Dictamen del Consejo Consultivo de Illes Balears núm 121/2015 del 18 de noviembre del 2015

Resumen

Dictamen núm. 121/2015, relativo a la revisión de oficio de la resolución del Director General de Trabajo y Salud Laboral, dictada por delegación del Consejero de Economía y Competitividad, en relación a la prescripción del expediente de reintegro parcial de la subvención concedida a la entidad A*

Ponente/s:

Pedro A. Aguiló Monjo

Contestacion

Dictamen núm. 121/2015, relativo a la revisión de oficio de la resolución del

Director General de Trabajo y Salud Laboral, dictada por delegación del

Consejero de Economía y Competitividad, en relación a la prescripción del

expediente de reintegro parcial de la subvención concedida a la entidad A*

I. ANTECEDENTES

1. El 11 de enero de 2012, el Vicepresidente Económico, de Promoción Empresarial y

de Ocupación, dictó la resolución de inicio de un expediente de reintegro parcial de la

subvención (X/07) concedida a la entidad A para acciones formativas en materia de

prevención de riesgos laborales. Por un error en la cuantía de reintegro, el 8 de febrero

de 2012, el Vicepresidente Económico, de Promoción Empresarial y de Ocupación dictó

una nueva resolución de inicio del expediente de reintegro parcial de la citada

subvención y dejaba sin efecto la anterior.

2. Contra dicha resolución de inicio la entidad interesada presentó alegaciones el 16 de

marzo de 2012 en las que solicitaba la anulación del reintegro.

3. El 5 de febrero de 2013, el Vicepresidente Económico, de Promoción Empresarial y

de Ocupación dictó la resolución por la que se disponía la procedencia del reintegro

parcial de la subvención. Contra esta resolución se interpuso recurso potestativo de

reposición el 5 de abril de 2013.

4. El 7 de febrero de 2014, la Dirección General de Trabajo y Salud Laboral emitió

informe en relación a dicho recurso. Y el 13 de febrero de 2014 el Departamento

Jurídico de la Consejería de Economía y Competitividad emitió un informe jurídico,

concluyendo que procedía la declaración de la caducidad del procedimiento relativo al

expediente de reintegro parcial de la subvención citada, sin posibilidad de iniciar un

nuevo procedimiento de reintegro por haber prescrito el derecho de la hacienda

autonómica a reconocer o liquidar créditos a su favor.

5. Sobre la base de dicho informe, el 14 de febrero de 2014, el Director General de

Trabajo y Salud Laboral dictó por delegación, la resolución por la que se acordó: a)

desestimar el recurso potestativo de reposición; b) levantar la suspensión de la

resolución impugnada que se había acordado al efecto; c) declarar la caducidad del

expediente X/07 de reintegro parcial de la subvención concedida a la entidad A para

acciones formativas en prevención de riesgos laborales y ordenar el archivo de las

actuaciones pues, aunque no aparecía literalmente en el pronunciamiento final, en los

fundamentos de la resolución se indicaba que procedía el archivo por haber prescrito el

derecho de la Administración a reclamar el reintegro de la subvención.

6. El 19 de mayo de 2014 la Dirección General de Trabajo y Salud Laboral recibió un

oficio de la Intervención General por el que se comunicaban una serie de

consideraciones y observaciones como consecuencia del plan de control 20/2013, de

seguimiento de las conclusiones de los informes de control relativos al expediente de

* Ponencia del Hble. Sr. D. Pedro A. Aguiló Monjo, consejero.

reintegro de subvención. Aunque no se refiere explícitamente a la entidad A la

Intervención General de la CAIB consideraba que le resultaba igualmente aplicable por

analogía (Informe Definitivo PC 20/2013-9, de 25 de agosto de 2014). Entre otros

aspectos se indicaba que el informe jurídico que había servido de base a la resolución

del recurso no había analizado todas y cada una de las actuaciones, como por ejemplo,

el informe de control de intervención, que podrían determinar la interrupción de la

prescripción conforme al artículo 68 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General

Tributaria. También planteaba que se analizase la aplicación del art. 42 de la Ley

38/2003, de Subvenciones, conforme al artículo 6 de dicha Ley y el artículo 7 del Real

Decreto 887/2006, de 21 de julio, que aprueba el Reglamento de la Ley 38/2003.

7. Este oficio fue trasladado al Departamento Jurídico de la Secretaría General de la

Consejería para la emisión de informe jurídico el cual concluye que, de acuerdo con los

informes definitivos de control financiero del Programa Operativo de intervención

comunitaria del Fondo Social Europeo en el marco del objetivo de competitividad

regional y ocupación de la Comunidad Autónoma, consta en el expediente que la

Intervención Adjunta de Auditorías emitió un informe provisional de Control

Financiero que fue comunicado a la entidad A para que formulase las alegaciones que

estimase oportunas. Por lo anterior, se concluye que esta concreta actuación de la

Intervención Adjunta de Auditoría, de la que tuvo conocimiento la entidad de

referencia, en fecha 7 de diciembre de 2011, interrumpió el plazo de prescripción y, en

consecuencia, hay que entender que no ha prescrito el derecho de la Administración a

reconocer o liquidar el reintegro por lo que debe solicitarse nuevamente el reintegro de

la subvención referida en el antecedente primero.

El Departamento Jurídico concluyó también que concurre en la Resolución de 14 de

febrero de 2014, dictada por el Director General de Trabajo y Salud Laboral, por

delegación, el motivo de nulidad previsto en el artículo 62.1 f de la Ley 30/1992, de 26

de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del

Procedimiento Administrativo Común, por lo que se debe proceder a su revisión de

oficio ex artículo 102 de la misma.

8. Sobre la base de dicho informe, el Consejero de Economía y Competitividad resolvió

el 13 de noviembre de 2014 iniciar el procedimiento de revisión de oficio, designar al

Director General de Trabajo y Salud Laboral como órgano responsable de su

tramitación y notificar esta resolución a la entidad interesada que presentó alegaciones

oponiéndose a la misma.

9. Previa la propuesta de resolución de 11 de junio de 2015 formulada por el Director

General de Trabajo y Salud Laboral, el Consejero de Economía y Competitividad

resolvió el 18 de junio de 2015 declarar la caducidad del procedimiento de revisión de

oficio y, mediante otra resolución de la misma fecha, resolvió iniciar un nuevo

procedimiento contra el mismo acto y por la misma causa de nulidad.

11. Concedido el trámite de audiencia, no consta que la entidad afectada hubiera

presentado alegaciones y el 31 de agosto de 2015 la directora general de Trabajo,

Economía Social y Salud Laboral formuló propuesta de resolución por la que se

proponía la declaración de nulidad de la resolución citada y solicitar dictamen al

Consejo Consultivo.

12. El 1 de septiembre de 2015, el consejero de Trabajo, Comercio e Industria resolvió

suspender el plazo máximo para resolver el procedimiento de revisión de oficio y

notificar la suspensión a la entidad de referencia.

13. La presidenta de las Illes Balears solicitó dictamen al Consejo Consultivo de las

Illes Balears el 15 de septiembre, a propuesta del Consejero de Trabajo, Comercio e

Industria, formulada el 7 de septiembre de 2015.

14. Con posterioridad a dicha solicitud, tuvo entrada en nuestra sede (registro de 18 de

septiembre de 2015) la remisión de las alegaciones extemporáneas de la entidad

afectada. Y, el 28 de septiembre del año en curso, tuvo entrada el justificante de la

recepción por parte de aquélla de la suspensión del plazo para resolver el procedimiento

de revisión de oficio.

II. CONSIDERACIONES JURÍDICAS

Primera

Está legitimada la presidenta de las Illes Balears para el planteamiento de la consulta, de

conformidad con el artículo 18, apartado 12, epígrafe b, en relación con el artículo 21,

epígrafe a, de la Ley Balear 5/2010, de 16 de junio, reguladora del Consejo Consultivo

de les Illes Balears.

Segunda

El pasado 2 de octubre del año en curso se ha publicado la Ley 39/2015, de 1 de

octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Sin embargo, la misma no resulta de aplicación por tener un período de «vacatio legis»,

con carácter general, de un año desde su publicación el Boletín Oficial del Estado.

Consecuentemente, resulta de aplicación la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de

régimen jurídico de las administraciones públicas y del procedimiento administrativo

común, modificada parcialmente por la Ley 4/1999, de 13 de enero. Su artículo 102.1

dispone literalmente que:

Las Administraciones Públicas, en cualquier momento, por iniciativa propia o a

solicitud del interesado, y previo dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano

consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma, si lo hubiese, declararán de

oficio la nulidad de los actos administrativos que hayan puesto fin a la vía

administrativa o que no hayan sido recurridos en plazo, en los supuestos previstos en

el artículo 62.1º.

Por otro lado, la Ley 3/2003 de 26 de marzo, de régimen jurídico de la administración

de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears, en su artículo 54 señala:

1. Los procedimientos de revisión de actos nulos se iniciarán de oficio por el órgano

autor del acto o a solicitud de persona interesada. [?].

[?]

4. La declaración de nulidad requerirá dictamen previo y favorable del Consejo

Consultivo.

Por su parte, el artículo 18.12.b de la citada Ley 5/2010, de 16 de junio, del Consejo

Consultivo, señala que éste será consultado preceptivamente en los procedimientos, en

los cuales la ley exija el dictamen, que se refieran, entre otras materias, a la revisión de

oficio de los actos administrativos.

Al venir la consulta formulada sobre un supuesto de revisión de oficio, procede el

dictamen del Consejo Consultivo que deberá ser, además, favorable a la revisión para

que pueda declararse la nulidad de pleno derecho de la resolución revisada.

Tercera

En relación con el procedimiento a seguir para la revisión de oficio, cabe decir que la

supresión de la remisión expresa al procedimiento administrativo regulado en el Título

VI de la Ley, que contenía la redacción del artículo 102 de la Ley 30/1992 antes de su

modificación por la Ley 4/1999, no puede llevarnos a la conclusión de su

inaplicabilidad a los procedimientos de revisión. Contrariamente, debe entenderse que,

como a todo procedimiento administrativo y sin necesidad de remisión expresa, le son

aplicables las disposiciones generales sobre procedimientos administrativos contenidas

en el Título VI (artículos 68 y siguientes) de la citada Ley 30/1992. De esta manera, el

Consejo Consultivo ha sostenido reiteradamente que el procedimiento de revisión de

oficio ha de contener los trámites esenciales siguientes: acuerdo de inicio, audiencia a

los interesados, propuesta de resolución, dictamen del órgano consultivo, y resolución

por parte del órgano competente.

En el presente caso, y por lo que respecta al procedimiento que nos ocupa, se han

cumplido, en lo esencial, todos los trámites expresados. En efecto:

1. El procedimiento de revisión de oficio se ha iniciado por el Consejero de Economía y

Competitividad el 18 de junio de 2015, órgano competente para ello según lo dispuesto

en el artículo 54.1 de la Ley 3/2003, de 26 de marzo, de régimen jurídico de la

Administración de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears. Dicho precepto

establece que «Los procedimientos de revisión de actos se iniciarán de oficio por el

órgano autor del acto o a solicitud de persona interesada [?]» y el acto objeto de

revisión, la Resolución de 8 de febrero de 2014, si bien fue dictada por el Director

General de Trabajo y Salud Laboral éste lo hizo por delegación del consejero con lo que

la titularidad de la competencia seguía siendo del consejero, a pesar de la delegación de

competencia (artículo 25.1 y 5 de la Ley 3/2003, de 26 de marzo, de Régimen Jurídico

de la Administración de las Illes Balears y artículo 13.4 de la Ley 30/1992).

El artículo 25.1 de la Ley citada 3/2003 prevé que las resoluciones de delegación se

entienden dictadas por el órgano delegante a todos los efectos, y añade que la

delegación implica la transmisión global del ejercicio de la competencia incluida, si

fuese el caso, la resolución del recurso de reposición, salvo que expresamente sea

excluida esta facultad en la misma resolución de delegación. Por lo tanto, la delegación

se debe hacer extensiva a la resolución en su caso del recurso de reposición por la

transmisión global del ejercicio de la competencia. Cabe plantearse pues si esta

transmisión global, de la misma manera que se extiende a la resolución del recurso de

reposición, se extiende también a la resolución de inicio del procedimiento de revisión

de oficio. Sin embargo, la respuesta debe ser negativa y así lo dijo este Consejo

Consultivo en el Dictamen 87/2015:

No obstant això, el Consell Consultiu vol recordar que la revisió d?ofici és un

mecanisme extraordinari i excepcional del qual només se?n pot fer ús seguint el

procediment legalment establert amb el màxim respecte a les garanties i principis

que la llei ha imposat amb aquesta finalitat. Qualsevol interpretació d?aquesta figura

s?ha de fer en termes restrictius. Per això mateix, considera el Consell Consultiu que

l?òrgan competent per iniciar el procediment de revisió d?ofici és el consell

d?administració i que la delegació de la competència en matèria de contractació si be

arriba a la transmissió total de l?exercici de la competència, com disposa l?article 25

esmentat, no ha d?arribar a l?acte d?inici del procediment de la revisió d?ofici.

2. Por otro lado, la iniciación del procedimiento de revisión de oficio por dos veces,

como ocurre en el supuesto ahora analizado, debe reputarse válida, por cuanto la

caducidad de la acción no altera la imprescriptibilidad de la nulidad de los actos

administrativos, a diferencia de la anulabilidad.

3. Se ha dado cumplimiento al trámite de audiencia a la entidad interesada que presentó

alegaciones extemporáneamente. Consta también la propuesta formal de resolución. Y

finalmente se ha solicitado dictamen a este Consejo Consultivo.

4. El órgano competente para resolver el procedimiento, de acuerdo con lo dispuesto en

el artículo 54.1 de la Ley autonómica 3/2003, de 26 de marzo, es el consejero

correspondiente. Será, pues, competente para la resolución del presente procedimiento

de revisión de oficio el Consejero de Trabajo, Comercio e Industria, según Decreto de la

presidenta de las Illes Balears 8/2015, de 2 de julio, por el que se determina la

composición del Gobierno y establece una nueva estructura de la Administración de la

Comunidad Autónoma de las Illes Balears mediante la creación, la extinción y la

modificación de varias consejerías y el Decreto 12/2015, de 2 de julio, también de la

presidenta de las Illes Balears, por el que se establecen las competencias y la estructura

orgánica básica de las consejerías de la Administración de la Comunidad Autónoma de

las Illes Balears.

5. Por último, y en relación a la cuestión de la suspensión del plazo para resolver y

notificar, debemos observar que el presente procedimiento se inició correctamente el 18

de junio de 2015, y que el plazo para su resolución y notificación fue suspendido el día

1 de septiembre de 2015 por el Consejero de Trabajo, Comercio e Industria, es decir,

dentro del plazo legal (artículo 102.4 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre).

Sobre la caducidad y el cómputo del plazo, este Consejo Consultivo quiere recordar su

doctrina, sobre todo en relación a la Sentencia 776 del Tribunal Superior de Justicia de

las Illes Balears, de 14 de noviembre de 2013, según la cual:

Con el punto de partida de lo indicado en el art. 102, 5º de la LRJyPAC para el

procedimiento de revisión de oficio de actos nulos ?«cuando el procedimiento se

hubiera iniciado de oficio, el transcurso del plazo de tres meses desde su inicio sin

dictarse resolución producirá la caducidad del mismo», y no siendo objeto de

discrepancia que el procedimiento se inició el 7 de mayo de 2010 y finalizó el 23 de

noviembre de 2010 (pasados los tres meses), la única duda interpretativa se centra en

el modo de aplicar la suspensión procedimental contemplada en el art. 42.5.c de la

LRJyPAC conforme al cual «el transcurso del plazo máximo legal para resolver un

procedimiento y notificar la resolución se podrá suspender en los siguientes casos:

[...] C) cuando deban solicitarse informes que sean preceptivos y determinantes del

contenido de la resolución a órgano de la misma o distinta Administración, por el

tiempo que medie entre la petición, que deberá comunicarse a los interesados, y la

recepción del informe, que igualmente deberá ser comunicada a los mismos. Este

plazo de suspensión no podrá exceder en ningún caso de tres meses». Suspensión

derivada de la solicitud de informe al Consell Consultiu.

La parte recurrente sostiene que si al plazo total (6 meses más 17 días) se restan los

3 meses de suspensión máxima para la emisión del informe del órgano consultivo, la

resolución acordando la revisión de oficio se habría dictado en procedimiento

caducado, compute como se compute.

Tiene razón la parte recurrente y en modo alguno pueden atender los criterios de la

Administración demandada tendentes a «salvar» la caducidad.

Para empezar, la Administración demandada entiende que el plazo de suspensión del

art. 42.5.c para que el órgano consultivo emitiese el informe preceptivo, se inicia

desde el 4 de agosto de 2010 en que la instructora acuerda suspender para la

solicitud del informe, y no desde la fecha en que tiene lugar la petición (oficio de 16

de agosto) o desde que la petición tiene entrada en el Consell Consultiu (27 de

agosto). Pero este modo de computar no se puede aceptar por dos razones: primera,

porque el art. 42.5.c se refiere al periodo que media entre «la petición» del informe y

su recepción, y no al momento en que «se acuerda que se pedirá» el referido

informe; y segunda, porque la indicada interpretación administrativa permitiría una

suspensión indefinida si bastase con acordar pedir el informe, pero luego no

estuviese seguida de una petición real o postergando dicha petición sin transcurso de

plazos.

La STS de 18 de marzo de 2008, citada por las dos partes, ya incide en que el plazo

de suspensión por la petición de informe preceptivo se inicia, precisamente, en el

momento de la petición:

«La reforma en 1999 de la Ley 30/1992 ha pretendido introducir una cierta

disciplina en la duración de los procedimientos iniciados de oficio que puedan tener

efectos gravosos para el administrado, sometiéndolos a un riguroso plazo de

caducidad (tres meses en los supuestos de revisión de oficio a los que se refiere el

artículo 102.5 de dicha Ley). La regla general, como es bien sabido, consiste en que

el vencimiento del plazo máximo para resolver dichos procedimientos sin que se

haya dictado la resolución correspondiente determina de modo automático su

caducidad y archivo (artículo 44.2).

Ahora bien, el rigor queda atenuado (pudiera decirse que comprensiblemente

atenuado, a la vista de las diversas hipótesis que el artículo 42.5 contempla)

permitiéndose que en circunstancias excepcionales se «pare el reloj» del cómputo

temporal, esto es, se suspenda el plazo máximo a resolver. La Ley 30/1992, sin

embargo, no admite que dicha «parada de reloj» sea indefinida sino que la somete, a

su vez (en algunos supuestos, no en todos), a límites temporales propios: así, en el

caso de que se requieran los informes preceptivos y determinantes a los que ya

hemos hecho referencia, este límite temporal será el que medie entre la petición y la

recepción del dictamen, según las normas que regulen el correspondiente

procedimiento consultivo, sin que en ningún caso pueda exceder de tres meses.

Transcurrido el tiempo de suspensión, el cómputo del plazo legal para resolver

vuelve a correr sin que la Ley 30/1992 tolere una segunda «parada de reloj» por el

mismo concepto y para el mismo informe.

Así las cosas, debe tenerse en cuenta que el 15 de septiembre de 2015 la presidenta de

las Illes Balears solicitó efectivamente el dictamen al Consejo Consultivo a propuesta

del Consejero de Trabajo, Comercio e Industria por lo que, en aplicación de la doctrina

anterior, la suspensión del plazo para resolver el procedimiento de revisión de oficio

empieza a producir efectos a partir de la entrada de la solicitud de dictamen en nuestra

sede, en base al artículo 42.5.c de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre (es decir, dentro

del plazo de tres meses). Por otra parte, consta que dicha suspensión fue comunicada a

la parte interesada.

De ello y de acuerdo con nuestra doctrina (recientemente Dictámenes 73, 75 y 98/2015)

así como de la jurisprudencia citada se desprende que el presente procedimiento

administrativo de revisión de oficio no ha caducado y que se ha suspendido

correctamente, teniéndose por suspendido el procedimiento desde que se pidió

formalmente el dictamen el 15 de septiembre de 2015, advirtiendo a la consejería de los

pocos días (tres) que, una vez recibido el presente Dictamen, le quedarían al Consejero

para dictar resolución en plazo.

Cuarta

La revisión de oficio se ha iniciado por la misma Administración autora del acto,

invocando la causa de nulidad de pleno derecho prevista en el artículo 62.1.f de la Ley

30/1992.

El acto que se pretende revisar es la resolución del Director General de Trabajo y Salud

Laboral, de 14 de febrero de 2014, dictada por delegación del Consejero de Economía y

Competitividad, por lo que se trata de un acto administrativo que agota la vía

administrativa (artículo 53 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración de las

Illes Balears 3/2003, de 26 de marzo). Además, no consta que esta resolución fuese

impugnada por lo que hay que entender que es un acto firme y consentido, concurriendo

así los requisitos para que pueda ser revisado el acto nulo, según el artículo 102.1 de la

misma Ley.

La resolución revisada contiene varios pronunciamientos, según se ha expuestos en los

antecedentes. El relativo a la caducidad del procedimiento de reintegro parcial de la

subvención y el de la ordenación del archivo por entender que no puede iniciarse un

nuevo procedimiento al haberse producido la prescripción del derecho de la hacienda

autonómica a reconocer o liquidar créditos a su favor. El primero de los

pronunciamientos, relativo a la caducidad del procedimiento no se ha puesto en duda; en

cambio, lo que sí es objeto de revisión, por nulidad radical es la declaración de la

prescripción (que en el supuesto ahora analizado, sólo aparece en los fundamentos de la

resolución, por lo que debe entenderse implícita en la ordenación del archivo).

Quinta

La causa de nulidad de pleno derecho invocada en la propuesta de resolución es la

prevista en la letra f del artículo 62.1 de la LRJPAC, que se refiere expresamente a:

Los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por los que se

adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para

su adquisición.

Antes de entrar a analizar la causa por la que se ha iniciado el procedimiento de revisión

de oficio, este Consejo Consultivo quiere recordar que el punto de partida inexcusable

es la consideración de la revisión de oficio como una potestad excepcional de la

Administración para dejar sin efecto sus propios actos y disposiciones al margen de

cualquier intervención de la jurisdicción contencioso-administrativa, razón por la cual

esta potestad de expulsión de los actos administrativos de la vida jurídica debe ser

objeto de interpretación restrictiva y sólo se justifica en aquellos supuestos en que los

actos a revisar adolezcan de un defecto de la máxima gravedad, es decir, que estén

viciados de nulidad radical o de pleno derecho.

La nulidad absoluta constituye el grado máximo de invalidez de los actos

administrativos, reservada para aquellos supuestos en los que la legalidad se ha visto

vulnerada de manera grave, de modo que las situaciones excepcionales en que ha de ser

apreciada deben ser analizadas con suma cautela y prudencia, tratando de cohonestar

dos principios básicos, el de seguridad jurídica y el de legalidad.

En este caso nos encontramos con un acto por el que se declara la prescripción de la

acción para solicitar el reintegro de la subvención a la que nos hemos referido en los

antecedentes. Y la Consejería impulsora de la revisión de oficio considera que es nulo

por concurrir la causa del artículo 62.1 f) de la Ley 30/1992 y ello por lo siguiente:

L?article 68 de la Llei 58/2003, de 17 de desembre, General Tributària, en relació als

articles 44.5 del Decret Legislatiu 2/2005, de 28 de desembre, pel qual s?aprova el

text refós de la Llei de Subvencions de les Illes Balears i 22 del Decret Legislatiu

1/2005, de 24 de juny, pel qual s?aprova el text refós de la Llei de Finances de la

Comunitat Autònoma, estableix que les actuacions de l?Administració en l?exercici

del control financer, de les quals va tenir coneixement formal l?interessat,

interrompen el termini de prescripció. Per tant, interrompen el termini de prescripció

els informes de control financer del Programa Operatiu d?Intervenció comunitària

dels Fons Social Europeu en el marc de l?objectiu de competitivitat regional i

ocupació de la Comunitat Autònoma, relatiu a expedients de subvenció. Consta que

en el present supòsit que la Intervenció Adjunta d?Auditories va remetre l?informe

provisional de Control Financer al beneficiari per a que formulés les al.legacions que

estimessin oportunes; per la qual cosa s?ha de concloure que aquesta actuació de

l?Administració, de la qual ha tengut coneixement l?interessat (entitat A), en data 7

de desembre de 2011, interromp el termini de prescripció i, en conseqüència, no ha

prescrit el dret de l?Administració a reconèixer o liquidar el reintegrament.

Sobre la prescripción, con carácter general, el artículo 42.1 de la LRJ-PAC señala que:

la Administración está obligada a dictar resolución expresa en todos los

procedimiento y a notificarla cualquiera que sea su forma de iniciación.

En los casos de prescripción, renuncia del derecho, caducidad del procedimiento o

desistimiento de la solicitud, así como la desaparición sobrevenida del objeto del

procedimiento, la resolución consistirá en la declaración de la circunstancia que

concurra en cada caso, con indicación de los hechos producidos y las normas

aplicables.

En cuanto a la consideración de qué elementos han de ser calificados de esenciales o no

para la posible aplicabilidad del artículo 62.1.f de la LRJ-PAC, ha de partirse de la

distinción entre requisitos necesarios y requisitos esenciales, ya que no todos los

requisitos necesarios para la adquisición de una facultad o derecho merecen el

calificativo de esenciales. El carácter esencial es un concepto jurídico indeterminado,

pero determinable teniendo en cuenta las circunstancias de cada supuesto, referido a las

condiciones relevantes e inexcusables cuya falta impide la generación de la facultad o

derecho. Se refiere a una infracción cualificada, cuando el acto se funda en hechos o

requisitos inexistentes o inadecuados para la adquisición de las facultades o derechos, es

decir, cuando faltan los requisitos determinantes o sustanciales para el nacimiento

mismo de la situación o derecho.

Así pues, la falta de los requisitos esenciales sólo puede apreciarse en los casos

extremos de ausencia de un presupuesto inherente a la estructura misma del acto sin el

cual éste carecería absolutamente de base, debiendo interpretarse en sentido estricto y

siendo necesario para su apreciación no sólo que se produzca un acto atributivo de

derechos, que se adquieran en virtud del mismo y que dicho acto sea contrario al

ordenamiento jurídico, sino también que falten los requisitos esenciales para su

adquisición, es decir, los presupuestos inherentes a la estructura definitoria del acto. En

particular, procede subrayar que una interpretación amplia del supuesto del artículo

62.1.f podría provocar, dada su potencial vis expansiva, una desnaturalización del

régimen mismo de la invalidez de los actos administrativos, no siendo ocioso recordar

que, en la teoría de la invalidez de los actos, la nulidad constituye la excepción frente a

la regla general de la anulabilidad (dictámenes del Consejo de Estado de 27 de julio y 5

de diciembre de 2000, por todos).

Con todo lo anterior este Consejo Consultivo considera que el acto ahora analizado,

referido a la prescripción del derecho de la Administración a exigir el citado reintegro,

no es un acto nulo de pleno derecho que encaje en la causa prevista en el artículo 62.1 f

de la Ley 30/1992 pues la declaración de prescripción no determina que el interesado

adquiera «un derecho o facultad careciendo de los requisitos esenciales para ello» ya

que la base del instituto de la prescripción radica en razones de seguridad jurídica de

manera que la inactividad de la administración en el ejercicio de la acción de reintegro

durante el plazo legalmente establecido determina la extinción de la acción una vez

transcurrido el plazo, lo cual podrá liberar al beneficiario de la subvención del deber de

reintegrar las cantidades percibidas por el mismo, pero no determina la adquisición por

el mismo de un derecho o facultad careciendo de los requisitos esenciales para ello.

Dicho de otro modo, la eventual concurrencia de una causa de interrupción de la

prescripción alegada posteriormente podrá, en su caso, cuestionar la legalidad de la

aplicación del instituto de la prescripción pero no constituye la causa de nulidad de

pleno derecho prevista en el artículo 62.1. f de la Ley 30/1992.

A mayor abundamiento, y en el caso que ahora se analiza, lo único que se alega para

entender interrumpida la prescripción es la existencia de la notificación del informe de

intervención general de control general 20/2013, que conllevaba una comunicación

global, sin que por lo tanto se refiera de manera específica al procedimiento de reintegro

de la subvención a que se refiere la presente consulta, lo que, cuando menos, plantea

dudas acerca de que pueda ser útil para producir el efecto pretendido de interrupción de

la prescripción.

Consecuentemente, no procede la revisión de oficio del acto de referencia sin perjuicio

de que la Administración consultante pueda acudir a la declaración de lesividad de actos

anulables contemplada en el artículo 103 de la Ley 30/1992 por concurrir, en su caso, la

causa de anulabilidad del artículo 63 de la misma Ley. Y decimos «en su caso» pues el

Consejo Consultivo no entra a considerar, en el presente Dictamen, por no ser su objeto,

si la acción para solicitar el reintegro de la subvención ha prescrito o no.

CONCLUSIONES

1a. Está legitimada la presidenta de las Illes Balears para solicitar el dictamen y el

Consejo Consultivo es competente para emitirlo con carácter preceptivo.

2a. El procedimiento se ha tramitado de forma correcta. Corresponde al Consejero de

Trabajo, Comercio e Industria dictar la resolución que ponga fin al procedimiento.

3a. Es improcedente la revisión de oficio del acto del Consejero por el que se declara la

prescripción de la acción para iniciar el procedimiento de reintegro de la subvención por

cuanto no concurre la causa de nulidad prevista en el artículo 62.1 f de la Ley 30/1992,

de régimen jurídico de las administraciones Públicas y del procedimiento administrativo

común.

4a. Las conclusiones anteriores permiten la utilización de la forma ritual «de acuerdo

con el Consejo Consultivo»

Palma, 18 de noviembre de 2015