Dictamen del Consejo Consultivo de Illes Balears núm 094/2003 del 17 de junio del 2003

Resumen

Dictamen nº 94/2003, relativo a la modificación puntual de la ordenación urbanística de la Unidad de Actuación nº 6, de las Normas Subsidiarias del planeamiento municipal de Alcúdia para la reordenación de dos usos públicos*.

Ponente/s:

Juan S. Oliver Ripoll

Contestacion

Dictamen nº 94/2003, relativo a la modificación puntual de la ordenación

urbanística de la Unidad de Actuación nº 6, de las Normas Subsidiarias del

planeamiento municipal de Alcúdia para la reordenación de dos usos públicos*.

I. ANTECEDENTES

1. El día 11 de octubre de 2001, el Pleno del Ayuntamiento de Alcudia acordó la

aprobación inicial de una propuesta de modificación puntual de las Normas Subsidiarias

de planeamiento de este término municipal, con el fin de desarrollar la Unidad de

Actuación nº 6 de modo que se redujera la superficie de una parte de la zona verde

(ELP) a cambio de incrementar la destinada a aparcamientos y viales.

El Ayuntamiento quería resolver el problema existente de falta de plazas de

aparcamiento a causa de la peatonización, tanto de la primera línea del Puerto de

Alcúdia como de las calles anexas a la misma. Así pues, se acogió a la disposición

adicional tercera de la Ley 14/2000, de 21 de diciembre, de Ordenación Territorial, que

determina que pueden aprobarse, sin tener que adaptarse a las determinaciones de los

instrumentos de ordenación territorial (DOT) regulados en esta ley, las modificaciones

del planeamiento urbanístico general que tengan como objeto exclusivo, entre otras

finalidades, el aumento de la superficie, o reajuste por razones funcionales, de zonas de

equipamiento, espacios libres públicos o infraestructuras, habiendo de requerir

previamente a la aprobación inicial de la modificación, el informe favorable del Consejo

Insular correspondiente.

2. Esta primera propuesta obtuvo también la aprobación provisional el día 10 de enero

de 2002, pero no consiguió su aprobación definitiva. Unos meses más tarde, la

Comisión de Planeamiento y Urbanismo del Ayuntamiento de Alcúdia abandonó

aquella primera propuesta, y apostó por una segunda propuesta de modificación puntual

consistente en que: ?Con una simple modificación de su diseño reordene la Unidad de

Actuación de modo que a la vez que aumente las plazas de aparcamiento no se

disminuya la superficie de la zona verde prevista actualmente por las Normas

Subsidiarias.?

El día 5 de septiembre de 2002, el Pleno del Ayuntamiento acordó la aprobación inicial

de esta última propuesta de modificación puntual de la ordenación urbanística de la

Unidad de Actuación nº 6, redactada por el Arquitecto municipal y representada con

claridad en el plano de ordenación 5.5 ?ver UA-6. En el informe, el Arquitecto

explicaba que:

(?) la presente modificación puntual de las Normas Subsidiarias no afecta al conjunto

de la superfície de cesión pública sinó tan sólo a su configuración (?)

3. El acuerdo del Pleno de día 5 de septiembre de 2002, también decidió la aprobación

inicial del anexo del Estudio de Impacto Ambiental, de obligada redacción para este tipo

de proyectos, y a la vez sometió la modificación a información pública, por el plazo de

un mes, mediante la publicación del anuncio correspondiente en el Butlletí Oficial de les

Illes Balears y en uno de los periódicos de más circulación de las Illes Balears.

* Ponente: Sr. Joan S. Oliver Ripoll

Igualmente, el Ayuntamiento notificó el acuerdo plenario, de forma individualizada, a

los titulares de los terrenos comprendidos en el ámbito de la Unidad de Actuación

afectada, para que presentaran alegaciones.

4. Posteriormente, se dio audiencia del proyecto al Ministerio de Defensa, que

mediante el Subdirector General de Patrimonio e Infraestructura, emitió informe

favorable a la propuesta urbanística el día 11 de octubre de 2002.

5. Finalizado el trámite de información pública, el secretario del Ayuntamiento

certificó, el día 29 de octubre de 2002, que no hubo alegación alguna, por lo que se

continuó la tramitación del procedimiento. El Pleno del Ayuntamiento de día 7 de

noviembre de 2002 acordó la aprobación provisional y el envío del expediente al

Consejo de Mallorca, e instó, si procedía, a la aprobación definitiva de la Comisión

Insular de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Patrimonio Histórico.

6. El día 20 de noviembre del mismo año, el delegado de Planificación y Urbanismo

del Ayuntamiento de Alcudia envió la documentación a la Comisión Insular de

Urbanismo del Consejo de Mallorca.

7. Una vez corregidas las deficiencias de la documentación, con el certificado del

Secretario municipal relativo al acuerdo del Pleno de aprobación inicial, y tramitados

los ejemplares del proyecto de modificación, el departamento de Obras Públicas y

Urbanismo del Consejo Insular continuó la tramitación del procedimiento, mediante

diversos oficios de día 20 de diciembre de 2002, dirigidos a las Consejerías de Obras

Públicas, Vivienda y Transporte, Turismo, Educación y Cultura, y Medio Ambiente

para que emitieran informes sobre la modificación mencionada, en el plazo máximo de

un mes, de acuerdo con el artículo 3.3 de la Ley 9/1990, de atribución de competencias

a los Consejos Insulares en materia de urbanismo y habitabilidad.

8. Todas ellas emitieron informe favorable al respecto, con algunas precisiones ?

como es el caso de la Consejería de Obras Públicas, Vivienda y Transporte y la

Consejería de Medio Ambiente? en el sentido de que la modificación no alteraba las

superficies totales, destinadas a cada uno de los usos contemplados en las normas

vigentes.

Seguidamente, los servicios técnicos de Urbanismo del Consejo Insular dedujeron

también un informe favorable sobre el asunto en el que señalaron a modo de conclusión:

Per tot l?exposat amb anterioritat s?informa favorablement la proposta municipal en

considerar que la reducció d?ELLP (espai lliure públic) i el canvi d?ubicació proposats,

a pesar de reduir la dimensió de la zona verda, ajuda a obtenir un disseny d?aparcament

més útil a la forta demanda que existeix a la zona, la qual cosa garanteix una millor

accessibilitat a la zona peatonalitzada de primera línia de mar.

9. Finalmente, la Comisión Insular de Ordenación del Territorio, Urbanismo y

Patrimonio Histórico, en sesión de día 15 de abril de 2003, adoptó por unanimidad, y en

atención a la propuesta de la ponencia técnica, el acuerdo de informar favorablemente la

modificación puntual de las normas subsidiarias del municipio de Alcudia relativa a la

reordenación de dos usos públicos previstos en las NNSS por la zona delimitada como

UA-6: ELP y aparcamientos, para la aprobación definitiva por parte del Pleno del

Consejo Insular de Mallorca.

10. El 28 de abril de 2003, la Presidenta del Consejo de Mallorca solicitó la emisión del

correspondiente dictamen preceptivo al Consejo Consultivo de las Illes Balears.

II. CONSIDERACIONES JURÍDICAS

Primera

La Presidenta del Consejo de Mallorca está legitimada para solicitar el dictamen al

Consejo Consultivo, de conformidad con el artículo 15.1 d) de la Ley 5/1993, de 5 de

junio, modificada por la Ley 6/2000, de 31 de mayo, y según el artículo 9.1 de la Ley

8/2000, de 27 de octubre, de Consejos Insulares, ya que asume la representación

máxima, y que el urbanismo es materia transferida desde la aprobación de la Ley

9/1990, de 27 de junio, de Atribución de Competencias. Además, el Consejo Consultivo

es competente para emitir el dictamen.

Segunda

El expediente relativo a la modificación puntual de las Normas Subsidiarias de

planeamiento del municipio de Alcudia afecta a un Espacio Libre Público (ELP)

configurado como zona verde. Esto determina la consulta preceptiva del Consejo

Consultivo, según el artículo 10.10.d) de la Ley 5/1993, de 5 de junio, en la redacción

derivada de la Ley 6/2000, de 31 de mayo. Además, el dictamen ha de ser favorable

para que la modificación pueda producirse.

Las sentencias del Tribunal Supremo de 13 de febrero, 30 de abril y 10 de mayo de

1990 y 8 de febrero de 1993, entre muchas otras, han señalado que la trascendental

importancia de las zonas verdes para un desarrollo adecuado de la vida ciudadana, ha

dado lugar a que su modificación exija un procedimiento especial que necesita, a través

del artículo 50 del Texto refundido de la Ley del Suelo de 1976, la intervención de los

órganos más significativos, tanto de la administración activa como de la consultiva.

La intervención del Consejo Consultivo en esta materia no solamente es preceptiva, sino

también vinculante, dado que sólo puede prosperar la iniciativa de modificación si el

dictamen es favorable. La exigencia de rigor no es, sin embargo, un obstáculo

infranqueable a la posibilidad de efectuar cualquier alteración de zonas verdes o

espacios libres, sino que se tiene que reconocer a priori la legitimidad de tramitar este

tipo de modificaciones siempre que lo exijan los intereses generales. La intervención del

Consejo Consultivo no anula la discrecionalidad motivada de la Administración activa

proponente, en éste caso el Ayuntamiento de Alcudia, al que corresponde, en uso de su

autonomía y potestad, decidir si el interés general aconseja una alteración de zonas

verdes o espacios libres públicos para satisfacer otras necesidades de la colectividad.

Tercera

El Consejo Consultivo sostiene, de forma reiterada y constante, como es el caso del

dictamen 35/2000, que su intervención en expedientes como el que nos ocupa tiene un

carácter garantista de la intangibilidad de las zonas verdes y espacios libres públicos, no

sólo desde la perspectiva de la superficie, sino también desde la funcionalidad.

Por ello, le corresponde verificar que la modificación proyectada responde a una

exigencia de interés público, y que se deben tener en cuenta, para tramitarla, los

requisitos de competencia y de procedimiento.

En lo que respecta a estos últimos, la doctrina del Consejo Consultivo remarca las

siguientes particularidades, derivadas del impacto operado en el artículo 50 del TRLS

de 1976 (que ha recuperado vigencia después de la Sentencia del TC nº 61/1997, de 20

de marzo), primero, por la transferencia de competencias urbanísticas a la comunidad

autónoma, y, posteriormente, por las leyes autonómicas, la 9/1990, que las transfería a

los Consejos Insulares, y la 5/1993, que crea el Consejo Consultivo:

a) La competencia para la aprobación definitiva reside en el Pleno del Consejo Insular

correspondiente.

b) La aprobación definitiva debe contar con el informe favorable del Consejo

Consultivo.

c) La necesidad del informe favorable del Ministerio de la Vivienda, al que literalmente

se refiere el artículo 50 del TRLS de 1976, no puede entenderse legalmente

encomendada a las comisiones insulares de Urbanismo ?o de Ordenación del

Territorio, Urbanismo y Patrimonio Histórico, en el caso de Mallorca? sino implícita

en la aprobación definitiva que acuerde el Pleno del Consejo Insular.

Cuarta

El relato de antecedentes pone de manifiesto que la modificación puntual de las Normas

Subsidiarias de planeamiento del municipio de Alcudia ha sido tramitada

conformemente a lo previsto legal y reglamentariamente, tanto en la fase municipal de

aprobación inicial y provisional, como en el seguimiento ante la Comisión Insular de

Ordenación del Territorio, Urbanismo y Patrimonio Histórico para obtener su

aprobación definitiva.

Quinta

Finalmente, todavía que el apartado segundo de la disposición transitoria 14ª de la Ley

6/1999, de 3 de abril, de Directrices de Ordenación Territorial y de Medidas Tributarias,

establece que no podrán aprobarse definitivamente revisiones o modificaciones de los

instrumentos de planeamiento general en los municipios que no hayan cumplido el

deber de comunicación que se establece en el punto primero de esta disposición, o que

no se hayan adaptado a la normativa autonómica sobre regulación de capacidad de

población en los instrumentos de planeamiento general o sectorial ?cosa que,

efectivamente, ocurre en las Normas Subsidiarias. Se debe tener en cuenta que la

disposición adicional tercera de la Ley 14/2000, de 21 de diciembre, de Ordenación

Territorial, mantiene, en el apartado 1, la necesidad de adaptación previa a las

determinaciones de los instrumentos de ordenación territorial (entre éstos, a la

disposición transitoria 14 ª mencionada) para que pueda, válidamente, producirse la

aprobación definitiva de la modificación de planeamiento a que se refiere este dictamen;

pero hace excepción, en los apartados 2 y 3, de diversos supuestos que exceptúan del

trámite previo de tener aprobada la adaptación del planeamiento urbanístico a las DOT,

aquellas modificaciones cuyo objeto sea: d) El aumento de la superficie, o el reajuste

por razones funcionales, de zonas de equipamiento, espacios libres públicos o

infraestructuras.

Como señala el Arquitecto municipal autor del proyecto en el informe de día 22 de

agosto de 2002, dentro del apartado de justificación legal de la modificación:

Actualmente la adaptación de las normas subsidiarias a las DOT se encuentra aprobada

definitivamente (BOIB nº 37, de 26.03.02) por lo que no es necesario acudir a la

excepción prevista en la LOT, ni al correspondiente trámite de consulta previa, no

existiendo ningún impedimento legal para llevarla a cabo.

Desde esta perspectiva, por lo tanto, tampoco no hay ningún obstáculo para la

aprobación definitiva, siempre que resulte acreditado que concurren los requisitos que

se determinan en la consideración jurídica siguiente.

Sexta

En cuanto al fondo, tiene que examinarse si la modificación enviada de las Normas

Subsidiarias responde:

a) A una necesidad y a un criterio de interés público.

b) Al principio de mantenimiento de las zonas verdes y espacios libres públicos

(estándares legales).

En cuanto al apartado a):

Según el Arquitecto municipal, la modificación puntual tiene como objetivo la

reordenación de dos de los usos públicos previstos en las Normas Subsidiarias para el

desarrollo de la zona delimitada como Unidad de Actuación nº 6: Espacio Libre Público

y aparcamientos.

Se señalaba que la finalidad de la Unidad de Actuación era: conseguir un gran

aparcamiento de superficie que permita cubrir una parte importante de las necesidades

generadas por la peatonalización de la primera línea del Puerto.

En el apartado 3.2 del informe, titulado Características de la modificación de la

ordenación urbanística para el desarrollo de la Unidad de Actuación nº 6, se describía

el contenido de la propuesta de modificación de las NNSS con estas palabras:

(?) se ha creído más conveniente no disminuir la superfície de la zona verde prevista

por las NN.SS. ya que con una simple modificación en su diseño es posible aumentar el

número de plazas de aparcamiento y se cumplen las previsiones municipales. Por otra

parte el cambio de configuración de la zona verde supone más ventajas de uso para el

municipio al concentrarse en una pieza única, sensiblemente rectangular en vez de

disponerse de forma alargada , dividida en varias partes y con poca profundidad. La

nueva configuración facilitará su acondicionamiento, ajardinamiento y su utilización.

La presente modificación puntual de las Normas Subsidiarias no afecta al conjunto de la

superficie de cesión pública, sino tan sólo a su configuración, de acuerdo con el

siguiente cuadro comparativo (?): diferencias (m2): 0,00.

En resumen, el objeto de la presente modificación se circunscribe únicamente a la

reordenación de la situación y a la configuración geométrica de la superficie de la zona

verde prevista y de la zona de aparcamientos en el interior del ámbito de la unidad de

actuación nº 6.

Visto lo expuesto parece que efectivamente la modificación propuesta afecta sólo al

diseño de las superficies afectadas por los usos de aparcamiento y ELP (16.300 m² y

6000 m², respectivamente).

No obstante, también es verdad que, durante la tramitación del procedimiento, la

Consejería de Obras Públicas, Vivienda y Transportes emitió un informe donde

advertía, a pesar del carácter favorable del mismo, que:

La modificació suposa el canvi d?ubicació de les zones verdes i aparcaments inicialment

prevists, encara que es disminueixi la superfície de la zona verda en computar, com a

tal, passos de vianants que no tenen l?amplària suficient per ser considerades com a tal,

sense alteració de les superfícies destinades a cada ús.

Este problema lo corroboró el Arquitecto de los Servicios Técnicos de Urbanismo del

Consejo Insular de Mallorca, cuando señaló en el análisis de la propuesta:

(?) Cal indicar que, encara que la modificació no ho indica, es computa com a zona

verda la zona destinada a acera, punt que hauria d?eliminar-se del còmput d? ELP (espai

lliure públic) en no complir la zona proposada els condicionats de l?article 4 de l?annex

del RPU78. Amb aquesta indicació existeix una disminució de zona verda en la

modificació proposada. La superfície final amb possibilitats d?ús d? ELP queda minvada

i és un punt no valorat en la modificació aportada.

A pesar de esto, sigue diciendo:

Qui informa es fa ressò de la problemàtica deguda a la manca de reserva d?aparcaments

degut a la peatonalització de la primera línia de mar, com també entén que és necessari

mantenir un equilibri raonable entre ELP i població (estàndard). Com ja s?ha exposat

amb anterioritat la modificació redueix zona destinada a ELP (si eliminen la

qualificació d?ELP sobre el viari) i incrementa el nombre de places possibles a ubicar en

la zona d?aparcament sense incrementar la seva superfície. Qui informa entén que la

solució final proposada, a pesar de reduir l?ELP, millora l?ordenació inicial en quan a

que es concentra l?ELP en una sola peça, la qual cosa garantitza una ordenació més

unitària de la zona verda. A més la proposta possibilita augmentar el nombre de places

d?aparcament, sense incrementar la superfície destinada a aquesta zonificació. Els dos

usos que s?alteren en la modificació tenen, en aquest moment i pel Port d?Alcúdia, la

mateixa rellevància i la nova proposta manté l?equilibri existent amb anterioritat ja que

la minva d?ELP no resulta significativa i a més la modificació en el seu conjunt va

dirigida a dinar suport a la peatonalització de la zona de primera línia de mar, la qual

garanteix l?existència de zones que poden ser considerades com ELP.?

Este Consejo Consultivo quiere recordar en este punto que numerosas sentencias del

Tribunal Supremo de 12 de abril de 1991 y otras concordantes establecen que las

superficies y las situaciones de las zonas verdes y de los espacios públicos han de estar

salvaguardados esencialmente cuando se hagan modificaciones en el planeamiento, y

dejan muy claro que este hecho debe justificarse exhaustivamente. La modificación

propuesta no puede suponer un perjuicio para estas zonas verdes y espacios libres.

El artículo 162 del Reglamento de planeamiento urbanístico regula la modificación de

los instrumentos de planeamiento urbanístico que tengan por objeto una zonificación o

uso urbanístico diferente de las zonas verdes o espacios libres previstos en el Plan. Para

tramitar la modificación se han tenido en cuenta los requisitos de competencia y de

procedimiento regulados reglamentariamente, y la justificación del interés público.

El dictamen 2.059/2002 del Consejo de Estado establece que:

(?) la modificación no puede comportar disminución de las superficies destinadas a

zonas verdes, salvo existencia acreditada de un interés público prevalente ? Sólo es

dable minorar dicha superficie cuando existe un interés público especialmente

acreditado y general; no cabe cuando dicho interés es particular o privado, por gran

importancia social que tenga.

En el caso objeto de análisis parece que los aparcamientos pueden justificar

suficientemente un interés público prevaleciente, ya que se mejora la funcionalidad de

la zona verde resultante, y su uso alternativo no supone ningún aprovechamiento

lucrativo al aumentar el número de plazas de aparcamientos.

La doctrina expuesta por el Consejo Consultivo en el dictamen 35/2000 cuando habla de

este interés público es la siguiente:

No obstante, este Consejo entiende que no es motivo suficiente el alegado por el

Ayuntamiento para la recalificación de las citadas zonas verdes como zona

residencial, pues en el expediente sometido a consulta no existe compensación alguna

en superfície por la minoración de las zonas verdes ni tampoco queda suficientemente

acreditado que el nuevo uso que se haga de dichas zonas sea de estricto interés

público, dado que las zonas a recalificar no se convertirán en zona deportiva, o en un

hospital, o en una iglesia, etc, sinó que pasarán a ser Zona Residencial.

En una línea similar se pronuncia el Consejo de Estado ?dictamen 3.552/2000, relativo

a una modificación de normas subsidiarias para recalificar una zona verde? cuando

establece:

La modificación sometida a consulta tiene por objeto modificar la calificación de parte

de una zona verde sita junto a un mercado, que también muda su calificación. Ambas

parcelas pasan a ser ?suelo de servicios culturales? (?).

En cuanto al fondo, el Consejo de Estado no formula objeción alguna a la modificación

proyectada. Tiene ésta por objeto la reubicación de una zona verde dentro de una misma

área en la que se sitúa, a fin de permitir la construcción de una casa de cultura en la

localidad. En la modificación se aprecia la existencia de un interés público, de tal suerte

que no procede formular objeción alguna a su contenido.

Por los motivos expuestos, la decisión de este Consejo Consultivo es la de informar

favorablemente la modificación, en razón de la justificación suficiente del interés

público.

En cuanto al apartado b):

El segundo motivo de consideración ?ver si la propuesta de modificación de las NNSS

resulta respetuosa con el principio de mantenimiento de las zonas verdes y espacios

libres públicos (estándares legales)?, hay que tener en cuenta que el artículo 12 del

TRLS de 1976, establece que el planeamiento urbanístico correspondiente habrá de

prever una proporción de espacios libres no inferior a 5 m² por habitante, y el artículo

25 del Reglamento de planeamiento dice que el límite ha de venir fijado según la

población total prevista en el planeamiento.

En este sentido, el Consejo Consultivo quiere seguir la doctrina del Consejo de Estado

emitida en el dictamen nº 3.757/1997, de 17 de julio de 1997:

La modificación pretendida comporta la supresión de una parcela de terrenos calificados

como zonas verdes de 7.400 m2 de extensión; no obstante, la finalidad perseguida con

la reordenación proyectada, junto al hecho de respetarse holgadamente los estándares

legales mínimos de zonas verdes en el seno del planeamiento, son circunstancias que

determinan un juicio favorable.

La modificación propuesta de las NNSS respeta los estándares legales mínimos, y el

dictamen del Consejo Consultivo ha de ser también favorable por este segundo motivo,

ya que la escasa disminución superficial de la zona verde se ve compensada por la

mejora en su funcionalidad, y el uso alternativo al que se destina no tiene carácter

lucrativo, es decir el aumento de plazas de aparcamientos. La conclusión es que el

interés público de la modificación resulta prevaleciente.

III. CONCLUSIONES

1ª. Este dictamen tiene carácter preceptivo y habilitante de la aprobación definitiva de

la modificación puntual de la Unidad de Actuación nº 6 de las Normas Subsidiarias del

planeamiento municipal de Alcudia.

2ª. El expediente se ha tramitado de acuerdo con las previsiones legales y

reglamentarias.

3ª. Desde la perspectiva de la modificación de zonas verdes y espacios libres públicos,

se emite informe favorable, de manera que no hay ningún inconveniente legal para que

el Pleno del Consejo de Mallorca pueda aprobar definitivamente la modificación

puntual de la ordenación urbanística de la Unidad de Actuación nº 6 de las Normas

Subsidiarias del planeamiento municipal de Alcudia, en lo que es objeto del presente

dictamen.

4ª. El acuerdo de aprobación definitiva que pueda adoptarse deberá incorporar la

fórmula ?de acuerdo con el Consejo Consultivo? a que se refiere el artículo 3.3 de la

Ley 5/1993, de 5 de junio.

Palma, 17 de junio de 2003