Dictamen del Consejo Consultivo de Illes Balears núm 095/2014 del 30 de julio del 2014

Resumen

Dictamen núm. 95/2014, relativo a la revisión de oficio del «acte administratiu pel qual s'ha abonat un plus de responsabilitat i suport a tres administratives del Patronat Municipal d'Escoles d'Infants des del mes de desembre de 2010»*

Ponente/s:

Ramón Pita da Veiga Montis

Contestacion

Dictamen núm. 95/2014, relativo a la revisión de oficio del «acte administratiu pel

qual s'ha abonat un plus de responsabilitat i suport a tres administratives del

Patronat Municipal d'Escoles d'Infants des del mes de desembre de 2010»*

I. ANTECEDENTES

1. El 28 de mayo de 2014 se registra de entrada en el Consejo Consultivo de las Illes

Balears una solicitud de dictamen, suscrita por el Alcalde de Palma, referida a «l'acte

sobre el qual es demana informe i que es pretén anul·lar és l'execució material del

pagament d'un plus de responsabilitat i suport a tres administratives del Patronat

Municipal d'Esoles d'Infants». Adjunta copia compulsada del procedimiento en el cual

constan los siguientes hechos y documentos de interés:

a) El 27 de octubre de 2009, la directora gerente del Patronat Municial d'Escoles

d'Infants (PMEI) y la presidenta de dicho Patronato suscriben una propuesta de acuerdo

que incluye:

Atès que la darrera negociació del Coveni Col·lectiu del Patronat Municipal

d'Escoles d'Infant només es pogué trobar una via d'acord entre l'empresa i el comitè

pera la creació d'un nou plus de tutoria per a les tècniques superiors d'educació

infantil que estassin al càrrec d'una aula però no poder les reivindicacions de les

treballadores amb categoria d'administratives;[...]

[?] es proposa al Consell Rector l'adopció del següent ACORD

Primer. Aprovar la creació del plus de suport a tres de les quatre places

d'administratiu/va de la plantilla del Patronat Municipal d'Escoles d'Infants.

[?]

Quart. Aprovar la quantia del plus per a 2009 que es proposa de 100 euors

mensuakls per lloc de feina i es cobrarà per 11 mesos.

Cinquè. Desestimar la petició de les administratives de retroactivitat del plus a gener

de 2007.

Sisè. Aprovar aquest plus amb una retroactivitat de novembre de 2008, data de

l'acceptació de la direcció i la presidència de les reivindicacions de les treballadores.

b) En el Acta nº 31, de 5 de noviembre de 2009, del Consejo Rector del Patronato

Municipal d'Escoles d'Infants, en el punto 5 consta «Aprovació de la creació d'un plus

de suport per a alguns llocs d'administració» y seguidamente «Aquest punt es retira».

c) En el Acta nº 19, de 3 de noviembre de 2010, del Comité de Empresa, en el punto 4

«Plus d'administratives» se consigna: «El Comitè demana com està aquest tema, ja que

* Ponencia del Hble. Sr. D. Ramón Pita da Veiga Montis, consejero.

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es va firmar l'acord amb efectes de novembre de 2008. L'empresa farà un estudi del que

suposaria el pagament d'aquest plus. El Comitè en parlarà amb les persones afectades».

d) En el Acta nº 20, de dicho Comité en el punto 4: «Donar compte del pagament del

plus d'administració» se consigna «L'empresa comunica que es va fer efectiu aquest

pagament a la nòmina de desembre de 2010».

2. El 12 de julio de 2013, la directora gerente y el presidente del Patronato Municipal

suscriben un escrito dirigido a las perceptoras del plus mediante el cual notifican que:

Atès que no es disposa de cap acord aprovat pel Consell Rector del PMEI de

l'esmentat plus us comunico que:

? A partir d'avui es suspèn com a mesura cautelar el seu pagament

En el termini de deu dies podeu presentar la documentació pertinent que acredita la

legalitat de la percepció del complement.

3. El 19 de julio de 2013, las perceptoras del plus, doña A. A. A., doña B. B. B. y

doña C. C. C., administrativas fijas del Patronato Municipal presentan un escrito de

alegaciones en el sentido de explicar el origen del plus y su justificación. En síntesis

alegan:

[?] malgrat per un error de gerència no es va dur la ratificació d'aquest plus a C.

Rector, sí que a partir de l'any 2011 aquest estava contemplat dins els pressuposts a

la partida de «Retribucions del personal dels Serveis Generals». Aquests pressuposts

si que estan aprovats pel C. Rector anualment.

4. El 6 de septiembre de 2013, el interventor general suscribe un informe dirigido al

presidente del Patronato en el cual concluye:

1. L'òrgan competent per a l'aprovació de qüestions en matèria de retribucions del

personal del Patronat és el Consell Rector. Per tant, els acords adoptats sense

l'expressa aprovació del mateix són nuls de ple dret tal i com determinen

l'article 62.1 de la Llei 30/1992 [?]

2. En virtut de el anterior, aquesta Intervenció considera que el plus de suport, de

100 euros mensual cobrat per les treballadores pel període comprès entre novembre

de 2008 fins juliol de 2013, té la consideració de pagament indegut. En

conseqüència, el perceptor d'un pagament indegut queda obligat a la seva restitució

(art. 77.2 LGP).

Amb motiu de que aquests abonaments indeguts s'han detectat amb posterioritat a la

materialització del pagament de les respectives nòmines, de conformitat amb

l'article 77 de la LGP són possibles dos supòsits de reintegrament:

a) El derivat d'un pagament indegut per un error material, aritmètic o de fet.

b) O els derivats d'actes administratius declarats invàlids.

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5. A instancia del mismo presidente del Patronato, el 5 de febrero de 2014, la letrada

asesora del Servicio Jurídico municipal emite un informe sobre el abono del plus

mensual a tres administrativas del Patronato y concluye:

Al present cas, no consta cap pressa de decisió de ningú ni l'existència de cap Acord

d'òrgan competent (al contrari, la proposta va arribar alConsell Rector del Patronat,

però va ser retirada de l'ordre del dia). No obstant, el plus va ser inclòs a la nòmina

de les tres administratives, amb coneixement de l'empresa, segons es desprèn al

manco de l'acta de dia 26 de gener de 2011(antecedent enumerat com el núm. 7), per

la qual cosa s'ha d'entendre l'existència d'una pressa de decisió.

Des del punt de vista de la qualificació jurídica d'aquesta actuació, la mateixa ha de

ser considerada constitutiva d'un acte nul de ple dret, a l'empara de l'article 62.1.b de

la Llei 30/1992. S'ha de dir que en qualsevol cas, si s'hagués adoptat la decisió per

òrgan competent, l'acte s'hauria de qualificar d'anul·lable, a l'empara de l'article 63

de la mateixa llei, en tant es tractaria d'una actuació sense suport i, com a mínim,

contrària a l'article 25 de la Llei 26/2009, de 23 de desembre, de Pressuposts

Generals per a l'any 2010.

Així qualificada l'actuació de pagament de nul·la de ple dret, ha de ser tramitada

aquesta declaració mitjançant el procediment regulat a l'article 102 de la

Llei 30/1992.

6. En este estado de cosas, el 17 de marzo de 2014, el Consejo Rector del PMEI aprueba

iniciar el procedimiento de revisión de oficio «de l'acte pel qual s'ha estat abonant un

plus de responsabilitat i suport a 3 administratives del Patronat», con suspensión del

pago como medida cautelar. Dicho acto es ratificado por la Junta de Gobierno local en

su sesión de 2 de abril de 2014 y notificado a las interesadas y al Comité de Empresa.

7. Finalmente, a requerimiento del presidente Consejo Consultivo, se aporta copia del

Convenio Colectivo del Patronato Municipal publicado en el BOIB nº 87, de 13 de

junio de 2009, vigente para su personal desde la firma hasta el 31 de diciembre de 2010,

así como los Estatutos del Patronato aprobados por el Ayuntamiento de Palma en Pleno

en su sesión de 24 de febrero de 2004.

8. El 2 de junio de 2014, el Teniente de Alcalde y presidente del PMEI aporta propuesta

de acuerdo suscrita por la directora gerente en funciones y él mismo en la que proponen

la declaración de nulidad de pleno derecho del «acte material pel qual s'ha estat abonant

un plus dre responsabilitat i suport a 3 administratives [...]» por estar adoptado por

órgano manifiestamente incompetente y ser su contenido contrario a la LPPGG de 2010.

II. CONSIDERACIONES JURÍDICAS

Primera

Está legitimado el Alcalde de Palma para el planteamiento de la consulta, y goza de

competencia el Consejo Consultivo para evacuarla, de conformidad con el

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artículo 18.12. b, en relación con el artículo 21.c de la Ley autonómica 5/2010, de 16 de

junio, reguladora del Consejo Consultivo de las Illes Balears.

Por su parte, el artículo 18.12.b de la citada Ley 5/2010, de 16 de junio, del Consejo

Consultivo, señala que éste será consultado preceptivamente en los procedimientos, en

los cuales la ley exija el dictamen, que se refieran, entre otras materias, a la revisión de

oficio de los actos administrativos y de las disposiciones administrativas.

Por otra parte, el artículo 21.c de la Ley 5/2010, mencionada, legitima a los alcaldes y

presidentes de las corporaciones locales para solicitar el dictamen en los asuntos que

deben someterse preceptivamente a este Consejo Consultivo.

Resulta indiscutible, por tanto, la necesaria intervención de este órgano autonómico de

consulta con carácter previo a la resolución que se adopte, cuyo dictamen, además de

preceptivo, deberá ser favorable a la revisión de oficio instada para que ésta pueda

prosperar.

Segunda

El artículo 102.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las

Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJPAC),

modificada parcialmente por la Ley 4/1999, de 13 de enero, dispone literalmente que:

1. Las Administraciones Públicas, en cualquier momento, por iniciativa propia o a

solicitud del interesado, y previo dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano

consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma, si lo hubiese, declararán de

oficio la nulidad de los actos administrativos que hayan puesto fin a la vía

administrativa o que no hayan sido recurridos en plazo, en los supuestos previstos en

el artículo 62.1.

Al anterior precepto hay que añadir ?en cuanto que al ámbito local se refieren de modo

específico? los artículos 4 y 53 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases

del régimen local (LRBRL) y, singularmente, el artículo 106 de la Ley autonómica

20/2006, de 15 de diciembre, municipal y de régimen local de les Illes Balears que

preceptúa: «[?] 1. Las entidades locales pueden declarar la nulidad de sus actos o

acuerdos o revocarlos, en los términos establecidos en la legislación reguladora del

procedimiento administrativo común, sin perjuicio de las peculiaridades establecidas en

la legislación básica de régimen local y en esta ley».

Tercera

En cuanto al órgano competente para la resolución del procedimiento de revisión de

oficio, este Consejo Consultivo viene afirmando que, en el ámbito de las corporaciones

locales, dicha competencia corresponde al Pleno. Así resulta de la correcta

interpretación del artículo 22.2.j de la Ley de Bases del Régimen Local. Efectivamente,

no existe duda de que corresponde al Pleno adoptar la resolución que sea procedente, ya

que, como sostiene el Consejo de Estado en su dictamen 1420/1993, de 2 de diciembre:

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«[?] significa la instancia revisora el ejercicio de una acción administrativa con

matices próximos a la acción judicial, y el ejercicio de las acciones administrativas y

judiciales está atribuido en la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases de

régimen local, al indicado Órgano Supremo en el artículo 22, núm. 2.j [?]». Esta

argumentación, aunque del año 1993, sigue siendo íntegramente válida después de las

leyes 11/1999, de 21 de abril, y 57/2003, de 16 de diciembre, que reformaron la citada

Ley 7/1985, puesto que el mencionado artículo 22.2.j no resultó afectado por tales

modificaciones legislativas.

Además, no cabe duda de que corresponde al Pleno municipal la competencia para

dictar la resolución acordando la revisión de oficio del acto, no sólo a tenor de lo que

resulta del artículo 110 de la citada LRBRL (que, aunque referido a actos tributarios,

guarda identidad de razón), sino también ?habida cuenta de la remisión a la legislación

reguladora del procedimiento administrativo común que efectúa el artículo 53 de la

LRBRL? por lo dispuesto en el artículo 103.5 de la LRJPAC, en la redacción dada por

la Ley 4/1999, de 26 de noviembre ?y en idéntico sentido el artículo 106.2 de la Ley

balear 20/2006?, en cuanto que, si para la declaración de lesividad ?que, como es

sabido, se aplica a los actos «anulables»? se reserva la competencia al Pleno de la

Corporación, con mayor motivo podrá atribuirsele la competencia, si se trata, como en

el presente caso, de la declaración de «nulidad» de pleno derecho.

Cuarta

En relación con el procedimiento a seguir para la revisión de oficio, cabe decir que la

supresión de la remisión expresa al procedimiento administrativo regulado en el Título

VI de la Ley, que contenía la redacción del artículo 102 de la Ley 30/1992 antes de su

modificación por la Ley 4/1999, no puede llevarnos a la conclusión de su

inaplicabilidad a los procedimientos de revisión. Contrariamente, debe entenderse que,

como a todo procedimiento administrativo y sin necesidad de remisión expresa, le son

aplicables las disposiciones generales sobre procedimientos administrativos contenidas

en el Título VI (arts. 68 y siguientes) de la citada Ley 30/1992. De esta manera, el

Consejo Consultivo ha sostenido reiteradamente que el procedimiento de revisión de

oficio ha de contener los trámites esenciales siguientes: acuerdo de inicio, audiencia a

los interesados, informe jurídico, propuesta de resolución, dictamen del órgano

consultivo, y resolución por parte del órgano competente.

Nada hay que objetar en cuanto a lo señalado en el artículo 102.5 de la LRJPAC

respecto de la caducidad de los procedimientos de revisión de oficio, puesto que se ha

suspendido el plazo para resolver y notificar de conformidad con lo dispuesto en el

artículo 42.5.c de la citada ley, según ha manifestado la Administración municipal de

referencia y consta acreditado en la Propuesta de resolución que se somete a dictamen.

Quinta

En el caso que nos ocupa se pretende la revisión de oficio de, en términos del escrito del

Alcalde de 22 de mayo de 2014, «l'execució material del pagament d'un plus de

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responsabilitat». En la propuesta de acuerdo remitido se lee «declarar la nul·litat de ple

dret de l'acte material pel qual s'ha estat abonant un plus de responsabilitat i suport a tres

administratives des de desembre de 2010 atès que es va executar per òrgan

manifestament incompetent i en contra del que disposava la Llei de Pressupostos

Generals per a 2010».

Una cuestión prioritaria, para resolver la duda de si procede o no declarar la nulidad de

pleno derecho, es qué acto o actos declarativos de derechos firmes están en tela de

juicio. Nos encontramos con que no existe acto alguno en el seno del Consejo Rector o

de los órganos municipales llamados a aprobar el plus o aceptarlo mediante Convenio

Colectivo. En cambio, como punto de partida, hay que suponer que existen los actos

administrativos que conforman los pasos previos del pago material del plus de «suport»

a las tres empleadas del Patronat Municipal.

De acuerdo con la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público

(EBEP), está fuera de dudas que no procedía el pago del plus «suport» porque ?pese a

haberse negociado y entenderse justificado por algunos directivos?lo cierto es que no

se aprobó en el Consejo Rector (en el que se retiró el punto del orden del día de 5 de

noviembre de 2009) y no se incluyó en el Convenio Colectivo vigente. Por tanto en este

ámbito no se han producido actos administrativos que den apoyatura o base legal al

pago efectuado en la ejecución presupuestaria.

De otro modo, este asunto no debe centrarse en la improcedencia del plus ?que salta a

la vista y, a la postre, no cuenta con ningún acto administrativo favorable? sino en la

viabilidad del pago material efectuado. En definitiva este procedimiento tiene su raíz en

un pago indebido del organismo autónomo municipal (Patronato Municipal d'Escoles

d'Infants) y por ello será de utilidad reflexionar, en primer lugar, sobre las condiciones

normales del pago en la ejecución presupuestaria y, en segundo lugar, sobre la

procedencia o no de la vía de la revisión de oficio utilizada por la Corporación.

El Texto Refundido de la Ley reguladora de las Haciendas Locales (RD Legislativo

2/2004, de 5 de marzo), de interés para este dictamen, establece:

Artículo 184. Fases del procedimiento de gestión de los gastos.

1. La gestión del presupuesto de gastos se realizará en las siguientes fases cuyo

contenido se establecerá reglamentariamente:

a) Autorización de gasto.

b) Disposición o compromiso de gasto.

c) Reconocimiento o liquidación de la obligación.

d) Ordenación de pago.

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2. Las entidades locales podrán en la forma que reglamentariamente se establezca

abarcar en un solo acto administrativo dos o más fases de ejecución de las

enumeradas en el apartado anterior.

Artículo 185. Competencias en materia de gestión de gastos.

1. Dentro del importe de los créditos autorizados en los presupuestos corresponderá

la autorización y disposición de los gastos al presidente o al Pleno de la entidad de

acuerdo con la atribución de competencias que establezca la normativa vigente.

2. Corresponderá al presidente de la corporación el reconocimiento y liquidación de

las obligaciones derivadas de compromisos de gastos legalmente adquiridos.

3. Las facultades a que se refieren los apartados anteriores podrán desconcentrarse o

delegarse en los términos previstos por el artículo 23 de la Ley 7/1985, de 2 de abril,

que deberán recogerse para cada ejercicio, en las bases de ejecución del presupuesto.

4. En los organismos autónomos las facultades indicadas se ejercerán en los

términos expuestos anteriormente, correspondiendo a los órganos de aquéllos a los

que sus estatutos atribuyan dichas competencias.

Artículo 186. Ordenación de pagos.

1. Competen al presidente de la entidad local las funciones de ordenación de pagos.

2. El Pleno de la entidad local, a propuesta del presidente, podrá crear una unidad de

ordenación de pagos que, bajo la superior autoridad de éste, ejerza las funciones

administrativas de la ordenación de pagos.

3. El Pleno de las entidades locales de más de 500.000 habitantes de derecho, a

propuesta del presidente, podrá asimismo crear una unidad central de tesorería que,

bajo la superior autoridad de éste, ejerza las funciones de la ordenación de pagos.

4. La ordenación de pagos en los organismos autónomos la ejercerá el órgano de

estos que, por estatutos, la tenga atribuida.

artículo 187. Plan de disposición de fondos.

La expedición de las órdenes de pago habrá de acomodarse al plan de disposición de

fondos de la tesorería que se establezca por el presidente que, en todo caso, deberá

recoger la prioridad de los gastos de personal y de las obligaciones contraídas en

ejercicios anteriores.

Artículo 188. Responsabilidad personal.

Los ordenadores de gastos y de pagos, en todo caso, y los interventores de las

entidades locales, cuando no adviertan por escrito su improcedencia, serán

personalmente responsables de todo gasto que autoricen y de toda obligación que

reconozcan, liquiden o paguen sin crédito suficiente.

Artículo 189. Requisitos previos a la expedición de órdenes de pago.

1. Previamente a la expedición de las órdenes de pago con cargo a los presupuestos

de la entidad local y de sus organismos autónomos habrá de acreditarse

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documentalmente ante el órgano que haya de reconocer las obligaciones la

realización de la prestación o el derecho del acreedor de conformidad con los

acuerdos que en su día autorizaron y comprometieron el gasto.

2. Los perceptores de subvenciones concedidas con cargo a los presupuestos de las

entidades locales y de los organismos autónomos vendrán obligados a acreditar,

antes de su percepción, que se encuentran al corriente de sus obligaciones fiscales

con la entidad, así como, posteriormente, a justificar la aplicación de los fondos

recibidos.

El Real Decreto 500/1990, de 20 de abril, dispone:

Art. 52.

La gestión de los presupuestos de gastos de las Entidades locales y de sus

Organismos autónomos se realizara en las siguientes fases (artículo 165.1, LRHL):

a) Autorización del gasto.

b) Disposición o compromiso del gasto.

c) Reconocimiento y liquidación de la obligación.

d) Ordenación del pago.

Art. 53.1. Las Entidades locales establecerán en las bases de ejecución del

presupuesto las normas que regulan el procedimiento de ejecución de los

presupuestos de gastos en el marco definido por las leyes y de acuerdo con lo

previsto en el artículo 9.º del presente Real Decreto.

2. Sin perjuicio de lo establecido en el apartado 1 de este artículo, el Pleno de la

Entidad local podrá aprobar Reglamentos o Normas generales que desarrollen los

procedimientos de ejecución del presupuesto; en este supuesto no será necesario

reiterar dichas normas en las bases de ejecución del presupuesto, bastando una

remisión expresa a aquéllas.

Art. 54.

1. La autorización es el acto mediante el cual se acuerda la realización de un gasto

determinado por una cuantía cierta o aproximada, reservando a tal fin la totalidad o

parte de un crédito presupuestario.

2. La autorización constituye el inicio del procedimiento de ejecución del gasto, si

bien no implica relaciones con terceros externos a la Entidad local.

Art. 55.

1. Dentro del importe de los créditos presupuestados corresponde la autorización de

los gastos al Presidente o al Pleno de la Entidad, o a los órganos facultados para ello

en los Estatutos de los Organismos autónomos de conformidad con la normativa

vigente.

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2. Las bases de ejecución del presupuesto para cada ejercicio recogerán las

delegaciones o desconcentraciones que en materia de autorización de gastos se

hayan efectuado. En el supuesto de delegaciones o desconcentraciones con carácter

permanente bastará una remisión expresa a éstas.

Art. 56.

1. La disposición o compromiso es el acto mediante el cual se acuerda, tras el

cumplimiento de los trámites legalmente establecidos, la realización de gastos,

previamente autorizados, por un importe exactamente determinado.

2. La disposición o compromiso es un acto con relevancia jurídica para con terceros,

vinculando a la Entidad local a la realización de un gasto concreto y determinado

tanto en su cuantía como en las condiciones de ejecución.

Art. 57.

1. Dentro del importe de los créditos autorizados corresponde la disposición de los

gastos al Presidente o al Pleno de la Entidad o al Órgano facultado para ello en los

correspondientes Estatutos, en el supuesto de los Organismos autónomos

dependientes, de conformidad con la normativa vigente.

2. Las bases de ejecución del presupuesto para cada ejercicio recogerán las

delegaciones o desconcentraciones que en materia de disposición o compromiso de

gastos se hayan efectuado. En el supuesto de delegaciones o desconcentraciones con

carácter permanente bastará una remisión expresa a éstas.

Art. 58.

El reconocimiento y liquidación de la obligación es el acto mediante el cual se

declara la existencia de un crédito exigible contra la Entidad derivado de un gasto

autorizado y comprometido.

Art. 59.

1. Previamente al reconocimiento de las obligaciones habrá de acreditarse

documentalmente ante el Órgano competente la realización de la prestación o el

derecho del acreedor de conformidad con los acuerdos que en su día autorizaron y

comprometieron el gasto.

2. Las Entidades locales establecerán, en las bases de ejecución del presupuesto, los

documentos y requisitos que, de acuerdo con el tipo de gastos, justifiquen el

reconocimiento de la obligación.

3. Igualmente establecerán la forma en que los perceptores de subvenciones

acreditarán el encontrarse al corriente de sus obligaciones fiscales con la Entidad y

justificarán la aplicación de los fondos recibidos.

Art. 60.

1. Corresponderá al Presidente de la Entidad local o al Órgano facultado

estatutariamente para ello, en el caso de Organismos autónomos dependientes, el

reconocimiento y la liquidación de obligaciones derivadas de los compromisos de

gastos legalmente adquiridos (artículo 166.2 y 4, LRHL).

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2. Corresponderá al Pleno de la Entidad el reconocimiento extrajudicial de créditos,

siempre que no exista dotación presupuestaria, operaciones especiales de crédito, o

concesiones de quita y espera.

3. Las bases de ejecución del presupuesto para cada ejercicio recogerán las

delegaciones o desconcentraciones que en materia de reconocimiento y liquidación

de obligaciones se hayan efectuado. En el supuesto de delegaciones o

desconcentraciones con carácter permanente bastará una remisión expresa a éstas.

Art. 61.

La ordenación del pago es el acto mediante el cual el ordenador de pagos, en base a

una obligación reconocida y liquidada, expide la correspondiente orden de pago

contra la Tesorería de la Entidad.

Art. 62.

1. Competerán al Presidente de la Entidad local, o al Órgano que tenga

estatutariamente atribuida la función en los Organismos autónomos dependientes las

funciones de la ordenación de pagos (artículo 167.1 y 4, LRHL).

2. El Presidente de la Entidad local podrá delegar el ejercicio de las funciones de la

ordenación de pagos, de acuerdo con lo establecido en los artículos 21.3 y 34.2 de la

Ley 7/1985, de 2 de abril.

Art. 63.

1. El Pleno de la Entidad local, a propuesta del Presidente, podrá crear una Unidad

de Ordenación de Pagos que, bajo la superior autoridad de éste, ejerza las funciones

administrativas de la ordenación de pagos (artículo 167.2, LRHL).

Art. 64.

El Pleno de las Entidades de más de 500.000 habitantes de derecho, a propuesta del

Presidente, podrá crear una Unidad Central de Tesorería que, bajo la superior

autoridad de éste, ejerza las funciones de la Ordenación de Pagos (artículo 167.3

LRHL).

Art. 65.

1. La expedición de órdenes de pago se acomodará al plan de disposición de fondos

que se establezca, con la periodicidad y vigencia que el mismo determine, por el

Presidente de la Entidad o por el órgano competente facultado para ello en el caso de

Organismos autónomos dependientes.

2. El plan de disposición de fondos considerará aquellos factores que faciliten una

eficiente y eficaz gestión de la Tesorería de la Entidad y recogerá necesariamente la

prioridad de los gastos de personal y de las obligaciones contraídas en ejercicios

anteriores (artículo 168 LRHL).

Art. 66.

1. El acto administrativo de la ordenación se materializará en relaciones de órdenes

de pago que recogerán, como mínimo y para cada una de las obligaciones en ellas

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incluidas, sus importes bruto y líquido, la identificación del acreedor y la aplicación

o aplicaciones presupuestarias a que deban imputarse las operaciones.

2. Asimismo, la ordenación del pago puede efectuarse individualmente respecto de

obligaciones específicas y concretas.

3. Cuando el reconocimiento de las obligaciones y las órdenes de pago se imputen a

las mismas partidas presupuestarias y obedezcan al cumplimiento de compromisos

de igual naturaleza, la identificación de los acreedores y de los importes bruto y

líquido podrá ser reflejada en relaciones adicionales, en base a las cuales se podrá

proceder al pago individual de las respectivas obligaciones mediante transferencia

de los fondos a las cuentas corrientes situadas en Bancos o Entidades financieras

reseñadas por los interesados.

En este caso, en la orden de pago respectiva figurará como perceptor el Banco o

Entidad financiera colaboradora encargada de ejecutar las órdenes de transferencia.

La orden de pago acumulada juntamente con las relaciones adicionales tendrán la

misma eficacia en relación con los acreedores que las órdenes de pago

singularizadas.

Art. 67.

1. Un mismo acto administrativo podrá abarcar más de una de las fases de ejecución

del presupuesto de gastos enumeradas en el artículo 52, pudiéndose dar los

siguientes casos:

a) Autorización-disposición.

b) Autorización-disposición-reconocimiento de la obligación.

2. El acto administrativo que acumule dos o más fases producirá los mismos efectos

que si dichas fases se acordaran en actos administrativos separados.

Art. 68.

1. Las Entidades locales deberán establecer en las bases de ejecución del

presupuesto los supuestos en que, atendiendo a la naturaleza de los gastos y a

criterios de economía y agilidad administrativa, se acumulen varias fases en un solo

acto administrativo, de acuerdo con lo establecido en el artículo anterior.

2. En cualquier caso, el Órgano o la Autoridad que adopte el acuerdo deberá tener

competencia, originaria, delegada o desconcentrada, para acordar todas y cada una

de las fases que en aquél se incluyan. [...]

El artículo 77 de la Ley 43/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, que

constituye normativa aplicable dispone:

Artículo 77. Pagos indebidos y demás reintegros.

1. A los efectos de esta ley se entiende por pago indebido el que se realiza por error

material, aritmético o de hecho, en favor de persona en quien no concurra derecho

alguno de cobro frente a la Administración con respecto a dicho pago o en cuantía

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que excede de la consignada en el acto o documento que reconoció el derecho del

acreedor.

2. El perceptor de un pago indebido total o parcial queda obligado a su restitución.

El ordenador de pagos, o el órgano que en cada caso resulte competente, de oficio o

por comunicación del órgano administrativo proponente del pago, dispondrá de

inmediato la restitución de las cantidades indebidamente pagadas conforme a los

procedimientos reglamentariamente establecidos y, en defecto de procedimiento

específico, con arreglo al que establezcan conjuntamente el Ministro de Hacienda y

el de Economía, o el de Trabajo y Asuntos Sociales en el ámbito de la Seguridad

Social.

3. La revisión de los actos de los que se deriven reintegros distintos a los

correspondientes a los pagos indebidos a que se refiere el apartado 1 anterior se

realizará de acuerdo con los procedimientos de revisión de oficio de actos nulos o

anulables, previstos en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de

las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, o de

conformidad con los procedimientos específicos de reintegro establecidos en las

normas reguladoras de los distintos ingresos, según la causa que determine su

invalidez. La efectividad de los ingresos por reintegro se someterá a lo establecido

en el capítulo II del título I de esta ley.

4. A salvo de lo establecido por la normativa reguladora de los distintos reintegros,

el reintegro de pagos indebidos o declarados inválidos con arreglo a lo establecido

en el apartado anterior devengará el interés previsto en el artículo 17 de esta ley y

desde el momento en que se produjo el cobro.

La normativa precedente da fundamento a las siguientes observaciones generales:

a) La ordenación del pago en la hacienda local es una fase de la gestión presupuestaria

que se concibe como la última después de la autorización del gasto, disposición del

gasto y el reconocimiento de la obligación, de acuerdo con los artículos 55 y siguientes

del RD 500/1990, citados, sin perjuicio que se concentren estas fases de gestión

presupuestaria en uno o más actos administrativos acumulados (artículos 67 y 68).

b) Puede distinguirse sin dificultad entre la ordenación del pago (artículos 61 y

siguientes) y el pago material que se realiza a través de transferencias y de entidades

colaboradoras de la tesorería municipal. El acto de ordenación del pago da fundamento

al pago material.

c) El mismo Reglamento, RD 500/1990, precisa los órganos competentes para ordenar

pagos, en general el presidente, una unidad o departamento especializados y, para los

organismos autónomos, como es el caso del PMEI, lo que dispongan los Estatutos. En

este caso, el artículo 18 letra h) de los Estatutos lleva a concluir que el órgano facultado

para ordenar pagos es el presidente del Patronato municipal.

d) En la normativa general presupuestaria (artículo 77 LGP, transcrito) se hallan las

disposiciones administrativas relativas a la realización de pagos indebidos y a su modo

de solución para satisfacer el interés general de la hacienda pública. La regulación se

basa en la restitución del pago efectuado indebidamente atribuyendo a tal crédito el

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carácter de ingreso público con unas condiciones específicas para permitir utilizar los

resortes de la hacienda pública para su cobro (recaudación e, incluso, ejecutiva).

En el caso presente, puede avanzarse, se ha producido un pago indebido al resultar el

plus «de suport» pagado sin haberse aprobado dicho plus del modo previsto en la

legislación laboral: mediante aplicación del correspondiente contrato de trabajo y

convenio colectivo. Aparece como indubitado en este expediente que en el convenio

colectivo vigente (BOIB núm. 87, de 13 de junio de 2009), pese a su negociación, no se

pactó el plus de «suport» para tres trabajadoras administrativas del organismo autónomo

y por tanto la percepción de dicho plus está huérfana de base jurídica. Los argumentos

de las interesadas no contradicen esta conclusión sino que implícitamente la aceptan.

De otro lado, no se aporta por el Patronato Municipal acto administrativo alguno que

pueda conceptuarse como nulo de pleno derecho. Desde luego no es nulo de pleno

derecho el acto que constituye la propuesta de acuerdo suscrita el 27 de octubre de 2009

por la directora gerente y la presidenta del Patronat Municipal.

No se aporta, aunque es evidente que existe, acto de autorización y disposición de gasto

(las dos primeras fases presupuestarias, cuya aprobación suele iniciarse en enero de

cada año en cuanto a la nómina de personal) que incluya el plus de «suport», porque la

directora gerente en el Comité de Empresa solamente dice que se paga dicho plus, es

decir hace referencia al pago material. Tampoco se ha acreditado el modo de proceder

en la orden de pago de la nómina desde noviembre de 2010 hasta julio de 2013, ni

menos el modo de hacer efectivo el pago, o lo que podríamos llamar el pago material,

en términos de la LGP.

El Consejo Consultivo entiende que la revisión de oficio pretendida tiene base

exclusivamente en el apartado 3 del artículo 77 de la LGP. Es decir, se ha tramitado un

pago indebido, en la parte correspondiente al plus repetido, que puede imputarse no a un

acto nulo del Consejo Rector del Patronato (que no existe porque se retiró del orden del

día de 5 de noviembre de 2009) sino al acto o actos previos de gestión presupuestaria

que han conducido a la ordenación del pago y, por ende, a su pago material.

En conclusión, entendemos que lo que acaece aquí es un pago indebido fundado en la

nulidad de pleno derecho ?parcial? de los actos de ordenación de pagos de las

nóminas de las tres trabajadoras indebidamente beneficiadas con el plus de «suport»

desde diciembre de 2010 hasta julio de 2013. Es evidente que nos hallamos ante una

nulidad parcial puesto que los actos de ordenación de pagos de este tipo incluyen otros

conceptos salariales que sí están plenamente de acuerdo con la legislación aplicable.

Los actos reiterados de ordenación de pagos indicados, aunque no se han aportado en

este expediente, pueden conceptuarse nulos de pleno derecho, parcialmente, por adoptar

un aumento de nómina (plus de personal laboral) sin los requisitos esenciales para la

percepción de dicho aumento (artículo 62.1.f de la LRJPAC en relación con el vigente

Convenio Colectivo Laboral) y además contraviniendo las limitaciones expresas de los

incrementos de percepciones salariales de la Ley 26/2009, de 23 de diciembre, de

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Presupuestos Generales para el año 2010 y del Texto Refundido de la Ley reguladora de

las Haciendas Locales (artículo 189 TRLHL).

Procede para una adecuada resolución del asunto planteado es la declaración de nulidad

de pleno derecho parcial de las órdenes de pago de 2010 a 2013, relativas al plus

percibido indebidamente por las tres empleadas del Patronato Municipal, por concurrir

las causas del artículo 62.1.f y g, como quedan descritas más arriba. En consecuencia

procederá también la restitución de los créditos no prescritos (según normativa salarial),

con el interés ordenado en el artículo 17 de la LGP, sin perjuicio de iniciar el

procedimiento al que se refiere el artículo 176 y siguientes de la LGP.

III. CONCLUSIONES

1a. El Alcalde de Palma está legitimado para formular la consulta que nos ocupa y el

Consejo Consultivo es competente para emitir dictamen con la cualidad de preceptivo.

2a. Ha lugar a la revisión de oficio parcial de los actos administrativos de ordenación de

pago referidos al «plus de suport» de las tres empleadas concernidas del Patronato

Municipal d'Escoles d'Infants, entre diciembre de 2010 y julio de 2013, declarando su

nulidad de pleno derecho parcial, de acuerdo con la consideración jurídica quinta.

3a. En la resolución que adopte el Pleno del Ayuntamiento habrá de incorporar la

fórmula ritual que corresponda de las previstas en el artículo el artículo 4, apartado 3, de

la Ley 5/2010, de 16 de junio), es decir, «de acuerdo con el Consejo Consultivo», o

bien, «oído el Consejo Consultivo», teniendo en cuenta el carácter determinante de este

dictamen.

Palma, 30 de julio de 2014