Dictamen del Consejo Consultivo de Illes Balears núm 097/2012 del 07 de noviembre del 2012

Resumen

Dictamen núm. 97/2012, relatiu al Projecte de decret d'avaluació i certificació de coneixements de llengua catalana*

Ponente/s:

Rafael Perera Mezquida

Contestacion

Dictamen núm. 97/2012, relatiu al Projecte de decret d'avaluació i certificació de

coneixements de llengua catalana*

I. ANTECEDENTS

1. El 6 d'agost de 2012, la secretària general d'Educació, Cultura i Universitats, per

suplència de la directora general de Cultura i Joventut, emet un informe en què proposa

diverses modificacions del Decret 6/2012, de 3 de febrer, d'avaluació i certificació de

coneixements de llengua catalana. En un document annex, de la mateixa data, la

secretària general deixa constància del marc normatiu en què s'insereix la proposta, com

també de la relació de disposicions afectades, i justifica l'absència d'un estudi de

càrregues administratives perquè «no introdueix noves càrregues administratives». En

un altre annex, també de 6 d'agost, la secretària general subscriu una memòria

econòmica sobre el Projecte i hi assenyala: «El cost per a l'Administració serà nul,

perquè les proves es finançaran amb els ingressos que es recaptin a través de les

taxes».

2. En la mateixa data, el conseller d'Educació, Cultura i Universitats ordena l'inici del

procediment i designa la Direcció General de Cultura i Joventut com a òrgan

responsable de tramitar-lo. S'incorpora seguidament un primer esborrany del Projecte,

que, el 13 d'agost de 2012, es remet a les direccions generals de la Conselleria, a la

Direcció de l'Advocacia de la Comunitat Autònoma, a l'Institut Balear de la Dona

(IBD), a l'Escola Balear d'Administració Pública (EBAP), a l'Institut d'Estudis Baleàrics

(IEB), a l'Obra Cultural Balear (OCB), a l'Institut Menorquí d'Estudis (IME), a l'Institut

d'Estudis Eivissencs, a les secretaries generals de les conselleries, a l'associació

Educació i Gestió - Escola Catòlica de les Illes Balears, a la Federació d'Entitats Locals

de les Illes Balears (FELIB), a l'Escola Municipal de Mallorquí de Manacor, a la

Universitat de les Illes Balears (UIB), als consells insulars, i, finalment, a l'Ajuntament

de Palma.

3. Presenten suggeriments i recomanacions en aquesta fase de participació: l'EBAP; els

serveis jurídics d'Administracions Públiques, de Presidència i de la Vicepresidència

Econòmica, i la secretària general de Salut, Família i Benestar Social. També presenten

al·legacions els membres següents de la Comissió Tècnica d'Avaluació de

Coneixements de Català: la senyora A. A. A., el senyor B. B. B., el senyor C. C. C., la

senyora D. D. D. i la senyora E. E. E. Així mateix, formulen propostes els consells

insulars d'Eivissa, Mallorca i Formentera. D'altra banda, el 14 de setembre de 2012,

l'Obra Cultural Balear presenta suggeriments i observacions sobre el mateix Projecte.

4. L'11 de setembre de 2012, l'Institut Balear de la Dona emet l?informe sobre l'impacte

de gènere, amb propostes relatives al llenguatge utilitzat en el text del Projecte i «sobre

el foment de la composició equilibrada del personal».

*Ponència de l'Hble. Sr. Rafael Perera Mezquida, president.

2

5. El 8 d'octubre de 2012, la directora general de Cultura i Joventut i la secretària

general de la Conselleria emeten un informe de valoració de les aportacions i els

suggeriments efectuats. I, l'endemà, el Servei Jurídic i la Secretaria General emeten

sengles informes favorables a l'aprovació del Projecte que ens ocupa.

6. El mateix 9 d'octubre s'incorporen a l'expedient dues còpies del Projecte autoritzades

per la directora general esmentada. I, l?endemà, s'hi uneix un informe de la Direcció

General d'Ordenació, Innovació i Formació Professional, completament favorable al

Projecte.

7. Consten incorporades a l'expedient, a més, còpies de les normes exposades en el marc

normatiu que empara el Projecte i també el vigent Decret 6/2012.

8. El 10 d'octubre següent, el conseller d'Educació, Cultura i Universitats sol·licita al

president de les Illes Balears que formuli la consulta preceptiva a aquest Consell

Consultiu, i que ho faci per via d'urgència; justifica aquesta darrera petició amb

l?argument següent: «s'hauria de publicar al mes de novembre la resolució de la

convocatòria de proves de coneixements de llengua catalana corresponent a 2013».

9. El president de les Illes Balears formula la consulta el següent 15 d'octubre, la qual

ingressa en el Registre del Consell Consultiu el 19 d'octubre.

II. CONSIDERACIONS JURÍDIQUES

Primera

El president de les Illes Balears està legitimat per sol·licitar aquest dictamen, amb

caràcter preceptiu, i el Consell Consultiu és competent per emetre'l, en aplicació dels

articles 18.7 i 21.a de la Llei 5/2010, de 16 de juny, del Consell Consultiu. La regulació

prevista en el Decret té un clar contingut ad extra que afecta tercers aliens a

l'Administració autonòmica atès que determina el règim d'avaluació de coneixements de

llengua catalana.

De conformitat amb el que disposa l'article 24.3 de la Llei 5/2010, de 16 de juny, l'òrgan

consultant sol·licita que el dictamen sigui emès amb caràcter d'urgència. A aquest efecte

hem de manifestar que, tal com exposa l'òrgan impulsor de la norma projectada, la

motivació de la urgència se situa en l?interès que la norma en tramitació pugui ser

aplicada en la convocatòria de proves per a 2013. Sobre aquesta qüestió volem reiterar

el que ja hem dit amb motiu d'un altre Projecte de reglament procedent de la mateixa

Conselleria, en el Dictamen 78/2012:

Per tant, en definitiva, el parer del Consell Consultiu és que si bé la Presidència del

Consell Consultiu no ha utilitzat la prerrogativa prevista en l'article 24 de la Llei

3

5/2010, de 16 de juny («podrà rebutjar la qualificació esmentada de les que siguin

manifestament infundades, per resolució motivada»), en futures ocasions la

motivació de la urgència ?per la seva excepcionalitat? ha de fonamentar-se

suficientment, ja que la utilització d'aquesta fórmula altera d?una manera substancial

l'ordre dels dictàmens d'aquest cos assessor i afecta les sol·licituds formulades

[consideració jurídica primera]

En suma, el Consell Consultiu troba insuficient la fonamentació aportada per al tràmit

d'urgència, previst en l'article 24 de la Llei 5/2010, precepte que, si bé dota d'un ampli

marge de discrecionalitat l'Administració activa, no l'eximeix d'una motivació

proporcional, en definitiva, a allò que suposa la utilització d'aquesta via. En aquest cas,

la sola menció de la convocatòria de proves per a 2013, que es pretén que sigui

publicada el novembre de 2012, no resulta suficient com a justificació de la urgència del

dictamen, sobretot si es parteix de la dada que el Decret 6/2012, de 3 de febrer,

actualment vigent, regula plenament les proves les modificacions de les quals ara es

pretenen.

Segona

En la tramitació del procediment s?hi han observat les exigències essencials derivades

dels articles 42 a 47 de la Llei 4/2001, de 14 de març, del Govern de les Illes Balears. A

més de l'acord d'iniciació, consten en l'expedient la memòria justificativa de la norma

projectada i de l'oportunitat de la nova regulació, el marc normatiu en què s'insereix la

proposta i la manifestació que el Decret no implicarà cap cost econòmic per a la

Comunitat Autònoma. També hi figuren l'informe jurídic, favorable a l?aprovació de la

norma, i l'informe de la Secretaria General de la Conselleria.

D'altra banda, s'ha donat compliment al tràmit d'audiència i participació dels ciutadans,

previst en l'article 43 de la Llei 4/2001, a través d'algunes de les associacions i entitats

representatives en la matèria.

S'ha ofert la possibilitat de participació als ens territorials, els consells insulars i els

municipis a través de la seva Federació. Han intervingut activament en la tramitació del

Projecte alguns d'aquests ens i diversos membres de la Comissió Tècnica d?Avaluació,

la finalitat de la qual és garantir la validesa, la fiabilitat i la viabilitat de les proves per

obtenir els certificats oficials de coneixements de llengua catalana. A més, el Projecte

de decret s?ha remès a la Universitat de les Illes Balears, que, d'acord amb l'article 35 de

l'Estatut d'autonomia, és l'entitat oficial consultiva per a tot el que es refereix a la

llengua catalana.

Així mateix, es constata el compliment del tràmit referit a la sol·licitud d'informe a

l'Institut Balear de la Dona (article 7.g de la Llei 12/2006, de 20 de setembre, per a la

dona).

Respecte de l'estudi de les càrregues administratives que comporta la nova regulació

(estudi que tendeix a evitar que s'incloguin tràmits i càrregues innecessàries, exigit per

4

l'apartat 2 de l'article 42 de la Llei 4/2001, de 14 de març, del Govern de les Illes

Balears redactat per la Llei 12/2010, de 12 de novembre, de modificació de diverses

lleis per a la transposició a les Illes Balears de la Directiva 2006/123/CE, de 12 de

desembre, del Parlament Europeu i del Consell), hem d'observar que en el procediment

s'expressa que el Projecte «no introdueix noves càrregues administratives», sense més

justificacions.

En aquest aspecte, el Consell Consultiu, reiterant les precisions que ja va fer a aquest

efecte en el Dictamen 88/2012 i que resulten també aplicables al cas present, vol cridar

l'atenció sobre el contingut de l?estudi i el sistema que s'ha de seguir per elaborar-lo:

L'acord del Consell de Govern de 16 de març de 2012 pel qual es determinen el

contingut i el sistema d?elaboració de l?estudi de càrregues administratives és

indubtablement aplicable al cas que ens ocupa:

«a) L?estudi de reducció de càrregues ha d?incloure la quantificació econòmica de

les càrregues que la disposició en projecte representarà per a les empreses, les altres

entitats o els ciutadans i, si escau, la comparació amb la normativa vigent que

modifica o deroga.

»b) A l?efecte d?elaborar aquest estudi i comparar les quanties estimades amb relació

a les disposicions vigents o de projectes futurs, en totes les memòries s?utilitzarà la

metodologia Model de Costos Estàndard, amb el mètode simplificat, acordat per

l?Estat i les comunitats autònomes. No obstant això, s?hi podran afegir altres

mesures pròpies (com ara els costos derivats de la insularitat).»

No cal una anàlisi molt exhaustiva per assegurar que el tràmit realitzat ara no

compleix les exigències que ha fixat el dit acord del Consell de Govern, ni respecta

allò que preceptua l'article 42.2 de la Llei 4/2001, de manera que cal esmenar

aquesta deficiència abans de l'aprovació de la norma en tramitació.

Finalment, hem de fer constar que, d'acord amb l'article 26 del Reglament orgànic del

Consell Consultiu, s'ha remès l'expedient de manera adequada: amb una còpia de la

normativa utilitzada i amb dues còpies del Projecte, autoritzades per la directora general

responsable. S'observa, a part d'això, que el Projecte s?ha tramès únicament en llengua

catalana, sense que hàgim tingut a la vista la versió castellana.

Tercera

L'objecte del Projecte examinat és regular els certificats que acrediten de manera oficial

coneixements de llengua catalana, amb independència de l'ensenyament reglat, i les

proves per obtenir-los.

Pel que fa al marc normatiu en què s'insereix el Projecte (i sens perjudici de la menció

de la Llei balear 9/2011 i dels decrets 20/2012 i 55/2012), hem de reiterar el que

manifestàrem en el Dictamen 2/2012, relatiu a l'encara vigent Decret 6/2012, de 3 de

febrer. En aquest Dictamen vam reproduir les paraules de l'anterior Dictamen 13/2011,

referent al que, una vegada aprovat, va ser el Decret 16/2011, de 25 de febrer. En aquell

dictamen hi dèiem:

5

1. El marc constitucional i legal en què s'insereix el Decret en projecte ha estat

analitzat en la doctrina d'aquest Consell Consultiu continguda en els dictàmens

115/2004 (sobre avaluació i certificació de coneixements de català), 173/2004 (en

relació amb l?homologació dels estudis de llengua catalana de l?educació secundària

obligatòria i del batxillerat amb els certificats de la Direcció General de Política

Lingüística), i més recentment, pel que fa a les normes de caràcter lingüístic,

125/2008 (referit a l'exigència de coneixements de llengua catalana en els

procediments selectius d?accés a la funció pública i per a l?ocupació de llocs de

treball que es convoquin en l?àmbit de l?Administració de la Comunitat Autònoma).

a) Respecte del bloc de la constitucionalitat, cal recordar, d?entrada, que l?article 3

de la Constitució espanyola estableix l?oficialitat del castellà juntament amb la de les

altres llengües espanyoles en les comunitats autònomes respectives, d?acord amb els

seus estatuts.

b) L?Estatut d?autonomia de les Illes Balears, aprovat mitjançant la Llei orgànica

1/2007, de 28 de febrer, determina en l?article 4 que la llengua catalana, pròpia de

les Illes Balears, té, juntament amb la castellana, el caràcter d?idioma oficial; que

tothom té el dret de conèixer-la i d?usar-la, i que ningú no pot ser discriminat per

causa de l?idioma. Finalment, s?hi afegeix que les institucions de les Illes Balears

han de garantir l?ús normal i oficial dels dos idiomes, han de prendre les mesures

necessàries per assegurar-ne el coneixement i han de crear les condicions que

permetin arribar a la igualtat plena de les dues llengües quant als drets dels ciutadans

de les Illes Balears. L?article 14 del text estatutari proclama el dret dels ciutadans a

dirigir-se a l?Administració de la Comunitat Autònoma en qualsevol de les dues

llengües oficials i a rebre resposta en la mateixa llengua utilitzada. D?acord amb

l?article 35 del mateix text, la normalització de la llengua catalana és un objectiu

dels poders públics de les Illes Balears.

c) La Llei 3/1986, de 29 d?abril, de normalització lingüística a les Illes Balears

persegueix, com a objectiu fonamental establert en l?article 1.2.a, «fer efectiu l?ús

progressiu i normal de la llengua catalana en l?àmbit oficial i administratiu». La Llei

regula, en l?article 6, l?ús oficial del català com a llengua pròpia del Govern

autònom i de l?Administració pública i, en l?article 9, disposa que el Govern de les

Illes Balears ha de regular, mitjançant disposicions reglamentàries, l?ús normal de la

llengua catalana, oralment o per escrit, en les activitats administratives dels òrgans

de la seva competència.

Cal subratllar també el mandat de l?apartat 1 de l?article 16: «Els poders públics han

de promoure les corresponents mesures de cara a la progressiva capacitació del

personal de l?Administració pública». Aquesta declaració continua, en l?apartat 2,

amb la prescripció següent: «A les proves selectives que es realitzin per a l?accés a

les places de l?Administració [...] s?ha de tenir en compte [...] el nivell de

coneixement de les dues llengües oficials, la ponderació del qual determinarà

l?Administració per a cada nivell professional.»

Per completar el marc legal en què opera el Projecte que ens ocupa, s'ha de fer

menció expressa, en aquest cas, del títol IV de la Llei de normalització lingüística,

que porta per rúbrica «de la funció normalitzadora dels poders públics», i de l?article

33.1, que preveu que els poders públics de la Comunitat Autònoma «adoptaran les

mesures pertinents i proveiran dels mitjans necessaris per al coneixement i ús de la

llengua catalana en tots els àmbits i activitats de la vida social». Més endavant, la

Llei indica que el Govern ha d?assegurar «l'ús de la llengua catalana en totes les

6

funcions i activitats de caire administratiu» (article 34.1) i que «ha de promoure

l'ensenyament de la llengua catalana per a adults» (article 36).

2. En relació amb l'àmbit competencial, el Consell Consultiu no té cap dubte que, tal

com defineix la Llei de normalització lingüística, la Comunitat Autònoma de les

Illes Balears té competència exclusiva en tot el que fa referència a aquesta matèria.

Així, l'article 35 de l'Estatut d'autonomia expressament disposa:

«La Comunitat Autònoma té competència exclusiva per a l?ensenyament de la

llengua catalana, pròpia de les Illes Balears, d?acord amb la tradició literària

autòctona. Normalitzar-la ha de ser un objectiu dels poders públics de la comunitat

autònoma [?].»

En aquest context normatiu, que enllaça amb l'article 58 de l'Estatut i els articles 38 i

següents de la Llei 4/2001, referits a la potestat reglamentària de l'executiu

autonòmic, s'emmarca el Projecte examinat, que compleix la finalitat legalment

prevista en la Llei de normalització lingüística. En coherència amb això, hem de

concloure que el Govern de les Illes Balears és l?òrgan competent per aprovar el

Projecte de decret sotmès a consulta.

En definitiva, no ofereix dubtes la competència de l'Administració de la Comunitat

Autònoma de les Illes Balears per regular la matèria de règim lingüístic de la llengua

pròpia cooficial i, dins aquest àmbit, per regular la certificació i l?avaluació de

coneixements de llengua catalana al marge dels estudis reglats. Fora d'això, dins de

l'àmbit autonòmic, tampoc no és qüestionable que la potestat reglamentària (que és la

que ara ens ocupa) correspon al Govern de les Illes Balears. D'altra banda, és clar que la

Conselleria d'Educació, Cultura i Universitats té la competència material per iniciar i

tramitar el Projecte, com a fase prèvia a la seva aprovació pel Consell de Govern.

Quarta

El projecte de decret consta d'un preàmbul, setze articles, quatre disposicions

addicionals, una de transitòria, una de derogatòria i tres de finals (relatives aquestes a

l'habilitació del conseller d'Educació, Cultura i Universitats per desplegar el Decret, a la

concessió d'una autorització específica al Consell de Direcció de l'IEB, i a la regulació

de l'entrada en vigor). Incorpora dos annexos: el primer sobre «Descripció dels

certificats de coneixements generals de llengua catalana», en què es desenvolupen els

objectius, els continguts, les competències, l?avaluació i l?estructura de cada

prova/certificat; el segon, titulat «Descripció del certificat de coneixements específics de

llengua catalana: llenguatge administratiu».

L'articulat de la norma en projecte està dividit en sis capítols: el capítol I (articles 1-3),

«Disposicions generals»; el capítol II (articles 4-6), «Certificats»; el capítol III (articles

7-9), «Proves de llengua catalana»; el capítol IV (articles 10-14), «Comissió Tècnica

d'Avaluació de Coneixements de Català i tribunals avaluadors»; el capítol V (article

15), «Constitució i funcionament dels tribunals avaluadors»; el capítol VI (article 16),

«Expedició i registre de certificats».

7

Abans d'entrar en l'anàlisi de les qüestions que planteja el Projecte en qüestió, és

procedent recordar, d'entrada, que la funció consultiva és un mecanisme de garantia de

la legalitat de l'activitat del Govern i de l'Administració i que, en virtut del que disposa

l'article 3.1 de la Llei 5/2010, de 16 de juny, aquest òrgan assessor, en l'exercici de les

seves funcions, vetla «per l'observança de la Constitució, l'Estatut d'autonomia i la resta

de l'ordenament jurídic».

En el Projecte sotmès al nostre examen, les modificacions substancials respecte del

vigent Decret 6/2012 fan referència a:

? Aspectes organitzatius sobre les proves de llengua catalana: s'atribueix la

convocatòria i l?administració de les proves a un consorci anomenat «Institut d'Estudis

Baleàrics» (IEB), organisme integrat per l'antic Consorci per al Foment de la Llengua

Catalana i la Projecció Exterior de la Cultura de les Illes Balears (COFUC) i l'antic

Institut d'Estudis Baleàrics (extingit aquest pel Decret 55/2012, de 13 de juliol, dictat en

execució de la Llei balear 9/2011, que en va preveure l'extinció i, alhora, la reducció del

conjunt d'ens instrumentals de la Comunitat Autònoma).

? S'estableix que la facultat de convocar les proves per obtenir els certificats oficials de

coneixements de llengua catalana fora de l'ensenyament reglat correspon al president de

l'IEB; es modifica així ?d'acord amb el que estableix el recent Decret 20/2012, de 5

d'octubre? el sistema fins ara vigent, que atribuïa aquesta competència al director

general de Cultura i Joventut.

? Es canvien alguns aspectes relatius a la Comissió Tècnica d?Avaluació de

Coneixements de Català, en relació amb els requisits exigits als membres que la

integren.

? Es determina que, per a cada convocatòria de proves, el president de l?IEB ?i no el

director general de Cultura i Joventut, com fins ara? ha de designar els tribunals.

? Es preveu que el president de l'IEB pugui dictar resolucions en els recursos d'alçada

contra les decisions dels tribunals.

? S'estableix la participació directa de l'IEB en els ingressos per taxes, que el Consorci

ha de recaptar en període voluntari.

Això suposat, en el pla de l'adequació a la legalitat, el Consell Consultiu entén que la

normativa projectada s'ajusta, en principi, a l?Estatut d?autonomia i a la legislació

aplicable, en particular, a la Llei 3/1986, de 29 d'abril, de normalització lingüística, en

l?article 1.2 de la qual s'expressen com a objectius:

a) Fer efectiu l?ús normal i oficial de la llengua catalana i de la castellana en l?àmbit

oficial i administratiu, prenent les mesures necessàries per assegurar-ne el

coneixement i creant les condicions que permetin arribar a la igualtat plena de

les dues llengües quant als drets dels ciutadans de les Illes Balears.

8

b) Assegurar el coneixement i ús progressiu del català com a llengua vehicular

en l'àmbit de l'ensenyament.

c) Fomentar l'ús de la llengua catalana en tots els mitjans de comunicació social.

d) Crear la consciència social sobre la importància del coneixement i l'ús de la

llengua catalana per tots els ciutadans.

No obstant això, aquest òrgan assessor estima procedent formular les observacions

següents sobre el contingut del Projecte:

A) De caràcter substancial

1. Article 2, àmbit d'aplicació

Consideram que aquest article s?hauria de suprimir, perquè el seu contingut no afegeix

gairebé res al que s?expressa en l?article 1.

2. Apartat 5 de l?article 11, nomenament de la Comissió Tècnica d'Avaluació de

Coneixements de Català

Entenem que no és acceptable la discriminació que es fa en l?apartat 5 de l?article 11,

atès que tots els membres de la Comissió han de ser objecte del mateix tractament.

B) De caràcter no substancial

1. Article 3, competència

Es podria millorar la redacció d?aquest article evitant la repetició de la paraula

correspon a l?inici de cada un dels tres primers apartats.

2. Article 14, apartat 1, pel que fa a l'expressió «a instàncies del president»

Milloraria el text, per raons òbvies, si se substituís aquesta expressió per la de

«mitjançant convocatòria del president».

3. Disposició final segona, quant a l'actualització pel «Consell de Direcció de l'IEB»

dels imports d'algunes de les indemnitzacions per als col·laboradors, examinadors i

auxiliars

La potestat reglamentària s?ha limitat en la nostra Comunitat Autònoma al Consell de

Govern i als consellers. Encara que és cert que algunes normes poden autoritzar altres

òrgans per dur a terme actualitzacions d'imports d'indemnitzacions, això sempre haurà

de ser dins de determinats paràmetres concretats prèviament. Per aquest motiu, doncs,

en aquest cas, s?haurien d?establir específicament els criteris o els paràmetres dins dels

9

quals el Consell de Direcció de l'IEB pot efectuar les dites actualitzacions, o bé s?hauria

de fer constar expressament que aquestes es refereixen a la realització de les mínimes

operacions aritmètiques de correcció, augment o reducció, d'acord amb criteris legals

inqüestionables.

III. CONCLUSIONS

1a. El present dictamen té caràcter preceptiu. El president de les Illes Balears està

legitimat per sol·licitar-lo i el Consell Consultiu és competent per emetre'l.

2a. El procediment seguit per elaborar el Projecte de decret s'ha ajustat a la legalitat

vigent, excepte pel que fa a l'estudi de les càrregues administratives, d'acord amb les

observacions contingudes en la consideració jurídica segona.

3a. Quant al contingut material del Projecte, les observacions de caràcter substancial

que figuren en la consideració jurídica quarta s?han de tenir en compte per a l'ús de la

fórmula ritual corresponent, de conformitat amb el que estableix la Llei del Consell

Consultiu. La resta d?observacions contingudes en la dita consideració quarta, no

substancials, si fossin ateses millorarien el text projectat.

Palma, 7 de novembre de 2012