Dictamen del Consejo Consultivo de Illes Balears núm 097/2008 del 23 de mayo del 2008

Resumen

Dictamen núm. 97/2008, relatiu a la revisió d?ofici per nul·litat de ple dret de la resolució de 15 de maig de 2007, del conseller d?Interior, per la qual es reclassificaren com a triennis del grup A tres triennis corresponents al grup B reconeguts al senyor F. M. M., i s?ordenà l?abonament de les retribucions pertinents amb efecte retroactiu*

Ponente/s:

Juan S. Oliver Ripoll

Contestacion

1

Dictamen núm. 97/2008, relatiu a la revisió d?ofici per nul·litat de ple dret de la

resolució de 15 de maig de 2007, del conseller d?Interior, per la qual es

reclassificaren com a triennis del grup A tres triennis corresponents al grup B

reconeguts al senyor F. M. M., i s?ordenà l?abonament de les retribucions

pertinents amb efecte retroactiu*

I. ANTECEDENTS

1. En vista de l?informe elaborat el 24 de gener de 2008 pel cap de la Secció XVI de la

Conselleria d?Interior, la consellera resolgué iniciar un procediment de revisió d?ofici,

nomenar l?instructor i notificar-ho a l?interessat, el senyor F. M. M. La resolució que es

considerava nul·la de ple dret (d?acord amb la causa prevista en l?article 62.1.f de la Llei

30/1992, de 26 de novembre, de règim jurídic de les administracions públiques i del

procediment administratiu comú) era la de 15 de maig de 2007, dictada pel conseller

d?Interior, per la qual es reclassificaren com a triennis del grup A tres triennis

reconeguts del grup B, es modificà l?antiguitat reconeguda, i s?ordenà l?abonament de

les retribucions pertinents amb efecte retroactiu.

2. L?instructor signà una diligència el 29 de febrer de 2008 per fer constar que

s?incorporaven a l?expedient els documents següents: la còpia compulsada de la

sol·licitud de 8 de maig de 2007 de reconeixement de triennis del senyor F. M. M.;

l?informe sobre la sol·licitud de l?interessat de la reclassificació com a triennis del grup

A els reconeguts del grup B i l?abonament de les retribucions amb efecte retroactiu; i la

resolució de 15 de maig de 2007 del conseller d?Interior.

3. L?interessat presentà un escrit d?al·legacions el 8 de maig de 2008, en què

manifestava disconformitat amb la nul·litat de la resolució esmentada.

4. L?instructor concedí el tràmit d?audiència a l?interessat, tot i que no consta que aquest

presentàs novament al·legacions.

5. El 25 de març de 2008, l?instructor proposà que es declaràs la nul·litat de la dita

resolució, en aplicació de l?article 62.1.f de la Llei 30/1992, i va suspendre el

procediment, d?acord amb l?article 42.5 de la mateixa Llei.

6. El president de les Illes Balears, a petició de la consellera d?Interior, sol·licità el

dictamen al Consell Consultiu el 3 d?abril d?enguany.

* Ponència de l?Hble. Sr. Joan Oliver Araujo, conseller.

2

II. CONSIDERACIONS JURÍDIQUES

Primera

L'article 102.1 de la Llei 30/1992, de 26 de novembre, en la redacció derivada de la Llei

4/1999, de 13 de gener, estableix que «Les administracions públiques, en qualsevol

moment, per iniciativa pròpia o a sol·licitud d?una persona interessada, i amb el

dictamen favorable previ del Consell d'Estat o òrgan consultiu equivalent de la

comunitat autònoma, si n'hi ha, han de declarar d'ofici la nul·litat dels actes

administratius que hagin posat fi a la via administrativa o que no hagin estat recorreguts

en el termini corresponent, en els supòsits que preveu l'article 62.1».

Per la seva banda, i en coherència amb el que s?ha exposat, l'article 10.10.b de la Llei

5/1993, de 15 de juny, del Consell Consultiu de les Illes Balears, en la redacció aportada

per la Llei 6/2000, de 31 de maig, assenyala que aquest òrgan ha de ser consultat

preceptivament en els casos de revisió d'ofici dels actes i de les disposicions

administratives.

Les dades normatives esmentades ?a les quals s?afegeixen les de l?article 54.4 de la

Llei 3/2003, de 26 de març, de règim jurídic de l'Administració de la Comunitat

Autònoma de les Illes Balears? confirmen tant el caràcter preceptiu del dictamen com

la competència d?aquest òrgan consultiu per emetre?l. Tampoc no és dubtosa la

legitimació del president de la Comunitat Autònoma per formular la consulta, en virtut

del que disposa l?article 10.10.b, en relació amb l?article 15, de la nostra Llei

reguladora.

Segona

La intervenció del Consell Consultiu, a més de preceptiva, és també determinant per a la

revisió per causa de nul·litat de ple dret, per tal com el procediment revisor només pot

culminar amb una resolució de nul·litat si prèviament s?ha produït l?informe favorable

d?aquesta institució. Doncs bé, perquè aquest dictamen sigui propici a la pretensió de

l?òrgan impulsor de la revisió, manifestada en la proposta de resolució, hem de tenir

presents algunes dades que deriven de l?ordenament jurídic i de la doctrina elaborada

pel Consell d?Estat i assumida per aquest Consell Consultiu:

a) La Llei 30/1992, de 26 de novembre, recull el principi que els actes declaratius de

drets subjectius només poden ser objecte de revisió, per la mateixa Administració que

els ha dictat, acudint als procediments i a les causes taxades previstes en la llei, per

exigència del principi de seguretat jurídica contingut en l'article 9.3 de la Constitució

espanyola. D?acord amb aquest criteri, aquest òrgan assessor, de manera constant

(vegeu, per exemple, els dictàmens 24/1995, 84/1999, 40/2001 i 132/2004), sosté que:

La potestad de anulación de oficio, por el riesgo que comporta para la seguridad

jurídica de los ciudadanos, ha sido siempre interpretada de forma restrictiva en sus

3

presupuestos y en su ejercicio, ya que la intangibilidad de los actos constituye un

factor esencial de la seguridad jurídica y de la estabilidad de las situaciones jurídicas

[Sentència del Tribunal de Justícia de les Comunitats Europees de 27 de febrer de

1992].

b) L'article 102.1 de la Llei 30/1992, abans transcrit, exigeix per declarar la nul·litat que

es tracti d'un dels supòsits prevists en l'article 62.1 de la mateixa norma.

c) Es requereix, per fer efectiva la revisió d'ofici, un acte administratiu definitiu (o de

tràmit qualificat) i declaratiu de drets que posi fi a la via administrativa, o que no hagi

estat recorregut en el termini corresponent.

d) No es poden exercir les facultats de revisió, segons determina l'article 106 de la Llei

30/1992, «quan, per prescripció d'accions, pel temps transcorregut o per altres

circumstàncies, l?exercici d?aquestes sigui contrari a l'equitat, a la bona fe, al dret dels

particulars o a les lleis».

e) D?altra banda, la Llei 3/2003, de 26 de març, estableix en l?article 54, sota l'epígraf

«Revisió d?actes i disposicions nuls», que els procediments de revisió d?actes nuls

s?inicien d?ofici per l?òrgan autor de l?acte, o a sol·licitud de persona interessada. La

resolució d?aquests procediments correspon al conseller competent per raó de la

matèria, llevat que l?acte provengui d?una comissió delegada o del Consell de Govern;

en aquest cas correspon al Consell de Govern. Aquest precepte afegeix també, com hem

avançat abans, que la declaració de nul·litat requereix el dictamen previ i favorable del

Consell Consultiu.

En el cas ara analitzat, l?òrgan competent per resoldre aquest procediment és la

consellera d?Interior, atès que l?objecte de la revisió d?ofici és la resolució de 15 de

maig de 2007 dictada per l?anterior conseller d?Interior.

Tercera

Amb relació al procediment que s?ha de seguir per a la revisió d'ofici, s?ha de dir que el

fet que en la Llei 30/1992 s?hagi suprimit la remissió expressa al procediment

administratiu regulat en el títol VI continguda en la redacció de l'article 102, abans de

ser modificat per la Llei 4/1999, no ens pot portar a la conclusió que aquest no és

aplicable als procediments de revisió. Contràriament, s?ha d'entendre que, com en

qualsevol procediment administratiu i sense necessitat de remissió expressa, hi són

aplicables les disposicions generals sobre els procediments administratius contingudes

en el títol VI (articles 68 i següents) de la Llei 30/1992. D'aquesta manera, el Consell

Consultiu ha sostingut reiteradament que el procediment de revisió d'ofici ha de

contenir els tràmits essencials següents: l?acord d'inici, l?audiència als interessats, la

proposta de resolució, el dictamen de l'òrgan consultiu, i la resolució de l'òrgan

competent.

4

El que s?ha relatat en els antecedents posa de manifest que s'han complert

satisfactòriament tots els tràmits anteriors a l'emissió d?aquest dictamen; en especial

l?acord d?inici del procediment de revisió, el tràmit d?audiència i la proposta de

resolució. Són tràmits que constitueixen una garantia suficient per assegurar la legítima

defensa procedimental dels drets dels interessats.

Quarta

L?apartat cinquè de l?article 102 de la Llei 30/1992 assenyala que, quan el procediment

s?ha iniciat d?ofici, el transcurs del termini de tres mesos a partir de l?inici sense que

se?n dicti resolució produeix la seva caducitat. Si el procediment s?ha iniciat a sol·licitud

d?una persona interessada, aquesta sol·licitud es pot entendre desestimada per silenci

administratiu. Segons s?ha dit en els antecedents, el present procediment de revisió

d?ofici s?inicià el 24 de gener de 2008 i el 25 de març següent se suspengué d?acord

amb les previsions de l?article 42.5 de la Llei 30/1992, la qual cosa ens porta a afirmar

que no ha caducat.

El que s?ha exposat fins ara obliga a estudiar el fons de l'assumpte, amb la finalitat que

l?Administració dicti una resolució que sigui adequada a l'ordenament jurídic, amb el

pronunciament previ de l?òrgan superior de consulta com a garantia d?encert en la

resolució.

Cinquena

Des del punt de vista material, cal analitzar la nul·litat radical de la resolució del

conseller d?Interior a què es refereix aquest dictamen, d?acord amb l?article 62.1.f de la

Llei 30/1992, que estableix que els actes de les administracions públiques són nuls de

ple dret en el cas d?actes expressos o presumptes contraris a l?ordenament jurídic

mitjançant els quals s?adquireixen facultats o drets quan no es tenen els requisits

essencials per adquirir-los. Com veiem, la norma exigeix que no es tenguin els requisits

«essencials» per adquirir els drets i les facultats. Per tant, no basta que no es compleixi

qualsevol requisit dels exigits per l?ordenament jurídic, encara que aquests es demanin

per a la validesa de l?acte que determina l?adquisició de la facultat o el dret. És necessari

que el requisit exigit es pugui qualificar d?essencial, sia per les condicions del subjecte

sia per les de l?objecte sobre el qual recaigui l?activitat.

En el cas que ens ocupa i segons es desprèn de la documentació incorporada a

l?expedient, resulta que l?interessat, el senyor F. M. M., és funcionari de carrera del cos

superior de l'Administració de la Comunitat Autònoma de les Illes Balears d?ençà del

dia 1 d?abril de 1993. També és funcionari, amb habilitació de caràcter nacional, de la

subescala secretaria-intervenció i de la subescala intervenció-tresoreria, de les quals es

troba en excedència. Fins al 15 de maig de 2007, l?interessat, com a funcionari de

carrera de diferents cossos i escales de diverses administracions públiques, tenia

consolidats tres triennis del grup B i cinc del grup A.

5

El senyor F. M. M. presentà el 8 de maig de 2007 un escrit en què exposava que,

mitjançant l?ordre de 28 de juny de 2005 del Ministeri d'Administracions Públiques,

s?havia convocat el procés selectiu per integrar els funcionaris de la subescala de

secretaria-intervenció, de funcionaris de l'Administració local amb habilitació de

caràcter nacional, del grup B al grup A, dels establerts en l'article 25 de la Llei 30/1984,

de 2 d'agost, de mesures per a la reforma de la funció pública. I, en efecte, es pot

comprovar que l?interessat figura en la relació d'aspirants d?aquest procés selectiu,

segons la resolució del dia 1 de juny de 2006 de l?Institut Nacional d'Administració

Pública (BOE núm. 140, de 13 de juny de 2006), i que, mitjançant l?ordre de 14 de juny

de 2006, fou integrat en el grup A.

Amb la resolució de 15 de maig de 2007 del conseller d?Interior (resolució que ara es

pretén anul·lar) es reclassificaren com a triennis del grup A tres triennis corresponents al

grup B, es modificà l?antiguitat reconeguda i s?ordenà l'abonament de les retribucions

pertinents amb efecte retroactiu.

L'article 22 de la Llei 30/1984, de 2 d'agost, de mesures per a la reforma de la funció

pública, vigent en el moment en què es dugué a terme el procés selectiu en qüestió, amb

l?epígraf «fomento de la promoción interna», establia el següent:

1. Las administraciones públicas facilitarán la promoción interna consistente en el

ascenso desde cuerpos o escalas de un grupo de titulación a otros del

inmediato superior. Los funcionarios deberán para ello poseer la titulación

exigida para el ingreso en los últimos, tener una antigüedad de al menos dos años

en el cuerpo o escala a que pertenezcan, así como reunir los requisitos y superar

las pruebas que para cada caso establezca el Ministerio de Administraciones

Públicas o el órgano competente de las demás administraciones públicas. Dichas

pruebas, en las que deberán respetarse los principios de igualdad, mérito y

capacidad, podrán llevarse a cabo en convocatorias independientes de

las de ingreso cuando, por conveniencia de la planificación general de los

recursos humanos, así lo autorice el Gobierno o el órgano competente de las

demás administraciones públicas.

Los funcionarios que accedan a otros cuerpos y escalas por el sistema de

promoción interna tendrán, en todo caso, preferencia para cubrir los puestos de

trabajo vacantes ofertados sobre los aspirantes que no procedan de este turno.

Asimismo, conservarán el grado personal que hubieran consolidado en el

cuerpo o escala de procedencia, siempre que se encuentre incluido en el

intervalo de niveles correspondientes al nuevo cuerpo o escala, y el tiempo de

servicios prestados en aquellos será de aplicación, en su caso, para la

consolidación de grado personal en éste.

Lo dispuesto en el presente artículo será también de aplicación a los funcionarios

que accedan por integración a otros cuerpos o escalas del mismo grupo o de

grupo superior de acuerdo con lo previsto en esta ley.

A propuesta del ministerio u organismo en el que estén destinados, los aspirantes

aprobados en el turno de promoción interna podrán solicitar que se les adjudique

destino, dentro del mismo, en el puesto que vinieran desempeñando o en otros

puestos vacantes dotados presupuestariamente existentes en el municipio,

6

siempre que sean de necesaria cobertura y se cumplan los requisitos establecidos en

la relación de puestos de trabajo. En este caso, quedarán excluidos del sistema de

adjudicación de destinos por el orden de puntuación obtenido en el proceso

selectivo.

Lo dispuesto en el párrafo anterior no será de aplicación a los funcionarios

de los cuerpos de seguridad del Estado.

2. A propuesta del ministro de Administraciones Públicas, el Gobierno

podrá determinar los cuerpos y escalas de la Administración del Estado a

los que podrán acceder los funcionarios pertenecientes a otros de su mismo

grupo, siempre que desempeñen funciones sustancialmente coincidentes o análogas

en su contenido profesional y en su nivel técnico, se deriven ventajas para la

gestión de los servicios, se encuentren en posesión de la titulación académica

requerida y superen las correspondientes pruebas.

A estos efectos, en las convocatorias para el ingreso en los referidos cuerpos y

escalas deberán establecerse la exención de las pruebas encaminadas a acreditar

conocimientos ya exigidos para el ingreso en el cuerpo o escala de origen.

Arribats a aquest punt, les bases de la convocatòria del procés selectiu que ara analitzam

(ordre de 28 de juny de 2005, BOE de 8 de juliol del mateix any) establien, entre altres

aspectes, que el procés selectiu es convocava per integrar els funcionaris que pertanyien

a la subescala de secretaria-intervenció, de l?escala de funcionaris d?Administració local

amb habilitació de caràcter nacional, en el grup A de titulació; i que el procés selectiu

consistiria a superar un concurs i un curs selectiu de formació segons el que s?establia

en les bases. En l?apartat 2 de les bases, referit a les condicions dels aspirants per

participar en el procés selectiu, es requeria que aquests posseïssin la titulació que allà

s?indicava, com també que disposassin d?un mínim de dos anys d?antiguitat en la

subescala de secretaria-intervenció: «Para la determinación de la antigüedad de los

aspirantes, a estos efectos, se tomarán en consideración tanto los servicios efectivos

prestados en la subescala, como los períodos temporales durante los cuales aquéllos

hubieran ostentado la condición de funcionarios en prácticas en la misma, o se hubieran

hallado en situaciones administrativas distintas del servicio activo que, según la

normativa legal vigente, resulten computables a efectos de antigüedad. [?] Los

requisitos establecidos en esta base deberán poseerse en el momento de finalizar el

plazo de presentación de solicitudes y gozar de los mismos durante el proceso selectivo

hasta el momento de la integración.»

Segons l?instructor del procediment de revisió d?ofici que ara analitzam, de la

confrontació del contingut d'aquesta ordre amb l'article 22 de la Llei 30/1984, de 2

d'agost, se n'extreu clarament el seu caràcter de procés de promoció interna, per molt

que la mateixa ordre parli de «concurso para la integración», perquè les coses són com

són i no allò que les parts diuen que són. Això el duu a afirmar que s'ha produït una

errada en la qualificació legal del procés obert per l?ordre de 28 de juny de 2005. A més

d?això, afegeix que, de conformitat amb l'informe de 15 de març de 2007 de la

subdirectora general de Funció Pública Local del Ministeri d'Administracions

Públiques, el procés d'integració dels funcionaris que pertanyien a la subescala de

7

secretaria-intervenció, com és el cas de l?interessat, no ha estat un procés d'integració en

bloc ni automàtic per a tots els funcionaris de la dita subescala que es pogués considerar

anàleg a d?altres als quals es podria aplicar la doctrina fixada pel Tribunal Suprem en la

Sentència de 14 de novembre de 1986. Aquesta resolució fa referència a un procés

d?integració automàtica i en bloc d?un cos funcionarial dins un altre cos. Per això, la

doctrina que se?n deriva no es pot aplicar en un procés de promoció interna. I tot això

independentment de l?ús dubtós del terme integració que es va fer en la convocatòria

del procés selectiu.

El cas que ara ens ocupa ha estat, per contra, un procés en què el pressupòsit de fet era

diferent, atès que només esqueia integrar en el grup A aquells funcionaris que complien

els requisits establerts en l'article 1 del Reial decret 522/2005, de 13 de maig (BOE de

28 de maig de 2005). Per això, l?instructor conclou que ens trobam davant un procés de

promoció interna, tot i que la convocatòria es referia literalment a un procés

d?integració. Argumenta, en aquest sentit, que l'article 3.1 del Codi civil disposa que

«Les normes s?han d?interpretar segons el sentit propi de les seves paraules, en relació

amb el context, els antecedents històrics i legislatius, i la realitat social del temps en què

s?han d?aplicar, atenent fonamentalment l?esperit i la finalitat d'aquelles». Per tant,

segons l?instructor, la interpretació literal conforme al sentit propi de les paraules no és

sempre la interpretació correcta d'una norma, i això pot derivar en l?emissió d'actes

contraris a l?ordenament jurídic, com és el cas que ens ocupa, perquè, de la confrontació

de l'article 22 de la Llei 30/1984, de 22 d'agost, amb les bases del procés selectiu en

qüestió, se n'extreu de forma evident que ens trobam davant un procediment de

promoció interna. Reforça la seva argumentació en el sentit que no és un procés

d'integració en bloc d'un cos funcionarial dins un altre cos, i subratlla que només

passaren al cos funcionarial de nivell superior aquells funcionaris que havien superat les

proves selectives. En una integració automàtica i en bloc, com és obvi, passen al nou

cos tots els funcionaris del cos de procedència.

Tota aquesta argumentació duu a l?instructor a concloure que, a conseqüència d?aquesta

qualificació incorrecta, es reconegué a l?interessat un dret quan no tenia els requisits

essencials per adquirir-lo, en el sentit que li podien aplicar els efectes d'haver superat

una promoció interna, però no els efectes d'una integració. Així, els triennis que ja estan

perfets dins algun grup, com ara el grup B, no poden ser alterats quan el funcionari

accedeixi a un altre grup diferent, perquè no tindria sentit, i restaria invalidada la

previsió normativa que la fracció de temps que no arribi a completar un trienni es

considerarà prestada en el nou cos de destinació, tal com s?estableix, entre altres

normes, en la disposició addicional setena de la Llei 21/1993, de 29 de desembre. En el

mateix sentit, mencionava també l'article 93.2.b de la Llei 2/1989, de 22 de febrer, de

funció pública de la comunitat autònoma de les Illes Balears (aplicable en aquell

moment), el qual disposava que, en el cas de mobilitat del funcionari d'un grup a un

altre, aquest conserva els drets als triennis complerts abans, i les fraccions dels temps de

serveis que no completin un trienni s'han d'acumular en el nou grup al qual accedeixi.

8

El senyor F. M. M., si bé compleix els requisits essencials perquè li reconeguin els

efectes d'haver superat un procés de promoció interna, no els compleix perquè li

reconeguin els efectes derivats d'un procés d'integració. En conseqüència, l?acte

administratiu (resolució de 15 de maig de 2007 del conseller d?Interior) pel qual es

reclassificaren com a triennis del grup A tres triennis corresponent al grup B, i s'ordenà

l'abonament de les retribucions pertinents amb efecte retroactiu, és un acte nul de ple

dret, d?acord amb l?article 62.1.f de la Llei 30/1993, perquè comporta l?adquisició de

drets quan no es té els requisits essencials per adquirir-los.

III. CONCLUSIONS

1a. Aquest dictamen té caràcter preceptiu, en aplicació de l?article 10.10.b de la Llei

5/1993, de 15 de juny. El president de les Illes Balears està legitimat per sol·licitar-lo i

el Consell Consultiu és competent per emetre?l.

2a. El Consell Consultiu és favorable a la revisió d?ofici de la resolució de 15 de maig

de 2007 del conseller d?Interior, perquè s?hi dóna, en aquest cas, la causa de nul·litat de

ple dret de l?article 62.1.f de la Llei 30/1992, de 26 de novembre, de règim jurídic de les

administracions públiques i del procediment administratiu comú. L?òrgan competent per

resoldre és la consellera d?Interior.

3a. Les anteriors conclusions tenen caràcter essencial a l?efecte d?utilitzar la fórmula

ritual «d?acord amb el Consell Consultiu».

Palma, 23 de maig de 2008