Dictamen del Consejo Consultivo de Illes Balears núm 101/2014 del 24 de septiembre del 2014

Resumen

Dictamen núm. 101/2014, relativo a la revisión de oficio de la contratación irregular por el Servicio de Salud de las Illes Balears de los servicios de suministros de farmacia hospitalaria y de productos sanitarios para el Servicio Salud de las Illes Balears*

Ponente/s:

Felio José Bauzá Martorell

Contestacion

Dictamen núm. 101/2014, relativo a la revisión de oficio de la contratación

irregular por el Servicio de Salud de las Illes Balears de los servicios de suministros

de farmacia hospitalaria y de productos sanitarios para el Servicio Salud de las

Illes Balears*

I. ANTECEDENTES

1. El 10 de septiembre de 2014, con registro de entrada del 11 de septiembre, el

Presidente del Gobierno de las Illes Balears solicita que se emita dictamen «en relació

amb el reconeixement extrajudicial de deute SSCC RD X/14, relatiu a la despesa

derivada per al subministrament de farmàcia hospitalària i de productes sanitaris per als

usuaris del Servei de Salut per un import de 46.974.598,61». La solicitud motiva la

urgencia del dictamen en lo expresado por el Director General del Servicio de Salud, el

8 de septiembre, en cuyo escrito ?a su vez? se solicita la urgencia en la emisión del

presente dictamen:

[?] atès que l'import objecte de reconeixement extrajudicial de deute ascendeix a

46.974.598,61 euros i la disposició de liquiditat de la tresoreria general de la

Comunitat Autònoma de les Illes Balears per fer front al reconeixement de deute

d'aquests tipus d'expedient els quals tenen per objecte el reconeixement

d'obligacions d'exercicis tancats s'ha generat de forma extraordinària fins el 15 de

setembre de 2014.

2. En cumplimiento del apartado 5º de la Instrucción 2/2012, de 12 de marzo, de la

Interventora General y de la Directora de la Abogacía sobre la tramitación que se ha de

seguir para los supuestos de reconocimiento extrajudicial de créditos derivados de la

contratación irregular se ha efectuado una investigación sobre los hechos fruto de la

cual el Subdirector de Contratación y Compras, suscribe la Memoria para la tramitación

del presente procedimiento, el 4 de agosto de 2014, con las conclusiones siguientes:

Los suministros a los que se refiere este procedimiento de revisión de oficio y que se

adjuntan de forma desglosas como anexo I y II por tipología y proveedor tienen

carácter esencial para la comunidad y el Servei de Salut tiene la obligación legal de

garantizar su prescripción hospitalaria a los pacientes dado que se trata de

prestaciones incluidas en la Cartera Nacional de Servicios aprobada mediante Real

Decreto 1030/2006, de 15 de septiembre.

[?]

Por otra parte, el sector sanitario está inmerso en un proceso de cambio y

modernización de su modelo de gestión. Hasta ahora, las gerencias se habían

organizado como entidades independientes, sin las ventajas de la gestión funcional

conjunta de las mismas funciones desarrolladas en sus servicios ni la agregación del

volumen y el tratamiento de este. Actualmente se está produciendo un cambio de

tendencia: los servicios se agregan para aprovechar las ventajas de la contratación

conjunta, del volumen de compra y del suministro y de la eliminación de costes

duplicados al llevar a cabo las mismas tareas en puntos distintos que pueden tener

*Ponencia del Hble. Sr. D. Felio José Bauzá Martorell, consejero-secretario.

2

una coordinación única. Esta gestión implica orientar a las gerencias en una

dirección común y alineada con la estrategia general de la organización.

La gestión centralizada, pues, supone un cambio de orientación en la organización

respecto al concepto tradicional: se centra en la calidad del servicio a sus clientes,

está orientada al tratamiento global y homogéneo de sus actividades y se dirige a

aumentar la eficiencia de los recursos disponibles. Al respecto, uno de los puntos de

desarrollo de la política de compras del Servicio de Salud es homogeneizar las

condiciones de compra y la logística de los productos de consumo ?entre los que

tienen mayor importancia los medicamentos y los productos sanitarios?,

considerando la formalización de procedimientos como un instrumento válido para

lograr ese objetivo.

Por estos motivos se creó la Central Corporativa de Compras y Logística (C3L) en

el seno de los Servicios Centrales del Servicio de Salud, uno de cuyos objetivos es

reducir el precio de compra gracias al mayor volumen y el tratamiento homogéneo

de los materiales.

Este proyecto sin embargo, no puede acometerse en un breve lapso de tiempo dado

que ha sido necesario con carácter previo unificar el catálogo de todas las gerencias.

Todo ello como paso complementario a la integración de las Fundaciones y GESMA

en el Servei de Salut que tuvo lugar mediante sendos Acuerdos del Consejo de

Gobierno de 21 de diciembre de 2012 por el que se aprobó la extinción de las

fundaciones públicas sanitarias de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears y de

la entidad pública empresarial Gestión Sanitaria Mallorca y su integración en el

Servicio de Salud de las Illes Balears.

De hecho la Central de Compras del Servicio de Salud ha contemplado dos grandes

líneas de acción que necesitan un tiempo para afianzarse: la unificación de precios y

la catalogación de productos y la centralización de la contratación de la farmacia

hospitalaria y producto sanitario.

[?]

[?] Unificación de precios y catalogación de productos.

Con anterioridad cada gerencia compraba siguiendo su propio criterio, y muchas

veces se compraba el mismo producto a un precio diferente. Esta situación hacía que

hubiera más de mil proveedores diferentes (de hecho, Son Espases, el hospital de

referencia, tenía unos seiscientos). En definitiva, había una gran dispersión de

proveedores, productos, precios y catálogos que hacían inviables la gestión y la

centralización; en consecuencia, el ahorro era mínimo. Por ello la primera tarea ha

sido la unificación de precios de los productos del Servicio de Salud.

En el 2013 nos centramos en la unificación de los precios de farmacia hospitalaria,

de implantología y osteosíntesis, de reactivos y de fungible sanitario. La idea es que

a finales de 2014 estén cerrados para abarcar el resto de familias en el 2015.

[?] b)Centralización de los catálogos de farmacia hospitalaria y de implantología

Otro gran paso es la unificación total de los catálogos de productos, que se ha

llevado a cabo en estrecha colaboración con los profesionales sanitarios. Los

primeros que se han unificado son el de farmacia hospitalaria y el de implantología,

3

para posteriormente hacer las compras de manera centralizada. Estas partidas

suponen el 67 % de la compra de suministros de todo el Servicio de Salud.

Concretamente, durante el año 2013 el gasto en farmacia hospitalaria fue de 114

millones de euros y de 20 millones en implantología.

Para centralizar los catálogos se ha reducido el número de proveedores y de

productos y se ha puesto un precio único para todas las gerencias alisando los

precios a la baja. Para ello se han cruzado las bases de datos de los hospitales de Son

Espases y Son Llàtzer, y las gerencias y los profesionales han participado

activamente en la elaboración de dicho catálogo.

Las CCFH (Comisiones de Compras de Farmacia Hospitalaria) en el caso de

farmacia hospitalaria y los CAIs (Comités Asesores de Implantes) han sido

fundamentales en la centralización de dichos catálogos.

Los CAIs (Comités Asesores de Implantes) se pusieron en marcha en el segundo

semestre de 2013. Hasta la fecha se han hecho de traumatología, cardiología,

oftalmologia y cirugía general en los que han asistido todos los jefes de servicio. La

idea es reunir al resto de especialidades durante el segundo semestre de 2014. En

estas reuniones se ha puesto encima de la mesa no sólo el catálogo de productos sino

su uso.

Como paso intermedio, antes de la contratación, en el caso de implantología se están

haciendo estudios de mercado a nivel estatal definiendo un precio máximo acorde a

mercado y según las características técnicas adecuadas. Para ello nos hemos reunido

con toda la industria para llegar a un consenso tanto en los precios máximos como

en el catálogo definido.

Los nuevos precios en el caso de traumatología se activaron en septiembre de 2013

y los de cardiología en enero de 2014 para todos los centros dependientes del

servicio de salud.

Ahora se está trabajando en cerrar otras familias y se espera a lo largo del 2014

cerrar todas las familias de implantología y producto sanitario dejando para el

próximo ejercicio el material no asistencial.

[?]

Proceso de selección de medicamentos a utilizar en el ámbito hospitalario

[...]

En Baleares, todos los hospitales adscritos al Servicio de Salud disponen de una

CFT que hasta el año 2012 actuaba como el órgano de carácter multidisciplinario

que decidía los medicamentos a incluir en las guías farmacoterapéuticas de los

centros para su prescripción a los pacientes atendidos en éstos.

En marzo de 2012, se crea la Comisión Farmacoterapéutica del Servicio de Salud de

las Islas Baleares (CFIB), que como órgano de carácter autonómico, participa en el

proceso de selección de medicamentos decidiendo en última instancia la inclusión y

los criterios de utilización de medicamentos en los hospitales del Servicio de Salud.

4

La CFIB actúa como órgano asesor de la Dirección Asistencial del Servicio de Salud

de las Islas Baleares cuyos objetivos principales son: establecer criterios y

condiciones de uso de los medicamentos para garantizar que su utilización se realice

con la máxima calidad, seguridad y eficiencia; y establecer estrategias de mejora

para la gestión eficiente de los recursos farmacéuticos, asegurando la equidad de

acceso a los mismos y la transparencia en la toma de decisiones.

3. Continúa la Memoria aludida describiendo los diferentes suministros contratados

verbalmente en función de su tipología:

Descripción por grupos de los productos sanitarios incluidos en el procedimiento de

reconocimiento de deuda

Los productos sanitarios incluidos en el presente procedimiento de reconocimiento

de deuda han sido adquiridos por las diferentes instituciones sanitarias del Servicio

de Salud para llevar a cabo la actividad sanitaria que tienen encomendada. Podemos

clasificar los productos adquiridos en los siguientes grupos:

GRUPO 01. MATERIAL QUIRÚRGICO, ASISTENCIA Y DE CURAS.

Material fungible, de corta vida y desechable, estéril y no estéril, destinado a la

prevención, detección, tratamiento y cuidado del paciente en el ámbito sanitario y

sociosanitario. Incluye material de punción, curas (vendas, gasas, apósitos?),

sutura, diálisis, esterilización, ventilación de pacientes, sondas, tubos, drenajes,

sistemas de infusión, higiene, protección y desinfección, recogida de muestras,

productos parafarmacia, además del específico para las diferentes especialidades

médicas (gabinetes, planta de hospitalización, urgencias y consultas.

GRUPO 02. RADIOLOGÍA.

Material con el fin de ser utilizado en diferentes técnicas radiológicas y destinado a

la obtención de imágenes. Incluye películas, líquidos de revelado y material

accesorio (chasis, cartulinas,?)

GRUPO 03. MATERIAL DE LABORATORIO.

Material cuya finalidad es el estudio de muestras biológicas con fines

fundamentalmente diagnósticos. Incluye material general de laboratorio (pipetas,

cubetas, tubos, filtros?), fungible y soluciones para autoanalizadores, reactivos,

controles y calibradores, además de material para análisis (productos químicos, tiras

reactivas, colorantes,?).

GRUPO 04. BANCO DE SANGRE.

Material destinado a la obtención de productos hematológicos, manejo, etiquetado y

conservación, además de antisueros y antiglobulinas específicos.

GRUPO 05. IMPLANTES.

Productos sanitarios activos y no activos, destinados a permanecer en el organismo

tras ser implantados total o parcialmente por orificios naturales o quirúrgicamente,

permaneciendo en el mismo un tiempo superior a 30 días. Ejemplos: stents

5

coronarios, marcapasos, lentes intraoculares, prótesis mamarias, próstesis cadera,

prótesis biliares?.

GRUPO 06. INSTRUMENTAL

El instrumental quirúrgico son los utensilios diseñados para proporcionar a los

cirujanos las herramientas necesarias para poder realizar las diferentes

intervenciones quirúrgicas; siendo necesario que este instrumental sea específico

para cada procedimiento, en cuanto a su tamaño, peso, precisión. Además se incluye

los instrumentos necesarios para las diferentes técnicas de medición, examen y

diagnostico que se realizan como parte de loas diferentes técnicas quirúrgicas.

GRUPO 10. LENCERÍA Y VESTUARIO

Se incluye en este grupo todos los productos textiles utilizados en los hospitales. Se

clasifican en 7 subgrupos.

1º Ropa de quirófano: toda la ropa textil reutilizable y esterilizable utilizada en

quirófano: pijamas, paños, sabanas quirúrgicas...).

2º Uniformes: todas las prendas de vestir de todo el personal, sanitario y no

sanitario, que trabaja en el hospital.

3º Calzado: todo tipo de zapato, bota o zueco que utiliza el personal que trabaja en

un hospital.

4º Colchones, cojines y ropa de cama.

5º Material de costura: todo material y accesorios textiles que se emplean para la

confección de prendas de vestir o como complemento a ellas, así como las

herramientas utilizadas para su confección.

6º Lencería (ejemplo: cortinas, alfombras, paños de cocina, manteles...).

7º Ropa de pacientes: agrupa todas las prendas de vestir de los pacientes, pijama

(pantalón y chaqueta) camisón, batín paciente, camiseta tipo body infantil, pijama

niño, zapatilla paciente?)

GRUPO 16. MATERIAL DE ORTOPEDIA Y FISIOTERAPIA

Material de ortopedia y fisioterapia es material de suplencia o de ayuda para las

actividades de la vida diaria y productos terapéuticos de rehabilitación de

disfunciones motoras o sensitivas con el objetivo de restituir la funcionalidad.

Engloba productos terapéuticos de presoterapia, electroterapia, ortesis, elementos de

ayudas técnicas y de gimnasio.

GRUPO 22. OSTEOSÍNTESIS

El material de Osteosíntesis se utiliza fundamentalmente en el tratamiento

quirúrgico de fracturas y malformaciones congénitas o adquiridas que necesitan ser

corregidas quirúrgicamente, mediante su reducción y/o fijadas de forma estable

mediante el ímplate de esta material o de diferentes dispositivos (placas, clavos,

tornillos, alambre, arandelas, grapas, agujas...).

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GRUPO 34. GASES

Gases o mezclas de gases no farmacológicas que no están en contacto con el

organismo humano, es decir los utilizados en mantenimiento para equipos como

Dióxido de Carbono (CO2), Helio?

Se consideran gases farmacológicos (grupo 14 farmacia) el Oxígeno medicinal (O2),

Óxido nítrico (N2O), Nitrógeno (N2) por estar en contacto directo con el organismo

humano).

7. Contratación

El Servicio de Salud de les Illes Balears se constituye como uno de los primeros

servicios de salud del Estado que centraliza el presupuesto de las distintas gerencias

hospitalarias a fin de unificar procesos y aplicar las economías de escala en la

contratación de productos sanitarios y farmacia hospitalaria simplificando la

contratación e incrementando el rigor.

A pesar de ello y debido al gran volumen de expedientes a tramitar, tanto de

farmacia hospitalaria como de producto sanitario, y los complejos trámites

administrativos que conlleva la adjudicación de estos contratos, se avanza de modo

paulatino en la solución a un antiguo problema en el Servei de Salut.

Mientras tanto todo aquel material asistencial que no se ha podido contratar

mediante el procedimiento regulado en la Ley de Contratos del Sector Público y al

ser completamente imposible aplicar determinados tratamientos con medios propios

se ha venido al Servei de Salut acudiendo a laboratorios de reconocida solvencia

económica y técnica.

Asimismo se ha comprobado que la mayoría de las empresas suministradoras de los

productos de farmacia hospitalaria y de los productos sanitarios referidos e incluido

en este procedimiento de revisión de oficio son empresas contratistas de la

Administración que han realizado suministros al Ib-Salut en los últimos años y que

han acreditado en los correspondientes procedimientos de contratación la solvencia

técnica y económica requerida para poder ser adjudicatarios de los diferentes

contratos administrativos.

En este sentido se acompaña a la presente memoria una descripción de la mayoría de

los proveedores incluidos en el presente procedimiento de revisión de oficio en

virtud del cual se exponen los datos propios de la empresa, la relación de algunos de

los suministros objeto del presente procedimiento, así como datos financieros y

comerciales propios de cada uno de ellos.

4. Finalmente la citada Memoria emite sus conclusiones sobre los encargos efectuados de

suministros verbalmente, las características de los proveedores, las cuantías del gasto

por tipos de suministros y por proveedores, los centros de costes afectados y los años de

imputación de las facturas. En resumen se concluye lo siguiente:

Investigación llevada a cabo

De acuerdo con el punto 5 de la Instrucción 2/2012 se ha llevado a cabo una

investigación sobre los hechos consumados y las conductas llevadas a cabo tanto

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por parte de esta Administración como por parte de la empresa que ha suministrado

los productos.

El Servei de Salut no podía dejar de abastecer a los centros hospitalitos de los

productos relacionados sin incurrir en el riesgo de no poder atender a los pacientes

del Servei de Salut incumpliendo el artículo 43 de la Carta Magna mencionado, la

Ley 14/1986 de Sanidad, Ley 5/2003 de Salud de las Illes Balears, la Cartera de

Prestaciones del SNS y el resto de normativa en vigor al respecto del derecho a la

salud.

Se puede asegurar que el desequilibrio económico provocado a las empresas

acreedoras no corresponde a su propia iniciativa ni a su voluntad maliciosa. Más

bien al contrario, ante la falta de pago generada por esta Administración ha seguido

suministrando productos de carácter esencial para la comunidad.

Se adjunta Certificado emitido por el Secretario General del Servei de Salut de 5 de

agosto de 2014 mediante el que se da conformidad a las facturas relacionadas y se

certifica la recepción formal de los productos.

Conclusión

De los resultados de la investigación se deduce que las actuaciones tanto de la

Administración como de los proveedores se produjeron bajo el principio de buena fe

y confianza legítima de manera que el desequilibrio económico no puede atribuirse a

su propia iniciativa ni pone de manifiesto su voluntad maliciosa.

Por lo tanto se solicita el reconocimiento extrajudicial de la deuda con la finalidad

de evitar el perjuicio patrimonial de 46.974.598,61 euros y el beneficio sin causa de

la Administración.

5. Entre la documentación aportada digitalmente se encuentran los cuadros resúmenes

de los diferentes suministros. Para dar idea de su complejidad baste señalar que son 470

proveedores y 31702 asientos de otras tantas facturas según la documentación resumen

incorporada al expediente. En concreto, el Secretario General del Servei de Salut con el

visto bueno del Subdirector de Contabilidad y Presupuesto, el 4 de agosto de 2014,

certifica el montante total del gasto por tipos de suministros y por centros de coste, y

por proveedor, tipo de suministro y centro de coste. Estos suministros ascienden a

29.146.221,07 euros que corresponde a medicamentos (fármacos principalmente) y

17.828.377,54 euros que corresponde a productos sanitarios (incluyendo gases

medicinales, implantes y material de osteosíntesis, material de análisis, banco de sangre,

diálisis, ortopedia, medician nuclear, quirúrgico, radiodiagnóstico, reactivos y análogos

y vestuario). Los centros de coste son: 601 (Son Espases); 602 (Área Menorca), 603

(Área Ibiza), 605 (hospital de Formentera); 606 (Hospital Son Llàtzer); 607 (Hospital

de Manacor); 608 (Hospital de Inca). El cuadro resumen certificado es del tenor literal

siguiente:

8

ANEXO I Y II 601 602 603 605 606 607 608 Total general

MATERIAL SANITARI 8.524.661,59 183980,46 3.270.953,02 286,00 3.079.279,54 434.911,33 2.334.305,60

17.828.377,5

4

Calçat 9.875,62 9.875,62

Gasos medicinals 912,70 310,07 19.251,01 110.524,41 6.287,34 3.757,72 141.043,25

Implants i osteosíntesis 1.564.977,19 158.850,78 396.764,33 1.161.223,36 341.184,16 103.279,95 3.726.279,77

Instrumental sanitari 77.934,41 189,27 49.223,95 22.928,70 606,67 47.890,57 198.773,57

Material anàlisis 341.654,16 120.934,40 68.446,56 5.963,42 113.911,50 650.910,04

Material de banc de sang 94.297,70 23.653,23 9.100,55 785,36 1.456,15 129.292,99

Material diàlisi 8.381,94 136.166,26 14.830,95 9.058,56 187.703,05 356.140,76

Material d'ortopèdia 21.340,67 19.234,72 13.484,98 4.649,98 58.710,35

Material medicina nuclear 18.097,20 18.097,20

Material quirúrgic, assis 4.451.979,17 24.018,94 1.636.025,84 1.157.538,54 26.893,23 1.085.970,51 8.382.426,23

Material radiodiagnòstic 11.944,52 1.991,59 4.379,38 718,38 19.033,87

Reactius i anàlegs 1.929.717,31 611,40 833.288,83 286,00 481.727,74 44.132,59 784.909,24 4.074.673,11

Vestuari 3.424,62 34.418,86 25.218,75 58,55 63.120,78

MEDICAMENTS 14.610.008,86 3.067.724,64 3.606.317,02 5.973.675,34 1.142.110,23 746.384,98

29.146.221,0

7

Altres fàrmacs 1.513.243,11 100.773,91 179.123,47 543.083,95 149.033,00 52.653,17 2.537.910,61

Antiinfecciosos 4.053.385,10 653.485,62 1.289.712,48 1.966.913,12 251.807,10 205.870,83 8.421.174,25

Antineoplàsics i immunom. 5.087.695,25 1.913.696,54 1.367.238,87 2.414.726,51 542.290,76 313.504,44 11.639.152,37

Fàrmacs de l'aparell card 232.916,94 209.261,15 68.092,62 118.201,53 23.129,25 9.975,47 661.576,96

Fàrmacs de l'aparell dige 581.439,32 15.455,22 124.325,58 331.487,02 15.517,19 10.961,20 1.079.185,53

Fàrmacs del sist.musculoes 176.976,06 43.029,66 45.583,78 53.502,82 10.680,52 24.732,45 354.505,29

Fàrmacs del sist.nerv.cent 775.347,90 25.038,23 166.826,22 150.371,46 32.714,05 22.411,31 1.172.709,17

Sang i òrgans hematopotèt 2.189.005,18 106.984,31 365.414,00 395.388,93 116.938,36 106.276,11 3.280.006,89

Total general 23.134.670,45 3.251.705,10 6.877.270,04 286,00 9.052.954,88 1.577.021,56 3.080.690,58

46.974.598,6

1

6. En el mismo certificado de día 4 de agosto de 2014, el Secretario General hace

constar que:

[?] les obligacions relacionades corresponen a subministraments efectivament

rebuts per aquesta Administració.

9

7. Vistos los documentos anteriores y sus anexos, el mismo 4 de agosto el Director

General del Servei de Salut, resuelve iniciar el procedimiento de revisión de oficio

teniendo por objeto «el reconocimiento extrajudicial de crédito relativo al gasto en

suministro de farmacia hospitalaria y productos sanitarios para los usuarios del Servei

de Salut» con un valor estimado de 46.974.598,61 euros.

8. El 1 de septiembre de 2014, el Departamento Jurídico del Servei de Salut emite un

informe sobre la tramitación del procedimiento que concluye:

[?] Sense perjudici de la necessitat de comptar amb l'autorització de la despesa del

Consell de Govern i de la fiscalització prèvia, s'informa favorablement l'expedient

de despesa de referència.

En el mismo informe se lee:

[?] S'ha atorgat el tràmit d'audiència a les 471 entitats interessades, mitjançant fax.

Algunes d'elles no estan d'acord amb la quantia del deute i algunes empreses no

s'han pogut contactar per cap mitjà donat el període estival de les comunicacions.

[?]

Per tant s'estima que en el present cas donat que segons les indicacions rebudes des

de la Conselleria d'Hisenda únicament hi ha liquidesa per reconèixer el pagament de

les factures de 2013, en cap cas la Resolució final de l'expedient es veuria afectat

per la conformitat del contractista.

9. En la sesión de 5 de septiembre de 2014, el Consejo de Gobierno otorga la

autorización previa al director general del Servei de Salut para que autorice y disponga

el gasto derivado del expediente de revisión de oficio por un importe de 46.974.598,61

euros de acuerdo con el cuadro resumen transcrito más arriba.

10. El 8 de septiembre de 2014, la Jefa del Departamento de Contratación

Administrativa del Servei de Salut, hace constar que se ha notificado el inicio del

procedimiento a todos los proveedores (relación desde A hasta Z) excepto cinco

suministradores identificados como: B, C, D, E y F.

11. El mismo 8 de septiembre, el Director General del Servei de Salut suscribe una

propuesta de acuerdo al Consejo de Dirección para:

Declarar la nul·litat de ple dret dels actes verbals de contractació [del]

subministrament de farmàcia hospitalària productes sanitaris pels usuaris del Servei

de Salut de les Illes Balears a què fa referència aquest expedient.

Disposar una indemnització econòmica a favor de les entitats i pels imports que

figuren en el document adjunt a aquesta resolució (relació per ordre alfabètic de vuit

pàgines que comença per 2MIL Artesania Sanitària SL i acaba per Zimmer, SA) per

quantia total de 46.974.598,61 euros.

10

12. El 9 de septiembre siguiente, el Interventor General, suscribe el Informe de

fiscalización previa limitada sobre el procedimiento, de conformidad, observando no

obstante lo siguiente:

El procediment de revisió d'ofici per tal d'evitar l'enriquiment injust de

l'Administració com a conseqüència d'una contractació irregular, que ha estatutilitzat

per aprovar la indemnització que donarà lloc a aquest expedient de despesa, no pot

ser utilitzat de manera ordinària per fer front a les necessitats de l'Administració,

atès que les prestacions contractades de manera irr4egular són prestacions estables

en el temps i lligades al servei sanitari. Tot i que es tracti d'un servei essencial, això

no eximeix del compliment del procediment i de la necessària dotació

pressupostària.

Auqesta Intervenció General ja s'ha pronunciat respecte a aquesta pràctica posant de

manifesta un reiterat i sistemàtic incompliment de les normes de contractació

pública en els controls posteriors relatius a l'IBsalut.

Este documento se remite al Consejo Consultivo ?copia compulsada? el 12 de

septiembre de 2014.

II. CONSIDERACIONES JURÍDICAS

Primera

Legitimación y carácter preceptivo del dictamen

Desde el punto de vista subjetivo no existe duda de que se encuentra legitimado el

Presidente del Govern de les Illes Balears para el planteamiento de la presente consulta,

de conformidad con el art. 21.a de la Ley 5/2010, de 16 de junio. Esta consulta, no

obstante, podía plantearla el Director General del Servicio de Salut de les Illes Balears

dadas las facultades que ostenta como máximo representante del ente público y que le

vienen atribuidas por el art. 69.5 de la Ley 5/2003, de 4 de abril, de Salud de las Illes

Balears, en la redacción dada por la disposición final segunda del Decreto-Ley 10/2012,

de 3 de agosto.

Siendo el procedimiento administrativo tramitado por el ente público el correspondiente

a la revisión de oficio de una actuación administrativa, en virtud del art. 54.4 de la Ley

3/2003, de 26 de marzo, de Régimen Jurídico de la Administración de la Comunidad

Autónoma de las Illes Balears en relación con el art. 18.12.b de la Ley 5/2010, de 16 de

junio, reguladora del Consejo Consultivo de las Illes Balears, se ha requerido la

necesaria intervención de este órgano autonómico de consulta con carácter previo a la

resolución que se adopte, cuyo dictamen, además de preceptivo, deberá ser favorable a

la revisión de oficio instada para que ésta pueda prosperar.

Debe hacerse notar que se opta porque formule la consulta el President del Govern para

establecer el carácter de urgente de la consulta en función de determinadas exigencias

11

presupuestarias, cuestión que resulta motivada por el escrito del director general del

Servei de Salut. El Consejo Consultivo estima que es atendible dicha solicitud aunque

la cita de una fecha con efectos presupuestarios (15 de septiembre) no puede alterar el

plazo mínimo establecido, 15 días hábiles, para asuntos de urgencia. Dicho de otro

modo, entiende este Consejo que emite su dictamen en plazo.

Segunda

Sobre el alcance del presente dictamen

Como cuestión previa y, sin perjuicio de lo que se expondrá en las siguientes

consideraciones jurídicas, este Consejo Consultivo considera conveniente establecer el

alcance de este dictamen, de conformidad con la Ley reguladora y con la

documentación aportada.

En primer lugar, el procedimiento ha reunido de forma acumulada, 31.702 apuntes o

facturas relativos a otros tantos suministros, repartidos entre 7 centros de coste

(Hospitales de Son Espases, Formentera, Son Llàtzer, Manacor e Inca y áreas de Salud

de Menorca y de Ibiza yFormentera) y distribuidos entre diversos años o ejercicios

(desde 2006 hasta 2014) y entre 13 subtipos de material sanitario y 8 subtipos de

fármacos o medicamentos. El Consejo Consultivo no ha tenido a la vista las facturas ni

ha podido analizar detalladamente los objetos de suministro ni su adaptación a precios

de mercado ni su empleo en la atención sanitaria, extremo de extraordinaria

complejidad como consecuencia de la acumulación de expedientes y tipos de

suministros tan distintos durante tantos ejercicios presupuestarios. Sin duda nos

enfrentamos al procedimiento de revisión de oficio de mayor cuantía de los

dictaminados en este Consejo Consultivo.

El Servei de Salut de les Illes Balears, ha acumulado de facto los diferentes expedientes

de pago y, para su tramitación, ha primado la celeridad en el procedimiento ante la

imperiosa necesidad de contar con determinadas operaciones presupuestarias a final de

año 2014. También se ha simultaneado la tramitación del procedimiento revisor (cuyo

análisis jurídico corresponde, finalmente, al Consejo Consultivo que emite su parecer de

forma determinante, de acuerdo con el artículo 102.1 de la LRJPAC) y el procedimiento

de aprobación del gasto (autorización y disposición) que corre paralelo al

reconocimiento de la indemnización aneja a la declaración de nulidad de pleno derecho

de la contratación (de acuerdo con el artículo 102.4 de la LRJPAC). El alcance del

presente dictamen únicamente se limita a determinar la nulidad de pleno derecho de la

contratación irregular efectuada de forma global, tal y como presenta la información ?

resumida? el Servei de Salut.

En otras palabras, el Consejo Consultivo no entra a valorar ni los objetos de los miles de

facturas incorporadas (por apunte) al expediente (en su parte digital), sus cuantías, su

adecuación al mercado ni su pertinencia en cuanto a los aspectos farmacológicos,

terapéuticos, sanitarios o tecnológicos. Sería recomendable en este procedimiento la

12

incorporación de informe de la Dirección Médica o Asistencial que en cada uno de los

productos suministrados asegure estos aspectos relativos al buen uso sanitario, aspectos

que han quedado apuntados ?es cierto? en la Memoria extensa y en el certificado

acreditativo pero lejos de ser acreditados. Y no puede aducirse la complejidad y la

elevadísima suma manejada porque éstas se deben a las propias actuaciones del Servei

de Salut y de sus gestores, y a la par esto es argumento para una mayor concreción y

acreditación de lo asumido por los presupuestos públicos.

Tercera

Sobre el procedimiento de revisión de oficio en la contratación

Debemos señalar ahora ?siquiera sucintamente? el marco normativo de aplicación al

procedimiento de revisión de oficio tramitado por el ente público con la finalidad de

declarar nula la contratación irregular de suministros de productos sanitarios y de

farmacia, para siete centros de coste o gerencias y durante diversos períodos.

Por un lado, en el ámbito estatal, la revisión de oficio viene regulada en el artículo

102.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las

Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, modificada

parcialmente por la Ley 4/1999, de 13 de enero, que dispone literalmente:

Las Administraciones Públicas, en cualquier momento, por iniciativa propia o a

solicitud del interesado, y previo dictamen favorable del Consejo de Estado u

órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma, si lo hubiese, declararán

de oficio la nulidad de los actos administrativos que hayan puesto fin a la vía

administrativa o que no hayan sido recurridos en plazo, en los supuestos previstos

en el artículo 62.1º.

Se requiere, por tanto, para hacer efectiva la revisión de oficio de un acto administrativo

definitivo (o de trámite cualificado), y declarativo de derechos que ponga fin a la vía

administrativa o bien que no haya sido recurrido en el plazo correspondiente. En este

sentido el art. 106 de la Ley 30/1992 establece límites a las facultades de revisión, que

no se podrán ejercer «cuando por prescripción de acciones, por el tiempo transcurrido o

por otras circunstancias el ejercicio de éstas sea contrario a la equidad, a la buena fe, al

derecho de los particulares o a las leyes».

Por otro lado, en el ámbito autonómico, el artículo 54 de la Ley 3/2003 de 26 de marzo,

de Régimen Jurídico de la Administración de la Comunidad Autónoma de las Illes

Balears, bajo el título «revisión de actos y disposiciones nulas» señala lo siguiente:

1. Los procedimientos de revisión de actos nulos se iniciarán de oficio por el órgano

autor del acto o a solicitud de persona interesada. [?].

[?] 4. La declaración de nulidad requerirá dictamen previo y favorable del Consejo

Consultivo.

13

Dentro del ámbito contractual, en relación a la invalidez de los contratos

administrativos y a la revisión de oficio interesa destacar los siguientes preceptos del

Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público (RDL 3/2011, de 14 de

noviembre):

Art. 31 Supuestos de invalidez.

Además de los casos en que la invalidez derive de su clausulado, los contratos de las

Administraciones Públicas y los contratos sujetos a regulación armonizada,

incluidos los contratos subvencionados a que se refiere el art. 17, serán inválidos

cuando lo sea alguno de sus actos preparatorios o el de adjudicación, por concurrir

en los mismos alguna de las causas de derecho administrativo o de derecho civil a

que se refieren los artículos siguientes.

Artículo 32. Causas de nulidad de derecho administrativo.

Son causas de nulidad de derecho administrativo las siguientes:

a) Las indicadas en el art. 62.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre.

b) La falta de capacidad de obrar o de solvencia económica, financiera, técnica o

profesional debidamente acreditada, del adjudicatario o el estar éste incurso en

alguna de las prohibiciones para contratar señaladas en el art. 60.

c) La carencia o insuficiencia de crédito, de conformidad con lo establecido en la

Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, o en las normas

presupuestarias de las AAPP sujetas a esta Ley, salvo los supuestos de emergencia.

Artículo 34. Revisión de oficio.

1. La revisión de oficio de los actos preparatorios y de los actos de adjudicación de

los contratos de las Administraciones Públicas y de los contratos sujetos a

regulación armonizada se efectuará de conformidad con lo establecido en el

Capítulo primero del Título VII de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre.

2. Sin perjuicio de lo que, para el ámbito de las Comunidades Autónomas

establezcan sus normas respectivas que, en todo caso, deberán atribuir esta

competencia a un órgano cuyas resoluciones agoten la vía administrativa, serán

competentes para declarar la nulidad de estos actos o declarar su lesividad el órgano

de contratación, cuando se trate de contratos de una Administración Pública [?].

3. Salvo determinación expresa en contrario, la competencia para declarar la nulidad

o la lesividad se entenderá delegada conjuntamente con la competencia para

contratar [?].

Artículo 35. Efectos de la declaración de nulidad.

1. La declaración de nulidad de los actos preparatorios del contrato o de la

adjudicación, cuando sea firme, llevará en todo caso consigo la del mismo contrato,

que entrará en fase de liquidación, debiendo restituirse las partes recíprocamente las

cosas que hubiesen recibido en virtud del mismo y si esto no fuera posible se

14

devolverá su valor. La parte que resulte culpable deberá indemnizar a la contraria de

los daños y perjuicios que haya sufrido.

2. [?]

3. Si la declaración administrativa de nulidad de un contrato produjese un grave

trastorno al servicio público, podrá disponerse en el mismo acuerdo la continuación

de los efectos de aquél y bajo sus mismas cláusulas, hasta que se adopten medidas

urgentes para evitar el perjuicio.

Por último, conviene traer a colación la conclusión que ya sentamos en nuestros

dictámenes núm.188/2008 y núm. 76/2012 en relación a la revisión de oficio de

contratos suscritos por la Administración, tanto en el ámbito de la contratación pública

como privada:

La invalidez de los contratos, incluso los privados, celebrados por las

Administraciones Públicas por causa de nulidad de pleno derecho, se circunscribe a

sus actos preparatorios o al de adjudicación, aunque sus efectos se reflejen en el

propio contrato que entrará en fase de liquidación.

Es de sobras conocido que la contratación administrativa, excepto la de emergencia,

que no es el supuesto presente, exige la formalización contractual vedando el contrato

verbal que se admite en derecho privado. Baste aludir, en el derecho actualmente

vigente, el artículo 28 del Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el

que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público (TRLCSP)

idéntico a los preceptos anteriores que pudieran ser de aplicación en función de la

temporalidad de cada factura: el artículo 28 de la Ley 30/2007, de 30 de octubre y el

artículo 55 del Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones

Públicas (RDL 2/2000).

Cuarta

Sobre el reconocimiento extrajudicial y las alternativas a la revisión de oficio

Seguidamente y en relación al procedimiento de revisión de oficio tramitado por el ente

público, en cumplimiento de la Instrucción 2/2012, de 12 de marzo, de la Interventora

General y de la Directora de la Abogacía sobre la tramitación que se ha de seguir para

los supuestos de reconocimiento extrajudicial de créditos derivados de la contratación

irregular, que así le obliga, por razón de dependencia jerárquica, como requisito previo

e imprescindible para la declaración de nulidad de la contratación irregular aludida en

orden al abono de la indemnización por los servicios prestados, este órgano de consulta

desea llamar la atención sobre el siguiente extremo, ya explicitado en el dictamen

110/2012, 95/2013 entre otros:

Tal como nos pronunciamos en nuestro anterior dictamen núm. 93/2012, referente

también a una revisión de oficio de una contratación nula del ente público, debemos

significar que la Instrucción ?que no vincula a este órgano de consulta? obliga a

15

los entes gestores de la Administración a tramitar este procedimiento para evitar el

enriquecimiento injusto de la Administración cuando el Ordenamiento Jurídico

contempla la revisión de oficio como un medio excepcional que debe interpretarse,

por tanto, restrictivamente puesto que afecta a actos nulos de pleno derecho, de

acuerdo con la jurisprudencia del Tribunal Supremo recogida en sus sentencias de 1

de abril de 2002 y de 26 de septiembre de 2005 («[?] No se trata, por tanto, de una

inadecuada aplicación de la cosa juzgada, sino de los límites en que se debe ejercitar

la «revisión de oficio», que es un medio extraordinario de supervisión del actuar

administrativo y, como tal, subsidiario de los otros instrumentos ordinarios, de tal

forma que si éstos ya se han utilizado sin éxito, bien porque se han rechazado en la

forma como en el fondo, lo que no puede es reabrirse la cuestión tantas veces como

quieran los interesados [...]»).

Por consiguiente, el Consejo Consultivo considera que la Administración no puede

continuar con el uso generalizado del procedimiento de revisión de oficio ?como

parece deducirse de algunas consultas ya formuladas a este órgano asesor en relación a

expedientes de gasto acuñados genéricamente bajo la denominación ordinaria SSCC RD

(reconocimiento de deuda) más la consiguiente enumeración: 0/2012; 00/12bis; 0/2012

etc.? para evitar el enriquecimiento injusto de la Administración. Es decir, el órgano

consultante ha convertido en ordinario y ha normalizado un supuesto que debiera ser

excepcional, de manera que el Consejo Consultivo no puede admitir que se revisen

actos nulos de pleno derecho con carácter general. La utilización de la revisión de oficio

para dar cobertura formal a la contratación nula constituye una vía claramente inidónea,

toda vez que se utiliza un procedimiento extraordinario y restrictivo para una cuestión

de legalidad ordinaria que puede hallar solución con el mero reconocimiento de deuda,

a través del procedimiento del enriquecimiento injusto. En este punto debemos

remitirnos a la reflexión contenida en nuestro anterior dictamen 93/2012 donde se

analizaban además otras vías legalmente adecuadas para resolver este tipo de supuestos.

Por lo demás, en el caso que nos ocupa se viene utilizando el título de ?reconocimiento

extrajudicial de deuda? y el argumento del enriquecimiento injusto sin causa a favor de

la Administración como un argumento para la revisión de oficio y ambos

procedimientos son distintos y responden a causas jurídicas específicas -aunque puedan

llegar a la misma consecuencia del pago, ciertamente, pero no es lo mismo una pago

motivado en una indemnización a raíz de la nulidad o un pago motivado en la deuda.

Este Órgano de consulta comparte y hace suyas las valoraciones efectuadas por el

Interventor General, en la medida en que no sólo se ha incumplido generalizada y

sistemáticamente la legislación de contratos, sino también la Ley 19/2013, de 9 de

diciembre, de Transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, la Ley

2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, así

como la Ley 9/2013, de 20 de diciembre, de control de la deuda comercial en el sector

público. De hecho este Órgano de consulta ya ha efectuado estas consideraciones en

diferentes dictámenes en relación al Servei de Salut.

La revisión de oficio se manifiesta, por todo lo que ha dicho este Consejo Consultivo

hasta ahora, como una vía claramente inidónea e inadecuada, por su excepcionalidad.

16

Por ello, este Consejo Consultivo considera necesario que se estudien otras vías

alternativas como el enriquecimiento injusto.

Quinta

Sobre el procedimiento administrativo tramitado

Entrando ya en el análisis del procedimiento de revisión de oficio tramitado, no resulta

en vano recordar, tal como ha sostenido este Consejo Consultivo en varias ocasiones

(Dictamen núm. 76/2012, entre otros), que la supresión de la remisión expresa al

procedimiento administrativo regulado en el Título VI de la Ley, que contenía la

redacción del artículo 102 de la Ley 30/1992 antes de su modificación por la Ley

4/1999, no puede llevarnos a la conclusión de su inaplicabilidad a los procedimientos de

revisión. Contrariamente, debe entenderse que, como a todo procedimiento

administrativo y sin necesidad de remisión expresa, le son aplicables las disposiciones

generales sobre procedimientos administrativos contenidas en el Título VI (artículos 68

y siguientes) de la citada Ley 30/1992. De esta manera, el Consejo Consultivo ha

sostenido reiteradamente que el procedimiento de revisión de oficio ha de contener los

trámites esenciales siguientes: acuerdo de inicio, audiencia a los interesados, propuesta

de resolución, dictamen del órgano consultivo, y resolución por parte del órgano

competente. Pues bien, de la documentación integrante del expediente resulta que el

Servicio de Salud ha cumplido los siguientes trámites esenciales del procedimiento de

revisión de oficio: resolución de inicio del supuesto órgano de contratación del ente

público autor de la actuación sujeta a revisión; notificación de la resolución de inicio a

las empresas proveedoras (aunque ha habido 5 que no han recibido la notificación y

algunas que no están de acuerdo con la cuantía determinada, según advierte el Informe

jurídico); incorporación al expediente del certificado acreditativo de los suministros y

memoria; y emisión de la Propuesta de resolución, favorable a la nulidad de la

contratación efectuada por el ente público, que se eleva al Consejo de Dirección del

Servei de Salut para su resolución. Además en este caso se ha obtenido la autorización

del Consejo de Gobierno y el informe favorable de fiscalización previa limitada a la

aprobación del gasto que será consecuente a la nulidad de la contratación irregular.

Debemos concluir, por tanto, que en lo esencial y para la mayoría de expedientes -es

decir, de contratos irregulares-, el procedimiento de revisión de oficio tramitado por el

ente público resulta conforme a derecho. No obstante debemos dejar formular las

siguientes observaciones:

a) Acumulación de procedimientos. Respecto de dicha cuestión debemos afirmar que

falta un acto expreso de acumulación y por tanto cabe criticar la ausencia de expresa

motivación. En otra consulta abordamos el tema admitiendo una solución muy amplia y

flexible de la acumulación regulada en el artículo 73 de la LRJPAC. En el Dictamen

95/2013 establecemos:

17

Dicho de otro modo, debemos verificar el cumplimiento, en el presente supuesto, de

los requisitos previstos en el artículo 73 de la LRJ-PAC para que la acumulación sea

procedente. A estos efectos debemos recordar que el precepto legal exige al órgano

administrativo que tramite un procedimiento y que pretenda acumularlo a otros, que

con respecto a estos tenga « identidad substancial o conexión íntima». Por su parte,

los letrados del ente público defienden en su segundo informe jurídico («Adenda»),

emitido el 18 de junio del 2013, que la acumulación es procedente por cuanto los

expedientes «[...] se enmarcan en las previsiones del referido artículo 73 de de la

Ley 30/1992,de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del

Procedimiento Administrativo Común, ya que todos ellos serán tramitados (aunque

con previsiones singularizadas ?)de acuerdo a las previsiones recogidas en la

Instrucción 2/12, de 12 de marzo [?]», y que la acumulación responde también a

«criterios de economía procedimental». Pues bien, al respecto debemos observar que

son estos últimos criterios los que fundamentan, en opinión de este órgano de

consulta, realmente la decisión de acumulación adoptada por el ente público, por

cuanto todos los expedientes se han tramitado siguiendo el procedimiento marcado

por la referida Instrucción, toda vez que los 6 expedientes tienen autonomía propia e

identidad suficiente ?recordemos que las actuaciones irregulares afectan a

prestaciones distintas y a contratistas distintos? para haberse tramitado

separadamente. o obstante lo anterior, atendiendo a que la finalidad de la

declaración de nulidad es el abono de todos los servicios prestados (reconocimiento

extrajudicial de los créditos) en cada uno de los expedientes y que todos ellos tienen

como único beneficiario (la única conexión) el mismo organismo público,

consideramos admisible la acumulación efectuada, aunque deba tenerse en cuenta,

cara al futuro, que sólo procederá tal acumulación en los casos en que realmente se

acredite el cumplimiento de los requisitos legalmente previstos en el artículo 73

antes citado.

En conclusión, puede aceptarse la validez de la acumulación de procedimientos por su

relación entre sí, lo que exige, por supuesto, acto administrativo motivado que lo

disponga adecuadamente. Este defecto puede corregirse y así debe hacerse antes de

seguir adelante los siguientes trámites.

b) Documentación y notificación. La falta de documentación pormenorizada es

consecuencia de la complejidad del procedimiento que corresponde a una extraordinario

número de facturas y consiguiente cantidad elevada de gasto. Puede aceptarse una

simplificación documental para los casos en los que no hay duda alguna y los

proveedores o empresas suministradoras que, al parecer, obraban de buena fe ante los

encargos múltiples y diversos de diferentes centros de coste del Servei de Salut. En

cambio, no podemos aceptar que no se remita la información detallada para los casos en

que, según el informe jurídico y la diligencia de la Jefa del Departamento de

Contratación, a) no hay acuerdo con la empresa suministradora en cuanto a la cuantía;

b) no hay ni siquiera intento de notificación o contacto con la empresa suministradora.

El primer apartado lo constituyen un número indeterminado de las 470 empresas

suministradoras distintas (no 471 como apuntan en el expediente remitido según su

propia tabla). La técnica jurídica señala en su informe de 1 de septiembre:

S'ha atorgat tràmit d'audiència a les 471 entitats interessades, mitjançant fax.

Algunes d'elles no estan d'acord amb la quantia del deute i algunes empreses nos'han

pogut contactar per cap mitjà donat el període estival de les comunicacions.

18

Independientemente de las reglas que establece la Ley procedimental para la

notificación y sus remedios cuando es infructuosa, lo que no podrá es continuarse el

procedimiento, en el estado actual, para estas empresas suministradoras.

Concuerda este Consejo Consultivo con la propuesta de resolución al dirigirse ésta al

Consejo de Dirección del Servei de Salut, al amparo del artículo 33 de la Ley 7/2010, de

21 de julio, del Sector Público Instrumental de la Comunidad Autónoma de las Illes

Balears que establece como competente para resolver los procedimientos de revisión de

oficio «el órgano colegiado superior de dirección del organismo, respecto de los actos

dictados por el resto de órganos del ente».

No hay dificultad alguna en relación con la temporalidad del procedimiento tramitado

puesto que se ha iniciado el 4 de agosto de 2014 y se halla dentro del período hábil de

tres meses dispuesto en el artículo 102.5 de la LRJPAC, sin que opere la caducidad si se

resuelve en el plazo establecido.

Sexta

Análisis de la nulidad de pleno derecho de las contrataciones irregulares

1. Dicho esto, y ya entrando en el fondo del asunto, procede analizar por un lado, el

carácter revisable de los supuestos actos previos de contratación o encargo de los

suministros y, por otro lado, si realmente concurre en los presentes supuestos alguna

causa de nulidad contractual que fundamente su revisión de oficio o, de lo contrario, la

actuación del ente público se ha ajustado a la legalidad.

a) Carácter revisable del acto

Entiende este órgano de consulta que las múltiples actuaciones de los diferentes centros

de coste o gerencias y hospitales del ente público, aún cuanto verbales y no expresos ?

encargos de los diferentes suministros por diferentes centros de coste o gerencias? son

actos favorables para las empresa que suministran y revisables por cuanto se reputan

firmes y deben entenderse atribuidos al órgano de contratación del Servicio de Salud

cuyos actos agotan la vía administrativa. Estos múltiples actos objeto de revisión de

oficio cumplen, por tanto, con los requisitos previstos en el art. 102.1 de la LRJPAC. No

concurre tampoco en el presente supuesto ningún límite del art. 106 de la misma ley que

impida ejercer la facultad de revisión.

De acuerdo con el organigrama actual del ente público, el director general del Servei de

Salut es de nuevo el órgano de contratación, de conformidad con las facultades que le

atribuye el art. 12.1.g de los estatutos aprobados por Decreto 39/2006, de 21 de abril, y

sus actos agotan la vía administrativa, porque así lo reconoce expresamente la

disposición final segunda del Decreto Ley 10/2012, de 31 de agosto, que da una nueva

redacción del art. 70, apartado 3.a de la Ley 5/2003 de Salud de las Illes Balears.

Ocurre, sin embargo, que el mencionado director general, mediante una Resolución de

19

28 de febrero de 2013, ha delegado determinadas competencias en materia de

contratación. Es conveniente reproducir dicha Resolución, en la parte que incide en el

presente procedimiento:

3.Diverses raons d?eficàcia i agilitat administrativa fan aconsellable

introduir determinades modificacions en aquesta Resolució. Per una

part, es deleguen en les gerències territorials i en la Direcció de Gestió

totes les actuacions previstes en la legislació de contractes del sector

públic amb relació als contractes l?expedient de despesa dels quals

sigui igual o inferior a 500.000 ?. D?altra banda, s?eliminen les

referències a les fundacions públiques sanitàries de la Comunitat

Autònoma i a l?entitat pública empresarial GESMA, ja que aquests

ens s?han extingit i integrat en el Servei de Salut amb efecte des de l?1

de gener de 2013.

[?]

1.Delegar en la Direcció de Gestió i Pressuposts del Servei de Salut de les Illes

Balears les competències següents:

1.1.En matèria de contractació administrativa, l?exercici de totes les facultats i les

actuacions previstes en la legislació de contractes del sector públic amb relació a

contractes licitats pels Serveis Centrals l?expedient de despesa dels quals sigui igual

o inferior a 500.000 ? (cinc-cents mil euros).

1.2.En matèria economicopressupostària, les competències relatives a l?autorització i

la disposició de despesa, al reconeixement d?obligació i a la proposta de pagament

corresponents als expedients de despesa tramitats pels Serveis Centrals la quantia

dels quals sigui igual o inferior a 500.000 ? (cinc-cents mil euros). Aquesta

delegació inclou també l?expedició dels documents comptables corresponents.

[...]

2.Delegar en els gerents territorials del Servei de Salut de les Illes Balears les

competències següents:

2.1.Competències en matèria de contractació administrativa:

a)Es delega l?exercici de totes les facultats i les actuacions previstes en la legislació

de contractes del sector públic, quan es tracti de contractes licitats per les gerències

territorials respectives, dels contractes l?expedient de despesa dels quals sigui igual

o inferior a 500.000 ? (cinc-cents mil euros).

b)S?estableix que, quan es tracti d?iniciar procediments l?expedient de despesa dels

quals sigui igual o superior a 120.000 ? (cent vint mil euros), és necessària

l?autorització prèvia de la Direcció de Gestió i Pressuposts del Servei de Salut, i

que, quan es tracti d?iniciar procediments l?expedient de despesa dels quals sigui

superior a 18.000 ? (divuit mil euros) i inferior a 120.000 ? (cent vint mil euros), la

competència per a l?autorització prèvia correspon a la Subdirecció de Contractació i

Compres.

20

2.2.Competències en matèria economicopressupostària:

a)En matèria de gestió de la despesa, es deleguen les competències relatives a

l?autorització i la disposició de despesa, al reconeixement d?obligació i a la proposta

de pagament corresponents als expedients dels seus centres de despeses la quantia

dels quals sigui igual o inferior a 500.000 ? (cinc-cents mil euros).

Ello incide en el análisis de esta consulta puesto que entre los suministros efectuados,

tanto si se agrupan por proveedores como por tipos de material o producto, nos

encontramos ante las más diversas cuantías. También desconocemos la planificación del

suministro farmacológico y sanitario que puede realizarse en un centro hospitalario o de

atención médica. Lo cierto es que los actos que dan lugar a los sucesivos suministros

deben ser los actos preparatorios y consiguientes previstos en la legislación de contratos

públicos en función de su cuantía y planificación periódica posible (Texto refundido de

la Ley de Contratos del Sector Público, aprobado por el Real Decreto Legislativo

2/2011, de ).

b) Concurrencia de causa de nulidad de pleno derecho en la actuación del ente público

(invalidez contractual).

De los antecedentes de este dictamen, y más concretamente de la Memoria del

subdirector de Contratación y Compras del Servei de Salut se desprende que el objeto

contractual son los suministros efectuados (de buena fe y a plena satisfacción del ente

público) referidos todos a material sanitario y a productos farmacéuticos de uso o

consumo hospitalario (Hospital de Formentera, Inca, Manacor, Son Espases, Son

Llàtzer) o en las áreas de salud de Menorca e Ibiza y Formentera.

Por todo lo expuesto debemos concluir que la actuación de los diferentes centros

gestores y de contratación del Servicio de Salud de las Illes Balears consistente en los

encargos verbales de suministros a las empresas relacionadas (expediente SSCC RD

núm. 165/14) sin seguir el procedimiento legalmente establecido en la normativa de

contratación ?que exige, en general, actos preparatorios, licitación, adjudicación y

formalización del nuevo contrato? y sin dotación presupuestaria para poder abonar los

mismos, es un acto inválido puesto que incurre en la causa de nulidad del art. 62.1.e

(acto dictado prescindiendo totalmente del procedimiento legalmente establecido) de la

LRJPAC en relación con el artículo 32 apartados a ?que remite a las causas del art.

62.1? y c ?insuficiencia de crédito? del TRLCSP. Por tanto, procede la declaración

de nulidad de pleno derecho del mismo por no resultar conforme a derecho.

Séptima

Análisis de la aplicación del artículo 102.4 de la LRJPAC.

Para finalizar el análisis del procedimiento de revisión de oficio este órgano de consulta

debe recordar al ente público que, en aplicación de lo dispuesto en el art. 102.4 de la

LRJPAC, la resolución que dicte y por la que declare la nulidad de la actuación

21

administrativa deberá establecer la indemnización que sea procedente reconocer a favor

de las empresas proveedoras por el importe de los servicios prestados, al darse las

circunstancias previstas en los art. 139.2 y 141.1 de esta ley (daño antijurídico,

evaluable económicamente e indemnizable), y que ascenderá a la suma total de las

facturas que reúnan las siguientes características:

a) Que sean conformadas o acreditadas en cuanto al objeto del suministro.

b) Que a la empresa proveedora ?y emisora de la factura? le haya sido notificado el

procedimiento de revisión de oficio y no exista duda alguna sobre el importe a que

asciende la indemnización. En caso contrario, las indemnizaciones que puedan

corresponder deberán concretarse en un momento posterior.

Por otra parte, y dado que no se ha llevado a cabo la acumulación administrativa, este

Consejo Consultivo no puede pronunciarse sobre la indemnización respectiva.

III.CONCLUSIONES

1ª. Está legitimado el Presidente de les Illes Balears para la solicitud del presente

dictamen y es competente el Consejo Consultivo para emitirlo.

2ª. El procedimiento ?en lo sustancial? es conforme a Derecho, siendo el órgano

competente para resolverlo el Consejo de Dirección del Servei de Salut de las Illes

Balears, sin perjuicio de la exigencia de motivar expresamente la acumulación de

procedimientos de acuerdo con la consideración jurídica quinta.

3ª. El Consejo Consultivo es favorable a la revisión de oficio de la contratación

irregular de suministro de productos sanitarios y de farmacia hospitalaria (exp. SSCC

RD X/14) por concurrir la causa de nulidad del art. 62.1.e de la LRJPAC en relación con

el art. 32, apartados a y c del TRLCSP.

4ª. La observación recogida en el apartado 2 de la consideración jurídica séptima de este

dictamen es sustancial a los efectos de utilizar, en la resolución que se dicte, según el

signo de la misma, las declaraciones exigidas por el art. 4º, apartado 3, de la Ley

5/2010, de 16 de junio, reguladora del Consejo Consultivo de las Illes Balears.

Palma, 24 de septiembre de 2014