Dictamen del Consejo Consultivo de Illes Balears núm 090/2003 del 17 de junio del 2003

Resumen

Dictamen nº 90/2003, relativo al Proyecto de decreto por el que se regula la calificación de las iniciativas empresariales de inserción sociolaboral y se crea el Registro de iniciativas empresariales de inserción sociolaboral de las Illes Balears*

Ponente/s:

Juan S. Oliver Ripoll

Contestacion

Dictamen nº 90/2003, relativo al Proyecto de decreto por el que se regula la

calificación de las iniciativas empresariales de inserción sociolaboral y se crea el

Registro de iniciativas empresariales de inserción sociolaboral de las Illes Balears*

I. ANTECEDENTES

1. La elaboración de la disposición administrativa se inició mediante Resolución del

Consejero de Trabajo y Formación, de día 4 de noviembre de 2002, a la vista de la memoria

suscrita por el Director del Servicio de Ocupación de las Illes Balears (SOIB), el día 31 de

octubre anterior, justificativa de la oportunidad de la regulación de la calificación de las

iniciativas empresariales de inserción y de creación del Registro de iniciativas

empresariales de inserción de las Illes Balears.

2. En esta memoria se hacía referencia al Pacto para la ocupación, la cohesión social y el

fomento de la economía productiva, firmado el 12 de enero de 2000, por el Gobierno de las

Illes Balears y los agentes sociales. El apartado 1.5 de este Plan prevé el fomento de la

economía social en el sentido de regular y fomentar la creación de empresas de inserción,

como herramientas de trabajo para la inserción y para la ocupación de colectivos

especialmente desfavorecidos, vinculados a nuevos procesos de exclusión.

Para desarrollar el Pacto antes mencionado, el Gobierno de las Illes Balears elaboró un Plan

director de apoyo a la economía social que preveía, entre otras medidas, regular y crear un

Registro de empresas de inserción y establecer diversas ayudas para sostenerlas.

En cuanto al marco normativo, se decía en la memoria referida que no hay normativa

anterior que contemple esta materia, la cual precisa ser desplegada al amparo del artículo 9

del Estatuto de Autonomía de las Illes Balears y del Plan Director elaborado por el

Gobierno. Lo anterior explica que no se haya incluido en el expediente ninguna relación de

disposiciones afectadas ni la tabla de vigencias de disposiciones anteriores.

3. El Proyecto normativo se sometió a la audiencia de los ciudadanos, por medio de las

entidades representativas y por un plazo de quince días.

Algunas entidades presentaron alegaciones en respuesta al trámite de audiencia. Así:

- ASPROM y la COORDINADORA pidieron la inclusión de las personas con

discapacidad dentro del Proyecto de decreto.

- REAS Balears insistió en que la aplicación de la normativa no debería ser coyuntural y

que, en la Comisión de Seguimiento, se tendría que integrar un representante de las

iniciativas empresariales de inserción. Propuso una evaluación de la efectividad del

decreto después de dos años desde su vigencia.

- ATENEU ALCARI pedía que también las empresas privadas fueran consideradas como

entidades promotoras, conjuntamente con las entidades públicas o privadas sin ánimo

de lucro.

* Ponente: Sr. Joan S. Oliver Ripoll.

- La Consejería de Obras Públicas, Vivienda y Transportes, que se incluyera al ludópata

y a las mujeres con familiares a su cargo, como colectivo en situación de exclusión

social, y que se averiguara el objeto social de la empresa.

- La Secretaria General Técnica de la Consejería de Presidencia sugirió que, cuando se

utilicen abreviaturas, se especifique el significado completo.

4. Dentro de la memoria de fecha 20 de marzo de 2003, el director del SOIB estimó que el

Proyecto de decreto no supondrá ningún coste económico.

5. El informe de los servicios jurídicos se emitió el mismo día 20 de marzo de 2003. Se

consideraba que el Proyecto de decreto se adapta a la legalidad vigente y que supone el

desarrollo del Estatuto de Autonomía. También indicaba que se debía someter a los

dictámenes del Consejo Económico y Social y del Consejo Consultivo de las Illes Balears.

6. El informe de la Secretaría General Técnica de la Consejería de Trabajo y Formación se

emitió también en sentido favorable, el mismo 20 de marzo de 2003.

7. El Consejo Económico y Social, en el dictamen de fecha 30 de abril de 2003, hizo unas

observaciones generales y citaba la Memoria sobre la Economía, el Trabajo y la Sociedad

de las Illes Balears 2001, en la que se deseaba la creación de un marco legal y fiscal para

las empresas de inserción de los colectivos más marginados y desfavorecidos en situación

de exclusión en las Balears, fomentando la iniciativa privada; el Pacto para la ocupación,

la cohesión social y el fomento de la economía productiva en las Illes Balears (BOIB nº 18,

de 10 de febrero de 2000), y el Plan nacional de acción para la inclusión social del Reino

de España, junio 2001-junio 2003, del Ministerio de Asuntos Sociales.

El Consejo Económico y Social consideró que la Consejería tenía una oportunidad para

incluir los discapacitados físicos, psíquicos y sensoriales en el ámbito de aplicación del

decreto, y ampliar así las posibilidades de inserción, aunque entendía que no son a priori

colectivos de exclusión social (teniendo en cuenta que su inserción en el mercado laboral se

articula a través de los centros especiales de trabajo, previstos en el artículo 2.g del Estatuto

de los trabajadores y la Ley Estatal 13/1982, de 7 de abril, de Integración Social de los

Minusválidos, desarrollada por el Real Decreto 1.368/1985 y, en cuanto al fomento, por la

Orden del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales de 16 de octubre de 1998). Además de

lo dicho, añadía que también podrían incluirse las personas mayores de 45 años y las

mujeres en situación de exclusión social o con riesgo de sufrirla. Mencionaba también las

cooperativas de inserción social, establecidas en el artículo 139 de la Ley 1/2003, de 20 de

marzo, de Cooperativas de las Illes Balears, a fin de que se tuvieran en cuenta. Finalmente,

se dijo que, respecto a la Comisión de Seguimiento y Evaluación, sería conveniente que

estuviesen representadas las organizaciones empresariales y sindicales más representativas.

8. El Presidente de las Illes Balears pidió al alto órgano consultivo la emisión del

preceptivo dictamen el 14 de mayo de 2003, con carácter de urgente.

II. CONSIDERACIONES JURÍDICAS

Primera

El M. Hble. Sr. Presidente de las Illes Balears está legitimado para solicitar el dictamen, y

el Consejo Consultivo es competente para emitirlo, dado lo establecido en el artículo 1.a)

de la Ley 5/1993, de 15 de junio, modificada por la Ley 6/2000, de 31 de mayo.

Segunda

Este dictamen tiene carácter preceptivo, según lo que dispone el artículo 10.6 de la citada

Ley, cuando establece que el Consejo Consultivo debe ser consultado preceptivamente en

los proyectos de disposiciones reglamentarias, excepto las de carácter organizativo, y sus

modificaciones.

Tercera

En el aspecto procedimental, cabe señalar que se ha seguido la tramitación establecida

legalmente para la elaboración de disposiciones administrativas de carácter general, de

acuerdo con los artículos 42 y siguientes de la Ley 4/2001, de 14 de marzo, del Gobierno de

las Illes Balears.

Ahora bien, se deben realizar las consideraciones siguientes:

La Orden de inicio del Consejero de Trabajo y Formación no designa, de forma expresa, el

órgano responsable del procedimiento, como así lo impone el artículo 42.1 de dicha ley. Se

deduce del expediente que éste ha sido el Director del Servicio de Ocupación de las Illes

Balears, que inició el expediente con una memoria. En este sentido, el Consejo Consultivo

quiere manifestar una vez más que dicha Ley del Gobierno dispone ?y la lógica y una

correcta técnica normativa aconsejan? que el expediente se inicie mediante resolución del

Consejero competente en la materia y no que se produzca después de la elaboración de la

memoria justificativa y del estudio económico, todo ello en relación con una norma

teóricamente inexistente, cómo ha ocurrido en este caso, aunque estas anomalías puedan

entenderse reparadas con la posterior intervención del Consejero de Trabajo y Formación.

En la memoria, aunque se justifica la oportunidad de la regulación, no se incluye una

relación de las disposiciones afectadas, ni la tabla de vigencias de disposiciones anteriores,

sin embargo se dice que ?no hay normativa anterior que contemple esta materia?, por lo que

se debe entender cumplido este trámite.

No se adjunta tampoco un estudio económico del coste y de la financiación de la nueva

regulación, si bien el director del SOIB estima que el Proyecto de decreto ?no comportará

ningún coste económico.?

El trámite de audiencia y de participación tiene que entenderse cumplido mediante las

entidades representativas de los ciudadanos, los consejos insulares y los ayuntamientos.

El Proyecto de decreto se ha sometido preceptivamente a los informes de los servicios

jurídicos y de la Secretaria General Técnica competentes, así como a los dictámenes del

Consejo Económico y Social y del Consejo Consultivo, de acuerdo con el artículo 46 de la

Ley 4/2001, de 14 de marzo.

Puede decirse que el procedimiento se ha seguido de forma correcta.

Cuarta

La Propuesta de decreto se inserta dentro del marco normativo que deriva del artículo 9 del

Estatuto de Autonomía que establece literalmente lo siguiente:

Las instituciones de autogobierno, en cumplimiento de las finalidades que les son propias,

promoverán la libertad, la justicia, la igualdad y el progreso socioeconómico entre los

ciudadanos de las Illes Balears, como principios de la Constitución, así como la

participación de éstos en la vida política, cultural, económica y social. Igualmente,

inspirarán la función de poder público en el sentido de consolidar y desarrollar las

características de nacionalidad comunes de los pueblos de Mallorca, Menorca, Eivissa y

Formentera, así como las peculiaridades de cada una de éstas, como vínculo de solidaridad

entre todas las islas.

El artículo 129.2 de la Constitución Española establece que los poderes públicos

promoverán eficazmente las diversas formas de participación en la empresa y fomentarán,

mediante una legislación adecuada, las sociedades cooperativas. Añade que también

tendrán que establecer los medios que faciliten el acceso de los trabajadores a la propiedad

de los medios de producción.

En desarrollo de este precepto constitucional, el artículo 11.8 del Estatuto de Autonomía

dispone que corresponde a la Comunidad Autónoma, en el marco de la legislación básica

del Estado y, si es el caso, en los términos que ésta señale, el desarrollo legislativo y la

ejecución del ordenamiento y la planificación de la actividad económica de las Illes

Balears, en el ejercicio de las competencias asumidas en el marco del Estatuto de

Autonomía.

El Pacto para la ocupación, la cohesión social y el fomento de la economía productiva,

firmado el 12 de enero de 2000, por el Gobierno de las Illes Balears y los agentes sociales,

prevé, dentro del Plan para la ocupación y el fomento para la inserción laboral, en el

apartado 1.5, el fomento de la economía social: regular y fomentar la creación de empresas

de inserción, como herramientas de trabajo para la inserción y para la ocupación de

colectivos especialmente desfavorecidos, muy vinculados a nuevos procesos de exclusión.

Para desarrollar este Pacto, el Gobierno de las Illes Balears elaboró un Plan director de

apoyo a la economía social que preveía, entre otras medidas, regular y crear un Registro de

empresas de inserción, y establecer varias ayudas para sostenerlas, según los principios

establecidos en la carta Emprender para un mundo solidario que nació en el seno de

diversas entidades que participaron en las iniciativas de recursos humanos del Fondo Social

Europeo (FSE) ?Empleo? y ?ADAPT?, y que se agruparon en el Consorcio 2001.

Las iniciativas empresariales de inserción son marcos de aprendizaje laboral y social que

permiten alcanzar el grado de ocupabilidad suficiente para acceder al mercado de trabajo

ordinario mediante procesos personalizados de trabajo, formación y acompañamiento, que

constituyen un elemento eficaz de inserción laboral de las personas en exclusión.

El objeto del Proyecto de decreto es que las entidades interesadas puedan obtener la

calificación de iniciativa empresarial de inserción y su inscripción en un registro público

que permita identificarlas, a efectos de disfrutar de las ayudas y apoyo que se establezcan

para las diversas administraciones de las Illes Balears.

Desde este punto de vista, se debe concluir que el Consejo de Gobierno tiene competencia

para la aprobación del Decreto ahora analizado.

Quinta

En cuanto al contenido, el Proyecto de decreto consta de un preámbulo, expresivo de la

finalidad de la regulación y el marco normativo que lo habilita, cuatro capítulos, una

disposición transitoria, una adicional y tres finales. Los cuatro capítulos anteriores son:

capítulo I, ?Disposiciones generales?, (artículos 1 a 4); capítulo II, ?Calificación y registro

de las iniciativas empresariales de inserción?. Este capítulo está dividido, al mismo tiempo,

en dos secciones: sección 1ª, ?Calificación como iniciativa empresarial de inserción?

(artículos 5 a 7), y sección 2ª, ?Registro de iniciativas empresariales de inserción? (artículos

8 a 10). Capítulo III, ?Procedimiento de incorporación a las iniciativas empresariales de

inserción? (artículos 11 a 13) y capítulo IV ?Medidas de fomento?, (artículos 14 a 19).

En el aspecto formal, procede realizar las siguientes observaciones:

En el artículo 3.2, en lugar de ?objeto?, sería mejor decir ?Son sujetos de inserción

sociolaboral las personas (?)?

En el apartado d), relativo a la libertad, debe decir ?condicional? en lugar de

?condicionado?.

En el apartado e), que se refiere a las personas que se encuentren en situación de riesgo de

exclusión? ?o de un proyecto de itinerarios?, falta la preposición ?dentro?: ?Dentro de un

proyecto de itinerarios?.

Se recomienda no utilizar en términos generales abreviaturas en el Proyecto de decreto.

Así, donde dice ?FSE? debería decir ?del Fondo Social Europeo?. Igualmente, en el

apartado f) del artículo 3.2 referido, así como en los artículos 11.1, 12.3, 13.1 y 2.

En el artículo 4, sería mejor poner ?en su objeto social? en lugar de ?entre sus objetivos?.

En la referencia a las ?sociedades laborales?, se han de añadir las ?mercantiles? en

coherencia con el artículo 2.a) anterior.

En el artículo 5.2, se tendría que decir: ?La calificación de iniciativa empresarial de

inserción, o su denegación, tendrá efectos desde la resolución del Director del SOIB", en

lugar de decir ?desde su firma?.

En el artículo 9, ?Efectos de inscribirse en el registro? tendría que decir: ?Efectos de la

inscripción?, y sustituir ?inscribirse? por ?la inscripción?, en los apartados 1, 2 y 3.

Al artículo 18.2, en lugar de ?un representado del Servicio de Ocupación de las Illes

Balears", debe decir ?un representante?.

En el artículo 19, se hace referencia a ?los directores del Servicio de Ocupación de las Illes

Balears?, es evidente que tendría que figurar en singular.

Las disposiciones transitoria y adicional no precisan de calificativo alguno, pues son únicas.

En el aspecto material, el Proyecto de decreto se ajusta a la Constitución, al Estatuto de

Autonomía y al resto del ordenamiento jurídico.

III. CONCLUSIONES

1ª. El M. Hble. Sr. Presidente de las Illes Balears está legitimado para formular la consulta

y el Consejo Consultivo es competente para emitir el dictamen correspondiente, con la

calidad de preceptivo.

2ª. El Proyecto de decreto se ajusta a la Constitución, al Estatuto de Autonomía y al resto

del ordenamiento jurídico. Las observaciones formales no son sustanciales, pero atenderlas

podría mejorar el texto proyectado.

3ª. Este dictamen se emite en sentido favorable, por lo que el Consejo de Gobierno podrá

usar la fórmula ?de acuerdo con el Consejo Consultivo?, del artículo 3.3 de la Ley 5/1993,

de 15 de junio.

Palma, 17 de junio de 2003.