Dictamen del Consejo Consultivo de Illes Balears núm 112/2015 del 18 de noviembre del 2015

Resumen

Dictamen núm. 112/2015, relatiu a la reclamació per responsabilitat patrimonial presentada pels senyors J. L. O. i T. S. R., en representació de l?entitat B, perles despeses suportades en relació amb la sol·licitud d?autorització per a la construcció d?un port esportiu a Cala Portinatx (Eivissa)*

Ponente/s:

Maria Ballester Cardell

Contestacion

Dictamen núm. 112/2015, relatiu a la reclamació per responsabilitat patrimonial

presentada pels senyors J. L. O. i T. S. R., en representació de l?entitat B, perles

despeses suportades en relació amb la sol·licitud d?autorització per a la construcció

d?un port esportiu a Cala Portinatx (Eivissa)*

I. ANTECEDENTS

1. El president de Ports de les Illes Balears, mitjançant un escrit de 3 d?agost de 2015

(registre d?entrada de 6 d?agost), ha sol·licitat l?emissió d?un dictamen preceptiu,

d?acord amb el que estableixen els articles 18.12.a i 21 de la Llei 5/2010, de 16 de juny,

reguladora del Consell Consultiu de les Illes Balears; l?article 12 del Reial decret

429/1993, de 26 de març, pel qual s?aprova el reglament dels procediments de les

administracions públiques en matèria de responsabilitat patrimonial, i l?article 69.1 de la

Llei 3/2003, de 26 de març, de règim jurídic de l?Administració de la Comunitat

Autònoma de les Illes Balears. Es demana que aquest òrgan assessor emeti dictamen

sobre la reclamació per responsabilitat patrimonial presentada pels senyors J. L. O.

i T. S. R., en representació de l?entitat B, per les despeses suportades en relació amb la

sol·licitud d?autorització per a la construcció d?un port esportiu a Cala Portinatx

(Eivissa).

2. De la documentació aportada, interessa destacar-ne els fets següents:

a) El 26 d?octubre de 2006, els reclamants, en nom i representació de l'entitat B,

presenten un escrit en què sol·liciten autorització per construir un port esportiu a Cala

Portinatx, en el terme municipal de Sant Joan de Labritja (Eivissa), segons el projecte

que adjunten. Aporten també una copia de l?escriptura de constitució de la societat B.

b) El 9 de juliol de 2007, els interessats reiteren la sol·licitud per construir el port

esportiu a la zona de Portinatx.

c) El 16 de maig de 2011, s?emet l?informe relatiu a l?examen previ o inicial del

projecte bàsic de port esportiu a Portinatx, que conté les consideracions següents:

[?]

En cuanto a los documentos que de acuerdo al artículo 18 del Reglamento de la Ley

de Puertos de las Illes Balears debe contener el proyecto básico, y sin entrar en el

fondo de su contenido dado el carácter previo o inicial del presente informe [la

cursiva és nostra], cabe indicar que el proyecto presentado contiene todos los

documentos requeridos, por lo que en este sentido el proyecto es adecuado y

suficiente.

[?]

Por todo lo expuesto en el párrafo que antecede, la viabilidad ambiental del proyecto

es cuanto menos dudosa. Por ello, considero conveniente que, previamente al inicio

* Ponència de l'Hble. Sra. Maria Ballester Cardell, consellera.

de la tramitación que proceda, la documentación ambiental del proyecto sea

supervisada por técnico competente, o bien que se solicite el pronunciamiento del

órgano ambiental sobre la conveniencia o no de autorizar el proyecto y, en su caso,

las medidas de todo tipo para minimizar los impactos negativos.

En cuanto al ordenamiento vigente, y puesto que a día de hoy no se ha

redactado ni aprobado ningún Plan Director de la zona que valore y defina con

carácter global las necesidades reales de este tipo de instalaciones y delimite

los ámbitos geográficos de actuación, el técnico que suscribe propone que se

formule petición de informe al Consell Insular de Eivissa.

[?]

d) El 18 de maig de 2011, el Consell d?Administració de Ports de les Illes Balears

adopta l?acord següent:

Primer. Facultar al vicepresident de Ports de les Illes Balears per continuar el

procediment relatiu a la sol·licitud de concessió administrativa per a la construcció

d?un port esportiu a la zona de Portinatx, t.m. Sant Joan de Labritja - Eivissa, en tots

els tràmits i actuacions que siguin necessaris fins a la seva conclusió i per adoptar la

resolució que pertoqui.

Segon. Donar compte al Consell d?Administració de la resolució que posi fi al

procediment.

e) El 3 de juny de 2011, el vicepresident de Ports de les Illes Balears emet un escrit

sobre la no procedència de continuar la tramitació de la sol·licitud, en els termes

següents:

1.°) D?acord amb el que disposa l?article 72.3 de la Llei 10/2005, de 21 de juny, de

Ports de les lles Balears, l?aprovació de projectes d'execució relatius a la construcció

de nous ports o a les modificacions substancials dels existents ha d?anar

acompanyada de l?acte d?iniciació del procediment d?elaboració o de modificació

del pla director corresponent, si bé, vist el contingut i les determinacions que han de

tenir els Plans Directors de Ports, es considera que l'aprovació d'aquests ha de ser

prèvia a l'autorització de construcció d?un port o d?ampliació substancial d?un

existent [la cursiva és nostra], sense que es tengui constància de que per a la zona de

què es tracta, t.m. de Sant Joan de Labritja, s?hagi iniciat la redacció de cap Pla, ni

tampoc que s?hagi contemplat a la documentació tècnica del mateix.

Es tracta, en definitiva, de tenir un document que valori i defineixi amb caràcter

global les necessitats reals de tals instal·lacions i delimiti, encara que sigui de forma

implicativa, els àmbits geogràfics d'actuació, a fi d'evitar la proliferació de

sol·licituds individuals d'ocupació del domini públic marítim-terrestre que, en

presentar-se de forma independent, no permeten avaluar de forma global les

afeccions que el conjunt de les diferents actuacions singulars poden arribar a

produir; per això, no resulta recomanable actualment aprovar un projecte de

construcció d'un nou port esportiu, sense que primer s'hagi redactat i aprovat el

corresponent Pla Director que, com a figura d'ordenació, estableixi els criteris i

objectius de creixement i operativitat del mateix en un termini de, almanco, 10 anys,

en els termes senyalats per la legislació vigent.

2.°) Seria prioritària, si escau, l'ampliació tant interior com exterior de les

instal·lacions nàutiques ja existents a la badia d'Eivissa, abans que la creació d?altres

noves, seguint el que indica el punt 2.2.2. de l'annex del Reglament de

desenvolupament i execució de determinats aspectes de la Llei 10/2005, de 21 de

juny, de Ports de les Illes Balears, aprovat pel Decret 11/2011, de 18 de febrer.

3.º) Tal com s'exposa en l?informe tècnic de data 16 de maig de 2011, la viabilitat

ambiental del projecte és dubtosa, ja que la zona seleccionada per a albergar el

projecte afectaria a les praderies de posidònia oceànica i Cymodocea nodosa, a més

de trobar la instal·lació propera a l?illot de Sa Guardiola i es Pujolet des Morts i

confrontant amb espais classificats com ANEI (àrea natural d'especial interès) per la

Llei 1/1991, de 30 de gener, d'espais naturals i de règim urbanístic de les Àrees

d?Especial Protecció de les Illes Balears.

Així doncs, considerant que no és possible accedir a allò que es sol·licita i que no

procedeix continuar amb la tramitació de la sol·licitud de concessió administrativa,

pels motius anteriorment exposats i en nom de l?interès general, de conformitat amb

el que disposen l?article 70.2 de la Llei 10/2005, de 21 de juny, de Ports de les Illes

Balears, i l'article 84 de la Llei 30/1992, de 26 de novembre, de R.J.A.P i P.A.C, es

posa de manifest l?expedient per a que en el termini de quinze (15) dies, pugui

al·legar i presentar els documents justificants que pogués estimar pertinents.

f) El mateix dia 3 de juny s?obre el tràmit d?audiència, circumstància que és notificada a

l?entitat interessada l?endemà.

g) El 16 de juny té entrada a Ports de les Illes Balears un escrit dels interessats en què

demanen la traducció al castellà de la documentació posada a la seva disposició.

h) Un cop remesa la documentació traduïda al castellà, s?informa a l'entitat B que es

reinicia el termini atorgat per formular al·legacions.

i) L?11 de juliol de 2011, l'entitat interessada presenta un escrit d'al·legacions en què es

manifesta que, segons l?informe de 16 de maig de 2011 dels Serveis Tècnics de l?Àrea

de Gestió Indirecta, «el proyecto es adecuado y suficiente», i per això es demana que es

continuï la tramitació de l?expedient de concessió per a un port esportiu a Cala

Portinatx i que s?iniciï la tramitació del Pla Director de Ports per al terme municipal de

Sant Joan de Labritja. A més, es fan les consideracions següents:

2. [?] no se puede fundamentar el archivo del expediente por no existir o no

haberse iniciado el Plan Director de Puertos cuando la competencia y

responsabilidad recae en la propia administración, la solicitud data del 26/10/2006 y

se ha dispuesto tiempo suficiente para que, en función de lo previsto en el artº 103

de la Constitución, la administración actuara de acuerdo a principios de eficacia.

[?]

5. Concluye que no es posible acceder a lo solicitado en base al artº 70.2 de la Ley

10/2005, de 21 de junio, sin embargo el citado precepto señala textualmente que «no

se admitirán las solicitudes que se opongan de manera notoria al plan director del

puerto de que se trate, las cuales deben archivarse sin más trámite que la audiencia

previa a la persona interesada» y en consecuencia mal se puede oponer una solicitud

a un plan director que todavía no existe por la propia desidia e inactividad de la

administración.

j) El 24 d?octubre de 2011, els interessats diuen que interposen un recurs d?alçada, i

demanen contestació a l?escrit esmentat en l?apartat anterior.

k) El 16 de gener de 2012, el cap de l?Àrea de Gestió Indirecta emet un informe sobre

les al·legacions formulades per la mercantil B, en què es fan les consideracions

següents:

PRIMERO. El informe técnico de fecha 16/05/11, requerido verbalmente por el

Vicepresidente de Ports IB, es un examen previo o inicial del Proyecto básico de

puerto deportivo en Portinatx, Sant Joan de Labritja - Eivissa y no es el informe

reglado de supervisión o bastanteo del proyecto. De manera que el primer paso

indicado en los artículos 19.1 y 80.1 del Reglamento de la Ley 10/2005, relativos a

la tramitación de nuevos puertos y a la tramitación de los procedimientos iniciados a

instancia del interesado en las concesiones respectivamente, no se ha realizado.

SEGUNDO: Conforme a la Ley 10/2005 de Puertos de las Islas Baleares, no es

incompatible iniciar la tramitación de la solicitud de una concesión administrativa

para construir y explotar un nuevo puerto deportivo, sin disponer del

correspondiente plan director. Ahora bien, en el mismo momento en el que se deba

aprobar el proyecto de ejecución del nuevo puerto, debe iniciarse el procedimiento

de elaboración del plan director correspondiente (art. 72.3).

TERCERO: Los Planes Directores previstos en la Ley 10/2005 tienen carácter

local, es decir abarcan un sólo puerto o conjunto de instalaciones próximas. Una

planificación y ordenación portuarias correctas sería abarcar todo del litoral balear,

valorando y definiendo con carácter global las necesidades reales de las

instalaciones portuarias en las Islas Baleares, delimitando los ámbitos geográficos

de actuación del dominio público marítimo terrestre con una visión integral. Se

trata de proteger el litoral del desequilibrio territorial que produciría un crecimiento

no planificado del sector portuario. Por tanto, es necesaria una modificación de la

Ley en este sentido. Ports de les Illes Balears ha iniciado las actuaciones necesarias

para poder contar, a la mayor brevedad posible, con el Plan Sectorial de Puertos, el

cual se desarrollará por islas, con el objeto de encauzar la oferta de amarres,

distribuyéndola a lo largo del litoral balear de forma racional y ordenada, ocupando

solamente aquellas áreas que respetando al máximo el medio ambiente satisfagan

en lo posible la demanda de atraques, procurando que la oferta no exceda de la

demanda previsible, tanto zonal como global. De ello se ha dado cuenta en el

Consell Assessor de Ports IB celebrado el pasado 19/12/11.

[?]

En conclusión, el técnico que suscribe propone estimar las alegaciones presentadas

por l'entitat B, e iniciar los trámites previstos en la Ley de Puertos y en su

Reglamento en relación a la promoción de nuevos puertos, condicionando la

aprobación definitiva del Proyecto básico de puerto deportivo en Portinatx, Sant

Joan de Labritja - Eivissa, a su inclusión en la futura planificación prevista en el

Plan Sectorial de Puertos [la cursiva és nostra]. Próximamente se emitirá por parte

del Área de Gestión Indirecta el informe de supervisión o bastanteo del citado

proyecto.

l) El 26 de gener de 2012, l?Àrea de Gestió Indirecta emet el document «Bastanteo de

proyecto básico de puerto deportivo en Portinatx. Sant Joan de Labritja - Eivissa», en

què s?arriba a les conclusions següents:

PRIMERO. En opinión del técnico que suscribe, previamente a la formalización del

acta de confrontación del proyecto sobre el terreno, el concesionario debería

presentar la siguiente documentación, además de todo aquello que los servicios

jurídicos consideren (tasa, fianza?):

1) Actualización del presupuesto y del estudio económico financiero, dado el tiempo

transcurrido desde la redacción del proyecto básico.

2) Tantas copias del proyecto básico del Puerto deportivo en Portinatx como sean

necesarias para el trámite de información pública e informe a Organismos Oficiales

(Ayuntamiento de Sant Joan de Labritja, Demarcación de Costas, Consell de

Mallorca, Capitanía Marítima, Ministerio de Defensa?). Las copias deberán ser

debidamente visadas por el colegio profesional correspondiente. En su día, se

presentaron 7 copias del proyecto básico, por lo que deberán presentarse solamente

los 7 ejemplares de la documentación complementaria que se solicita en este

informe.

3) Estudio de afección al patrimonio.

SEGUNDO: Sobre el estudio de impacto ambiental, deberá aclararse en el proyecto

constructivo si se hará efectiva la medida correctora nº16, que consiste en la

instalación de un sistema de renovación del agua de la cala, mediante un bombeo

que funcionará cuando no exista corriente natural en la zona y las condiciones de

turbidez superen las recomendadas. En el presupuesto del proyecto no se ha tenido

en cuenta el coste de dicha instalación, además en la memoria del proyecto se

considera que la renovación de las aguas interiores se mantendrá en su forma

natural, a través del paso de «Escullat».

TERCERO: Se deberá actualizar el cuadro de amarres de las nuevas dimensiones

fijadas por el reglamento. No se cumplen los porcentajes fijados de superficie de

amarre destinados a tránsito. Por tanto, se recomienda que en el proyecto

constructivo se aumenten los porcentajes de las mayores esloras.

CUARTO: El proyecto básico del Puerto deportivo en Portinatx cumple el resto de

prescripciones de los criterios de Ports para fijar los tipos, características y servicios

de las instalaciones portuarias y, a excepción del estudio de afección al patrimonio,

contiene todos los documentos preceptivos.

Por último, se recuerda en este momento lo indicado en el informe de 16/01/2012,

en cuanto que la aprobación definitiva del proyecto que nos ocupa debe

condicionarse a su inclusión en la futura planificación prevista en el Plan Sectorial

de Puertos [la cursiva és nostra].

3. El 23 de gener de 2012, es presenta l?escrit dels senyors J. L. O. i T. S. R. en què

formulen una reclamació per responsabilitat patrimonial de l?Administració. Aquest

document conté les consideracions següents:

[...] SEGUNDO. La responsabilidad por inactividad singular formal y material de

Ports de les Illes Balears se produce por no cumplir la obligación derivada de los

preceptos jurídicos formales para la actuación administrativa establecida en la Ley

de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento

Administrativo Común y en el mandato expreso de la legislación sectorial 10/2005

de Puertos de les Illes Balears, ambas de aplicación al caso, que le exigen, el

primero, resolución expresa en todos los procedimientos administrativos con unos

plazos máximos para su realización y el segundo, los actos de impulso y tramitación

de los Planes Directores de Puertos, planes que no han sido ni siquiera iniciados a

pesar del tiempo transcurrido desde la primera solicitud.

[?]

QUINTO. La entrada en vigor, el 3 de julio de 2005, de la esperada Ley de Puertos

de las Illes Balears, Ley (CAIB) 10/2005, de 21 de junio, alentó la constitución, el

3/08/2005, de una entidad mercantil bajo la forma jurídica de Sociedad Anónima

denominada B, [?] cuyo único objeto social consiste en «la concesión, explotación

y prestación de servicios de/a puertos deportivos y todo el tráfico normal o

extraordinario relacionado con lo mismo» [?].

SEXTO. Al único objeto de dar cumplimiento a los requisitos exigidos y a la

viabilidad del proyecto pretendido, el 14/10/2005 la entidad B materializó la

compraventa de una parcela de terreno, sita en Cala de Portinatx, de escaso valor

urbanístico al ser lindante con la zona marítimo terrestre y la prevista ubicación de

puerto deportivo pretendido [?].

SÉPTIMO. La empresa B procedió, entre otras actuaciones, al encargo de la

confección y redacción de un proyecto al Ingeniero de Caminos, Canales y Puertos

don [?] al objeto de la construcción y posterior explotación de un puerto deportivo

en Cala Portinatx [?].

OCTAVO. Terminado que fue el proyecto, se cumplimentaron los trámites

relacionados en el apartado Antecedentes del presente escrito, con los resultados que

también son de ver en el mismo apartado.

[?]

DÉCIMO PRIMERO. El importe de los perjuicios patrimoniales asciende a la

cantidad de 282.324,62, en base a los gastos realizados efectivamente que no se

tenía obligación de soportar, más los intereses legales [?].

DÉCIMO SEGUNDO. El silencio administrativo aplicado a los escritos de

alegaciones y recurso de alzada presentados por la empresa B, demuestra la culpa o

negligencia y es el factor que caracteriza el funcionamiento anormal de Puertos de

Illes Balears, la dejación de sus obligaciones en cuanto a la elaboración, tramitación

y aprobación inicial del correspondiente plan director es constitutiva de la

inexistencia de un mínimo nivel de eficacia para cumplir las necesidades de la

sociedad actual, resultando un palmario incumplimiento del mandato legislativo de

la Ley 10/2005, siendo ambos los fundamentos de la relación de causalidad entre el

daño ocasionado a la entidad B, y la omisión administrativa, caracterizada por ser

directa, inmediata, exclusiva y evaluable.

S?adjunta un document en què es desglossen els perjudicis patrimonials invocats:

FECHA IMPORTE INTERÉS NO IMPUTABLE IMPUTABLE

Factura proyecto [?] 15-06-06 166.795,00 47.374,41 0,00 214.169,41

Compra de Solar 14-10-05 20.000,00 6.358,33 20.000,00 6.358,33

Gastos Generales según CCAA 31-12-05 5.737,27 1.761,82 0,00 7.499,09

Gastos Generales según CCAA 31-12-06 4.114,09 1.054,81 0,00 5.168,90

Gastos Generales según CCAA 31-12-07 3.128,02 643,42 0,00 3.771,44

Gastos Generales según CCAA 31-12-08 4.889,15 757,14 0,00 5.646,29

Gastos Generales según CCAA 31-12-09 1.643,07 171,15 0,00 1.814,22

Gastos Generales según CCAA 31-12-10 1.832,52 97,99 0,00 1930,51

Gastos Generales según Balance 31-12-11 35.866,80 99,63 0,00 35.966,43

TOTALES 20-01-12 58.318,70 282.324,62

4. El 12 d?abril de 2012, el tècnic de l?Àrea Jurídica de Ports de les Illes Balears emet

l?«Informe relativo al estado de tramitación y solicitud de continuación del

procedimiento iniciado de solicitud de concesión administrativa para la construcción de

un puerto deportivo en la zona de Portinatx, tm Sant Joan de Labritja - Ibiza, en base a

las alegaciones presentadas». En el document s?exposa el procediment seguit des del 26

d?octubre de 2006, quan es presenta a Ports de les Illes Balears l?escrit dels

senyors J. L. O. i T. S. R., i es formulen les indicacions següents:

Vista la documentación obrante en el expediente, los informes emitidos en fecha 16-

01-12 y 26-01-12, las consideraciones jurídicas que anteceden y de acuerdo con lo

dispuesto en los artículos 71 y 80 de la Ley 10/2005 y del Decreto 11/2011,

respectivamente, el técnico que suscribe considera que procede: 1º) Estimar las

alegaciones presentadas y ordenar la continuación del procedimiento realizando los

actos de instrucción necesarios previstos en la normativa vigente. 2º) Requerir a la

interesada la subsanación de las deficiencias observadas en el bastanteo del proyecto

y en las consideraciones jurídicas que se detallan:

5. El 19 d?abril de 2012, sobre la base de l?informe anterior, es demana als interessats

que esmenin les deficiències de la sol·licitud presentada per l'empresa B per a la

construcció d?un port esportiu.

6. El 27 de juny de 2012, el Consell d?Administració de Ports de les Illes Balears adopta

un acord en què s?inadmet la reclamació per responsabilitat patrimonial de

l?Administració, de conformitat amb l?argumentació següent:

IV.2. El procedimiento se inicia a instancia de la interesada como titular de un

interés legítimo y privado, no de oficio ni a requerimiento de la Administración, y el

proyecto básico a que hacen referencia es la documentación inicial mínima que debe

adjuntarse a la solicitud de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 16.3 de la Ley

10/2005, de 21 de junio, de Ports de les Illes Balears.

Por ello y teniendo en cuenta que la solicitud no viene referida al ejercicio de

potestades regladas sino discrecionales por la Administración, y que la simple

expectativa de futuro no es fundamento que pueda acreditar en ningún caso la

efectiva realidad del daño o perjuicio que se reclama, producido por los desembolsos

que la interesada ha realizado para su constitución, compra-ventas y proyectos y/o

intereses sobre estos, y sí tiene el deber jurídico de soportar el daño cabalmente por

su propia conducta, cuando por resolución conforme a derecho sea denegada su

solicitud. En consecuencia (STS RJ/2001/4205) resultaría y resulta improcedente

reclamar cualquiera de los gastos detallados porque la redacción del proyecto y la

solicitud presentada no constituyen garantía alguna de que la autorización sea

concedida, y en consecuencia no es un gasto que se originara como consecuencia de

su autorización, sino previo, porque su existencia habría de ser presupuesto

necesario para que la Administración estudiara la procedencia de su autorización.

IV.3. Como bien manifiesta la interesada en su argumento segundo, no se ha

producido resolución que ponga fin al procedimiento, motivo por el que el escrito

presentado en fecha 24-10-11, por el que decía interponer recurso de alzada

requiriendo resolución expresa; al no haberse producido ninguna de las situaciones

contempladas en el artº 107.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen

Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo

Común, y que, en base al referido artículo, la oposición a los restantes actos de

trámite puede alegarse por los interesados para su consideración en la resolución que

ponga fin al procedimiento; cabía admitirlo como reiteración de alegaciones para su

consideración y así se hizo constar en el requerimiento de subsanación de

deficiencias de fecha 12-04-12.

IV.4. Tanto en el caso de haberse producido resolución expresa por la que se

denegara la solicitud, como de entenderse esta por parte de la interesada por silencio

administrativo, cabría decir que, contra el acuerdo adoptado por el Consejo de

Administración de Ports de les Illes Balears, la interesada podría interponer recurso

potestativo de reposición ante dicho Consejo de Administración o bien directamente

interponer recurso contencioso administrativo ante los Juzgados de lo contencioso

administrativo y, de haber optado la interesada por el primer supuesto sin haber

obtenido el resultado pretendido, recurrir posteriormente en vía contencioso

administrativa, sin que se haya hecho.

[?]

De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 89.4 de la Ley 30/1992, de 26 de

noviembre, la Administración podrá resolver la inadmisión de solicitudes de

reconocimiento de derechos no previstos en el ordenamiento jurídico o

manifiestamente carentes de fundamento, como es el caso.

7. La Sentència 38/2015, de 27 de gener, del Jutjat Contenciós Administratiu núm. 3,

resol el recurs contenciós administratiu interposat el 10 de maig de 2013 per l'entitat B.

Inicialment la part recurrent impugna la presumpta desestimació de la reclamació per

silenci negatiu, per bé que posteriorment s?amplia l?objecte del recurs contra l?Acord de

Ports de 27 de juny de 2012. En el fonament de dret tercer de la Sentència es pot llegir:

Sin pretender influir o enjuiciar la existencia o no de responsabilidad patrimonial por

parte de la Administración demandada (lo que deberá determinarse en el

correspondiente procedimiento administrativo), en el supuesto enjuiciado en estos

autos llama la atención la dilación en la resolución inicial dictada por la entidad

pública Ports de les Illes Balears a la solicitud de autorización de un puerto

deportivo impulsado por la empresa recurrente. En efecto, consta acreditado en el

expediente administrativo que el día 26 de octubre de 2006 la empresa demandante

presentó la solicitud de autorización de construcción de un puerto deportivo en la

zona de Portinatx, dentro del término municipal de Sant Joan de Labritja en la isla

de Ibiza, sin que hasta el día 3 de junio de 2011 se dicte una primera resolución

administrativa a esos efectos (casi cinco años más tarde), luego continuada por la

Resolución de 19 de abril de 2012, en la que la entidad pública Ports de les Illes

Balears requirió a la compañía actora para que subsanase una serie de deficiencias a

la petición de la parte actora. Ese retraso en responder por parte de la

Administración es cuestionable [...] puede haber ocasionado algún daño o perjuicio a

la empresa recurrente, al menos en un plano teórico e hipotético, lo que aconsejaba

admitir y tramitar la reclamación de responsabilidad patrimonial instada por aquella

el día 26 de enero de 2012.

En conseqüència, la resolució judicial estima «parcialmente el recurso contenciosoadministrativo

[?], ordenando a la Administración retrotraer las actuaciones a fin de

que proceda admitir, tramitar y resolver expresamente en tiempo y forma la solicitud

planteada por la parte actora en su reclamación de 26 de enero de 2012, sin que esta

sentencia prejuzgue la decisión que haya de adoptar la Administración».

8. Per seguir el procediment i donar compliment a la Sentència 38/2015, el 16 de febrer

de 2015 se sol·licita a l?entitat interessada que esmeni les deficiències referides a la

legitimació dels senyors J. L. O. i T. S. R., perquè quedi acreditada la condició

d?administradors mancomunats.

9. Complert aquest tràmit, el 9 de març de 2015 el director general de Ports i Aeroports

admet a tràmit la reclamació.

10. El 6 de juliol de 2015, el cap de Negociat IV (instal·lacions i ports de gestió directa)

emet l?informe relatiu a l?estat de tramitació del projecte bàsic de port esportiu a

Portinatx, Sant Joan de Labritja - Eivissa, en què conclou:

[?] a la documentación relacionada en el escrito de requerimiento de subsanación

de deficiencias de Ports IB a la empresa B de abril de 2012, cabría añadir, si es el

caso, una propuesta de plan de uso y gestión del puerto. Se debería analizar si el

Proyecto básico de puerto deportivo en Portinatx, Sant Joan de Labritja - Eivissa,

es compatible con el «Estudio de demanda y análisis de necesidades del sector

portuario de las Islas Baleares para la redacción de los planes directores de los

puertos». Por último, se debería iniciar una fase de actuaciones previas con consultas

a las Administraciones públicas afectadas y a las personas interesadas y elaboración

del documento de alcance del estudio de impacto ambiental.

11. L?endemà la tècnica superior de Ports de les Illes Balears emet l?informe jurídic

sobre la reclamació per responsabilitat patrimonial de l?Administració, que conté les

consideracions següents:

[...] la promoción de nuevos puertos se regulaba en los artículo 16 y siguientes de la

Ley 10/2005, correspondiendo su promoción bien a Ports de les Illes Balears bien a

las personas físicas o jurídicas que estuvieran interesadas. En este último caso, dicho

procedimiento se iniciaba a instancia de los interesados como titulares de un interés

legítimo, individual y privado, y no a requerimiento de la Administración.

De acuerdo con lo establecido en el artículo 74.2 de la mencionada Ley (actual

artículo 79.2) es preceptivo el concurso, en todo caso, para el otorgamiento de

concesiones que tengan por objeto la construcción de nuevos puertos o su

ampliación sustancial. Así mismo, el apartado cuarto de dicho artículo establecía

que «la convocatoria de este concurso supondrá el archivo de los expedientes de

concesión en tramitación que se vean afectados y la atribución al solicitante del

derecho a percibir los gastos del proyecto si no resultara adjudicatario del

concurso».

Por otra parte, como señalaba el artículo 72 de la Ley 10/2005, vigente en el

momento en el que se formuló la presente reclamación, corresponde al consejo de

administración de Ports de les Illes Balears decidir libremente sobre la aprobación

de los proyectos de obras, instalaciones y explotación, siendo, en todo caso, el

proyecto de ejecución del proyecto ganador del concurso, y no el básico, el que ha

de acompañarse del acto de indicación del procedimiento de elaboración del plan

director correspondiente, cuyo contenido iría únicamente referido a la instalación

portuaria en concreto.

Tras la modificación introducida por la Ley 6/2014, de 18 de julio, la promoción de

nuevos puertos deportivos pasó a regularse en los artículos 21 y siguientes de la Ley

10/2005, de 21 de junio, de Ports de les Illes Balears, manteniéndose la literalidad de

lo dispuesto anteriormente en relación a la iniciativa particular para la promoción de

su construcción y a la necesidad de convocar concurso para su otorgamiento;

supeditado el resarcimiento de los gastos del proyecto únicamente para el caso que

el promotor no resultara adjudicatario del mismo.

Así pues, el artículo 16.3 de la Ley 10/2005, vigente en el momento de la solicitud,

establecía la necesidad de aportar, junto a la solicitud, una memoria y un proyecto

básico en el que se describieran el emplazamiento y las características esenciales de

las nuevas infraestructuras o instalaciones; siendo ésta la única documentación

aportada, en su momento, por la empresa B.

En las modificaciones introducidas por la Ley 6/2014, de 18 de julio, se cambió la

redacción de dicho artículo por lo que respecta a la documentación necesaria para

tramitar dicha solicitud, que ahora incluye una propuesta de un plan de usos de la

instalación.

[...]

Cuarta. Tal y como consta en los antecedentes y en el informe técnico emitido en

fecha 6 de julio de 2015, el procedimiento iniciado con la solicitud de la empresa B,

de fecha 26/10/2006, aun no ha finalizado a día de hoy, motivo por el que no se ha

producido resolución alguna que ponga fin al procedimiento.

[...]

Así pues, en el momento actual, no podrá afirmarse la existencia de perjuicio

alguno, toda vez que el procedimiento no ha concluido.

[...]

Teniendo en cuenta que la solicitud no viene referida al ejercicio de potestades

regladas sino discrecionales por parte de la Administración, y que la simple

expectativa de futuro no es fundamento que pueda acreditar, en ningún caso, la

efectiva realidad del daño o perjuicio que se reclama, producido por los desembolsos

que la interesada ha realizado para su constitución (mantenimiento y constitución de

la sociedad, compra-ventas y proyectos y/o intereses sobre estos), cabe entender que

sí tendrá el deber jurídico de soportar el daño cabalmente por su propia conducta,

cuando por resolución conforme a derecho sea denegada su solicitud.

[...]

Por todo lo expuesto, podría concluirse que, aunque el procedimiento iniciado no ha

concluido actualmente, la simple expectativa de futuro no es fundamento que pueda

acreditar, en ningún caso, la efectiva realidad del daño o perjuicio que se reclama.

12. El 10 de juliol de 2015, la instructora confereix a la interessada el tràmit

d?audiència.

13. El 31 de juliol, té entrada a Ports de les Illes Balears un escrit d?al·legacions

presentat pels senyors J. L. O. i T. S. R., en nom i representació de l'entitat B, qualificat

pels interessats de recurs d?alçada, en què es ratifiquen les argumentacions contingudes

en els escrits anteriors que ha presentat la reclamant i es demana la resolució expressa

del procediment en sentit estimatori.

14. La proposta de resolució, de 3 d?agost de 2015, considera que s'ha de desestimar la

reclamació perquè «no se aprecia la concurrencia de los requisitos necesarios para

determinar la existencia de responsabilidad patrimonial por parte de Ports de les Illes

Balears en el presente caso».

II. CONSIDERACIONS JURÍDIQUES

Primera

El president de Ports de les Illes Balears està legitimat per instar l?emissió del present

dictamen, de conformitat amb l?article 21.c de la Llei 5/2010, de 16 de juny, reguladora

del Consell Consultiu de les Illes Balears, i aquest òrgan assessor és competent per

emetre?l. El dictamen té caràcter preceptiu per aplicació d?allò que disposa l?article

18.12.a de la dita Llei, atès que la quantia reclamada és de 282.324,62 euros.

Segona

L'entitat B manifesta que ha resultat afectada pel retard o la inactivitat de Ports de les

Illes Balears en la tramitació del procediment administratiu per a la construcció d?un

nou port esportiu. Per tant, té la condició d?interessada en aquest procediment com a

titular d?un dret individual legítim, de conformitat amb l?article 31.1.a de la Llei

30/1992, de 26 de novembre, de règim jurídic de les administracions públiques i del

procediment administratiu comú.

Pel que fa a la legitimació passiva, aquesta correspon a Ports de les Illes Balears, atès

que els danys reclamats estan relacionats amb la gestió del domini públic portuari,

segons expressa l?article 27 de la Llei 10/2005, de 21 de juny, de ports de les Illes

Balears ?en la redacció que en fa la Llei 6/2014, de 18 de juliol?, que atribueix a

aquest ens (en la lletra a) la gestió, la protecció, el manteniment i la defensa del domini

públic portuari que s?hi adscrigui i el que pogués afectar la comunitat autònoma.

L?òrgan competent per resoldre la reclamació és el Consell d?Administració de Ports de

les Illes Balears, d?acord amb el que disposa l?article 30 de l?esmentada Llei 10/2005,

modificada per la Llei 6/2014, i l?article 69.3 de la Llei 3/2003, de 26 de març, de règim

jurídic de l?Administració de la Comunitat Autònoma de les Illes Balears.

Respecte del procediment, cal constatar que s?han dut a terme els tràmits que exigeixen

la Llei 30/1992 i el Reial decret 429/1993, de 26 de març, pel qual s?aprova el reglament

dels procediments de les administracions públiques en matèria de responsabilitat

patrimonial. En especial, s?han sol·licitat els informes necessaris del servei encarregat i

s?ha concedit el tràmit d?audiència a la part interessada, un cop culminada la tramitació

del procediment i abans de formular la proposta de resolució motivada.

Segons l?escrit de reclamació, els danys ocasionats deriven d?una dilació injustificada

de l?Administració en la tramitació d?un procediment administratiu d?autorització per a

la construcció d?un port esportiu. Tal com consta en els antecedents, la sol·licitud

formulada per la interessada el 26 d?octubre de 2006, i reiterada el 9 de juliol de 2007,

obté la primera resposta, per bé que no definitiva, el 16 de maig de 2011, quasi cinc

anys després. El 23 de gener de 2012, es presenta la reclamació per danys i perjudicis. A

més, cal tenir en compte que ara per ara el procediment d?autorització per a la

construcció del port esportiu encara s?està tramitant i no ha finalitzat. Essent que

l?Administració està obligada a resoldre qualsevol procediment, es podria plantejar que

els danys reclamats són permanents. Per tant, entenem que la reclamació s?ha presentat

en termini (article 142.5 de la Llei 30/1992).

Tercera

La doctrina de la responsabilitat objectiva de les administracions públiques està

recollida en l?article 106.2 de la Constitució espanyola i actualment té traducció positiva

en l?article 139 i següents de la Llei 30/1992, que reitera i accentua el caràcter objectiu

d?aquesta responsabilitat, sempre que la lesió dels béns o els drets dels particulars es

produeixi a conseqüència del funcionament normal o anormal dels serveis públics, tret

dels casos de força major, i que el dany ocasionat sigui efectiu, avaluable

econòmicament i individualitzat en relació amb una persona o un grup de persones.

Reiterada jurisprudència del Tribunal Suprem (com ara la Sentència de 10 de juliol de

2003) i nombrosos dictàmens d?aquest Consell a aquest efecte han establert clarament la

necessària concurrència dels elements que permeten apreciar aquest tipus de

responsabilitat, la qual cosa ens eximeix d?enumerar-los en aquest moment.

En el cas examinat, es planteja l?eventual responsabilitat patrimonial de l?Administració

per inactivitat singular formal, per manca del desenvolupament normatiu dels mandats

legals i de la resolució expressa d?un procediment administratiu. Atès que

l?Administració té l?obligació d?impulsar, tramitar i resoldre tots els procediments que

se li plantegen, la inactivitat normativa de l?Administració durant un considerable

període i la manca de resolució expressa en el procediment iniciat a instància de part

obre a l?interessat la via de l?acció per responsabilitat patrimonial de l?Administració.

En aquest supòsit, es tracta de determinar si aquella inactivitat ha ocasionat un dany

efectiu, avaluable econòmicament i individualitzable; si els danys invocats són

conseqüència del funcionament anormal dels serveis públics, en una relació de causa i

efecte, i si s?han produït uns danys a la reclamant que no tengui el deure jurídic de

suportar.

Quarta

Aquest òrgan ha manifestat en reiterades ocasions que el retard de l?Administració a

l?hora de tramitar i impulsar els procediments no té cap tipus de justificació, i que

aquesta manera d?actuar evidencia una conducta contrària al principi d?eficàcia que ha

de presidir l?actuació administrativa (article 3 de la Llei 3/2003, de 26 de març)

(vg. dictàmens 4, 20, 37, 92, 99, 120, 133, 142 i 143/2010; 61 i 117/2012, i 101 i

124/2013).

Sobre l?Administració, essent que està obligada a resoldre qualsevol procediment, hi

recau el pes d?impulsar-lo en tots els seus tràmits (article 74.1 de la Llei 30/1992, de 26

de novembre), impuls que exigeix actuacions materials i funcionals. A més, aquesta Llei

es refereix, en els articles 75 i 76, al criteri de celeritat en l?ordenació dels tràmits (en

coherència amb el principi d?eficàcia administrativa contingut en l?article 103.1 de la

Constitució). El deure de l?Administració de dictar una resolució expressa en els

assumptes que coneix té com a conseqüència l?exigència de responsabilitat disciplinària

de l?infractor (article 42.7 de la Llei 30/1992). Tanmateix, aquella no exclou la

responsabilitat patrimonial de l?Administració pel funcionament anormal dels serveis

públics (article 106.2 de la Constitució). Així, entre les hipòtesis de funcionament

anormal s?hi troben incloses l?omissió, la passivitat o la inactivitat administrativa, de

manera que la seva antijuridicitat es comunica a les situacions o els efectes que provoca

i permet el rescabalament dels danys i perjudicis ocasionats.

El retard en l?impuls i en la formalització d?actuacions administratives comporta

incompliment dels terminis i, en els casos més extrems, pot paralitzar l?expedient, fins

al punt que l?Administració no emeti una resolució expressa. Tanmateix, no sempre que

es produeix un retard en la incoació i la resolució administrativa hi ha un comportament

antijurídic. De fet, el legislador reconeix una certa flexibilitat temporal en relació amb

els terminis de tramitació (article 63.3 de la Llei de règim jurídic de les administracions

públiques i del procediment administratiu comú), conscient de la impossibilitat material

de complir en termini totes les actuacions. De manera que l?activitat administrativa

realitzada fora de termini pot determinar només l?anul·labilitat, i tan sols quan així ho

imposi la naturalesa del terme o termini de la resolució que s?arribàs a dictar. Aquesta

previsió, juntament amb la declaració del caràcter antiformalista de l?ordenament

administratiu (article 63.2 de la Llei 30/1992), permet considerar la idea que l?obligació

que té l?Administració de tramitar i resoldre els expedients és també una obligació

d?actuar sense dilacions indegudes, encara que s?hagin superat formalment els terminis

establerts. Així, la inactivitat de l?Administració en l?ordenació i la instrucció del

procediment queda modulada per les possibilitats reals de dur endavant l?activitat

legalment deguda.

A partir de l?assumpció d?un cert grau de possibilisme en el compliment dels deures

legals de l?Administració s?ha construït la formulació de les dilacions indegudes en

l?àmbit estrictament judicial. La STC 26/1994, de 27 de gener, en el fonament jurídic

tercer, diu:

A) Respecto al derecho a un proceso sin dilaciones indebidas, este Tribunal en su

ATC 328/1986, fundamento jurídico 2º, ya manifestó que es solo atribuible a los

procedimientos judiciales y no a los administrativos, debiendo en todo caso

denunciarse el retraso en el curso del proceso y acreditar por ello la causación de un

perjuicio, doctrina que hay que reiterar ahora, pues el término «proceso» utilizado

por el art. 24.2 es equiparable a actuaciones jurisdiccionales, sin que sea extensible

al procedimiento administrativo en el que las dilaciones (por cierto, no denunciadas

en su momento por el recurrente), han de ser corregidas a través de cualquiera de los

procedimientos existentes para dilucidar la responsabilidad de los funcionarios,

pudiendo dar lugar al nacimiento de la oportuna pretensión resarcitoria.

La construcció de la doctrina constitucional sobre el contingut i el límit del dret a un

procés sobre dilacions indegudes és extrapolable també al procediment administratiu.

Pensem que el concepte de dilació indeguda no s?identifica estrictament amb

l?incompliment dels terminis processals prevists en les lleis, perquè resulta difícil

preveure la concreta realitat o les circumstàncies del cas en qüestió que poden justificar

i fer necessària la superació del terminis. I per això s?ha configurat el dret a un procés

sense dilacions indegudes al voltant del concepte de la duració raonable del procediment

(STC 24/1981, de 14 de juliol, i STC 25/1983, de 13 d?abril). Aquesta conclusió sobre

el «termini raonable» ha estat assumida per la jurisprudència en matèria de

responsabilitat administrativa per retard en la tramitació i la resolució d?un procediment,

en el sentit que se subordina la responsabilitat de l?Administració a la irraonabilitat o a

la manca de justificació de la demora (STS de 10 de juny de 1985, STS de 2 d?octubre

de 1985, STS de 14 de desembre de 1999 o STS de 21 de març de 1991). Aquesta

referència a la raonabilitat mitjana també és present en la doctrina del Consell d?Estat,

continguda entre d?altres en els dictàmens de 19 de novembre de 1987 i de 15 de

desembre de 1988.

Així, perquè hi hagi responsabilitat patrimonial per inactivitat de l?Administració en

l?ordenació i la instrucció, no és suficient que s?hagin incomplert els terminis legals per

fer els tràmits pertinents, és necessari que se superin els terminis raonables segons les

circumstàncies del cas i que hi hagi una dilació injustificada de l?Administració que

causi danys i perjudicis a l?interessat. Així, el criteri del «termini raonable» permet

excloure la responsabilitat patrimonial per eventuals perjudicis de la inactivitat, tot i que

s?hagi superat el termini legal, tenint en compte les actuacions dutes a terme respecte de

la sol·licitud formulada per l?administrat.

Cinquena

Com ja s?ha dit, en els casos més extrems d?omissions referides a la incoació i la

tramitació dels expedients administratius és possible que no s?arribi a dictar la resolució

en el termini oportú o raonable. La manca de resolució constitueix un cas autònom

d?inactivitat administrativa, que generalment atreu qualssevol altres defectes o vicis de

tramitació, amb el benentès que aquests són deures formals, instrumentals i subsidiaris,

de l?obligació principal de dictar una resolució expressa. Pensem que, en el context d?un

estat social i democràtic de dret, l?Administració té una vocació dinàmica, que ha

d?actuar al servei dels interessos generals i amb plena subjecció al dret (article 103.1 de

la Constitució). Tal com diu la Interlocutòria del Tribunal Constitucional 332/1982, de

27 d?octubre, el deure de dictar una resolució expressa en els procediments que es

promoguin davant l?Administració és una manifestació del seu caràcter instrumental i

servicial:

Si bien la Administración debe resolver por modo expreso los procedimientos que

ante ella se promuevan, y este deber se extiende a la decisión de los recursos, hasta

el punto de que puede calificarse como deber institucional desde la perspectiva de la

Administración como ente servicial de la comunidad, los mecanismos arbitrados por

el legislador ante la inactividad formal de la Administración son ?además de los

ordenados a la sanción por el incumplimiento? el de la operatividad del silencio

que, en el caso de los recursos, actúa como presunción de denegación que abre para

los recurrentes el acceso a la jurisdicción contencioso-administrativa ante la que

podrá debatirse ?con la amplitud que hoy proclama el art. 106.1 de la

Constitución? la legalidad de la actuación administrativa.

L?article 42 de la Llei 30/1992, de 26 de novembre, disposa:

1. L'Administració està obligada a dictar resolució expressa en tots els procediments

i a notificar-la sigui quina sigui la seva forma d'iniciació.

En els casos de prescripció, renúncia del dret, caducitat del procediment o

desistiment de la sol·licitud, així com de desaparició sobrevinguda de l'objecte del

procediment, la resolució consisteix en la declaració de la circumstància que

concorri en cada cas, amb indicació dels fets produïts i les normes aplicables.

S'exceptuen de l'obligació a què es refereix el paràgraf primer els supòsits

d'acabament del procediment per pacte o conveni, així com els procediments relatius

a l'exercici de drets sotmesos únicament al deure de comunicació prèvia a

l'Administració.

2. El termini màxim per notificar la resolució expressa és el que fixi la norma

reguladora del procediment corresponent. Aquest termini no pot excedir els sis

mesos llevat que una norma amb rang de llei n'estableixi un de més llarg o que ho

prevegi la normativa comunitària europea.

L?Administració ha de complir el deure de resoldre tots els procediments, tant els

iniciats a instància de part, com els iniciats d?ofici, tant si afecten de manera individual

o col·lectiva qualsevol interessat, com si es refereixen als interessos públics de caràcter

general o objectiu. Convé recordar, tal com diu la STS de 22 de setembre de 1987, que

«el deber de resolver [...] deber es y no obligación, puesto que nace directamente de la

Ley [?]». I encara s?hi pot afegir que el deure formal de resoldre obliga a donar una

resposta o explicació sobre la terminació del procediment.

El deure de resoldre té també una dimensió temporal, de manera que el seu compliment

està sotmès a un termini (l?article 42.2 de la Llei 30/1992). Ara bé, com s?ha avançat

abans, l?existència d?un termini legal per dictar la resolució del procediment no implica

que hi hagi a favor de l?interessat un dret subjectiu a la resolució en termini. La doctrina

del Tribunal Europeu dels Drets Humans (STEDH de 23 d?abril de 1977 i STEDH de

31 de març de 1992), assumida també pel Tribunal Suprem i el Consell d?Estat, és clara

a l?hora de considerar circumstàncies conjunturals que poden ponderar la raonabilitat de

la dilació en la tramitació i la resolució del procediment administratiu ?la dificultat de

l?expedient, la necessitat d?incorporar múltiples informes o la mateixa conducta

dilatòria dels interessats. Per tant, es pot dir que el termini per resoldre és, a priori, el

fixat en la normativa del procediment aplicable, excepte quan hi hagi circumstàncies

específiques que permetin, raonablement, considerar un termini més ample.

Ara bé, per evitar que la manca de resolució expressa de l?Administració deixi sense

contingut els drets dels interessats, es configura la institució del silenci com a centre de

gravetat del deure de resoldre. Així, vençut el termini de la resolució sense que aquesta

s?hagi notificat, els interessats podran considerar les seves pretensions estimades o

desestimades per silenci administratiu (articles 43.1 i 44 de la Llei 30/1992). El silenci

és una garantia dels administrats respecte a la falta de resolució de l?Administració, de

manera que, quan s?incompleix el deure de l?Administració de resoldre un procediment

en termini, es considera dictada la resolució administrativa, per atorgar els efectes

jurídics propis d?aquest tipus d?acte administratiu. En concret, el silenci negatiu té els

efectes processals característics d?un acte desestimatori, per possibilitar la revisió

administrativa o jurisdiccional de la situació fàctica creada per manca de resposta.

Sisena

Tal com s?ha explicat en els antecedents, l?entitat reclamant considera que la

responsabilitat de l?Administració es produeix per «inactividad singular y material de

Ports de les Illes Balears, por no cumplir la obligación derivada de los preceptos

jurídicos formales para la actuación administrativa establecida en la Ley de Régimen

Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común y

en el mandato expreso de la legislación sectorial 10/2005 de Puertos de les Illes

Balears». Entén que la manca de resolució expressa del procediment administratiu en

els terminis prevists i la inactivitat de Ports en els actes d?impuls i de tramitació de

l?expedient iniciat a instància de l?administrat suposen un incompliment dels mandats

legals. I manifesta que el silenci administratiu, reiterat en diverses ocasions durant el

procediment, «demuestra la culpa o negligencia y el factor que caracteriza el

funcionamiento anormal de Puertos de Illes Balears». Per la seva banda,

l?Administració consultant entén que la sol·licitud formulada per la reclamant deriva

d?un procediment que encara no ha finalitzat, i que, per tant, no s?ha pogut materialitzar

l?efectiva realitat del dany o perjudici; hi afegeix que l?acció de rescabalament que

s?exerceix «no viene referida al ejercicio de potestades regladas sino discrecionales por

parte de la Administración y que la simple expectativa de futuro no es fundamento que

pueda acreditar, en ningún caso, la efectiva realidad del daño o perjuicio que se

reclama».

Ha quedat acreditat en els antecedents que la sol·licitud per a l?autorització d?un port

esportiu, formulada per l'entitat B el 26 d?octubre de 2006 i reiterada el 9 de juliol de

2007, té una primera resposta el 16 de maig de 2011, quan s?emet l?informe previ o

inicial del projecte bàsic de port esportiu de Portinatx. En aquest primer document

formalitzat per l?Administració ?que té un caràcter previ i inicial? es considera que el

contingut examinat és adequat i suficient, però que s?han d?esmenar algunes

deficiències de la sol·licitud i que s?ha de seguir la tramitació del procediment. A partir

d?aquest moment es produeixen successives intervencions de l?Administració (Acord

del Consell d?Administració de Ports de les Illes Balears, de 18 de maig de 2011, per

continuar la tramitació del procediment; escrit de 3 de juny de 2011 del vicepresident de

Ports sobre la no procedència de continuar la tramitació de la sol·licitud; informe del

cap de l?Àrea de Gestió Indirecta, de 16 de gener de 2012, sobre les al·legacions

formulades per l?entitat interessada; «Bastanteo» del projecte bàsic, formulat per l?Àrea

de Gestió Indirecta el 26 de gener de 2012; informe sobre la tramitació de la sol·licitud

de 12 d?abril de 2012 i posterior petició a la interessada, el 19 d?abril de 2012, d?esmena

de deficiències de la sol·licitud presentada per la mercantil B). La tramitació del recurs

contenciós administratiu ?plantejat el 10 de maig de 2013, sobre la presumpta

desestimació per silenci negatiu de la reclamació per responsabilitat patrimonial

presentada per la interessada? dóna pas a un altre període d?inactivitat de

l?Administració en la tramitació de la sol·licitud per construir un port esportiu. A partir

de l?emissió de la Sentència, el 16 de febrer de 2015, que estableix la retroacció

d?actuacions i la continuació de l?acció de rescabalament es reinicia l?activitat de

l?Administració, amb l?emissió de l?informe del Negociat d?instal·lacions i ports de

gestió directa, de 6 de juliol de 2015, sobre l?estat de tramitació del projecte bàsic.

Setena

En el cas examinat, segons l?escrit de reclamació, els danys ocasionats deriven de la

inactivitat en l?impuls i la tramitació dels plans directors de Ports i de la manca de

resolució expressa en els terminis establerts.

Certament, en el decurs del procediment d?autorització per a la construcció d?un port

esportiu ?iniciat el 26 d?octubre de 2006 i encara no finalitzat? no es va arribar a

aprovar el Pla Director de Ports que exigia la Llei 10/2005, en la seva redacció original;

no s?ha aprovat tampoc el Pla General de Ports, segons la redacció donada per la Llei

6/2014, de 18 de juliol, que estableix la classificació dels tipus de ports i d?instal·lacions

portuàries, i que és considerat un instrument regulador necessari per a l?aprovació de

nous projectes que presentin els interessats. De fet, durant la tramitació del procediment,

en diverses ocasions l?Administració ha manifestat la necessitat de disposar d?aquests

instruments per poder resoldre la sol·licitud formulada per la interessada (tal com ha

quedat reflectit en les lletres c, e, k, l de l?antecedent 2 i en l?antecedent 10).

A priori, es podria vincular la manca de resolució expressa de la sol·licitud formulada

per l'entitat B a la inactivitat normativa de l?Administració, atès que pel fet de no

disposar dels instruments de planificació i ordenació establerts en la Llei de ports ?

necessaris per culminar l?autorització de la construcció d?un nou port esportiu? es

deixarien sense efecte les previsions legals i, alhora, s?impediria formalment emetre

resolució expressa sobre el procediment instat per la interessada.

Cal tenir en compte, però ?i així ho ha assenyalat el Tribunal Constitucional (STC

63/1983, de 20 de juliol, fonament jurídic 7è)?, que l?activitat normativa del Govern

no deixa de tenir un contingut polític, tot i que l?impuls a aquesta actuació obeeixi i se

circumscrigui a una iniciativa legislativa. Així, també la STS de 6 de febrer de 2015

(Sala Contenciosa Administrativa) afirma:

Recordemos que esta Sala viene declarando, por todas Sentencia de 5 de diciembre

de 2013 (recurso de casación nº 5886/2009) respecto de la impugnación de

omisiones normativas, aunque de carácter reglamentario, que su control

jurisdiccional es de carácter restrictivo, por la vinculación de la potestad

reglamentaria con la función constitucional de dirección política del Gobierno,

reconocida en el artículo 97 de la CE, lo que dificulta que el autor del reglamento

pueda ser forzado por los Tribunales a ejercer la potestad reglamentaria en un

sentido predeterminado. Por ello, limitamos la declaración jurisdiccional de

invalidez de una norma reglamentaria por razón de una omisión, cuando la misma

sea considerada un incumplimiento de una obligación expresamente prevista por la

ley, la Constitución o el Derecho comunitario (1), o cuando esa omisión o silencio

reglamentario suponga la creación implícita de una situación jurídica contraria al

ordenamiento jurídico (2).

En qualsevol cas, la funció executiva de les lleis correspon al Govern, i no és només una

facultat ?que atorgaria a l?executiu una mena de «dret de veto» sobre les lleis que

depenguessin del desenvolupament reglamentari?, sinó un autèntic deure. És per això

que, en casos d?inactivitat reglamentària davant remissions legislatives expresses, el

Tribunal Suprem (vg. STS de 8 de maig de 1985) ha declarat l?obligació governamental

de donar compliment a allò que disposa la norma legal i ha admès la indemnitzabilitat

dels danys derivats de la inactivitat reglamentària. Tanmateix, perquè hi hagi una

possible il·legalitat per omissió és necessari no només que s?hagi incomplert el mandat

clar i determinant d?actuar, sinó que també hi hagi l?obligació de dictar la norma en un

sentit general i concret.

En el cas examinat, no hi ha dubte del retard de l?Administració a donar compliment als

mandats fixats en la Llei de ports, per aprovar els instruments d?ordenació i planejament

per establir la classificació dels diferents tipus de ports i instal·lacions portuàries i

regular les actuacions singulars a les zones de domini públic maritimoterrestre. No

consta en l?expedient cap circumstància que permeti explicar «raonablement» la

considerable dilació administrativa en el desenvolupament normatiu i en el seguiment

de l?activitat legalment deguda, que té com a conseqüència la impossibilitat material de

resoldre expressament la sol·licitud que s?ha formulat. Altra cosa és vincular

directament a l?incompliment normatiu una lesió concreta en el patrimoni de la

reclamant, dany que aquest Consell Consultiu considera que no s?ha ocasionat. I això

perquè no es pot partir de la suposició que l?aprovació dels instruments ordinadors

prevists en la Llei de ports hauria significat per a la interessada una resposta estimatòria

de la seva sol·licitud. Pensem que l?instrument de planejament ha de fixar els criteris i

els objectius en l?ordenació dels ports esportius. Però no es pot vincular a aquella

necessària actuació administrativa l?automàtic reconeixement de la sol·licitud per

obtenir la concessió, atès que no hi ha una vinculació directa entre l?aprovació dels

plans directors i l?atorgament d?una autorització administrativa per construir un port

esportiu. Ens trobam davant un procés reglat en què les expectatives particulars s?han

d?adequar a les previsions normatives sobre competència, contingut i procediment. La

Llei de ports preveu que l?ús de domini públic portuari requereix la preceptiva

autorització o concessió administrativa (article 59.1). I per a l?atorgament de les

concessions que tenguin per objecte la construcció de nous ports o ampliacions

substancials s?ha de realitzar preceptivament un concurs (article 79.2). Certament la

promoció de la construcció de noves instal·lacions portuàries es pot iniciar a instància

dels interessats (tal com ha succeït en el cas examinat). Però aquesta iniciativa haurà de

seguir un procés reglat que també preveu efectes indemnitzatoris, tot i que només per al

cas dels sol·licitants d?autorització que hagin participat en el preceptiu concurs per a

l?atorgament de les concessions i, finalitzat el procediment, no resultin adjudicataris

(article 79.4).

Ens movem, doncs, en l?àmbit de les facultats discrecionals de l?Administració ?per a

l?aprovació dels projectes d?obres, instal·lacions i explotació, que s?hauran d?adequar a

les previsions legals i als instruments de planificació escaients? i de les simples

expectatives de futur per a l?administrada ?la sol·licitud per construir un nou port

esportiu?, que no són fonament suficient que permetin acreditar l?efectiva realitat del

dany o perjudici que es reclama.

Recordem que entre els danys invocats per la reclamant s?hi compten els interessos

derivats de la compra de la parcel·la a Cala Portinatx, el cost del projecte inicial de

construcció i explotació del port esportiu, i les despeses generals del manteniment

durant sis anys de la societat constituïda amb la finalitat de ser concessionària i explotar

i prestar serveis de ports esportius. Cap d?aquests suposats danys resulten

indemnitzables. La compra de la parcel·la és una decisió voluntària i estratègica de

l?entitat reclamant, que, a més, suposa un actiu en el patrimoni de l'entitat B, i que, per

això, no pot ser objecte de compensació. D?altra banda, les despeses generals derivades

de la constitució i el manteniment de la societat són càrregues econòmiques assumides

voluntàriament per la reclamant per desenvolupar el seu objecte social, i per això no són

tampoc compensables. En tot cas, únicament seria susceptible de ser considerat a efectes

indemnitzatoris el cost del projecte d?execució ?i no només el bàsic? en el supòsit

que, efectivament, la interessada participàs en el preceptiu concurs per a l?atorgament de

concessions per a la construcció d?un port esportiu i no resultàs adjudicatària.

Tanmateix, aquesta eventualitat no s?ha produït i haurem de concloure que l?empresa B

sustenta la seva reclamació en simples expectatives de dret i que no s?ha materialitzat

l?efectivitat dels danys invocats en l?escrit de reclamació.

Per tant, a pesar que la manca de desenvolupament normatiu de la Llei de ports afecta el

compliment efectiu d?algunes de les seves previsions, haurem de considerar que la

invocació de la inactivitat de Ports de les Illes Balears en aquest àmbit no és argument

determinant i suficient per originar la responsabilitat patrimonial de l?Administració,

perquè en el cas sotmès a dictamen no s?han concretat uns danys efectius.

Vuitena

És evident, però, i així s?ha manifestat en la consideració jurídica anterior, que en el cas

examinat s?ha produït una considerable dilació de Ports en el seguiment de l?activitat

legalment deguda en el procediment iniciat per l'empresa B. Ara bé, tal com s?ha

explicat, no tota inactivitat o omissió de l?Administració en el desenvolupament

normatiu d?un mandat legal és susceptible d?originar, per si mateixa, danys i perjudicis

efectius. Però, fins i tot en la hipòtesi que es consideràs que el dany efectivament

s?hagués produït, s?hauria d?examinar la relació de causalitat. De la mateixa manera que

la «irraonabilitat» del retard o la manca de justificació és condició necessària perquè el

perjudici pugui ser considerat com a dany indemnitzable, haurem d?estimar que no és

una circumstància suficient perquè neixi l?obligació de rescabalament. Perquè es pugui

considerar que hi ha responsabilitat patrimonial de l?Administració, a més, hi ha d?haver

el nexe causal entre l?omissió o la inactivitat administrativa i els danys pels quals es

reclama, sense que quedi interrompuda la relació de causalitat. Per tant, cal també parar

esment, en un pla purament hipotètic, a la possible interferència de la reclamant en la

relació de causalitat.

A) Cal plantejar-se si el silenci administratiu, en la mesura que permet obtenir una

resolució fictícia i posar fi al retard, pot alterar els termes de la responsabilitat

administrativa en casos de manca de resolució expressa de l?Administració. Com és

sabut, la manca de resolució expressa en termini d?un procediment iniciat a sol·licitud

de l?interessat, sempre que no sigui imputable a aquest, sinó a la inactivitat de

l?Administració, posa en marxa la institució del silenci administratiu. Recordem que, en

concret, el silenci negatiu és un benefici reaccional, un avantatge de l?interessat respecte

de l?Administració incomplidora o inactiva, que es podrà fer servir mentre subsisteixi el

deure de resoldre i la situació d?incompliment. Per tant, es podria considerar que, si el

dany resultant és previsible i es pot evitar mitjançant la tècnica del silenci administratiu,

la no utilització de l?instrument en qüestió pot moderar o fins i tot excloure la

responsabilitat de l?Administració, segons el grau de participació i concurrència dels

afectats en la producció del dany ocasionat. D?aquesta manera es posa en relleu que és

exigible a l?interessat la diligència en la defensa dels seus drets i que no és excessiva

aquesta exigència a l?administrat per evitar o minvar els danys que pot ocasionar la

inactivitat administrativa. Així es desprèn de la STS de 9 de juliol de 1984, que

considera que correspon a l?administrat «asumir una conducta positiva tendente a

aminorar los efectos que la supuesta negligencia administrativa le había ocasionado; la

censurable actuación administrativa que no contesta (aunque sea soslayando su propia

responsabilidad) a la petición del recurrente no es cobertura suficiente, en el plano legal,

para imputarla los efectos de un daño que al actor le correspondía, en primer término,

limitar a lo ya efectivamente producido».

Per la seva banda, la STS de 7 de juny de 1984 nega que existeixi responsabilitat

administrativa pels perjudicis causats pel retard en la tramitació d?una llicència, perquè

la inactivitat de l?Administració té remei amb els mecanismes del silenci administratiu

que coneix l?administrat:

[...] dado que además la referida responsabilidad tampoco puede fundarse en la

demora del Ayuntamiento en resolver la petición de licencia en cuanto que la misma

encuentra su remedio adecuado en los mecanismos del silencio administrativo que

no desconoce el recurrente, según acredita su intento no logrado de conseguir la

licencia por el cauce de dicha institución.

En el cas examinat, la interessada coneix els beneficis del mecanisme del silenci

administratiu, atès que n?ha fet ús en el decurs de la tramitació del procediment sotmès a

consulta, davant la desestimació presumpta per silenci administratiu de la reclamació

per responsabilitat patrimonial formulada el 26 de gener de 2012. De la mateixa manera

que l'empresa B va reaccionar davant la inactivitat administrativa en la resolució de

l?acció de rescabalament, també hauria pogut activar la figura del silenci que li obre la

porta a la revisió administrativa o jurisdiccional de la situació fàctica creada per manca

de resposta (tot i que no es tracta d?un deure legal imposat per la normativa vigent als

interessats sinó d?una càrrega administrativa).

B) Cal examinar, a més, quina ha estat la conducta de la interessada en el decurs del

procediment per obtenir l?autorització per construir un port esportiu. I això perquè no es

pot identificar, com planteja la reclamant, el retard, indiscutible, en la tramitació del

procés amb la negativa de l?Administració a seguir el procediment establert. De fet,

consta en l?expedient que, fins i tot abans d?iniciar l?aprovació dels instruments

d?ordenació prevists en la Llei de ports i coneixent que aquells són necessaris per

culminar el procediment iniciat per la interessada, l?Administració segueix els tràmits

per a la construcció d?un nou port esportiu, i demana ?en dues ocasions? a l'entitat B

que presenti la documentació requerida per la legislació sectorial per continuar el

procediment. I és en aquest moment quan la mercantil interessada renuncia ?també

dues vegades? a esmenar les deficiències de la sol·licitud i decideix seguir la via de

l?acció per responsabilitat patrimonial de l?Administració per causa de la inactivitat

material i formal de Ports per rescabalar els danys suposadament ocasionats. No consta

que l?entitat sol·licitant hagi presentat, quan se li ha requerit, la documentació necessària

per poder seguir el procés reglat, la qual cosa implica la interferència de la interessada

en la paralització del procediment.

Per tot això, és procedent desestimar la reclamació per responsabilitat patrimonial

formulada per l?entitat B per les despeses suportades en relació amb la sol·licitud

d?autorització per a la construcció d?un port esportiu a Cala Portinatx.

III. CONCLUSIONS

1a. El president de Ports de les Illes Balears està legitimat per sol·licitar el dictamen, i el

Consell Consultiu és competent per emetre?l, amb caràcter preceptiu.

2a. El procediment s?ha tramitat conformement a dret i el Consell d?Administració de

Ports de les Illes Balears és competent per resoldre?l.

3a. És procedent desestimar la reclamació de responsabilitat patrimonial interposada per

l?entitat B per les despeses suportades en relació amb la seva sol·licitud d?autorització

per a la construcció d?un port esportiu a Cala Portinatx.

4a. Les conclusions anteriors s?han de considerar substancials a l?efecte d?utilitzar en la

resolució que es dicti la fórmula corresponent de conformitat amb l?article 4.3 de la Llei

5/2010, de 16 de juny.

Palma, 18 de novembre de 2015