Dictamen del Consejo Consultivo de Illes Balears núm 091/2003 del 17 de junio del 2003

Resumen

Dictamen núm. 91/2003, relatiu al Projecte d?ordre per la qual s?estableixen les bases reguladores per a la concessió d'ajuts públics per a projectes de serveis d'orientació i itineraris integrats d'inserció, emmarcats en l'objectiu 3 del Fons Social Europeu*.

Ponente/s:

Carmen Fernández González

Contestacion

Dictamen núm. 91/2003, relatiu al Projecte d?ordre per la qual s?estableixen les bases

reguladores per a la concessió d'ajuts públics per a projectes de serveis d'orientació i

itineraris integrats d'inserció, emmarcats en l'objectiu 3 del Fons Social Europeu*.

I. ANTECEDENTS

1. El dia 24 de febrer de 2003, la directora general de Formació de la Conselleria de

Treball i Formació va elaborar una memòria en què es justificava l'oportunitat d'establir les

bases reguladores per a la concessió d'ajuts públics per als serveis d'orientació i itineraris

integrats d'inserció emmarcats en l'objectiu 3 del Fons Social Europeu, com també

l'adequació de les mesures proposades als fins perseguits. En la memòria hi va incloure una

taula de disposicions afectades i una taula de vigències.

2. En la mateixa data, l?autoritat esmentada va signar també una memòria sobre l?estimació

del cost econòmic que suposa l?aprovació de l?ordre del conseller de Treball i Formació a

què es refereix aquest dictamen. Hi diu literalment que ?per a la convocatòria d?ajuts

públics per a accions formatives emmarcades en l?objectiu 3 del Fons Social Europeu per a

l?any 2003 s?ha previst assignar partides pressupostàries per un import aproximat de

8.890?578 ?. Aquestes partides assignades per la comunitat autònoma, estan cofinançades

pel Fons Social Europeu en un percentatge que va del 45% al 50% en funció de

l?actuació.?

3. El dia 25 de febrer de 2003, el conseller de Treball i Formació va ordenar l?inici de

l?expedient per a l?elaboració d?una disposició reglamentària que hauria de contenir les

bases reguladores per a la concessió d?ajuts públics per als serveis d?orientació i itineraris

integrats d?inserció emmarcats en l?objectiu 3 del Fons Social Europeu. En aquesta

resolució designava la directora general de Formació com a òrgan responsable del

procediment.

4. L?assessoria jurídica de la Conselleria de Treball i Formació va emetre un informe el dia

14 de març d?enguany, en acompliment del previst a l?article 10.2 de la Llei 5/2002, de 21

de juny, de subvencions. Aquest informe analitzava si l?ordre estudiada respectava el

contingut mínim exigit per l?article 11 de la Llei i es pronunciava favorablement sobre la

seva aprovació.

5. El dia 9 d?abril de 2003, va tenir lloc una sessió extraordinària del ple del Consell de

Formació Professional de les Illes Balears en la qual aquest òrgan ?va aprovar el text?

sotmès a la seva consulta, segons consta en la certificació emesa pel seu secretari en data 5

de maig de 2003.

6. El dia 22 d?abril de 2003, la secretària general tècnica va informar favorablement sobre

el Projecte de disposició reglamentària. En l?informe entenia que s?havia seguit el

procediment establert legalment i es pronunciava sobre l?oportunitat i legalitat del Projecte.

Hi afegia que, pel que fa a la suficiència de recursos econòmics, s?han previst per a l?any

2003 les dotacions pressupostàries per fer front a la convocatòria que han de desplegar

aquestes bases reguladores.

* Ponent: Sra. Carme Fernández González

7. El 15 de maig de 2003 (registre d?entrada de 20 de maig), el Molt Hble. Sr. President de

les Illes Balears va demanar l?emissió del dictamen preceptiu sobre l?ordre projectada, a

instància del conseller de Treball i Formació. La petició d?aquest dictamen s?efectua amb

caràcter d?urgència.

II. CONSIDERACIONS JURÍDIQUES

Primera

D?acord amb allò establert en l?article 15.1.a) de la Llei del Consell Consultiu de les Illes

Balears (Llei 5/1993, de 15 de juny) el Molt Hble. Sr. President de les Illes Balears és

legitimat per formular la consulta i el Consell Consultiu és competent per evacuar-la. La

intervenció d?aquesta institució té el caràcter de preceptiva, atès que es tracta d?una

disposició reglamentària no organitzativa, segons l?article 10.6 de la Llei esmentada,

d?acord amb la modificació de la Llei 6/2000, de 31 de maig.

Segona

1. Quant al procediment seguit, el Consell Consultiu considera que s?han acomplert

essencialment els tràmits exigits, amb caràcter general, per la Llei 4/2001, de 14 de març,

del Govern de les Illes Balears, concretament, en els articles 42 a 47. Les determinacions

de la Llei 5/2002, de 21 de juny, de subvencions, també han estat respectades.

Dit això, hem de recordar una vegada més que les memòries exigides per la Llei del

Govern han de ser emeses en relació amb un avantprojecte de disposició preexistent, però

que pertany a un expedient nascut de l?ordre iniciadora del procediment. Així ho exigeix

l?article 42 de la Llei del Govern.

En el cas que examinam, les memòries referides als antecedents 1 i 2 d?aquest dictamen

han precedit l?inici del procediment i no han estat assumides formalment en la fase

instructora posterior. Tot això suposa una actuació irregular que la Conselleria promotora

de la norma hauria de prendre en consideració en el futur.

2. Quant al tràmit d?audiència exigit en l?article 43.1 de la Llei del Govern, hem

d?assenyalar que, a la vista de l?antecedent 5 d?aquest dictamen, s?ha d?entendre

complimentat de manera correcta, ja que així ho permet l?article 43.2 del mateix text legal,

segons el qual ?no és exigible el tràmit previst en el punt anterior respecte de les entitats

esmentades si han estat consultades en el procediment d?elaboració o hi han participat

mitjançant informes.?

En suport a aquesta conclusió hem de recordar que la intervenció de les principals entitats

representatives dels interessos afectats per la disposició s?ha produït a través del Consell de

Formació Professional de les Illes Balears, òrgan creat pel Decret 39/2000, de 10 de març,

en el qual són presents les organitzacions empresarials i sindicals que tenen la condició

legal de més representatives, com també les conselleries d?Educació i Cultura i de Treball i

Formació, els consells insulars, i la Federació d?Entitats Locals de les Illes Balears

(FELIB).

Tercera

L?article primer del text projectat assenyala que l?Ordre té per objecte establir les bases per

concedir ajuts pels serveis d?orientació i itineraris integrats d?inserció, emmarcades en

l?objectiu 3 dels Fons Social Europeu (període 2000-2006) i cofinançats per aquest,

d?acord amb el que disposa el Decret 11/2000, de 4 de febrer, pel qual es regulen els

programes de formació professional ocupacional en l?àmbit de la comunitat autònoma de

les Illes Balears.

La política regional de la Unió Europea té com a objectiu essencial la cohesió econòmica i

social. La seva acció es basa en la solidaritat financera que permet la transferència de més

del 35% del pressupost de la Unió vers les regions més desfavorides. D?aquesta forma, les

regions que estiguin menys desenvolupades, i que s?enfrontin a un procés de reconversió o

a condicions geogràfiques, econòmiques o socials particulars, es troben en una posició

millor per afrontar-ne les dificultats i obtenir un màxim profit de les oportunitats de la

Unió.

El suport de les instàncies comunitàries a través de la política regional és en funció del

nivell de desenvolupament de les regions i de les distintes dificultats amb què es troben. La

reglamentació dels fons estructurals per al període 2000-2006 preveu en particular

l?establiment de tres objectius, que qualifica de prioritaris.

En concret, els reglaments (CE) núm. 1260/1999, del Consell de 21 de juny, i 1784/1999,

del Parlament Europeu i del Consell, de 12 de juliol, estableixen les disposicions generals

sobre els fons estructurals, la finalitat dels quals és aconseguir la promoció del

desenvolupament i l?ajustament estructural de les regions menys desenvolupades (objectiu

núm. 1), el suport a la reconversió econòmica i social de les zones amb dificultats

estructurals (objectiu núm. 2), i finalment, l?objectiu núm. 3 pretén el suport de l?adaptació

i modernització de les polítiques i sistemes d?educació, formació i ocupació de les regions

que no es troben incloses en l?objectiu núm. 1.

Quarta

Pel que fa al marc normatiu estatal i autonòmic, cal tenir present que l?apartat 15 de

l?article 12 de l?Estatut d?autonomia de les Illes Balears atorga a la comunitat autònoma la

funció executiva en matèria laboral i l?article 15.1, el desenvolupament legislatiu i

d?execució de l?ensenyament en tota la seva extensió, nivells i graus, modalitats i

especialitats, d?acord amb el dret fonamental previst en l?article 27 de la Constitució

espanyola.

Els reials decrets de traspàs de funcions i serveis de l?Administració de l?Estat a les Illes

Balears foren, d?una banda, el Reial decret 621/1998, de 17 d?abril, en matèria de gestió de

la formació professional ocupacional, i, de l?altra, el Reial decret 1268/2001, de 29 de

novembre, sobre traspàs de la gestió realitzada per l?Institut Nacional d?Ocupació, en

l?àmbit del treball, l?ocupació i la formació. Finalment, pels decrets 51/1998, de 8 de maig,

i 136/2001, de 14 de desembre, la comunitat autònoma de les Illes Balears assumí les

competències referides.

En l?exercici de les seves competències, i per tal de definir el marc dels programes de

formació professional ocupacional, el Govern de les Illes Balears va aprovar el Decret

174/1996, de 14 de setembre, que va suposar una unificació de la matèria de formació

professional ocupacional. Més tard, i per tal d?adequar-se als reglaments europeus

esmentats en la consideració anterior, es procedí a l?aprovació del Decret 11/2000, de 4 de

febrer, que derogà l?anterior, i que constitueix el fonament sectorial de l?ordre ara

projectada, tal com s?indica en el preàmbul i en l?article primer.

Cinquena

L?ordre analitzada consta d?un preàmbul breu, quatre títols, una disposició derogatòria

única i dues de finals.

Al títol I, ?Disposicions Generals? (articles 1 i 4), es determinen l?objecte de la norma; els

beneficiaris; els usuaris dels serveis d?orientació o dels itineraris integrals d?inserció; i els

terminis per presentar sol·licituds i per iniciar i finalitzar les accions aprovades.

El títol II , ?Dels ajuts?, es troba estructurat en dos capítols: El capítol I comprèn els

articles 5 a 8, referits a l?objectiu dels serveis d?orientació; a la classificació en generals i

específics; als requisits que han d?acomplir obligatòriament els projectes de serveis

d?orientació; i a les obligacions dels beneficiaris, i hi afegeix un seguit de deures no

inclosos en la Llei de subvencions (article 8.2). I el II regula l?objectiu dels itineraris

integrats d?inserció i les obligacions dels beneficiaris.

Respecte del procediment, el títol III (articles 11 a 15), regula la presentació de les

sol·licituds i de la documentació requerida; els criteris per seleccionar els beneficiaris, i

especifica que es farà pel procediment de concurs; la compatibilitat de les subvencions a

què es refereix l?ordre projectada amb altres ajuts; l?inici, la tramitació i terminació del

procediment de concessió de les subvencions; finalment, es remet a la regulació legal pel

que fa a la modificació i anul·lació de la resolució de concessió dels ajuts.

Així mateix, el títol IV ?Gestió i control de les subvencions?, format pels articles 16 a 24,

atribueix al Servei d?Ocupació de les Illes Balears (SOIB) les tasques de seguiment i

control, sense perjudici de l?activitat que correspongui a la Intervenció general del Govern

de les Illes Balears, a la Sindicatura de Comptes i al Fons Social Europeu; obliga els

beneficiaris dels ajuts a presentar un informe intermedi durant el desenvolupament del

projecte, una memòria final de resultats així com una memòria econòmica; relaciona els

criteris d?imputació del pressupost; determina la forma de pagament de les subvencions,

que remet al que digui la convocatòria corresponent; i finalment, pel que fa a la revocació i

al reintegrament, conté una remissió expressa a la Llei de subvencions.

Sisena

1. La Llei 5/2002, de 21 de juny, de subvencions, en l?article 10.1, estableix que ?no es pot

iniciar el procediment de concessió de subvencions sense que el conseller competent

n?hagi establert prèviament per ordre, en ús de la potestat reglamentària, les bases

reguladores corresponents, llevat dels supòsits excepcionals prevists en l?article 7

d?aquesta llei.?

L?entrada en vigor, dia 1 de gener de 2003, de la Llei esmentada, obliga, amb caràcter

previ a la convocatòria de subvencions per a l?any 2003, a l?establiment de les bases

reguladores que han de regir els procediments per a la concessió dels ajuts esmentats,

obligació que, en aquest cas, s?acompleix mitjançant el Projecte d?ordre objecte d?examen.

S?ha de tenir en compte, a més a més, que l?article 2 de la Llei de subvencions considera

subvenció qualsevol ajut econòmic amb càrrec als pressuposts generals de la comunitat

autònoma, així com els ajuts finançats, total o parcialment, amb fons de la Unió Europea,

com és el cas que ara ens ocupa, o d?altres ens públics.

2. Altrament, l?article 11 de la Llei de subvencions estableix el contingut mínim de

qualssevol bases reguladores, que en tot cas ha de determinar un seguit d?aspectes i punts

entre els quals destaquen els que s?indiquen:

a) La definició de l?objecte de la subvenció que expressi la finalitat d?utilitat

pública i social a què es destina la subvenció.

b) Els requisits generals que han de complir els beneficiaris de la subvenció, la

manera d?acreditar-los i, si escau, el període durant el qual s?han de mantenir.

c) Els criteris genèrics que han de regir, amb caràcter general, en les

convocatòries.

d) Els òrgans competents per a la iniciació, la instrucció i la resolució del

procediment, així com l?existència o no de comissió avaluadora.

e) Les obligacions del beneficiari, així com els efectes derivats de l?incompliment.

f) Les regles generals sobre la manera de justificació, per part del beneficiari, de

l?acompliment de la finalitat per a la qual es concedeix la subvenció i de

l?aplicació dels fons rebuts, tant en relació amb les despeses realitzades com

amb el pagament d?aquestes.

g) La manera, els terminis generals i les condicions de pagament.

h) La comptabilitat o incompatibilitat de la subvenció amb els ajuts que pugui

obtenir el beneficiari de la administració mateixa o de qualsevulla entitat

pública o privada.

i) Les regles generals per a la determinació de l?import de la subvenció.

3. Analitzat aquest contingut mínim exigit per la Llei 5/2002 i estudiat l?articulat del

Projecte d?ordre sotmès a consulta, aquest Consell Consultiu aprecia un absolut respecte i

adequació d?aquest darrer a les exigències legals ja esmentades.

No obstant l?anterior, cal remarcar el fet que en el preàmbul del Projecte d?ordre que,

segons l?exposat, suposa el desenvolupament de la Llei de subvencions, no mencioni

expressament aquest aspecte i només faci referència a l?article 10.1. Caldria advertir en

l?explicació dels motius que donen lloc a l?aprovació de l?Ordre, que aquesta suposa la

resposta normativa a les exigències legals de la Llei 5/2002.

Setena

Arribats a aquest punt, hem de formular les observacions següents:

A) El títol del Projecte no es correspon amb el que figura a la petició de dictamen, per tant

s?hauria de fixar clarament, per raons de coherència, quin ha de ser l?encapçalament.

B) Segons l?article primer, aquesta ordre té per objecte establir les bases per concedir ajuts

durant el període 20002-2006. La referència a l?any 20002 és, evidentment, un error

que s?ha de corregir.

C) Els articles 15 i 24 del Projecte d?ordre podrien ser suprimits, per superflus, ja que

suposen simplement una reiteració del que està previst a la Llei de subvencions.

D) En igual sentit, s?hauria de suprimir la disposició final primera, en la mesura que

determina que en allò que no estableix l?Ordre hi serà d?aplicació la Llei de

subvencions i la resta de normes d?aplicació general. Aquesta norma resulta

innecessària ja que l?article 3.2 in fine de la Llei de subvencions estableix el seu

caràcter supletori respecte de la normativa reguladora de les subvencions finançades

per la Unió Europea.

E) La disposició final segona indica que ?aquesta ordre començarà a vigir a l?endemà

d?haver-se publicat en el Butlletí Oficial de les Illes Balears, a excepció de l?establert

en el segon paràgraf de l?article 2 que començarà a vigir a partir de dia 1 de novembre

de 2004.? Aquest paràgraf disposa que ?les organitzacions empresarials o sindicals,

únicament podran ser titulars de serveis d?orientació generals en aquells municipis on

l?Administració local no hagi subscrit un pacte local d?ocupació.? Els termes

?Administració local? s?haurien de substituir per ?Ajuntament? o ?òrgan competent?,

tècnicament més precisos en aquest cas.

F) Altrament, convindria no emprar abreviatures, com ara SOIB o FSE, en el text

normatiu, i tenir cura de la transcripció mecanogràfica.

III. CONCLUSIONS

1a. Aquest dictamen té caràcter preceptiu, segons l?establert en l?article 10.6 de la Llei

5/1993, de 15 de juny, en la redacció donada per la Llei 6/2000, de 31 de maig; el Molt

Hble. Sr. President de les Illes Balears és legitimat per sol·licitar-lo, i el Consell Consultiu

és competent per emetre?l.

2a. Les observacions que es fan a la darrera consideració jurídica d?aquest dictamen no

tenen caràcter substancial per a l?ús de la fórmula ritual ?d?acord amb el Consell

Consultiu?, però atendre-les podria millorar la redacció de la norma examinada.

Palma, 17 de juny de 2003