estatuto marco del personal

estatutario de los servicios de salud.

Por el contrario, no consta que se haya remitido el proyecto a la Comisión de

Personal ?tal como se hizo en la tramitación del Decreto 47/2011, de 13 de mayo,

anterior?. De conformidad con lo dispuesto en los artículos 2.1.b del Decreto 66/1989,

de 22 de junio, de creación, composición y régimen de funcionamiento de la Comisión

de Personal de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears (modificado por el Decreto

79/2001, de 8 de junio) y en el artículo 9 de la Ley 3/2007, de 27 de marzo, de la

Función Pública de las Illes Balears, debería haberse solicitado la intervención en el

procedimiento de este organismo colegiado de carácter técnico de coordinación y

consulta en materia de personal de la CAIB, dado que tiene atribuida, entre otras, la

función de emisión de informe preceptivo sobre los «proyectos de disposiciones

generales en materia de personal que deban ser aprobados por Consejo de Gobierno».

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Teniendo en cuenta que el Proyecto tiene por objeto la creación de nuevas categorías de

personal estatutario, debe incorporarse su informe al expediente antes de aprobarse el

Decreto. Esta observación tiene carácter esencial.

Continuando con el análisis del procedimiento de elaboración seguido, debemos

observar que, si bien no consta en el expediente que se hubiese sometido el proyecto al

trámite de información pública del artículo 44 de la Ley 4/2001 del Govern de les Illes

Balears, no obstante lo anterior consta justificada la omisión de este trámite en el

informe del secretario general. Sin embargo cuanto menos sorprende que el Decreto

47/2011, anterior, de la misma naturaleza que el proyecto que se examina, sí se hubiese

sometido por la misma Consejería a información pública mediante anuncio en el BOIB

para facilitar la intervención de todos los ciudadanos. Por otro lado sí se justifica

adecuadamente en el expediente la ausencia del trámite de intervención de entes

territoriales del artículo 45 de la Ley 4/2001, atendiendo a que el proyecto no afecta a

competencias de entes locales.

Por otra parte, el artículo 22 quinquies de la Ley Orgánica 1/1996, de 15 de enero, de

Protección Jurídica del Menor, de modificación parcial del Código Civil y de la Ley de

Enjuiciamiento Civil (precepto añadido por el artículo 1.21 de la Ley 26/2015, de 28 de

julio, que entró en vigor el 18 de agosto de 2015) establece que «las memorias del

análisis de impacto normativo que deben acompañar a los anteproyectos de ley y a los

proyectos de reglamentos incluirán el impacto de la normativa en la infancia y en la

adolescencia».

La Disposición Adicional Décima de la Ley estatal 40/2003, de 18 de noviembre, de

Protección a las Familias Numerosas (disposición también añadida por la disposición

final 5.3 de la Ley 26/2015, de 28 de julio) exige que las memorias del análisis de

impacto normativo que deben acompañar a los anteproyectos de ley y a los proyectos de

reglamento incluyan el impacto de la normativa en la familia.

El artículo 32 de la Ley autonómica 8/2016, de 30 de mayo, para garantizar los derechos

y libertades de las lesbianas, gays, trans, bisexuales e intersexuales y para erradicar la

LGTBI fobia (en relación con los artículos 5.2 y 6 de la misma Ley) establece que las

Administraciones Públicas de las Illes Balears incorporarán la evaluación de impacto

sobre orientación sexual e identidad de género en el desarrollo de sus competencias,

para garantizar la integración del principio de igualdad y no discriminación de las

personas LGTBI sobre todas las disposiciones legales o reglamentarias que se impulsen

dentro del territorio de la comunidad autónoma. Esta Ley entró en vigor al día siguiente

de su publicación (BOIB número 69 de 2 de junio de 2016).

En la documentación que consta en el expediente que se nos ha remitido no constan

tales informes de impacto ni tampoco la justificación de su ausencia. Dado que las leyes

citadas anteriormente ya han entrado en vigor, este Consejo Consultivo considera

necesario que, antes de que se proceda a aprobar la norma proyectada, se amplíen las

memorias de impacto normativo en el sentido referido. Esta observación tiene el

carácter de esencial.

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Finalmente figuran en el expediente: el informe preceptivo del Instituto Balear de la

Mujer, emitido tal como exige el artículo 7.g de la Ley 12/2006, de 20 de septiembre,

para la Mujer; el informe jurídico favorable a la aprobación de la norma y el informe de

la Secretaría General de la Consejería de Salud sobre la corrección del procedimiento y

la valoración de las alegaciones y sugerencias presentadas.

En atención a todo lo expuesto en este apartado debemos concluir manifestando que,

antes de la aprobación del Proyecto de decreto por el Consejo de Gobierno, la

Consejería de Salud impulsora del mismo deberá subsanar todas las deficiencias

procedimentales detectadas y dar cumplimiento a todas las observaciones anteriores

formuladas por este órgano de consulta en esta consideración jurídica del Dictamen con

carácter esencial.

Tercera

Tal como hemos avanzado, el Proyecto de decreto tiene por objeto la creación de

determinadas categorías del personal estatutario en el ámbito del Servicio de Salud de

las Illes Balears, así como la modificación del nomenclátor de otras categorías para

adaptarlas a las denominaciones que establece la normativa básica estatal (Real Decreto

184/2015, de 13 de marzo, por el que se regula el catálogo homogéneo de

equivalencias de categorías profesionales del personal estatutario de los servicios de

salud, y su procedimiento de actualización).

En atención a su objeto y tal como ya expusimos en nuestro anterior Dictamen núm.

71/2011, el marco normativo en el que se inserta el Proyecto de decreto que nos ocupa

está formado, por las normas reguladoras del personal estatutario y del personal laboral

del sector público sanitario de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears. Por tanto es

imprescindible hacer referencia a la legislación de función pública, tanto a la estatal

como a la autonómica. En este ámbito material, como norma específica de cabecera

directamente aplicable debemos referirnos a la Ley 55/2003, de 16 de desembre, del

estatuto marco del personal estatutario de los servicios de salud, si bien resultan de

aplicación supletoria: la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado

Público, por un lado, y la Ley 3/2007, de 27 de marzo, de la Función Pública de la

Comunidad Autónoma de las Illes, por el otro.

Así, dentro del ámbito estatal, tenemos:

? La Ley 55/2003, de 16 de desembre, del Estatuto Marco del Personal Estatutario de

los Servicios de Salud y, más en particular, su artículo 15 que dispone:

Artículo 15. Creación, modificación y supresión de categorías.

1. En el ámbito de cada servicio de salud se establecerán, modificarán o suprimirán

las categorías de personal estatutario de acuerdo con las previsiones del capítulo

XIV y, en su caso, del artículo 13 de esta ley.

2. Corresponde al Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad la

aprobación de un catálogo homogéneo donde se establecerán las equivalencias de

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las categorías profesionales de los servicios de salud. A estos efectos, los servicios

de salud comunicarán al Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad las

categorías de personal estatutario existentes en el mismo, así como su modificación

o supresión y la creación de nuevas categorías, a fin de proceder, en su caso, a la

elaboración de este cuadro de equivalencias y a su homologación conforme a lo

previsto en el artículo 37.1.

Por su parte, la disposición adicional quinta de la misma Ley también establece:

Disposición adicional quinta. Integraciones de personal.

Al objeto de homogeneizar las relaciones de empleo del personal de cada uno de los

centros, instituciones o servicios de salud, y con el fin de mejorar la eficacia en la

gestión, las Administraciones sanitarias públicas podrán establecer procedimientos

para la integración directa, con carácter voluntario, en la condición de personal

estatutario, en la categoría y titulación equivalente, de quienes presten servicio en

tales centros, instituciones o servicios con la condición de funcionario de carrera o

en virtud de contrato laboral fijo.

Asimismo, se podrán establecer procedimientos para la integración directa del

personal laboral temporal y funcionario interino en la condición de personal

estatutario temporal, en la categoría, titulación y modalidad que corresponda.

? La Ley 44/2003, de 21 de noviembre, de Ordenación de Profesiones Sanitarias. En

particular interesan sus artículos 7.1 y 7.2.g por cuanto establecen el marco general y los

principios que rigen las profesiones sanitarias.

? El Real Decreto 184/2015, de 13 de marzo, por el que se regula el catálogo

homogéneo de equivalencias de categorías profesionales del personal estatutario de los

servicios de salud y su procedimiento de actualización, que debemos citar por cuanto ha

completado el marco normativo estatal en esta materia y establece la lista de categorías

por especialidades, unificando denominaciones y aclarando equivalencias.

Por su parte, en el ámbito autonómico, debemos citar:

? El artículo 31.3 del Estatuto de Autonomía por cuanto dispone que, en el marco de la

legislación básica del Estado, corresponde a la Comunidad Autónoma de las Illes

Balears desarrollar la legislación y ejecutar las facultades administrativas en la materia

siguiente: «Estatuto de los funcionarios de la Administración de la Comunidad

Autónoma y de la Administración local.»

? La disposición adicional primera de la Ley balear 6/2007, de 27 de diciembre, de

medidas tributarias y económico administrativas por cuanto establece que: «Dins

l?àmbit del Servei de Salut de les Illes Balears, la creació, la modificació i la supressió

de categories de personal estatutari s?han de fer per decret del Consell de Govern,

d?acord amb les previsions del capítol XIV i, si n?és el cas, de l?article 13 de la Llei

55/2003, de 16 de desembre, de l?estatut marc del personal estatutari dels serveis de

salut».

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Y finalmente, para completar el marco normativo autonómico, debemos hacer mención

específica del Decreto 47/2011, de 13 de mayo, por el que se crean determinadas

categorías de personal estatutario en el ámbito del Servicio de Salud de las Illes Balears

y se establece un procedimiento extraordinario de integración, actualmente vigente, que

supone un precedente en la materia, y cuyos artículos 23 a 26, así como el apartado 4º

de su Disposición adicional primera fueron, en su día, anulados judicialmente, tal como

hemos comentado con anterioridad.

En atención a lo expuesto no hay duda de la competencia del Gobierno de las Illes

Balears para aprobar este Proyecto y de la Consejería de Salud para impulsar su

tramitación, ratione materiae, de acuerdo con el artículo 31.3 del Estatuto de

Autonomía de las Illes Balears y los artículos 38.1 y 42.1 de la Ley 4/2001, de 14 de

marzo, del Gobierno de las Illes Balears.

Cuarta

Llegados a este punto y sin perjuicio de la necesidad de que la Consejería impulsora de

la norma subsane previamente las deficiencias procedimentales señaladas en la

consideración jurídica segunda de este Dictamen, nos toca analizar aquí el contenido del

Proyecto de decreto tramitado por la Consejería de Salud.

Por lo que respecta a su estructura, la norma en proyecto tiene una estructura sencilla

por cuanto contiene: un preámbulo, 7 artículos, una disposición adicional única, una

disposición derogatoria única y una disposición final. La parte dispositiva de la norma

incorpora divisiones del articulado en tres capítulos: el primero, relativo a

«Disposicions generals» (incluye los artículos 1 y 2, sobre el objeto y el régimen

jurídico); el segundo relativo a la «Creació de noves categories» (artículos 3, 4, 5 y 6,

referidos, respectivamente, a la regulación de las categorías de «dietista-nutricionista» y

«podóloga» ?categorías de personal estatutario sanitario de formación universitaria

que se ubican en el subgrupo A2? y a las categorías de «técnico especialista en

documentación sanitaria» y «auxiliar de farmacia» ?categorías de personal estatutario

sanitario de formación profesional que se ubican, respectivamente, en los subgrupos C1

y C2. Por último, el tercer capítulo es el relativo al «Canvi de denominació de

categories» e incluye un único artículo, el 7, para recoger el cambio de denominación de

las siguientes categorías profesionales de personal estatutario: facultativo especialista de

área de rehabilitación, comadrona y profesor de logofonía y logopedia, que se

modifican para adaptar su denominación a la prevista en la normativa básica estatal.

Pues bien, una vez analizado su contenido consideramos conveniente formular las

siguientes observaciones con carácter esencial sobre los siguientes puntos:

? El Proyecto de decreto incluye un preámbulo que, tal como hemos sostenido en

múltiples ocasiones, toda vez que su inclusión no es obligatoria en los proyectos

normativos (al menos hasta la entrada en vigor de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, que

sí lo exige), no obstante lo anterior, si se incluye debe atenderse a lo dispuesto en el

artículo 39.4 de la Ley 4/2001, de 14 de marzo, por lo que debe expresar la finalidad de

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la regulación y el marco normativo que habilita el reglamento. Pues bien, debemos

observar que, en el presente caso, el preámbulo del proyecto no cumple del todo su

función ya que no incluye el marco normativo completo del Proyecto de decreto, tanto

por lo que se refiere a la legislación estatal que lo ampara como, muy especialmente,

por lo que se refiere a la normativa autonómica. En este sentido nos remitimos aquí a la

observación formulada con la letra a) dentro de la consideración jurídica segunda de

este Dictamen. Debe por tanto completarse el marco normativo del preámbulo en el

sentido expuesto en esta observación. Igualmente debe completarse el preámbulo para

fundamentar jurídicamente la inserción de cada una de las categorías del personal

estatutario que se crean en los correspondientes subgrupos de clasificación, citando

expresamente la normativa estatal en la que se fundamenta esta clasificación o bien el

derecho comparado que eventualmente haya podido tener en cuenta la Consejería de

Salud para efectuar esta clasificación que, por otro lado, atendiendo a su carácter

técnico no entraremos a valorar aquí dado que las cuestiones técnicas de los proyectos

normativos no entran en el ámbito de nuestras atribuciones siguiendo nuestra doctrina

(Dictamen núm. 42/2014, entre otros). Por último debe incluirse en el preámbulo una

referencia a cuál es el procedimiento ordinario de acceso a las categorías que crea de

personal estatutario (puesto que del articulado no se desprende) y justificar el motivo

por el que únicamente para la categoría de de «auxiliar de enfermería» se ha optado por

la vía del procedimiento extraordinario mediante la integración automática o directa que

puede efectuar, a través de resolución, el director general del ente público.

?Los artículos 3, 4, 5 y 6 del Proyecto tienen por objeto, como hemos dicho, regular

las nuevas categorías que se crean de personal estatutario. Así pues regulan: la

denominación, el subgrupo de clasificación, los requisitos de titulación exigida para el

acceso, las funciones y las retribuciones.

Sin embargo, sorprende que no se incluya dentro del objeto de la regulación de estas

nuevas categorías un apartado más para prever el procedimiento ordinario de acceso a

cada una de estas nuevas categorías, con la excepción de la categorías reguladas en el

artículo 6 («auxiliar de farmacia»), para la que se contempla una única vía de acceso (la

integración como procedimiento extraordinario de acceso). Teniendo en cuenta que el

Decreto 47/2011, de 13 de mayo, por el que se crean determinadas categorías de

personal estatutario en el ámbito del Servicio de Salud de las Illes Balears y se

establece un procedimiento extraordinario de integración, actualmente vigente, ya

contemplaba para las categorías que regulaba el procedimiento ordinario de acceso y los

requisitos, debe completarse la regulación de estos artículos con esta previsión.

Por último, en relación a las categorías estatutarias de «dietista-nutricionista» y de

«podòleg/loga» ?artículos 3 y 4 del proyecto? falta por incluir también una referencia

a la normativa básica estatal que establece los requisitos de titulación para el acceso a

cada una de las mismas.

? Con respecto al artículo 6 del Proyecto, ya hemos avanzado que tiene por objeto la

regulación de la nueva categoría de personal estatutario «auxiliar de farmacia» y que

respecto de la misma se regula la titulación, el subgrupo C2 en el que se clasifica, sus

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funciones, sus retribuciones y su «integración», como procedimiento extraordinario de

acceso. En relación con este apartado de la integración el Proyecto habilita al Director

General del ente público para resolver el procedimiento extraordinario de acceso de esta

categoría del personal estatutario fijo auxiliar de enfermería que presta servicios de

farmacia, pero se considera indispensable exigir que sólo se puede integrar a aquellos

que también cumplan los requisitos de titulación que establece este artículo.

? Artículo 7 (cambio de denominación de tres categorías profesionales). Debe incluirse

cita expresa de los reales decretos estatales que contemplan las denominaciones de cada

una de las categorías que se modifican a través de este artículo del proyecto, en lugar de

referirse simplemente a la «denominació actual de l?especialitat». En este sentido

debemos observar que en este artículo sólo se cita uno de los Reales Decretos estatales

que regulan la denominación actual correspondiente a una de las tres categorías

estatutarias (concretamente la de «infermer/a obstetricoginecològic/a»), por lo que debe

completarse la regulación con la inclusión de la referencia expresa a los otros dos.

? Disposición adicional única. Esta disposición regula las modificaciones de plantilla

que deben efectuarse en el plazo máximo de seis meses desde la entrada en vigor del

Decreto. Debe identificarse aquí el órgano administrativo que debe autorizar estas

modificaciones y el instrumento jurídico.

? Disposición derogatoria única. Esta disposición contempla una derogación genérica

o implícita de aquellas normas de rango igual o inferior que se opongan a lo establecido

en este Decreto. Atendiendo a nuestra doctrina relativa a la necesidad de identificar

expresamente aquellas disposiciones que se deroguen a efectos de mayor seguridad

jurídica consideramos conveniente que se incluya la derogación expresa de las normas

que se considera en evidente contradicción con la regulación que se pretende crear y no

dejar al intérprete del Derecho esta determinación.

III. CONCLUSIONES

1a. La Presidenta de las Illes Balears está legitimada para formular la consulta y el

Consejo Consultivo es competente para evacuarla. El dictamen solicitado tiene la

condición de preceptivo.

2a. El proyecto de decreto se informa favorablemente, si bien ?de conformidad con lo

expuesto en la consideración jurídica segunda de este Dictamen? antes de la

aprobación del Proyecto de decreto por Consejo de Gobierno deben subsanarse todas las

observaciones esenciales de carácter procedimental y, en particular, deben retrotraerse

todas las actuaciones efectuadas en este expediente para otorgar audiencia expresa al

Colegio Profesional de Farmacéuticos de las Illes Balears. Efectuado dicho trámite, no

será necesario someter nuevamente el Proyecto a Dictamen salvo que la Consejería

introduzca modificaciones sustanciales en el articulado del proyecto como consecuencia

de las alegaciones que eventualmente presente este Colegio Profesional. En este último

caso deberá solicitarse nuevamente la emisión de Dictamen sobre el borrador final del

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proyecto, previa la emisión de nuevo informe jurídico y de secretaría general, para

poder someterlo a aprobación por el Consejo de Gobierno, todo ello de conformidad

con lo dispuesto en el artículo 26 de la Ley 5/2010, de 16 de junio, reguladora de esta

institución. Finalmente, habrá que tener en cuenta el resto de observaciones

procedimentales esenciales advertidas en la misma consideración jurídica segunda.

3a. Las observaciones formuladas en la consideración jurídica segunda y cuarta de este

Dictamen con carácter esencial deben atenderse para el uso de la fórmula ritual «de

acuerdo con» del artículo 4.3 de la Ley 5/2010, de 16 de junio, reguladora de esta

institución.

Palma, 21 de septiembre de 2016