Dictamen del Consejo Consultivo de Illes Balears núm 089/2003 del 17 de junio del 2003

Resumen

Dictamen núm. 89/2003, relatiu al Projecte d?ordre per la qual s?estableixen les bases reguladores per concedir ajuts públics per a projectes d?actuacions formatives emmarcades en l?objectiu 3 del Fons Social Europeu*.

Ponente/s:

Pedro A. Aguiló Monjo

Contestacion

Dictamen núm. 89/2003, relatiu al Projecte d?ordre per la qual s?estableixen les bases

reguladores per concedir ajuts públics per a projectes d?actuacions formatives emmarcades

en l?objectiu 3 del Fons Social Europeu*.

I. ANTECEDENTS

1. El dia 24 de febrer de 2003, la directora general de Formació de la Conselleria de Treball i

Formació va elaborar una memòria justificativa de l?oportunitat d?establir les bases reguladores per

a la concessió d?ajuts públics per a projectes d?actuacions emmarcades en l?objectiu 3 del Fons

Social Europeu i de l?adequació de les mesures proposades als fins perseguits. S?aprofitava aquesta

memòria per afegir una taula de disposicions afectades i una taula de vigències.

2. El mateix dia, la directora general de Formació va elaborar un estudi econòmic en el qual, en el

darrer paràgraf, es deia literalment que ?per a la convocatòria d?ajuts públics per accions formatives

emmarcades en l?objectiu 3 del Fons Social Europeu per a l?any 2003 s?ha previst assignar partides

pressupostàries per un import aproximat de 2.250.000 ?. Aquestes partides assignades per la

comunitat autònoma, reben el cofinançament del Fons Social Europeu en un percentatge que va del

40% al 50% en funció de l?actuació.?

3. El 25 de febrer de 2003, el conseller de Treball i Formació va resoldre ordenar l?inici de

l?expedient per a l?elaboració de la disposició reglamentària ara sotmesa a consulta. Aprofità la

resolució esmentada per encomanar la instrucció de l?expedient a la Direcció General de Formació.

4. A continuació, a l?expedient, hi consta el primer esborrany de l?ordre del conseller de Treball i

Formació, per la qual s?han d?establir les bases reguladores per concedir ajuts públics per a

projectes d?actuacions formatives emmarcades en l?objectiu 3 del Fons Social Europeu. També hi

trobam l?esborrany en versió castellana. Ambdues versions són fotocòpies acarades pel cap del

Servei d?Acció Formativa de la Conselleria de Treball i Formació.

5. El secretari del Consell de Formació Professional certificà el dia 16 d?abril de 2003, que el Ple

del Consell de Formació Professional de les Illes Balears, en sessió extraordinària celebrada el dia 9

d?abril de 2003, va aprovar el text de l?ordre del conseller de Treball i Formació de referència.

6. L?assessora jurídica de la Conselleria esmentada elaborà un informe jurídic favorable a

l?aprovació del projecte. El dia 22 d?abril de 2003, la secretària general tècnica de la Conselleria va

emetre l?informe preceptiu en sentit favorable.

7. El 5 de maig de 2003, el M. Hble. Sr. President de les Illes Balears, a iniciativa del conseller de

Treball i Formació de 23 d?abril, va requerir la intervenció preceptiva, per via d?urgència, d?aquest

alt òrgan de consulta i el president n?encomanà l?elaboració de la ponència corresponent.

II. CONSIDERACIONS JURÍDIQUES

Primera

El M. Hble. Sr. President de les Illes Balears és legitimat per formular la consulta, conformement

amb l?article 15, apartat 1, epígraf a) de la Llei de 15 de juny de 1993, del Consell Consultiu,

* Ponent: Sr. Pedro A. Aguiló Monjo

modificada per la Llei de 31 de maig de 2000, i el Consell Consultiu és competent per evacuar-la.

El dictamen, de conformitat amb l?article 10, apartat 6 de la Llei esmentada, té el caràcter de

preceptiu, pel fet de tractar-se d?una disposició reglamentària no organizativa.

Segona

Del procediment d?elaboració de l?ordre, tot i que el Consell consultiu entén que s?han acomplert

els tràmits essencials continguts en els articles 42 a 47 de la Llei 4/2001, de 14 de març, del Govern

de les Illes Balears, cal mencionar-ne el següent:

L?article 42 de la Llei 4/2001 esmentada diu que l?elaboració de disposicions administratives és

iniciada pel conseller competent, el qual ha de designar l?òrgan responsable del procediment. Hi

afegeix que, per fer-ne la tramitació, s?ha d?adjuntar a l?avantprojecte una memòria i, si escau, un

estudi econòmic. Si analitzam el procediment que s?ha seguit per a l?elaboració de l?ordre ara

sotmesa a consulta, observam que les passes a què es refereix l?article 42 s?han seguit a l?inrevés.

De fet, aquesta autoritat consultiva ha manifestat en altres ocasions que una correcta tècnica

legislativa no ha de permetre que s?elabori una memòria sobre l?oportunitat i encert d?un projecte

inexistent en aquell moment. Tot i que entenem que la intervenció posterior del conseller de Treball

i Formació repara l?anomalia, aquesta observació s?hauria de tenir en compte en futurs

procediments d?elaboració de disposicions generals administratives.

Així mateix, s?observa que no s?ha donat acompliment del tràmit d?audiència a l?interessat. Això no

obstant, s?ha de tenir present l?article 43.2 de la Llei esmentada que diu que ?no és exigible el tràmit

previst en el punt anterior??referint-se al d?audiència? ?respecte de les entitats esmentades si han

estat consultades en el procediment d?elaboració o hi han participat mitjançant informes.? En aquest

sentit, aquesta autoritat consultiva entén que aquest tràmit no era de necessari acompliment perquè

durant la tramitació de les bases reguladores va ser escoltat, de forma preceptiva, el Consell de

Formació Professional. Aquest, en la sessió extraordinària celebrada el dia 9 d?abril de 2003, va

aprovar el text que se li havia tramès, sense que en l?expedient, hi consti que fes al·legacions.

Havent estat escoltat el Consell de Formació Professional, degut a la seva composició, s?ha

d?entendre que ens trobam davant d?un dels supòsits excepcionals a l?obligació de donar audiència

als interessats prevista en l?article 43.2 mencionat. En efecte, d?acord amb l?article 5.5 del Decret

39/2000, de 10 de març (BOIB núm. 44, de 6 d?abril de 2000) pel qual es crea i es regula el Consell

de Formació Professional de les Illes Balears, el Ple és integrat per trenta membres els quals, en la

proporció que en l?article s?indica, representen la Conselleria d?Educació i Cultura, la Conselleria

de Treball i Formació, els consells insulars, la Federació d?Entitats Locals de les Illes Balears

(FELIB) i les organitzacions empresarials i sindicals que tenen la condició legal de més

representatives a les Illes Balears.

A més del que s?ha analitzat, en el procediment d?elaboració de les bases reguladores s?han

acomplert els tràmits específics exigits per la Llei 5/2002, de 21 de juny, de subvencions. Així, les

bases reguladores s?estableixen mitjançant ordre del conseller de Treball i Formació, en ús de la

seva potestat reglamentària, compten amb l?informe previ dels Serveis Jurídics i de la Secretaria

General Tècnica de la Conselleria de Treball i Formació, que es pronuncia sobre la legalitat i

l?oportunitat de la norma, i sobre la suficiència dels recursos econòmics, tal i com exigeix l?article

10.2 d?aquesta.

Vist l?anterior, s?ha d?entendre acomplert el procediment establert legalment.

Tercera

En el títol de l?ordre projectada es diu que aquesta té per objecte aprovar les bases reguladores per

concedir ajuts públics per a projectes d?actuacions formatives emmarcades en l?objectiu 3 del Fons

Social Europeu. L?article primer del text diu que aquesta ordre té per objecte aprovar les bases

reguladores per concedir ajusts a les actuacions formatives emmarcades en l?objectiu 3 dels Fons

Social Europeu (període 2000-2006) i cofinançats per aquest fons, regulats en el capítol I del títol V

del Decret 11/2000, de 4 de febrer.

Vist el que acaba d?exposar-se, el que pot no quedar clar és quines són les actuacions formatives

concretes que s?hi troben emmarcades. Per tal d?aclarir aquest punt, cal anar al contingut del

reglament (CE) núm. 1260/1999, de 21 de juny pel qual s?estableixen disposicions generals sobre

els fons estructurals. En l?article primer es diu que la finalitat perseguida amb aquests fons és la

d?aconseguir tres objectius prioritaris. Així, i a l?efecte que ens interessa, emmarca dins l?anomenat

?objectiu núm. 3? el suport de l?adaptació i modernització de les polítiques i sistemes d?educació,

formació i ocupació.

Així mateix, el reglament (CE) núm. 1784/1999, del Parlament Europeu i del Consell, de 12 de

juliol, relatiu al Fons Social Europeu, estableix que la missió d?aquest Fons és la de fer costat les

mesures de prevenció i lluita contra la desocupació i el desenvolupament dels recursos humans i

d?integració social en el mitjà laboral amb la finalitat de promoure un nivell d?ocupació elevat, la

igualtat entre homes i dones, un desenvolupament sostenible i la cohesió econòmica i social. Per

aquest motiu, l?article 3 relaciona les activitats subvencionables, i n?especifica que els ajuts

financers del Fons s?han de destinar especialment a l?assistència a favor de les persones per a les

activitats de desenvolupament dels recursos humans (que les relaciona).

Per tal de definir i establir el marc dels programes de formació professional ocupacional que s?han

de dur a terme en l?àmbit de les Illes Balears, es va aprovar el Decret 11/2000, de 4 de febrer

(BOIB núm. 16, Ext. de 7 de febrer de 2000; correcció d?errades publicada en el BOIB núm. 21, de

17 de febrer de 2000). Aquest Decret, que constitueix el fonament de l?ordre ara projectada, es

dictà a l?empara de l?article 12.15 del nostre Estatut d?autonomia, de conformitat amb el núm. 7 de

l?apartat 1 de l?article 149 de la Constitució, i de l?article 15.1 de la norma estatutària, a l?empara

de l?article 27 de la norma suprema. El primer ?l?article 12.15? perquè atorga a les Illes Balears

la funció executiva en matèria laboral i el segon ?el 15.1? perquè li atorga el desenvolupament

legislatiu i d?execució de l?ensenyament en tota la seva extensió, nivells i graus, modalitats i

especialitats. A més del que s?acaba de dir s?ha de tenir present el Reial decret 621/1998, de 17

d?abril (BOE núm. 102, de 29 d?abril de 1998) sobre traspàs de funcions i serveis de

l?Administració de l?Estat a la comunitat autònoma de les Illes Balears, en matèria de gestió de la

formació professional ocupacional, i també el Reial decret 1268/2001, de 29 de novembre, (BOE

núm. 291, de 5 de desembre de 2001) sobre traspàs de la gestió realitzada per l?Institut Nacional

d?Ocupació, en l?àmbit del treball, l?ocupació i la formació.

L?article 5 d?aquest Decret diu que les actuacions a través de les quals es materialitzin els

programes de formació s?han de classificar en atenció al contingut. Tot seguit, en l?apartat a), en

menciona ?les actuacions formatives?, i hi afegeix que es consideren com a tals els cursos,

seminaris, jornades i serveis d?orientació professional.

D?aquesta manera, queda manifesta la potestat reglamentària del conseller de Treball i Formació per

a l?aprovació de les bases reguladores preteses. No obstant aquesta afirmació, i vist que el fonament

d?aquestes bases reguladores el constitueix el Decret 11/2000 esmentat, seria convenient que aquest

se cités en el títol i en l?article primer de l?ordre, i no tant sols en el preàmbul. Així, el destinatari de

la norma no tendria dubtes, arribat el cas, sobre quines actuacions formatives concretes

s?emmarquen dins l?objectiu núm. 3 de la Unió Europea.

Quarta

La Llei 5/2002, de 21 de juny, de subvencions, en l?article 10.1, estableix que ?no es pot iniciar el

procediment de concessió de subvencions sense que el conseller competent n?hagi establert

prèviament per ordre, en ús de la potestat reglamentària, les bases reguladores corresponents, tret

dels supòsits excepcionals prevists en l?article 7 d?aquesta llei.?

L?entrada en vigor, dia 1 de gener de 2003, de la Llei mencionada obliga, amb caràcter previ a la

convocatòria de subvencions per a l?any 2003, a l?establiment de les bases reguladores que han de

regir els procediments per a la concessió dels ajuts esmentats, obligació que, en aquest cas,

s?acompleix mitjançant el Projecte d?ordre objecte d?examen.

Per tancar el que acaba d?exposar-se, s?ha de tenir en compte que l?article 2 de la Llei de

subvencions considera subvenció qualsevol ajut econòmic prestat amb càrrec als pressuposts

generals de la comunitat autònoma, així com els ajuts finançats, total o parcialment, amb fons de la

Unió Europea, com és el cas que ara ens ocupa, o d?altres ens públics.

Cinquena

El Projecte d?ordre estudiat consta d?un preàmbul i quatre títols, estructurats com segueix, i dues

disposicions finals:

- Títol I ?Disposicions generals?(articles 1 i 2). L?article primer descriu l?objecte de la norma i

l?article 2 el seu àmbit i beneficiaris.

- Títol II ?Normes generals?. L?únic article que el composa (el tercer) duu el mateix enunciat que

el títol, ?normes generals?.

- Títol III ?Dels requisits i del procediment per a la concessió d?ajuts? (articles 4 a 13): L?article 4

regula la presentació de les sol·licituds; el 5, els contractes programa; l?article 6 fa referència a

l?esmena de sol·licituds; el 7, als criteris per seleccionar els beneficiaris; el 8, a la comissió

avaluadora; el 9, als criteris de valoració; el 10, als criteris per a la concessió de la subvenció;

l?article 11, a la compatibilitat de les subvencions; l?article 12, a l?inici, tramitació i acabament

del procediment de concessió i l?article 13, al procediment d?adjudicació.

- Títol IV ?Gestió i control de les subvencions? (articles 14 a 19). L?article 14 recull l?obligació

dels beneficiaris a justificar l?aplicació dels fons percebut a la finalitat per la qual s?ha concedit

l?ajut; l?article 15 els obliga a presentar una memòria de resultats i l?article 16 a presentar una

memòria econòmica. L?article 17 estableix les pautes per determinar l?import de les

subvencions i el 18, a la forma de pagament. Finalment, en l?article 19 hi ha una remissió

expressa a la Llei de subvencions ja esmentada, pel que fa a les obligacions dels beneficiaris

dels ajuts.

Sisena

Vista l?estructura de l?ordre ara sotmesa a consulta, i una vegada analitzat el contingut, aquesta

autoritat consultiva vol fer les consideracions següents:

A) L?article 3.1, englobat dins el títol II, ambdós amb l?epígraf de ?Normes generals? contempla un

supòsit que, al nostre parer, no té res a veure amb normes o disposicions generals. Aquest article

3 diu que ?les entitats que sol·licitin impartir formació de prevenció de riscs laborals de nivell

intermedi i superior (300 i 600 hores, respectivament) han d?estar acreditades per la Direcció

General de Treball i Salut Laboral, de conformitat amb el Reglament de serveis de prevenció,

aprovat pel RD 39/1997, de 17 de gener (BOE núm. 27, de 31 de gener), i l?Ordre de 27 de juny

de 1997 (BOE núm. 159, de 4 de juliol) i han d?impartir els continguts especificats en els

annexos V i VI del Reglament esmentat.? En cap altre lloc del text de les bases reguladores es

torna a mencionar cap altra actuació formativa. Això ens fa pensar que, o bé l?actuació

formativa que es vol subvencionar a través de les bases reguladores corresponents és únicament

la de prevenció de riscs laborals, la qual cosa, de ser així, obligaria a canviar el títol de les bases

reguladores i l?article primer, o bé que, tot i que aquest article es tituli ?normes generals? no

reguli purament normes d?abast general sinó específiques per a supòsits particulars, és a dir,

quan l?actuació formativa ho sigui en matèria de riscs laborals. Aquest punt s?hauria d?aclarir,

en el sentit de concretar l?objecte de l?ordre esmentada.

A més del que acaba de dir-se, el punt segon d?aquest article diu que ?la programació

sol·licitada ha d?anar dirigida a un mínim de 14 alumnes, exceptuant-ne les accions que per les

seves característiques o contingut, amb l?autorització prèvia de la Direcció General de

Formació, es programin per a un nombre inferior d?alumnes?. El dubte comentat abans

s?accentua en aquest apartat perquè quan diu que ?la programació sol·licitada ha d?anar dirigida

a un mínim de 14 alumnes? sorgeix la qüestió de si aquesta programació es refereix únicament a

la formació en matèria de riscs laborals o també a les altres actuacions formatives a les quals, en

principi i llevat que es digui el contrari, segons el contingut del paràgraf anterior, va dirigit el

Projecte d?ordre. Mereix el mateix comentari el contingut de l?apartat tercer de l?article 3 quan

diu que ?les accions a executar a l?illa de Formentera s?han de programar per a un nombre

mínim de 8 alumnes.?

B) L?article 19 del Projecte d?ordre podria ser suprimit, per superflu. No és necessari que l?ordre

disposi que, en les matèries que s?esmenten en aquest preceptes, s?hi aplicarà la Llei 5/2002, de

21 de juny, de subvencions, atès que, en aplicació del principi de jerarquia normativa, és evident

que ha de ser així. A més, cal no oblidar que l?ordre té l?origen, precisament, en aquesta Llei.

C) La disposició final primera, quan diu que en allò que no estableix l?ordre ha de ser d?aplicació

la Llei 5/2002, de 21 de juny, de subvencions, i la resta de normes d?aplicació general,

constitueix una inversió del sistema de fonts que ha de suprimir-se, ja que no correspon al rang

normatiu d?una ordre decidir respecte de l?aplicació d?una llei formal. A més del que acaba de

dir-se, s?hi ha d?afegir el contingut de l?article 3.2 in fine de la Llei de subvencions que diu que,

en qualsevol cas, aquesta Llei s?aplica amb caràcter supletori respecte de la normativa

reguladora de les subvencions finançades per la Unió Europea.

III. CONCLUSIONS

1a. Aquest dictamen té caràcter preceptiu, segons l?establert en l?article 10.6 de la Llei 5/1993, de

15 de juny, en la redacció donada per la Llei 6/2000, de 31 de maig; el M. Hble. Sr. President de les

Illes Balears és legitimat per sol·licitar-lo, i el Consell Consultiu és competent per emetre?l.

2a. Les observacions que es fan en els apartats A) i C) de la darrera consideració jurídica d?aquest

dictamen tenen caràcter substancial per a l?ús de la fórmula ritual ?d?acord amb el Consell

Consultiu?, la qual s?ha d?incloure al final del preàmbul de l?ordre que s?aprovi. La resta

d?observacions no tenen caràcter substancial, però atendre-les podria millorar la redacció de la

norma examinada.

Palma, 17 de juny de 2003