Dictamen del Consejo Consultivo de Illes Balears núm 114/2014 del 15 de octubre del 2014

Resumen

Dictamen núm. 114/2014, relativo al Proyecto de decreto regulador del registro autonómico de actividades y del registro de acreditación del personal de los servicios de admisión y control de ambiente interno de los espectáculos públicos y las actividades recreativas*

Ponente/s:

Pedro A. Aguiló Monjo

Contestacion

Dictamen núm. 114/2014, relativo al Proyecto de decreto regulador del registro

autonómico de actividades y del registro de acreditación del personal de los

servicios de admisión y control de ambiente interno de los espectáculos públicos y

las actividades recreativas*

I. ANTECEDENTES

1. El día 2 de julio de 2014, el director general de Interior, Emergencias y Justicia

propuso a la consejera de Administraciones Públicas el inicio del procedimiento de

elaboración de un Proyecto de decreto regulador del registro autonómico de actividades

y del registro de acreditación del personal de los servicios de admisión y control de

ambiente interno de los espectáculos públicos y las actividades recreativas. Se

acompañaba a dicha solicitud una memoria en la que se analizaba el impacto normativo

en relación al proyecto; concretamente:

? Sobre la justificación de la oportunidad de la regulación, se indicaba que este

Proyecto de decreto supone un desarrollo del artículo 32.1 de la Ley 7/2013, de 26 de

noviembre, de régimen jurídico de instalación, acceso y ejercicio de actividades en las

Illes Balears. Dicho precepto crea y adscribe a la Consejería competente en materia de

actividades clasificadas y espectáculos públicos de la Comunidad Autónoma de las Illes

Balears, el registro autonómico de actividades y el registro de acreditación del personal

de los servicios de admisión y control de ambiente interno de los espectáculos públicos

y las actividades recreativas.

? Se pronunciaba también sobre el marco normativo en el que se inserta la propuesta y

la relación de disposiciones afectadas y tabla de vigencias de disposiciones anteriores

sobre la misma materia. En este punto, se indicaba que la regulación propuesta no tiene

disposiciones anteriores ni tabla de vigencias puesto que se trata de una novedad, como

consecuencia de la obligación introducida por la Ley anteriormente referenciada.

2. En la misma fecha, el director general de Interior, Emergencias y Justicia elaboró la

memoria económica en la que se indicaba que el 13 de mayo de 2014 se había aprobado

un proyecto de inversión denominado «Impulso de medidas de simplificación y

modernización en el ámbito de actividades clasificadas y los espectáculos públicos»,

por importe de 63.000 euros con cargo a la partida presupuestaria 16301 222B01

64000.00 de los presupuestos generales de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears

para 2014 y que tiene como finalidad, entre otras, impulsar la efectiva implantación de

los registros una vez se haya aprobado el reglamento. Por otra parte, y en relación a los

medios personales para gestionar los registros, el director general señalaba que serían

los propios de la dirección general competente en materia de actividades clasificadas,

sin perjuicio de las personas u órganos legitimados para actuar como operadores o

usuarios de los citados registros.

* Ponencia del Hble. Sr. D. Pedro A. Aguiló Monjo, consejero.

2

3. A la vista de la anterior petición del director general, la consejera de

Administraciones Públicas resolvió, el 2 de julio de 2014, iniciar el procedimiento de

elaboración del citado Decreto; designar como órgano responsable de la tramitación al

director general que había impulsado la norma; someter el proyecto al trámite de

audiencia a los interesados y al trámite de información pública; instar informe de

impacto de género al Instituto Balear de la Mujer; solicitar informe al Pleno de la Junta

Autonómica de Actividades de las Illes Balears (conforme a lo dispuesto en el artículo

125/2008, de 21 de noviembre, de la estructura, composición y funcionamiento de la

Junta Autonómica de Actividades de las Illes Balears); y someter, finalmente, el

proyecto resultante de la tramitación anterior al Consejo Consultivo de las Illes Balears.

4. Consta en el expediente que la resolución del director general, dictada el 9 de julio,

por la que se somete el Proyecto al trámite de información pública se insertó en el BOIB

núm. 94, de 12 de julio. También constan los oficios de comunicación a las secretarías

generales de las consejerías de la Administración autonómica de las Illes Balears, a las

presidencias de los consejos insulares así como a los ayuntamientos de las Illes Balears.

También se remitió a la Delegada del Gobierno en las Illes Balears, al presidente de la

Federación de Entidades Locales de las Illes Balears, al Colegio de Ingenieros

Industriales Superiores de las Illes Balears (COEIB), al Colegio de Ingenieros Técnicos

Industriales de las Illes Balears (COETI), al Colegio Oficial de Aparejadores,

Arquitectos Técnicos e Ingenieros de Edificación de Eivissa y Formentera; al Colegio

Oficial de Aparejadores, Arquitectos Técnicos e Ingenieros de Edificación de Menorca;

al Colegio Oficial de Aparejadores, Arquitectos Técnicos e Ingenieros de Edificación de

Mallorca; al Colegio Oficial de Arquitectos de Mallorca; a la Confederación de

Asociaciones Empresariales de Baleares (CAEB); a la Federación de la Pequeña y

Mediana Empresa de Mallorca; a la Federación de la Pequeña y Mediana Empresa de

Menorca, a la de Eivissa; a la Asociación Balear de Empresarios de Salas de Fiesta,

Discotecas y Similares de Baleares; a la Unión de Empresarios de Atracciones Diversas

de Baleares; a la Cámara de Comercio de Mallorca; a la de Eivissa y Formentera; a la

Cámara de Comercio, Industria y Navegación de Menorca; a la Asociación de Hoteleros

de la Playa de Palma; a la Agrupación de Cadenas Hoteleras de Baleares; a la

Asociación Empresarial de Actividades Turísticas de la Playa de Palma; a la Federación

Empresarial Hotelera de Mallorca, a la de Menorca y a la Asociación Nacional de

Porteros de Salas de Fiesta.

5. Consta en el expediente que presentaron alegaciones la secretaria general de la

Consejería de Hacienda y Presupuestos, la de Administraciones Públicas; la de Salud; la

de Economía y Competitividad; la de Vicepresidencia y Consejería de Presidencia; la

Federación Empresarial Hotelera de Mallorca; el Departamento de Urbanismo y

Territorio del Consejo Insular de Mallorca; y, también, el Colegio Oficial de Peritos e

Ingenieros Técnicos Industriales de las Illes Balears.

Las alegaciones presentadas por la Federación Empresarial Hotelera de Mallorca

solicitaban modificar la Sección I del Capítulo II, referida a las actividades

permanentes. Alegaban que la información referida a las actividades turísticas será la

contenida en los registros insulares de empresas, actividades y establecimientos

3

turísticos, regulados en el artículo 27 de la Ley 8/2012, de 19 de julio, de Turismo de las

Illes Balears. Por actividad turística debe entenderse, de acuerdo con el artículo 3 de la

Ley 8/2012, aquella actividad destinada a proporcionar a los usuarios los servicios de

alojamiento, restauración, intermediación, información, asistencia u otras actividades de

entretenimiento, recreo o deportivas y la prestación de cualquier otro servicio

relacionado con el turismo. Por ello, la Federación consideraba que debe ser suficiente

con la información contenida en los registros insulares de empresas, actividades y

establecimientos turísticos sin necesidad de que haya de producirse una duplicidad de

información respecto de la información relacionada con actividades turísticas con los

costes que eso conlleva. Más adelante deberemos volver sobre esta cuestión.

6. Mediante oficio de 17 de julio de 2014, la directora del Instituto Balear de la Mujer

remitió el informe de impacto género elaborado el mismo día.

7. Las alegaciones y el informe de impacto de género fueron objeto de estudio y

valoración por el director general de Interior, Emergencias y Justicia, el 31 de julio de

2014, lo que dio lugar a la inclusión de algunas de las sugerencias que se habían

aceptado en el Proyecto de decreto.

8. El 12 de agosto de 2014, el jefe del Servicio de Actividades Clasificadas, con el visto

bueno del director general de referencia firmaron el estudio de cargas administrativas

para el ciudadano del proyecto sometido a dictamen. En él se indica que, respecto del

registro de las actividades, la inscripción en los registros regulado en el decreto se

realiza de oficio por parte de la Administración y por tanto, no se solicita al ciudadano

ningún documento o tramitación adicional. El único aspecto que podría suponer una

carga para el ciudadano es en el preregistro que puede realizar el usuario, pero dado que

éste es voluntario, no supone tampoco ninguna carga. Por lo que se refiere al otro

registro, esto es, el del personal de admisión y control de ambiente interno, se indica

que sucede lo mismo, en el sentido de que la inscripción la hace la propia

Administración, de oficio.

9. El 7 de agosto de 2014 se reunió el pleno de la Junta Autonómica de Actividades de

las Illes Balears (JAIB) en la que se acuerda aprobar por unanimidad el Proyecto de

referencia, con las modificaciones que constan en el acta.

10. El 12 de agosto de 2014, el técnico superior del Servicio Jurídico, con el visto bueno

del jefe del Servicio Jurídico, emitieron informe favorable en cuanto al fondo y en

cuanto al procedimiento.

11. El 12 de agosto, la secretaria general de la Consejería impulsora de la norma, se

pronunció sobre las alegaciones emitidas, valorándolas y emitiendo finalmente informe

favorable sobre el Proyecto de decreto (nuevamente sin valorar las alegaciones

formuladas por la Federación Empresarial Hotelera de Mallorca).

12. A propuesta de la consejera de Administraciones Públicas, formulada el día 13 de

agosto de 2014, el presidente de las Illes Balears, solicitó dictamen al Consejo

4

Consultivo mediante oficio de día 2 de septiembre, registrado de entrada el día 11 del

mismo mes.

II. CONSIDERACIONES JURÍDICAS

Primera

El presidente de las Illes Balears está legitimado para solicitar el presente dictamen de

conformidad con lo dispuesto en el artículo 21.a de la Ley 5/2010, de 16 de junio,

reguladora del Consejo Consultivo de las Illes Balears y corresponde al Consejo

Consultivo su emisión, de conformidad con lo establecido en el artículo 18.7 de la ley

anterior.

Efectivamente, ninguna duda ofrece para este órgano de consulta, en el presente caso, el

carácter preceptivo del dictamen tal como resulta del precepto legal anterior. Se trata, en

efecto, de un proyecto de disposición reglamentaria que tiene por objeto el desarrollo

parcial de la Ley autonómica 7/2013, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de

instalación, acceso y ejercicio de actividades en las Illes Balears, que en su apartado 1

del artículo 32 crea y adscribe a la consejería competente en materia de actividades

clasificadas y espectáculos públicos de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears el

registro autonómico de actividades, por un lado, y el registro de acreditación del

personal de los servicios de admisión y control de ambiente interno de los espectáculos

públicos y las actividades recreativas. Tiene, por tanto, una eficacia «ad extra», al

afectar a terceros ajenos a la Administración, sin que pueda reconducirse a norma

reglamentaria de carácter organizativa.

Segunda

Desde un punto de vista procedimental se han observado, en general, los trámites

esenciales derivados de los artículos 42 a 47 de la Ley 4/2001, de 14 de marzo, del

Gobierno de las Illes Balears. Así consta en el expediente: la resolución de inicio del

procedimiento, la memoria justificativa de la necesidad y oportunidad de la nueva

regulación, la memoria económica, los informes favorables del Servicio Jurídico y de la

Secretaría General. Por otro lado, se ha dado cumplimiento al trámite de información

pública previsto en el artículo 44 de la Ley 4/2001, mediante anuncio publicado en el

BOIB y la exposición del proyecto normativo en la página web institucional de la

Comunidad Autónoma de las Illes Balears, dando así oportunidad a la ciudadanía de

participar, con sus eventuales alegaciones, en la elaboración de esta norma

reglamentaria. Se ha cumplido, igualmente, el trámite de emisión de informe del

Instituto Balear de la Mujer exigido por el artículo 7.g, de la Ley 12/2006, de 20 de

septiembre.

En relación al cumplimiento del trámite de audiencia previsto en el art. 43 de la ya

citada Ley 4/2001, de los antecedentes de este dictamen se desprende que se ha dado

traslado del borrador del Proyecto de decreto adecuadamente a todos los organismos

5

públicos y entidades privadas que agrupan intereses de profesionales que resultan

afectadas por la materia, así como a los consejos insulares y ayuntamientos de Balears y

a la Federación de Entidades Locales de las Illes Balears. Consta también la remisión

del Proyecto a las secretarías generales de las consejerías de la administración pública

de las Illes Balears y el sometimiento del mismo al Pleno de la Junta Autonómica de

Actividades de las Illes Balears, el 7 de agosto de 2014. En efecto, el artículo 4 del

Decreto 125/2008, de 21 de noviembre, por el que se regula la estructura, composición

y funcionamiento de la Junta Autonómica de Actividades de las Illes Balears, establece

que corresponde al Pleno la emisión de informe preceptivo sobre las disposiciones de

carácter general que, en el ámbito de sus competencias, dicte el Gobierno de las Illes

Balears o los consejos insulares para desarrollar la Ley de Régimen Jurídico de las

Licencias integradas de Actividad de las Illes Balears.

Las alegaciones presentadas se han valorado y contestado de forma motivada por el

director general impulsor de la norma así como por la secretaria general de la

Consejería de Administraciones Públicas. Sin embargo, las formuladas por la

Federación Empresarial Hotelera de Mallorca únicamente han sido valoradas, a mano,

en el mismo escrito en que se presentaron indicando lo siguiente: «No se acepta. Motiu:

les dades i les finalitats són distintes; no obstant es poden cercar formes de

coordinació». Debe llamarse la atención, para próximas tramitaciones, acerca de que la

trascendencia del trámite de audiencia, previsto originariamente en el art. 105.a de la

Constitución Española, exige que la valoración de las alegaciones presentadas se

produzca con mayor formalidad mediante el correspondiente informe que entre a

valorar el contenido de las mismas y determine, en su caso, su incorporación al decreto

en ciernes.

Por otra parte, y continuando con el análisis del procedimiento seguido para la

elaboración de este Proyecto, cabe señalar que el director general impulsor de la norma

elaboró el estudio de cargas administrativas del proyecto sometido a dictamen

concluyendo que no implica ninguna carga para el ciudadano. En este informe, se indica

que, respecto del registro de las actividades, la inscripción en los registros regulada en

el decreto se realiza de oficio por parte de la Administración y por tanto, no se solicita

al ciudadano ningún documento o tramitación adicional. El único aspecto que podría

suponer una carga para el ciudadano es en el preregistro que puede realizar el usuario,

pero dado que éste es voluntario, no supone tampoco ninguna carga. Por lo que se

refiere al otro registro, esto es, el del personal de admisión y control de ambiente

interno, se indica que sucede lo mismo, en el sentido de que la inscripción la hace la

propia administración, de oficio.

Sin embargo, y pese a la manifestación anterior, este Consejo Consultivo ha encontrado

en el Proyecto de decreto sometido a dictamen numerosos apartados en los que sí existe

una carga administrativa para los afectados. Si bien es cierto que la inscripción la hace

la Administración, también lo es que los interesados deben de realizar una actividad

tendente a facilitar y hacer llegar a la misma los datos necesarios para que dicha

inscripción sea posible o incluso para cancelar los datos de la misma. Todo esto se

6

traduce en una carga administrativa, que no ha sido analizada por la Administración.

Veamos algunos ejemplos:

? El artículo 12.2, cuando dice que «a petición de la persona interesada» también se

han de inscribir en la Sección I otros datos y documentos relativos a la actividad

siempre que el sistema informático lo permita y sean datos de nivel de seguridad bajos.

Se añade que si los datos son de nivel medio, se pueden inscribir con el consentimiento

de la persona afectada.

? El artículo 13 otorga un plazo de 30 días a la Administración para realizar la

inscripción «desde que se presenten los datos» por parte de los afectados, con lo que sí

implica una carga administrativa.

? El artículo 13.2 regula la presentación de una declaración responsable que deberá

presentar el afectado y en el plazo de 10 días.

? El artículo 15 impone la carga a la persona titular de instar la baja de los datos del

registro, en los supuestos que en el mismo se prevén.

? El artículo 16, en relación al registro de actividades itinerantes, dice claramente que

la consejería «ha de inscribir a petición de la persona titular de la actividad» el

proyecto tipo de las actividades itinerantes mayores y menores, reguladas en la Ley

7/2013.

? El artículo 18.2 también establece otra carga a la persona interesada en relación a la

inscripción en la Sección II de otros datos y documentos relativos a la actividad,

siempre que el sistema informático lo permita y sean de nivel bajo. Si son de nivel

medio, se pueden inscribir con el consentimiento de la persona afectada.

? Artículo 19.1 establece que las personas titulares de las actividades itinerantes

mayores y menores «han de instar» la inscripción tipo mediante la presentación ante la

consejería de una declaración responsable.

? Lo mismo ocurre en relación a la necesidad de tener que instar la baja de la

inscripción en el artículo 21 del Proyecto así como en la baja prevista en el artículo 27.

En consecuencia, los importantes deberes de colaboración que el Proyecto de decreto

impone a los ciudadanos afectados, implican que deba procederse, no sólo a su

evaluación, sino también a examinar la incidencia que dicho cumplimiento tendrá sobre

las oficinas de registro de la consejería correspondiente, con la consiguiente posibilidad

de precisar la subsanación de defectos, que comporte nuevos requerimientos, así como

la valoración de si los datos aportados resultan completos como pasos previos a la

función de inscripción de oficio que es la única carga administrativa que se toma en

consideración en el estudio que examinamos. Deberá, pues, la Administración, antes de

la aprobación definitiva, completar el estudio de cargas administrativas para incorporar

la evaluación y valoración de lo que acaba de expresarse.

7

Tercera

El marco normativo en el que se inserta el Proyecto de decreto está formado por el

Estatuto de Autonomía (en los preceptos que seguidamente se dirán); la Ley 7/2013, de

26 de noviembre, de régimen jurídico de instalación, acceso y ejercicio de actividades

en las Illes Balears (que deroga la Ley 16/2006, de 17 de octubre, de Régimen jurídico

de las licencias integradas de actividad de las Illes Balears); el Decreto 41/2011, de 29

de abril, regulador de los servicios de admisión y control de ambiente interno en las

actividades de espectáculos públicos y recreativas, aprobado por el Gobierno de las Illes

Balears «[?] de acuerdo con el Consejo Consultivo de las Illes Balears [?]» (en

concreto, Dictamen nº 48/2011) y el Reglamento sobre la materia aprobado, de

conformidad con nuestro Dictamen 107/2013, por el Pleno del Consejo Insular de

Mallorca celebrado el 14 de noviembre de 2013 y publicado en el BOIB del 12 de

diciembre siguiente, así como el correspondiente registro insular cuya aprobación fue

publicada en el BOIB de 6 de marzo de 2014. Del Dictamen 48/2011 interesa destacar

su doctrina en relación al ámbito competencial del Gobierno de las Illes Balears en esta

materia:

En materia de actividades de espectáculos públicos y recreativas, el Gobierno ha

entendido que hay aspectos fundamentales que requieren un tratamiento común en la

medida en que afectan intereses generales de la comunidad autónoma que se

proyectan principalmente en la ordenación de las actividades económicas vinculadas

al sector turístico y al ocio, en la cohesión territorial y en los derechos de los

ciudadanos y ciudadanas a disfrutar de los espectáculos y de las actividades

recreativas con seguridad y con la confianza que, en cualquier parte del territorio

autonómico, se respetarán sus derechos básicos como personas consumidoras. Por

estas razones, el Gobierno se acoge a la posibilidad de intervenir

reglamentariamente en esta materia por la vía del artículo 58.3 del Estatuto. Y lo

hace mediante un Decreto en el que se establecen principios generales normativos,

formalmente identificados en la disposición adicional primera, que se tendrán que

aplicar en todo el territorio de las Islas Baleares y que, por lo tanto, tendrán que ser

respetados por las administraciones insulares.

Al mismo tiempo, el Gobierno es consciente de que el despliegue de las previsiones

del nuevo Estatuto de autonomía está actualmente en una fase inicial en la que los

entes insulares todavía no han realizado una actividad de ejecución legislativa

destacable. Es muy conveniente que el despliegue y la ejecución de la Ley 16/2006

se produzca con una cierta sincronía con respecto a la implantación de las medidas

relativas a los servicios de admisión y de control de ambiente interno de las

actividades de espectáculos públicos y recreativas, razones de interés general

permiten que el Gobierno complete el establecimiento de los principios generales

mencionados con otras determinaciones reglamentarias que tienen que regir en cada

isla sólo hasta que cada consejo insular dicte la normativa correspondiente. De esta

manera, el Gobierno, sin merma de la potestad reglamentaria de los consejos

insulares, ha decidido introducir disposiciones complementarias de los principios

generales que permitirán disponer de una regulación que ya podrá ser aplicada en su

conjunto en toda la comunidad autónoma. Se trata de reglas y medidas que no se

imponen a las administraciones insulares, sino que se aprueban con carácter

provisional hasta que éstas deciden desplazarlas totalmente o parcialmente en el uso

legítimo de los poderes normativos que les confiere el Estatuto. De esta manera, el

8

despliegue de la Ley 16/2006 se lleva a cabo con un planteamiento eficaz que evita

las disfunciones derivadas de la ejecución fragmentaria de este texto legal.

Llegados a este punto, cabe traer a colación que el artículo 30.31 del Estatuto de

Autonomía de las Illes Balears atribuye la materia de espectáculos y actividades

recreativas a la Comunidad Autónoma de las Illes Balears como competencia exclusiva,

y el artículo 31.17 de esta norma le atribuye la materia de actividades clasificadas como

competencia de desarrollo legislativo y de ejecución. También establece como

competencias propias de los consejos insulares las actividades clasificadas (art. 70.7) y

los espectáculos públicos y las actividades recreativas (art. 70.11), cuyo ejercicio se

ajustará, entre otros preceptos, a lo dispuesto en los artículos 58, 69 y 72.

Concretamente, el artículo 58.2 establece, como hemos visto en la doctrina del dictamen

citado, que en las competencias que, de acuerdo con este Estatuto, los consejos insulares

hayan asumido como propias, el Gobierno de las Illes Balears podrá establecer los

principios generales sobre la materia, garantizando el ejercicio de la potestad

reglamentaria por parte de los consejos insulares. Pero, en nuestro caso, lo relevante es

que el artículo 72.2 E.A: establece que:

La coordinació de l?activitat dels consells insulars en tot allò que pugui

afectar els interessos de la Comunitat Autònoma correspon al Govern.

Y el artículo 72.3 del mismo texto legal añade que:

No obstant l?establert al paràgraf anterior, quan es tracta de la coordinació de

l?activitat que exerceixen els consells insulars en les competències que tenen

atribuïdes com a pròpies, haurà de comptar amb la necessària participació d?aquests.

A este respecto, en nuestro Dictamen 116/2010, entre otros, señalábamos que:

En el nostre dret, la coordinació és una tècnica de relació interadministrativa que,

respecte dels ens territorials de caràcter municipal, provincial i insular, es regula en

la legislació estatal bàsica de caràcter local (article 55 i següents de la Llei 7/1985,

de 2 d?abril). A més a més s?han de tenir en compte, necessàriament, les previsions

que en aquesta matèria formula la Llei balear 8/2000, de 27 d?octubre, de consells

insulars (article 32).

El concepte de coordinació ha de ser entès en l?àmbit de les relacions

intersubjectives, i més concretament, en el nostre cas, en relació amb ens dotats

d?autonomia per a la gestió dels interessos respectius (article 137 de la CE, article

61.2 de l?EAIB, article 1.2 de la LBRL).

Aquesta tècnica té una finalitat molt precisa que el Tribunal Constitucional ha

descrit en els termes següents: «La coordinación persigue la integración de la

diversidad de las partes o subsistemas en el conjunto o sistema, evitando

contradicciones y reduciendo disfunciones que, de subsistir, impedirían o

dificultarían, respectivamente, la realidad misma del sistema [?]. La coordinación

general debe ser entendida como la fijación de medios y de sistemas de relación que

hagan posible la información recíproca, la homogeneidad técnica [?] y la acción

conjunta» (STC 80/1984, de 20 de juliol). En la mateixa línia, les sentències

32/1983, 42/1983, 144/1985, 27/1987, 104/1988, 227/1988 i 70/1997. No obstant

això, aquest tipus de coordinació comporta un cert poder de direcció, conseqüència

9

de la posició de superioritat (STC 214/1989) en què es troba qui coordina ?

l?Estat? respecte dels coordinats ?comunitats autònomes?, i implica el poder

d?establir «un límite efectivo al ejercicio de las competencias».

Sembla raonable afirmar que el legislador estatutari no ha volgut alterar ni el

concepte ni l?abast de la coordinació, sinó implantar-la en l?àmbit concret de les

relacions entre les instàncies autonòmiques i les insulars. Pel que fa als serveis

socials, la Llei 4/2009, d?11 de juny, en l?article 47.7 conté la previsió següent: ?El

Govern de les Illes Balears, quan hi hagi interessos autonòmics afectats que

excedeixin l?àmbit insular, pot fixar directrius de coordinació, en l?exercici de llur

potestat normativa. Aquestes directrius tenen per objecte establir les condicions

mínimes de qualitat dels centres i serveis de serveis socials, i també garantir la

igualtat entre tota la ciutadania de les Illes Balears, amb la finalitat última d?evitar

que puguin produir-se situacions de discriminació per motius de residència en els

diferents àmbits territorials insulars.

Además, también resulta aplicable al caso la cláusula de cierre del reparto competencial

entre la Comunidad Autónoma y los consejos insulares contenida en el artículo 69 EA

según la cual «[?] en ningún caso (son) susceptibles de transferencia aquellas que por

su propia naturaleza tengan un carácter suprainsular [?]», como, sin duda, concurre en

la regulación de unos registros de ámbito «autonómico».

A este respecto, en nuestro Dictamen 1/2011, entre otros, señalábamos que:

1. En el citado artículo 69 se contienen dos previsiones absolutamente distintas. La

primera, establecida en el primer inciso, en coherencia con el proceso de

«descentralización interna de la Comunidad Autónoma», es propiamente una

cláusula de cierre e implica que las competencias no atribuidas como propias a los

consejos insulares corresponden al Gobierno autonómico, mientras no sean

transferidas por la ley correspondiente.

La segunda parte del artículo 69, que se configura como una cláusula de retención

de competencias a favor de la Comunidad Autónoma, debe ponerse en relación con

el artículo 61.2 del Estatuto de autonomía; éste dispone que «Los Consejos Insulares

gozarán de autonomía en la gestión de sus intereses de acuerdo con la Constitución,

este Estatuto y lo establecido en las leyes del Parlamento.» Esto último significa que

la autonomía de cada consejo insular despliega sus efectos en su ámbito territorial y

en defensa de sus intereses respectivos.

Pues bien, a partir de esta premisa, el segundo inciso del artículo 69 reserva a la

Comunidad Autónoma aquellas competencias que, por su propia naturaleza, tienen

un carácter suprainsular; las que incidan sobre la ordenación y planificación de la

actividad económica general en el ámbito autonómico; y aquéllas cuyo ejercicio

exija la obligación de velar por el equilibrio o la cohesión territorial entre diferentes

islas. Esta reserva previa es predicable no sólo de las competencias que no son

propias (es decir, las del artículo 71), sino que también opera en el caso de las

competencias propias del artículo 70. Así debe entenderse, pese a su confusa

redacción, dada la finalidad sistemática de la disposición (el precepto está ubicado

como antecedente de los artículos relativos a la atribución de competencias a los

consejos insulares) y, desde un punto de vista semántico, por la rotundidad de la

expresión «[?] sin que en ningún caso sean susceptibles de transferencia [...]» (la

cursiva es nuestra).

Por consiguiente, la presencia de cualquiera de las tres circunstancias recogidas por

el inciso final del artículo 69 del Estatuto, en los distintos ámbitos materiales,

10

incluso en relación a los enunciados en el artículo 70, sitúa a éstos en el marco de

competencias propias de la Comunidad Autónoma y habilita al Gobierno de las Illes

Balears para la aprobación de disposiciones generales en aquel ámbito material; si

bien conviene precisar, además, que la concurrencia de cualquiera de los casos que

legitima la retención o la reserva de competencia a favor de la Comunidad

Autónoma debe ser analizada en cada supuesto concreto de forma individualizada y

restrictivamente para no vulnerar ninguna competencia insular.

2. Expuestas las consideraciones anteriores, y vistas las características esenciales del

servicio de ámbito autonómico que supone el citado carnet joven, el ámbito de

autonomía propio de los consejos insulares no se ve afectado por la futura

regulación, máxime cuando ésta no impide, ni dificulta de modo irrazonable, la

existencia eventual de figuras similares de alcance insular. Nos hallamos, pues, en

un espacio extramuros del círculo de competencias que trazan los artículos 61.2 y 70

del texto estatutario, lo que posibilita considerar el Proyecto ajustado al

ordenamiento jurídico.

Consecuencia de todo ello es que, para aprobar el proyecto sometido a dictamen, el

Gobierno no necesita acudir al instrumento de los principios generales normativos

del artículo 58.3, ni a fórmulas de coordinación del artículo 72, ambos del Estatuto

de autonomía.

[?]

Basándonos en la existencia, en este caso concreto, de ese interés suprainsular, en la

necesaria cohesión social y en la exigencia de que quede garantizada la igualdad

básica de los ciudadanos de las Islas Baleares con independencia del lugar de

residencia, hemos de concluir que el Gobierno de la Comunidad Autónoma es

competente para aprobar la disposición proyectada, de acuerdo con lo establecido en

los artículos 30.13, 58, 69 i 84.2 del Estatuto de Autonomía.

Y es claro, como así lo entendió la Ley 7/2013, de 26 de noviembre, que la creación de

registros autonómicos en la materia que nos ocupa responde a las exigencias del

principio de coordinación y encuentra amparo, también, en que por su propia naturaleza

tienen alcance suprainsular.

Sobre la base de estos preceptos estatutarios, el artículo 32 de la Ley 7/2013, crea tres

registros administrativos de los que únicamente nos interesan el registro autonómico de

actividades , con dos secciones (Sección I, de actividades permanentes y Sección II, de

actividades itinerantes) y el, también autonómico, registro de acreditación del personal

de los servicios de admisión y control de ambiente interno de los espectáculos públicos

y las actividades recreativas. La propia Ley establece que los mismos han de quedar

adscritos a la consejería competente en materia de actividades clasificadas y

espectáculos públicos de la comunidad autónoma de las Illes Balears. Finalmente se

remite a un reglamento para el desarrollo normativo del régimen jurídico de tales

registros en lo que se refiere a la estructura, la función y la composición de estos

registros. Además, la disposición adicional segunda de la citada Ley promueve la

incorporación de medios técnicos y determina que las administraciones públicas han de

impulsar el uso y la aplicación de las técnicas y de los medios electrónicos informáticos

y telemáticos para desarrollar la actividad y ejercer las competencias que le son propias,

con las limitaciones que el ordenamiento jurídico establece en la utilización de estos

medios, en consonancia con lo establecido en la Ley 11/2007, de acceso electrónico de

11

los ciudadanos a los servicios públicos, con el objetivo de impulsar en el avance de las

nuevas tecnologías en el ámbito de la Administración Pública.

Tiene, por tanto, el Consejo de Gobierno de las Illes Balears potestad reglamentaria

plena para aprobar el Proyecto de decreto en ciernes, al tener la Comunidad Autónoma

de las Illes Balears competencia para ello, conforme resulta, del artículo 32 de la Ley

7/2013, de 26 de noviembre, con el amparo del principio de coordinación establecido en

el artículo 72 del Estatuto de Autonomía y de la cláusula de cierre del artículo 69 del

mismo texto legal relativa a la indiscutible naturaleza suprainsular de la regulación de

registros de ámbito autonómico.

Cuarta

El Proyecto de decreto cuenta con 27 artículos distribuidos a lo largo de los siguientes

tres Títulos y dos disposiciones adicionales, tres transitorias y dos finales:

? Título I «Normas Generales» (artículos 1 a 7).

? Título II «Registro Autonómico de Actividades» (artículos 8 a 21)

? Capítulo I «Normas Generales» (artículos 8 y 9).

? Capítulo II, dividido en dos secciones. La Sección I sobre

«Actividades Permanentes» y la Sección II sobre

«Actividades Itinerantes» (artículos 10 a 21).

En el Proyecto de decreto sometido a consulta, la sección II aparece en el Capítulo III,

lo que no tiene sentido a efectos estructurales, con lo que debería obviarse esta

referencia.

? Título III «Registro de acreditación del personal de los servicios de admisión y

control de ambiente interno de los espectáculos públicos y las actividades recreativas»

(artículos 22 a 27).

Según la Exposición de Motivos, el registro autonómico de actividades se configura

como un instrumento innovador que permitirá proporcionar información actualizada

sobre las actividades permanentes e itinerantes existentes en las Illes Balears. Este

registro ha de posibilitar el acceso telemático, mediante diferentes niveles de consulta,

con un contenido que podrán utilizar las administraciones con competencias sobre la

materia de actividades con la finalidad de simplificar y reducir trámites y de planificar

inspecciones y estudios estadísticos. Así lo regula el artículo 8 del Proyecto.

Este registro consta de dos secciones. Una para las actividades permanentes y la otra,

para actividades itinerantes.

En la sección de Actividades Permanentes, Sección I, se registra toda la información

necesaria para conocer las condiciones en que se desarrolla tanto la instalación como el

12

inicio y el ejercicio de las actividades permanentes, con las modificaciones, cambios del

titular, transmisión de la actividad, baja de la instalación y baja del ejercicio de la

actividad (artículo 10).

En las Actividades Itinerantes, el objeto del registro es regular la inscripción del

proyecto tipo con la finalidad de disponer de información actualizada sobre las

características técnicas las actividades itinerantes que se instalen en los diferentes

municipios.

El otro registro, el de acreditación del personal de los servicios de admisión y control de

ambiente interno de los espectáculos públicos y las actividades recreativas que crea la

Ley 7/2013 citada anteriormente, tiene como finalidad, además de la obtención de datos

estadísticos, que los servicios de inspecciones puedan verificar la identidad de las

personas que prestan los servicios de admisión y control de ambiente interno con la

información del registro para impedir falsificaciones, intrusismo y similares. A mayor

abundamiento, complementa lo dispuesto en el Decreto 41/2011, de 29 de abril,

regulador de los servicios de admisión y control de ambiente interno en las actividades

de espectáculos públicos y recreativos que, entre otros aspectos, prevé la formación del

personal que ha de prestar estos servicios y la expedición de la acreditación profesional

correspondiente.

Quinta

Analizado el contenido del Proyecto este Consejo considera que se adecua, con carácter

general, al ordenamiento jurídico. Sin embargo, queremos subrayar, para que se

rectifique, que en el artículo 6 del Proyecto de decreto se establece que el nivel de

seguridad de los datos de carácter personal de los servicios de admisión y control de

ambiente interno de los espectáculos públicos y las actividades recreativas es el

correspondiente al nivel bajo, «según el artículo 3 y el Capítulo IV del decreto

994/1999, de 11 de junio, por el que se aprueba el reglamento de medidas de seguridad

de los ficheros automatizados que contienen datos de carácter personal con las

excepciones que se indican en el mismo artículo 6». Cabe señalar, en primer lugar que

no se trata de un decreto, sino de un Real Decreto y que, además, se encuentra derogado

por la disposición derogatoria del Real Decreto 1720/2007, de 21 de diciembre, por el

que se aprueba el Reglamento de desarrollo de la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de

diciembre, de protección de datos de carácter personal. Deberá substituirse, por tanto,

una norma por otra, y, en concreto, debería citarse el artículo 85 del RD 1720/2007 en el

que se establece la aplicación de los niveles de seguridad, señalándose que todos los

ficheros o tratamientos de datos de carácter personal deberán adoptar las medidas de

seguridad calificadas de nivel básico, salvo aquellos en que la norma expresamente

prevea otro tipo de medidas. Por otra parte, su régimen jurídico se encuentra regulado,

con mayor detalle en los artículos 89 y siguientes de dicha norma que deberán tenerse

en cuenta para la regulación de este aspecto del decreto en ciernes. Por lo anterior, este

Consejo Consultivo considera necesario que se revise también todo el articulado del

Proyecto de decreto para adaptarlo, si fuese necesario, al Real Decreto 1720/2007, de 21

13

de diciembre. Esta observación tiene el carácter de esencial para el uso de la fórmula

ritual «de acuerdo con el Consejo Consultivo».

Por otra parte, el artículo 22.4 del Proyecto establece que «los consejos insulares pueden

crear sus propios registros de personal acreditado que se integrarán en el registro de

acreditación del personal de los servicios de admisión y control de ambiente interno de

los espectáculos públicos y las actividades recreativas, mediante fórmulas de

coordinación y colaboración para una gestión eficaz». Este Consejo Consultivo

considera que se podría haber aprovechado el Proyecto de .decreto para regular y

establecer dichas fórmulas de coordinación y colaboración entre los dos registros,

insular y autonómico, aunque esta observación no tiene el carácter de esencial.

III. CONCLUSIONES

1ª. El presidente de las Illes Balears está legitimado para solicitar el presente dictamen y

el Consejo Consultivo es competente para emitirlo con carácter preceptivo.

2ª. El procedimiento seguido para la elaboración del Proyecto de decreto es, en general,

el legalmente establecido, aunque deberá completarse el informe de cargas

administrativas, según lo dispuesto en la consideración jurídica segunda del presente

dictamen. Asimismo, y en futuras tramitaciones, deberá estarse a la observación

realizada por este Consejo en relación al trámite de audiencia en la misma

consideración. Esta observación tiene el carácter de esencial para el uso de la fórmula

ritual «de acuerdo con el Consejo Consultivo», contenida en el artículo 4.3 de la Ley

5/2010, de 16 de junio, reguladora del Consejo Consultivo de las Illes Balears.

3ª. El Gobierno de las Illes Balears tiene competencia para la aprobación de la norma

proyectada por lo que puede el Consejo de Gobierno aprobarla.

4ª. La observación contenida en la consideración jurídica quinta, apartado primero,

relativo al artículo 6, tiene también carácter sustancial para el uso de la fórmula ritual

antes referida; en cambio la referencia errónea a un capítulo III dentro del Título II y las

observaciones al artículo 22.4 no tienen carácter sustancial, pero de ser atendidas

podrían mejorar el contenido de la norma reglamentaria proyectada.

5ª Por lo demás, el Proyecto de decreto se adecua a la normativa legalmente establecida

y este Consejo Consultivo emite informe favorable, condicionado, eso sí, a que se dé

respuesta a las observaciones anteriores.

Palma, 15 de octubre de 2014